Jelen tanulmány egy korábban megkezdett kutatómunka folytatása, amelyben arra vállalkoztunk, hogy áttekintjük, valamint különböző szempontok alapján értékeljük és rendszerezzük az Európai Unió tagállamainak alkotmányait, az alapján, hogy a vizsgálat alá vont alkotmányokban milyen formában jelennek meg expressis verbis az agrárjog szabályozási tárgyai. A kutatás alkalmával sor került továbbá arra is, hogy e vizsgálódás eredményeinek a rendszerezésével párhuzamosan Magyarország Alaptörvénye elhelyezésre kerüljön az uniós tagállamok alkotmányainak sorában. A tagállami alkotmányok, valamint a magyar Alaptörvény elemzését és összevetését követően megállapítottuk, hogy a magyar alkotmányos szabályozáshoz képest csak a portugál alkotmány rendelkezik átfogóbban az agrárszabályozási tárgyakról az Európai Unió országainak a sorában. Az Alaptörvény az agrárszabályozási tárgyak közül kiemelt területként kezeli és fokozott védelmét nyújt a mezőgazdasági üzemnek és a természeti erőforrásoknak, illetve az agrárjoghoz közvetlenül kapcsolódó harmadik generációs jogok alkotmányos szinten történő rögzítése is azt hivatott alátámasztani, hogy Magyarország alkotmányos értékrendjében az agrárium hangsúlyosan jelenik meg. Mindezek alapján azt a következtetést vontuk le, hogy az új magyar alkotmányban az agrárjog szabályozási tárgyai átfogóan kerültek szabályozásra. Átfogóan, ugyanakkor nem teljes körűen, hiszen például a vidék elnevezésű szabályozási tárgy semmilyen formában nem került rögzítésre az Alaptörvényben, annak ellenére, hogy hazánk szempontjából egy stratégiai jelentőségű területről van szó. Kérdésként merül fel, hogy szükséges-e a vidék szabályozási tárgynak az Alaptörvényben való rögzítése? És ha igen, milyen formában, mely rendelkezéshez kapcsolódva?
E tanulmányban tehát annak megvizsgálására kerül sor, hogy az Alaptörvény továbbfejlesztésének egy lehetséges alternatíváját jelentheti-e a vidék szabályozási tárgynak az alkotmányos szinten történő rögzítése. A kutatás során elsőként feltárásra kerül, hogy milyen jelentőséggel bír a vidék az Európai Unió és
- 174/175 -
Magyarország vonatkozásában. Minderre az Európai Unió esetében a Cork 2.0 Nyilatkozat, míg Magyarország tekintetében a Nemzeti Vidékstratégia elemzése által kerül sor. A kutatás második részében pedig megvizsgálásra kerül, hogy a vidék az egyes európai uniós tagállamok alkotmányában milyen kontextusban jelenik meg, illetve, hogy a tagállamok alkotmányos szabályozása milyen mintákat kínál e szabályozási tárgynak egy ország legmagasabb szintű jogi normájában való rögzítésére.
A tanulmány tárgyára tekintettel e ponton szükségszerű a vidék, mint agrárszabályozási tárgy tartalmi elemeinek a meghatározása, egyúttal a vidék fogalmának lehatárolása. A mezőgazdasági tevékenység, a mezőgazdasági termelő, a mezőgazdasági üzem, valamint a mezőgazdasági termék és élelmiszer mellett a vidék mára az agrárjog szabályozási tárgyainak meghatározó elemévé vált, mely megállapítást alátámasztja az is, hogy az Európai Unió Közös Agrárpolitikájának második pillére a vidékfejlesztéssel kapcsolatos joganyagot foglalja magába. E kategória azonban meglehetősen nehezen definiálható, hiszen nem beszélhetünk egy általánosan elfogadott, kötelező érvényű vidék fogalomról, melynek oka többrétű. Egyrészt, a vidéket a különböző tudományágak eltérően, más megközelítésből vizsgálják és szabályozzák, másrészt, e fogalom államonként is eltérő lehet, tekintettel az egyes országok eltérő agrárstruktúrájára, illetve történelmi és kulturális hagyományaira. E munka az Olajos István által kidolgozott meghatározást veszi alapul, amely az uniós jogban fellelhető vidékfogalmak és a területfejlesztési törvényben[1] rögzített definíció összeegyeztetésén alapul. E szerint tehát, a vidék olyan települések összessége, ahol a lakosság többsége falvakban, vagy kisvárosokban él, a munkanélküliségi ráta az uniós átlag felett van, a mezőgazdaság aránya a gazdaság egészéhez viszonyítottan magas, csökken a népesség, és e népességcsökkenés az agrárnépesség elvándorlásából, vagy elöregedéséből ered.[2] Ezt a meghatározást azért is érdemes e ponton rögzíteni, mivel a vidék szabályozási tárgyat rögzítő tagállami alkotmányokban[3] e fogalom tartalmi elemei közül több is visszaköszön majd, úgy, mint a viszonylag alacsonyabb benépesültség, a kedvezőtlen demográfiai folyamatok, vagy a vidéki közösségek agrárszektortól való nagyfokú függésének kérdésköre. Ugyanakkor azt is lényeges megemlíteni, hogy a vidékfejlesztési politika eddig kialakult gyakorlatának megfelelően mind a magyar, mind az uniós dokumentumokban és jogszabályokban a vidék elsősorban a vidékfejlesztés területi hatályát jelöli, ezáltal a vidéki területek [vidéki térségek] állnak a szabályozás középpontjában, míg az e területeken élő vidéki közösségek kevésbé hangsúlyosan jelennek meg e dokumentumokban. E ponton fontosnak tartjuk kiemelni azt, hogy a vidék szabályozási tárgy másik fő kategóriáját tehát a vidéki közösségek[4] jelentik.
- 175/176 -
A "Jobb életminőség a vidéki területeken" címet viselő Cork 2.0 Nyilatkozat (a továbbiakban: Nyilatkozat) az Európai Unió agrár-, és vidékfejlesztési politikájának egyik alapvető, meghatározó dokumentuma, amely az első corki Nyilatkozatban rögzített célkitűzések felülvizsgálatának szándékával jött létre.[5] A Nyilatkozat 10 szakpolitikai irányvonal mentén határozza meg az uniós népesség több, mint felének otthont adó, valamint a területének több, mint háromnegyed részét kitevő vidéki Európának a versenyképes modelljét. A dokumentum bevezető részében rögzítésre kerülnek azok a gazdasági és szociális jellegű kihívások, amelyek a Nyilatkozat szerint különösen veszélyeztetik a vidéki területek, illetve vidéki közösségek létét,[6] míg a szakpolitikai irányvonalak e problémákra adandó megoldási javaslatokat tartalmazzák. A következőkben e szakpolitikai irányvonalak közül azok kerülnek bővebben ismertetésre, amelyek a 24 évvel ezelőtti, első corki Nyilatkozathoz képest merőben új, vagy módosított alapelvként kerültek rögzítésre a dokumentumban, illetve amelyek hűen tükrözik a vidéki Európa újonnan megalkotott koncepciójának a képét.
A Cork 2.0 Európai Vidékfejlesztési Konferencia résztvevői a jövőben kialakítandó vidékfejlesztési és agrárpolitika kapcsán annak három fő alapelvét határozták meg: innováció, integráció és befogadás. A Nyilatkozat egyik legfőbb törekvését "A vidéki jólét támogatása" címet viselő 1. pont tartalmazza, amely közvetlenül foglalkozik a befogadás és innováció kérdéskörével. E pont két célkitűzést határoz meg: egyrészt, kiemeli, hogy a vidékben milyen lehetőség rejlik az egyes társadalmi kihívások megoldására, másrészt, a vidéki identitás megőrzésének és a vidéki közösségek erősítésének a fontosságát hangsúlyozza. Az előbbi célkitűzés vonatkozásában a dokumentum szerint az Európai Uniónak jobban fel kellene ismerni, hogy a vidékben mennyi lehetőség rejlik a tekintetben, hogy innovatív, befogadó és fenntartható megoldásokat kínáljon a jelenlegi és jövőbeni társadalmi kihívásokra. E körben konkrétan nevesítésre kerül a gazdasági prosperitás biztosítása, az élelmezésbiztonság, az éghajlatváltozás, az erőforrás-gazdálkodás, a társadalmi befogadás és a migránsok integrációja is, mint társadalmi kihívás. E ponton tehát azt látjuk, hogy az Európai Unió agrár-, és vidékfejlesztési politikájának alapvető dokumentuma az európai migránsválság kapcsán a migránsok integrálásának egy lehetséges módját határozza meg. A Nyilatkozat e fordulata azonban ellentétben áll a konzervatív magyar család-, vidék-, és migránspolitikával. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az alkotmány hetedik módosítása következtében az Alaptörvény XIV. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy Magyarországra idegen népesség nem
- 176/177 -
telepíthető be. E bekezdés második fordulata ugyan az idegen állampolgárok - így a migránsok - befogadását egyedi elbírálás alapján lehetővé teszi, azonban ha a magyar család-, vidék-, és migránspolitika jelenlegi irányát vesszük alapul, látható, hogy Magyarország a demográfiai problémáit nem a Nyilatkozatban foglalt, a migránsok vidéki közösségekbe történő integrációját támogató megoldással kívánja megoldani.[7]
A dokumentum kiemelt jelentőséget tulajdonít a környezetvédelemnek is, hiszen a Nyilatkozat a vidéken fellelhető környezeti közjavak biztosítására uniós szakpolitikák kialakítását szorgalmazza.[8] Fontos kihangsúlyozni, hogy a vidéki környezet megőrzése nem pusztán a természeti örökség megőrzését célozza, hanem a kulturális örökségek védelmét is magában foglalja, mindez pedig a dokumentum szerint a vidéki gazdaság fejlődésének, az ökoturizmusnak, az egészséges életmódnak, az élelmiszerek identitásának, a márkaépítésnek, valamint a vidék rekreációs célú népszerűsítésének is az alapját képezi. Ezen alapelvhez szorosan kapcsolódik a természeti erőforrások rendeltetésszerű kezelésének és a jövő generációk számára való megőrzésének elve.[9] A Nyilatkozat hangsúlyozza, hogy a mezőgazdasági és erdészeti termelés, valamint a fenntartható gazdálkodás alapját a természeti erőforrások jelentik, ugyanakkor az élelmiszerek, takarmányok, rostnövények és bioanyagok, tehát a mezőgazdasági termékek iránti kereslet folyamatosan növekszik. E folyamat a természeti erőforrások (különösen a víz, a talaj és a biológiai sokféleség) minden eddiginél nagyobb igénybevételét eredményezi, melyre a dokumentum szerint több ágazatot átfogó válaszlépésekkel kell reagálni uniós szinten, aminek középpontjában a természeti erőforrások védelmének kell állnia.[10]
A Nyilatkozat a versenyképes vidéki Európa kialakításának egyik fő gátjaként tekint a vidék és város között fennálló gazdasági és szociális különbségekre, és az ebből adódó negatív irányú demográfiai folyamatokra úgy, mint a vidéki elvándorlás vagy ezzel összefüggésben a vidéki közösségek elöregedése és a generációváltás megoldatlanságának kérdése.[11] A Nyilatkozat e problémák kezelésére olyan szakpolitikák kialakítását sürgeti, amelyek a vidék-város kapcsolatokat erősítik, egyúttal biztosítják a vidéki és városi területek egyidejű fenntartható fejlődését. A vidéki közösségek, különösképpen pedig a vidéki fiatalok életminőségének javítását az alábbi eszközökkel kívánja elősegíteni a dokumentum: a digitális szakadék áthidalása; a fiatalok sokszínű, megbecsült foglalkoztatással kapcsolatos elvárásainak biztosítása; a megélhetést segítő innovatív pénzügyi és technikai
- 177/178 -
segítségnyújtási eszközök elérhetővé tétele, illetve az uniós források hatékonyabb elosztása a vidéki Európa számára, stb.
Az Európai Unió agrár-, és vidékfejlesztési politikájának alapvető dokumentuma tehát a vidéki Európa olyan koncepcióját vázolja fel, amely felismeri a vidéket veszélyeztető gazdasági és társadalmi kihívásokat és e kihívásokra megoldási javaslatot kínál. Helyesen állapítja meg a Nyilatkozat, hogy a vidéki területek népességmegtartó és népességeltartó képességének növelése, illetve a vidéki közösségek identitásának erősítése és életfeltételeinek javítása létfontosságú a versenyképes vidéki Európa megteremtéséhez. A ki-, illetve bevándorlás vidéket veszélyeztető hatásainak, a mezőgazdasági termelés alapját képező természeti erőforrások fenntartható használatának, illetve a természeti közjavak megőrzésének prioritásként való kezelése szintén elengedhetetlen a Nyilatkozat címében kitűzött fő cél eléréséhez: a vidéki területek jobb életminőségének megteremtéséhez. Ezt követően tekintsük át, hogy a magyar vidék koncepciót megtestesítő Nemzeti Vidékstratégia mennyiben hasonlít vagy tér el az uniós vidék koncepció Nyilatkozatban foglalt modelljétől.
A vidék szabályozási tárggyal foglalkozó hazai stratégiai dokumentumok közül egyértelműen kiemelkedik a magát "a magyar vidék alkotmányának" nevező Nemzeti Vidékstratégia (a továbbiakban: Stratégia). A kormány 2012-ben fogadta el a Stratégiát, amely 2020-ig, tehát egy nyolc éves időszakra vonatkozóan határozza meg a magyar vidékfejlesztési politika legfontosabb célkitűzéseit és e célkitűzések megvalósítását szolgáló végrehajtási eszközök és cselekvési programok körét. Fontos rögzíteni, hogy a Stratégia nem csupán a vidék szabályozási tárggyal foglalkozik, hanem tág értelemben a vidékkel kapcsolatban álló további területeket is érinti. E fejezetben csak a vidék szabályozási tárgy két fő kategóriájának, a vidéki területnek és a vidéki közösségnek a Stratégiában felvázolt koncepciója kerül ismertetésre. Mielőtt azonban a dokumentum elemzésére sor kerülne, fontos utalnunk a Vidéki Térségek Európai Chartájára,[12] hiszen a Stratégia egészét átható alapelvként került rögzítésre a Chartába foglalt következő irányelv: "Város és vidéke közös sorson osztoznak, a vidék gerince pedig a mezőgazdaság."[13] A két dokumentum között azonban nem ez az egyetlen kapcsolódási pont, hiszen a Stratégiában felvázolt vidék koncepció alapvetően megegyezik a Chartában rögzítettekkel.[14]
A Stratégia - tekintettel a vidéki területek és közösségek vonatkozásában tapasztalható kedvezőtlen irányú folyamatokra - nem kisebb célt tűz ki maga elé,
- 178/179 -
mint a vidéki Magyarország megújítása, mely célkitűzés központi elemének a vidéki térségek fenntartható fejlődésének biztosítását, valamint a vidéki közösségek életminőségének javítását határozza meg a dokumentum.[15] A Stratégia célcsoportját a vidéki közösségek jelentik, e kategórián belül azonban további két személyi kör hangsúlyosan is megjelenik: a vidéki településeken élő aktív korosztály, valamint a vidéken élő, vidékre visszamenni szándékozó, illetve odaköltözést tervező fiatalok köre.[16] A Stratégia térségi irányultságát tekintve elsődlegesen a vidéki térségekre terjed ki. A vidéki térséget - a Bevezetőben meghatározott vidék fogalomhoz hasonlóan - a Stratégia a következő főbb ismérvek mentén határozza meg: alacsony népsűrűség; a vidéki közösségek elöregedéséből, valamint az elvándorlásból adódó népességfogyás; főként falusi és tanyai településszerkezet; illetve a mezőgazdaság aránya a gazdaság egészéhez viszonyítottan magas.[17]
A Stratégia a vidékpolitika célkitűzéseinek kijelölése során a magyar vidéket érintő globális kihívásokból indult ki, így különösen az ivóvíz, az élelmiszerellátás, a környezeti fenntarthatóság, a biológiai sokféleség, az átalakuló vidék-város kapcsolatrendszer és a demográfiai válság vidékkel kapcsolatos összefüggései kerültek rögzítésre.[18] A dokumentum e kedvezőtlen irányú folyamatokra reagálva, egyúttal a magyar vidék megújítását célzó koncepció alapjául a vidéki térségek népességeltartó és népességmegtartó képességének a javítását határozta meg, mint átfogó célkitűzés. Ezen átfogó célkitűzés középpontjában az áll, hogy a vidék érték, ennek megfelelően meg kell teremteni annak az alapját, hogy a vidéki közösségek életminősége javuljon, és hogy a vidéki lét ne jelentsen e személyi kör számára az életminőségben jelentkező hátrányt.[19] A dokumentum meghatároz három horizontális szempontot is, amelyeknek a stratégia megvalósítása során történő érvényre juttatása szükséges ahhoz, hogy az átfogó célkitűzés teljesülni tudjon. E horizontális szempontok a következők: fenntarthatóság, területi és társadalmi kohézió, valamint a város és vidék közötti kapcsolatok erősítése.[20]
A fenntarthatóság szempontján belül elsődlegesen meghatározott stratégiai cél a természeti erőforrások megőrzése, fenntartható használata, illetve a vidéki környezetminőség javítása. A dokumentum célja tehát egy olyan vidékpolitika kialakítása, amelyben a gazdasági és környezeti szempontok nem egymást kizárva, hanem egymással kölcsönhatásban érvényesülnek.[21] A környezetvédelem a Stratégia esetében sem csak a természeti értékek védelmét foglalja magában, hanem a kulturális értékek megóvására is kiterjed. Mi több, a dokumentum egyes vidéki térségek esetében azok felemelkedésének zálogaként tekint a kulturális örökségben rejlő erőforrások kiaknázására. E kulturális értékek megóvása és fejlesztése egyúttal a vidéki turizmus (falusi-, és agroturizmus) fellendülését is eredményezheti, amely pedig az adott vidéki településeken a gazdaságfejlesztés és
- 179/180 -
a munkahelyteremtés területein vezethet pozitív folyamatokhoz, sőt a vidéki közösségek identitásának erősítéséhez is hozzájárulhat.[22]
A kedvezőtlen irányú gazdasági és szociális folyamatok következtében a vidék népességmegtartó képessége is jelentős mértékben romlott. A vidéki népesség elöregedése, az elvándorlás, a vidéki térségekben jelentkező magas munkanélküliség, a város-vidék kapcsolatok hátrányos megváltozása, vagyis a térbeli és társadalmi egyenlőtlenségek növekedése a vidéki közösségek hagyományos modelljének megbomlásához vezetett.[23] A Stratégia erre válaszul egy polgári alapokon nyugvó, a tradicionális családi értékeket középpontba állító, szuverén vidéki közösségi modellt vázol fel. A Stratégiában meghatározott magyar vidéki közösség koncepció szoros kapcsolatban áll a Vidéki Térségek Európai Chartájában,[24] valamint a Charta Hans Popp által készített 2. tervezetében[25] felvázolt vidéki közösség koncepcióval. E dokumentumok - a Stratégiához hasonlóan - egy klasszikus, tradicionális értékeket középpontba állító közösségi modellt rögzítenek, ellentétben például a corki Nyilatkozatokkal. Míg az első corki Nyilatkozat egy értéksemleges, addig a második corki Nyilatkozat egy, a társadalmi befogadásra építő vidéki közösségi koncepciót határoz meg.[26] A Stratégia a benne foglalt közösségi modell megteremtését a vidéki életminőség javításában, a vidéki foglalkoztatás biztosításában, a megélhetés biztonságának növelésében, a vidékváros kapcsolatok megerősítésében, valamint a több lábon álló vidéki gazdaság megvalósításában látja.[27]
A tagállami alkotmányok agrárszabályozási tárgyakat rögzítő rendelkezéseinek áttekintését és elemzését célul kitűző korábbi munkánkban a vidék kategória kapcsán arra a következtetésre jutottunk, hogy az agrárjog e szabályozási tárgyára vonatkozó rendelkezést kizárólag a dél-európai uniós tagállamok alkotmányaiban találunk. Nevezetesen Görögország, Portugália és Spanyolország alkotmánya rögzít a vidék szabályozási tárggyal kapcsolatos rendelkezéseket, mely rendelkezések ebben a fejezetben részletesen is kifejtésre kerülnek.
4.1. A vidék szabályozási tárgy megjelenése a görög alkotmányban. Görögország alkotmánya az Egyéni és szociális jogok elnevezésű második részen belül, a 22. cikk (1) bekezdésben tesz utalást a témánk szempontjából relevanciával
- 180/181 -
bíró szabályozási tárgyról. E cikk alapvetően a munkához való jogot rögzíti, amely az állam védelme alatt áll, továbbá az alkotmány rögzíti az "egyenlő munkáért, egyenlő bér" elvet, tilalmazva mindenféle megkülönböztetést e tekintetben. A munkához való jog kapcsán a görög alkotmány két célkitűzést határoz meg: egyrészt, a teljes foglalkoztatás megteremtését, másrészt, a munkavégző falusi és városi lakosság erkölcsi és anyagi előmenetelét. Nem tekinthető véletlennek, hogy az alkotmány külön nevesíti a falusi és városi munkavállalók körét, illetve ezzel összefüggésben az "egyenlő munkáért, egyenlő bér" elvet. E rendelkezésekből levezethető, hogy az alkotmány célja ezen elv rögzítésével részben az, hogy a falun, valamint városban élő és dolgozó lakosság bérezésében megmutatkozó különbségek fokozatosan megszüntetésre kerüljenek. Azt látjuk tehát, hogy a görög alkotmány kifejezetten nevesíti azt a Nyilatkozatban - és a Stratégiában is - megjelenő célkitűzést, amely a vidék és város között fennálló gazdasági és szociális jellegű különbségek csökkentését és megszüntetését irányozza elő.
4.2. A vidék szabályozási tárgy megjelenése a portugál alkotmányban. A portugál alkotmányban elsőként környezetvédelmi kontextusban találunk utalást a vidékre a gazdasági, szociális, kulturális jogokat és kötelességeket deklaráló harmadik rész, Társadalmi jogok és kötelességek címet viselő második fejezetén belül. A környezethez való jog kapcsán[28] rögzíti az alkotmány, hogy e jog minden állampolgár számára való biztosítása az állam kötelezettsége és konkrétan meghatározásra is kerülnek e cél elérését szolgáló állami feladatok. Ilyen, az állam feladataként meghatározott tevékenység például a vidék fejlesztése, illetve védelme, annak okán, hogy a természetvédelem, valamint a történelmi és művészeti értéket képviselő kulturális hagyatékok biztosítva legyenek. A következő, vidékre vonatkozó releváns rendelkezéseket a gazdasági rendszert taglaló részben találjuk. E körben az állam elsődleges feladataként került meghatározásra, hogy fokozatosan meg kell szüntetni a város és a falu között fennálló szociális és gazdasági különbségeket.[29] Szintén ebben a részben, de már a gazdasági és társadalmi fejlődésre vonatkozó tervek célkitűzései között jelenik meg a falusi élet védelme.[30] A mezőgazdasági politika célkitűzéseit meghatározó cikkben egy nem mindennapi államcél került deklarálásra, hiszen a portugál alkotmány rögzíti, hogy az államnak elő kell segítenie a falusi munkavállalók gazdasági, szociális és kulturális helyzetének javulását, a mezőgazdaság rendszerének átalakítása útján és azáltal, hogy fokozatosan átadják a föld és megműveléséhez közvetlenül használt termelőeszközök feletti rendelkezést azoknak, akik azzal dolgoznak.[31] Ugyanebben a cikkben, a mezőgazdasági politika célkitűzései között került rögzítésre az is, hogy az állam ösztönzi a falutervezésnek, valamint a mezőgazdasági hasznosításra szánt földek diverzifikált felhasználásának és az erdőfejlesztésnek az ország ökológiai és szociális körülményeit teljes mértékben figyelembe vevő politikáját.[32] A vidék szabályozási tárgyra vonatkozó rendelkezést találunk még az állami segítségnyújtásról szóló cikkben. E cikk
- 181/182 -
rendelkezése alapján a mezőgazdasági politika megvalósítása érdekében az állam támogatja a falusi munkavállalók és gazdálkodók egyesüléseit, kiváltképpen a termelésre, beszerzésre, értékesítésre, a munkavállalók részére történő szolgáltatások és egyéb eszközök nyújtására létrehozott szövetkezetek ösztönzése és támogatása által.[33]
4.3. A vidék szabályozási tárgy megjelenése a spanyol alkotmányban. A spanyol alkotmány a vidék szabályozási tárgyra vonatkozó rendelkezést kizárólag a 148. cikk (1) bekezdésben rögzít. E cikk az autonóm közösségek[34] hatáskörébe tartozó tárgykörök taxatív felsorolását tartalmazza, melynek 3. pontja alapján a vidékrendezés is e közigazgatási egységek feladatkörébe tartozik. Spanyolország esetében tehát azt látjuk, hogy az alkotmány hatásköri szabályok kapcsán, a decentralizáció elve mentén, a vidékrendezéssel kapcsolatos döntések meghozatalát és feladatok ellátását az alacsonyabb szinteken elhelyezkedő közigazgatási egységekre telepíti. E megoldás Spanyolország regionális típusú államszerkezetéből adódik, amely egyfajta átmenetet képez a föderatív és unitárius berendezkedésű államok között.
1. táblázat: A vidék szabályozási tárgy kapcsolata az egyes alkotmányos rendelkezésekhez az uniós tagállamok alkotmányaiban (Készítette: a Szerző)
| Tagállamok | Gazdasági, szociális célok | Környezetvédelem | Kulturális örökség védelme | Hatásköri szabályok |
| Görögország | X | |||
| Portugália | X | X | X | |
| Spanyolország | X |
A fentebb rögzítetteket összegezve megállapíthatjuk, hogy a vizsgálat alá vont alkotmányokban a vidék szabályozási tárgy alapvetően négy rendelkezés típushoz kapcsolódik. Elsősorban (a) a vidék és város között fennálló gazdasági és szociális különbségeket megszüntetni kívánó állami feladat vagy államcél vonatkozásában kerül nevesítésre a vidék; ritkább esetben (b) a környezetvédelmi célok elősegítését, valamint (c) a kulturális örökségek védelmét[35] biztosító eszközként, egy további esetben pedig (d) hatásköri szabályok kapcsán kerül rögzítésre e szabályozási tárgy.
- 182/183 -
Konklúzióként továbbá azt is megállapíthatjuk, hogy a görög, valamint portugál alkotmány vidék szabályozási tárgyra vonatkozó rendelkezései minden esetben olyan célkitűzéseket deklarálnak, mely célkitűzések a Nyilatkozatban és a Stratégiában szintén rögzítésre kerültek.
A Nemzeti Vidékstratégia és a Cork 2.0 Nyilatkozat elemzését követően megállapíthatjuk, hogy azok céljukat tekintve egy irányba mutatnak, igaz, e célok megvalósítását szolgáló eszközök köre több esetben is élesen eltér egymástól a két dokumentumban. Ezek a különbségek abból a már fentebb rögzített tényből fakadnak, hogy míg a Stratégia egy klasszikus, tradicionális értékeket középpontba állító közösségi modellt vázol fel, addig a Nyilatkozat egy, a társadalmi befogadásra építő és erősen ideologizált vidéki közösségi koncepciót határoz meg. A második corki Nyilatkozat ilyen formán jelentősen eltér az első corki Nyilatkozat értéksemleges koncepciójától is. Mindkét stratégiai dokumentum nagy hangsúlyt fektet a vidék népességmegtartó és népességeltartó képességének javítására, hiszen a vidék versenyképességének növelése Magyarország, illetve az Európai Unió versenyképességéhez is jelentős mértékben hozzájárulna. Hazai és uniós szinten is azonos problémák jelentkeznek a vidékkel kapcsolatban: a vidéki közösségek identitásukat vesztik, az elöregedés és a kivándorlás a vidéki területek elnéptelenedéséhez vezet, e folyamatok következtében pedig csökken a mezőgazdasági termelés hatásfoka. E gazdasági-szociális jellegű problémákkal párhuzamosan a természeti és kulturális örökségek védelme, a környezetvédelem, a természeti erőforrások megőrzése és fenntartható kezelése is hangsúlyos területként jelentkezik a vidékkel kapcsolatban.
Egy alkotmány akkor tudja betölteni a funkcióját, akkor válik ténylegesen is egy ország jogrendszerének alapjává, ha reflektál a társadalmi változásokra és kihívásokra, valamint ha kifejezi a legtöbb társadalmi csoport érdekét. Látva a vidéki területeket és közösségeket érintő kedvezőtlen irányú folyamatokat, véleményünk szerint indokolt lenne alaptörvényi szinten reagálni azokra - mindezek alapján meglátásunk szerint igenlő választ adhatunk a Bevezetőben megfogalmazott kérdésre, azaz, hogy van-e létjogosultsága annak, hogy e szabályozási tárgy alaptörvényi szinten is rögzítésre kerüljön. E ponton megjegyzendő, hogy maga a Nemzeti Vidékstratégia is utal az alkotmányozásra,[36] mint a Stratégiában foglalt célkitűzések megvalósítását elősegítő szabályozási eszközre. Továbbá kiemelendő, hogy Orbán Viktor miniszterelnök még 2018 nyarán, egy egy-másfél évig tartó alkotmányrevíziót jelentett be.[37] Az alkotmány tervezett felülvizsgálata során többek között áttekintésre kerül, hogy az Alaptörvényben hol maradtak szabályozási rések és e rések milyen új rendelkezések Alaptörvénybe való foglalásával küszöbölhetőek ki. Habár az alkotmányrevízióra ez idáig nem került sor, azonban annak szükségességét a miniszterelnök a közelmúltban több alkalommal is megerősítette.
- 183/184 -
Mindazonáltal az alkotmányrevízió folyamata meglátásunk szerint adott esetben a vidék Alaptörvénybe való foglalása előtt is utat nyithat. Mindezt megerősíteni látszik az a tény is, hogy az utóbbi években komoly kormányzati szándék mutatkozott a Stratégiában megfogalmazott célok gyakorlati megvalósítása tekintetében. A kormányzat az utóbbi években több, a vidék versenyképességét növelni szándékozó, valamint a vidéki közösségek megerősítését célzó programot indított el. E kormányzati intézkedések közül fontosnak tartjuk kiemelni a Magyar Falu Programot,[38] valamint a Falusi CSOK[39] meghirdetését. A tervezett alkotmányrevízió, valamint a vidék megerősítését célzó kormányzati szándék és e szándékkal párosuló kormányzati intézkedések mellett fontosnak tartjuk kiemelni továbbá azt is, hogy a közelmúltban több szakmai fórum is komolyan foglalkozott az Alaptörvény tervezett reformjával. E szakmai fórumok közül kiemelendő a Miskolci Egyetemen 2020. február 14-én, "Agrár- és környezetjog, valamint az Alaptörvény tervezett reformja" címmel megtartott konferencia. Az agrár-, és környezetjog elismert hazai szakemberei és oktatói, valamint az Agrárminisztérium, az Igazságügyi Minisztérium és az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala képviselői részvételével lezajló konferencia központi témája az alkotmányrevízió egy lehetséges, az agrárium és a környezetvédelem területeit érintő irányainak a megvizsgálása volt.
Ha a fentebb rögzített érvek alapján elfogadjuk, hogy a vidék szabályozási tárgy Alaptörvénybe való foglalásának van létjogosultsága, a következő lépés annak megvizsgálása, hogy milyen módon kerüljön arra sor. Jelen tanulmány 4. fejezetében áttekintésre került, hogy a vidék szabályozási tárgy az európai uniós tagállamok alkotmányaiban milyen formában, mely rendelkezésekhez kapcsolódva jelenik meg.[40] Meglátásunk szerint a vidék szabályozási tárgyat rögzítő alkotmányok közül elsősorban a portugál alkotmány szabályozása szolgálhat mintaként a magyar alkotmányozó számára. E tanulmányban elvégzett kutatómunka eredményeképpen, véleményünk szerint egy szociális-gazdasági, valamint környezetvédelmi vonatkozású, államcélt megtestesítő alkotmányos rendelkezés tükrözné a leginkább és szolgálná a legjobban a Stratégiában, valamint a Nyilatkozatban meghatározott vidékre vonatkozó törekvéseket. Mindezek alapján az Alaptörvény továbbfejlesztésére vonatkozó javaslataink a következők:
1) Az Alaptörvény XV. cikk (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lépne: "Magyarország az esélyegyenlőség és a társadalmi felzárkózás megvalósulását, valamint a város és a vidék között fennálló szociális és gazdasági különbségek fokozatos megszüntetését külön intézkedésekkel segíti." A társadalmi felzárkózásra vonatkozó alaptörvényi rendelkezés fentiek szerinti módosítása véleményünk szerint megfelelő keretet nyújtana arra, hogy a Nemzeti Vidékstratégiában megfogalmazott egyik fő célkitűzés, a vidéket sújtó kedvezőtlen irányú gazdasági és szociális
- 184/185 -
folyamatok megfékezése, valamint megfordítása alaptörvényi szinten is prioritásként jelenjen meg. Ezáltal a vidéki területek, mint leszakadó térségek, valamint a vidéki közösségek, mint leszakadó társadalmi csoport felzárkóztatása alkotmányos szinten, államcélként kerülne rögzítésre.
2) Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lépne: "A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek, köztük a vidéki közösségek által hagyományos módon átadott értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége." A Nemzeti Vidékstratégiában nevesített célként szerepel a vidéki közösségek identitásának erősítése is, mely célkitűzés elérésének egyik legfőbb eszközeként szolgálhat, ha a vidéki értékek átadásának hagyományos módja[41] alaptörvényi szinten is védelemben részesülne. Ezáltal a kulturális értékek alkotmányos védelmén belül önállóan is nevesítésre kerülne a vidéki közösségeknek ez az értékteremtő és értékmegőrző tevékenysége. A javaslat alapjául szolgáló portugál alkotmány a vidéki értékek védelmét főként környezetvédelmi kontextusban, a környezethez való jog kapcsán rögzíti, azonban figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében már szerepel a kulturális értékek védelme, valamint, hogy az egészséges környezethez való jogot deklaráló XXI. cikk és a P) cikk között szoros kapcsolat áll fenn, e fordulat P) cikkbe történő beillesztése tűnik logikusnak. 3) Az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásának 7. bekezdésben foglalt szövegrészek az alábbi szövegrésszel egészülne ki: "Tudatában annak, hogy a magyarság történelme során csak a vidéki közösségek erejére támaszkodva tudott megújulni, valamint felismerve a vidék népességmegtartó és népességeltartó képességének fontosságát, törekszünk a vidéki élet megbecsültségének helyreállítására és a vidéken élők életminőségének javítására." Az Alaptörvény módosítására irányuló konkrét javaslatok mellett indokoltnak tartjuk, hogy a Nemzeti Hitvallásban is rögzítésre kerüljön a vidék a fentiek szerinti tartalommal. A Nemzeti Hitvallás preambulum-jellegéből adódik, hogy a benne foglaltak olyan alapvető értékeket jelenítenek meg, amelyek hazánk alkotmányos értékrendjének egészét áthatják, ezáltal fontos szereppel bírnak az alkotmány más szakaszainak értelmezése során, illetőleg a jogalkotás és a jogalkalmazás területein is. A vidéknek a Nemzeti Hitvallásban történő rögzítése tehát ahhoz is hozzájárulna, hogy a vidék, mint érték kiemelt területként kerüljön megjelenítésre az Alaptörvényben. A fentebb rögzített indokok alapján úgy gondoljuk, hogy az Alaptörvény tervezett felülvizsgálata, az alkotmányrevízió során megfontolandó, egyúttal indokolt lenne, ha az alkotmányozó a vidék kategóriát alaptörvényi szinten szabályozná.[42] ■
JEGYZETEK
[1] 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről.
[2] Lásd Olajos István: A vidékfejlesztési jog kialakulása és története, Miskolc, Novotni Alapítvány, 2008, 34. o.
[3] Görög alkotmány 22. cikk (1) bekezdés; portugál alkotmány 66. cikk 1.-2./b)-c) pontok, 81. cikk d) pont, 90. cikk, 93. cikk 1./b)-2. pontok, 97. cikk 2./d) pont; valamint a spanyol alkotmány 148. cikk (1) bekezdés.
[4] A vidéki közösség koncepciójának vizsgálata kapcsán lásd Szilágyi János Ede: A vidéki közösség koncepciójának változó kategóriája és jelentősége a föld, mint természeti erőforrás viszonyában, Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus 2018/2, 485-502. o.; Szilágyi János Ede: The changing concept of rural community and its importance in connection with the transfer of agricultural land, Zbornik Radova Pravnog Fakulteta Novi Sad, 2019, 619-638. o.
[5] A 2016. szeptember 5-6-án, az Európai Unió akkor még 28 tagállamának civil szervezeteinek közreműködésével megalkotott és Phil Hogan, az EU mezőgazdasági és vidékfejlesztési biztosa által kihirdetett Nyilatkozat maga is utal e tényre, amikor a Szempontok elnevezésű bevezető részben "Az élő vidék" című 1996-os első corki Nyilatkozatot e stratégiai dokumentum kiindulási alapjaként határozza meg.
[6] Nyilatkozat, Szempontok, 2-3. o.
[7] Magyarország Alaptörvénye XIV. cikk (1) bekezdés: Magyarországra idegen népesség nem telepíthető be. Idegen állampolgár - ide nem értve a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyeket - Magyarország területén a magyar hatóságok által egyedileg elbírált kérelme alapján élhet. A kérelem előterjesztése és elbírálása feltételeinek alapvető szabályait sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény hetedik módosítását az Országgyűlés a 2018. június 20-i ülésnapján fogadta el.
[8] Nyilatkozat 4. pont.
[9] Nyilatkozat 5. pont.
[10] A Nyilatkozat utal rá, hogy e cél elérése nem csak az uniós szakpolitikák összehangolása és kialakítása által valósítandó meg, hanem abban fontos szerep hárul az állami és magánintézkedésekre is. E kapcsán megjegyzendő, hogy a tagállami alkotmányokban a természeti erőforrások rendeltetésszerű felhasználásának és védelmének kötelezettsége több esetben is szabályozást nyert.
[11] Nyilatkozat 3. pont.
[12] A Vidéki Térségek Európai Chartája (1996) az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése által került megalkotásra, melynek jelentősége elsősorban abban áll, hogy a hivatalos politika rangjára emelte a vidék védelmének és fejlesztésének ügyét, ebből kifolyólag e dokumentum az Európai Unió vidékfejlesztési politikájának egyik legfőbb forrását jelenti.
[13] Stratégia 54. o.
[14] A Vidéki Térségek Európai Chartája kapcsán lásd különösen annak mellékleteit.
[15] Stratégia 1-3. o.
[16] Stratégia 60-61. o.
[17] Stratégia 61-62. o.
[18] Stratégia 9-17. o.
[19] Stratégia 57-58. o.
[20] Stratégia 58. o.
[21] Stratégia 65. o.
[22] Stratégia 40., 95-96. o.
[23] Stratégia 40. o.
[24] Vö. Vidéki Térségek Európai Chartája 2. számú Melléklet, 1.,6.,11. irányelvek.
[25] Lásd Hans Popp: Földszolgálat, Agroinform Kiadóház, Budapest, 2002, 127-139. o.
[26] Az első és második corki Nyilatkozat elemzését és összevetését követően hasonló következtetésekre jut Szilágyi János Ede. Lásd bővebben Szilágyi János Ede: A vidéki közösség koncepciójának változó kategóriája és jelentősége a föld, mint természeti erőforrás viszonyában, Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica Tomus 2018/2, 485-502. o.
[27] Stratégia 54-57. o.
[28] Portugál alkotmány 66. cikk 1., valamint 2./b)-c) pontok.
[29] Portugál alkotmány 81. cikk d) pont.
[30] Portugál alkotmány 90. cikk.
[31] Portugál alkotmány 93. cikk 1./b) pont.
[32] Portugál alkotmány 93. cikk 2. pont.
[33] Portugál alkotmány 97. cikk. 2./d) pont.
[34] Spanyolország közigazgatása az alkotmány 137. cikke alapján községekre, tartományokra és autonóm közösségekre oszlik, mely kategóriák közül ez utóbbi jelenti a legnagyobb közigazgatási egységet.
[35] Az Európa Tanácsnak a kulturális örökség társadalmi értékéről szóló keretegyezménye kihirdetéséről szóló 2012. évi CX. törvény 2. cikk a) pontja meghatározza a kulturális örökség fogalmát. Meglátásunk szerint a portugál alkotmány 90. cikkében rögzített, falusi élet védelmeként nevesített államcél beletartozik e fogalom tartalmi kereteibe és a portugál alkotmány ezáltal a falusi életet, mint kulturális örökséget kívánja védeni alkotmányos szinten.
[36] Stratégia 117. o.
[37] Orbán Viktor a Kossuth Rádió "180 perc" című műsorában (2018. június 8.).
[38] A kormány a Magyar Falu Programot a Modern Városok Program mintájára hirdette meg 2019 februárjában. A Magyar Falu Program célja, hogy növelje a vidék népességmegtartó és népességeltartó erejét, valamint, hogy elősegítse a fiatalok helyben maradását és az elvándorlás visszaszorítását.
[39] A Falusi CSOK a negyedik Orbán-kormány 2019. július 1-vel hatályba lépő családtámogatási intézkedéscsomagjának az elnevezése, amely egyben a Magyar Falu Program egyik legfontosabb alprogramja. A program célja, hogy elősegítse a családi otthonteremtési kedvezménynek a kistelepüléseken élők számára való igénybevételét, elérhetőségét.
[40] E kutatómunka eredményét szemlélteti jelen tanulmány 1. számú táblázata.
[41] A hagyományos átadási forma védelmére tett javaslatot korábban Szilágyi János Ede. Lásd Szilágyi János Ede: A 'vidéki közösség' magyar értelmezésének megjelenítése az Alaptörvényben, Kézirat, Miskolc.
[42] A jelen tanulmányban felvetett alkotmánymódosítási szöveg-javaslatokra Szilágyi János Ede tett előremutató kritikai észrevételeket. E kapcsán lásd Szilágyi János Ede: A vidéki közösség, illetve a vidék sui generis alaptörvényi meghatározása, Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus 2019/2, megjelenés alatt.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző kutató, Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet, Közjogi Kutatási Főosztály; PhD-hallgató, Miskolci Egyetem, Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
