Kálmán Renáta[1]: Van új a nap alatt? (FORVM, 2023/1., 95-109. o.)

Az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülése az EU-s egyenlőségi szervek munkájában*

"Ha az emberek értékelik a közösséget, a társadalmi igazságosságot és a szabadságot, akkor hajlamosak kevésbé diszkriminatívak lenni."[1]

I. Bevezetés

Az egyenlőséghez való jog és a diszkrimináció tilalma leegyszerűsítve ugyanazon érme két oldalát jelenti.[2] Az egyenlő bánásmód követelménye évtizedek óta a nemzetközi, regionális és a nemzeti jogszabályokban is megjelenik, mint alapvető együttélési szabály és mindenki számára teljesítendő kötelezettség. E követelmény betartatása okán, az 1960 és 1970-es években megjelentek az első egyenlőségi szervek, amelyeknek elsődleges feladata a diszkriminációval szembeni védelem, fellépés. Az egyenlőségi szervek mellett ugyanakkor, számos további nemzeti intézmény is segítségül hívható diszkriminációs esetekben, példának okáért az ombudsman, alkotmánybíróság, bíróságok. Mindemellett, számos[3] kutatást végeztek annak feltérképezése érdekében, hogy az emberek a különböző etnikai hátterű, bőrszínű, szexuális beállítottságú, vallási vagy világnézeti meggyőződésű stb. csoporthoz tartozókkal szemben miért tanúsítanak ellenséges, elutasító magatartást.

- 95/96 -

A jogegyenlőség formális egyenlőség, mindenki számára ugyanazon jogok biztosítását követeli meg, ezzel szemben az esélyegyenlőség lényege a védett tulajdonságuk miatt (bőrszín, nem, életkor, nemzetiség, fogyatékosság stb.) hátrányos helyzetben lévők előnyben részesítése, esélykiegyenlítő intézkedések alkalmazásával. "A hátrányos megkülönböztetés négy fogalmi elemét szokták elkülöníteni: (1) a jog eltérő bánásmódot alkalmaz valamely emberekkel szemben, (2) az eltérő bánásmód olyan tulajdonságon alapul, amely az egyént egy szabályozási csoportba sorolja, (3) ez az eltérő bánásmód hátrányt okoz az adott csoporthoz tartozónak, (4) az eltérő bánásmód nem igazolható."[4] Noha a kutatásom témája elsődlegesen az európai kontinensen, azon belül is az Equinet tagjaként működő egyenlőségi szervek munkája, mégis elengedhetetlen, a vizsgálatom tárgyát tágabban képező diszkriminációs szabályozásra is röviden kitérni. Éppen ezért, a tanulmány két nagyobb szerkezeti egységből épül fel. Az elméleti rész keretében elsőként holisztikus módszer segítségével röviden ismertetem néhány releváns jogszabály rendelkezését, majd az egyenlőségi szervek kialakulásához vezető főbb történelmi lépcsőket. Mindezeket követően a kutatás az Egyenlőségi Szervek Európai Hálózatához kapcsolódó egyenlőségi szerveire fókuszál, néhány meghatározott szempont alapján csoportosítom a jelenleg működő 47 szervet. Klasszifikációs tényező például az intézmények mandátuma, illetve a felettük ellenőrzést gyakorló szervek típusai. Végezetül az első blokk zárásaként a hazai egyenlőségi modellt mutatom be, amely 2021 január elsejével jelentősen módosult, az Egyenlő Bánásmód Hatóság megszüntetésével. A második egységben az Equinet tagjaként operáló egyenlőségi szervek bevonásával végzett empirikus kutatásom ismertetem, kitérve a vizsgálat előzményeire, módszertanra, illetve néhány válasz elemzésére is. Zárásként az egyenlőségi szervek néhány aktuális kihívásával, nehézségével foglalkozom.

II. Az egyenlő bánásmód követelménye jogszabályi köntösben

E fejezet célja, a teljesség igénye nélkül, pár, az egyenlő bánásmód követelményét érintő jogszabályi rendelkezés ismertetése. A bevezetőben is említett holisztikus módszer alkalmazásával elsőként néhány nemzetközi dokumentum és szerződés (általános és speciális hatáskörű), téma szempontjából releváns, passzusát ismertetem. Az ENSZ felállításával az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme és érvényesülése újabb szintre lépett. A korábban tagállamok belső jogában szabályozott alapvető jogok megjelentek a nemzetközi szabályozásban is. "A törvény előtti egyenlőség, illetve az egyenjogúság alkotmányjogi formuláját nemzetközi szinten a hátrányos megkülönböztetés tilalmát rögzítő szabályok váltották fel. [...] [a]z általános jellegű tiltás mellett az egyes nemzetközi egyezmények külön is szabályozzák a diszkrimináció legsúlyosabb, legveszélyesebb és leginkább jellemző speciális területeit."[5] Az ENSZ Alapokmány 2. cikkének értelmében:

- 96/97 -

"[a]z Egyesült Nemzetek célja, [...] az emberi jogok és az alapvető szabadságok mindenki részére, fajra, nemre, nyelvre vagy vallásra való tekintet nélkül történő tiszteletben tartásának előmozdítása és támogatása". Szorosan kapcsolódik e rendelkezéshez az 55. cikk c) pontja, amely külön rögzíti, hogy az ENSZ elő fogja mozdítani az emberi jogok és alapvető szabadságok mindenki részére történő általános tiszteletben tartását. Mindezek jól mutatják, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezetének 1945-ben elfogadott alapokmánya az emberi jogokat és alapvető szabadságokat nemzetközi szintre emelte, melynek következtében ezek tömeges megsértése egyben az Alapokmány megsértését is jelenti. Kronológiai sorrendet követve, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának (1948) 2. cikke a diszkrimináció tilalmát az Alapokmányban meghatározott négy védett tulajdonság mellett, további jellemzőkre is kibővítette, nevezetesen: bőrszínre, politikai vagy más véleményre, nemzeti vagy társadalmi származásra, vagyonra, születésre vagy más körülményre. E megfogalmazás tekinthető az antidiszkrimináció modern fogalmának, melyet később az Emberi Jogok Európai Egyezménye, illetve némi módosítással a nemzeti diszkriminációellenes jogszabályok is átemeltek.[6] Vagyis mindössze 3 év elteltével a hátrányos megkülönböztetés tilalmát további védett tulajdonságokra terjesztette ki az ENSZ, ennélfogva, széleskörben vált tilalmazottá a diszkrimináció az államok számára. Az egyenlő bánásmód követelménye a Nyilatkozat egészét áthatja, például a 7. cikk kimondja a törvény előtti egyenlőséget, míg a 16. cikk a férfiak és nők fajon, nemzetiségen vagy valláson alapuló korlátozás nélküli házasságkötését és családalapítását deklarálja. Az ENSZ égisze alatt számos speciális, egy-egy veszélyeztetett csoportot (nők, gyermekek, fogyatékkal élők) érintő nemzetközi egyezményt is elfogadtak. A sorban az első, a faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről szóló egyezmény[7] (1965), amely már definiálja a faji megkülönböztetést. Ennek értelmében: "minden olyan különbségtételt, kizárást, megszorítást vagy előnyben részesítést jelent, amelynek alapja a faj, a szín, a leszármazás, a nemzetiségi vagy etnikai származás, és amelynek célja vagy eredménye politikai, gazdasági, társadalmi, kulturális téren vagy a közélet bármely más terén az emberi jogok és alapvető szabadságjogok elismerésének, egyenrangú élvezetének vagy gyakorlásának megsemmisítése vagy csorbítása".[8] E definíció szempontjából Kiss Barnabás szerint három elemet érdemes kiemelni: i) elkövetési magatartást (különbségtétel, kizárás, megszorítás, előnyben részesítés); ii) a védett tulajdonságok körét (faj, szín, leszármazás, nemzetiség, etnikai származás); iii) végezetül a megkülönböztetés célját vagy eredményét (emberi jogok és alapvető szabadságok megsemmisítése, csorbítása).[9] Az Egyezmény elfogadásának hátterében a faji megkülönböztetésen alapuló felsőbbrendűségi elv nemzetközi közösség általi elutasítása, hamisságának, igazságtalanságának, veszélyességének igazolása áll.

- 97/98 -

Habár számos további nemzetközi egyezményt (nőkkel szembeni megkülönböztetés minden formájának felszámolásáról szóló egyezmény[10], Gyermekjogi Egyezmény, oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló egyezmény) lehetne elemezni, a terjedelmi korlátokra tekintettel, áttérek néhány regionális, az Európa Tanács és az Európai Unió által elfogadott egyezmény szabályozására.

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye, mint kötelező erejű dokumentum, 14. cikkében kimondja a megkülönböztetés tilalmát: "[a] jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani." Látható, hogy az Európa Tanács alapokmánya, gyakorlatilag teljes egészében átvette az ENSZ Deklaráció meghatározását. Mindkét dokumentum példálózó jelleggel nevesíti a védett tulajdonságok körét, így lehetőséget teremtve a későbbiekben arra, hogy olyan esetekre is alkalmazzák, amelyek nincsenek külön nevesítve. Ugyanakkor, a 14. cikk nem általánosan tiltja a diszkriminációt, hanem csupán az Egyezményben vagy kiegészítő jegyzőkönyvekben biztosított emberi jogok és szabadságok gyakorlásával összefüggésben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés ellen nyújt védelmet. Gyakorlatilag kettős természete van, hiszen főszabály szerint járulékos jogként viselkedik, önállóan tehát nem lehet alapja egyezménysértés megállapításának, ennek ellenére, nem feltétele az alapokmányban nevesített bármely más jog(ok) tényleges sérelme ahhoz, hogy megállapítsuk a 14. cikk megsértését, vagyis a diszkrimináció-tilalom autonóm.[11] Az Egyezmény 12. kiegészítő jegyzőkönyve oldja fel ezt az ellentmondást, azáltal, hogy kibővíti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának hatályát.[12] A jegyzőkönyv ugyanis nem csak az egyezményben foglalt jogok kapcsán, hanem bármely jog (beleértve a nemzeti jog szerinti jogokat is) gyakorlása során tiltja a megkülönböztetést, ezáltal bevezette az általános diszkriminációs tilalmat. A jegyzőkönyvet, 2005-ös hatálybalépése óta, 20 ország ratifikálta, ebből 10 Európai Uniós tagállam, azonban hazánk nem tartozik a csatlakozott országok közé.[13] Ez magyarázható többek között azzal, hogy a jegyzőkönyv bármely jogszabályban foglalt jog esetén tiltja a diszkriminációt, ami lehetővé teszi, hogy a nemzeti joggal összefüggésben előforduló hátrányos megkülönböztetés alkalmával a panaszos jogorvoslattal éljen az Emberi Jogok Európai Bíróságánál. A hazai jogalkotó ezt a tagállami működésbe való túlzott beavatkozásnak tekintheti. Az empirikus kutatásom során kíváncsi voltam, hogy a kérdőívet kitöltő egyenlőségi szervek államai részesei-e a jegyzőkönyvnek, illetve amennyiben igen, milyen szervezeti, joghatósági, eljárási változással járt a csatlakozás. Az eredményeket a tanulmány egy későbbi részében ismertetem.

- 98/99 -

Az Európai Unió kapcsán a diszkrimináció tilalma hosszú utat járt be, amíg az Alapjogi Chartát elfogadták. A Római Szerződés (1957) mindössze az állampolgárságon alapuló, valamint a férfiak és nők közötti megkülönböztetés tilalmát rögzítette. Jelentős változást hozott azonban az Amszterdami Szerződés (1997), amely már részletes katalógust tartalmaz az egyes tilalmakról (nem, faj, származás, etnikai hovatartozás, vallás vagy más meggyőződés, fogyatékosság, életkor, szexuális orientáció). Az Alapjogi Charta kötelező erővel való felruházása a diszkrimináció felszámolása érdekében tett intézkedések között jelentős szereppel bír. A Charta 21. cikkének (1) bekezdése általános jelleggel tiltja a megkülönböztetést: "[t]ilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés." A 21.cikk (2) bekezdése az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalmát is deklarálja. Az EU speciális irányelvek elfogadásával is hozzájárult a diszkriminációval szembeni harchoz. Ezen irányelvek közül kettőt említek.

Az első a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló 2000/43/EK irányelv (továbbiakban: faji irányelv). A faji irányelv 13. cikke tagállami kötelezettséget állít fel, olyan egyenlőségi szerv(ek) létrehozására, amely(ek) a faji vagy etnikai származáson alapuló megkülönböztetéssel szembeni fellépést szolgálja/szolgálják. E szerv(ek) feladata: i) segítségnyújtás diszkrimináció áldozatainak panaszaik érvényesítése során; ii) független vizsgálatok folytatása megkülönböztetés tárgyában; iii) független jelentések és javaslatok készítése, bármilyen megkülönböztetéssel összefüggő kérdésben. A másik a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatás és munkavégzés területén történő megvalósításáról szóló 2006/54/EK irányelv (továbbiakban: nemi irányelv). A nemi irányelv 20. cikke, hasonlóan a faji irányelvhez, tagállami kötelezettséget teremt olyan testület(ek) létrehozására, amely(ek) a nemi megkülönböztetéstől mentes bánásmódot elősegítik, elemzik, ellenőrzik és támogatják. E szervek feladatai megegyeznek a faji irányelvben meghatározottakkal. Az irányelvekben megfogalmazott tagállami kötelezettségek következtében megindult az Uniós tagállamokban az egyenlőségi szervek felállítása.

III. Az egyenlőségi szervek egyes csoportosítási szempontjai

Az egyenlőségi szervek létrehozatala két, egymástól jól elkülöníthető hullámban ment végbe. Az első hullám egybeesett az amerikai polgárjogi mozgalmakkal és számos emberi jogi dokumentum (például a ICERD, CEDAW) elfogadásával.[14] Az első körben, mindössze néhány szervet hoztak létre, többségüket common law államokban az 1960-as és 1970-es években, annak érdekében, hogy biztosítsák a diszkriminációval szembeni védelmet. Hatalmas változást hozott az Amszterdami Szerződés, illetve a faji irányelv, amely egyfajta paradigmaváltásnak tekinthető az európai egyenlő bánásmód szabályozás

- 99/100 -

és gyakorlat szempontjából. Míg az Amszterdami Szerződés bővítette a védett tulajdonságok körét, addig a faji irányelv az uniós tagállamok számára kötelezettséget teremtett egyenlőségi szervek létrehozatalára, valamint a meglévő szervek átalakítására. Ez utóbbi a szervek mandátumát és hatásköreit érintette. Noha az így felállított szervek a faji és etnikai származáson alapuló diszkriminációval szemben nyújtottak védelmet, azonban néhány évvel később elfogadott nemi irányelv kiterjesztette azt a nemi hátrányos megkülönböztetésre is. E két irányelvben meghatározott tagállami kötelezettségek okán sorra jöttek létre az Európai Unió tagállamaiban és tagjelölt országaiban az egyenlőségi szervek. Mi sem példázza ezt jobban, minthogy az irányelvek hatálybalépése előtt mindössze 13 állam rendelkezett egyenlőségi szervvel, majd a kötelezettség okán az "egyenlőségi szervek elszaporodását tapasztalhatjuk".[15] Ezt a folyamatot tekinthetjük a második hullámnak.[16] "Az eltérő szabályozási megközelítés, valamint a tagállamok és a tagjelölt országok eltérő jogi és közigazgatási hagyományai az egyenlőségi szervek nagyfokú változatosságát eredményezték Európában."[17] Néhány szerv kizárólag diszkriminációs esetekkel foglalkozik, mások, mint multimandátumú szervek (hazánkban 2021 éveleje óta az alapvető jogok biztosa alapjogvédelem mellett egyenlőségi szervként is funkcionál), további megbízatással is bírnak. Egyes intézmények mandátuma többségében promóciós, másoké elsődlegesen bírósági, illetve működnek vegyes megbízatású intézmények. Az Európai Unió felismerve ezeket a különbözőségeket, a diszkriminációs szabályok egységes alkalmazása és értelmezése érdekében 2007-ben létrehozta az Egyenlőségi Szervek Európai Hálózatát (Equinet).[18] Habár a két nevesített uniós irányelv mindössze a faji és etnikai származással, illetve nemi megkülönböztetéssel szemben teszi kötelezővé egyenlőségi szervek felállítását, mégis üdvözölendő, hogy tagállamok és tagjelölt országok többsége ezen túlmutatva, valamennyi védett tulajdonságon alapuló diszkriminációval szemben védelmet nyújtanak.

Az Equinetnek jelenleg 47 egyenlőségi szerv a tagja, közöttük olyan államok intézményei is, amelyek nem uniós tagállamok, illetve nem szerepelnek tagjelölti státuszban sem, például az Egyesült Királyság. A következőkben ismertetett klasszifikációnak e 47 szerv szolgál alapjául.

1. Mandátum szerinti csoportosítás[19]

Az egyenlőségi szerveket funkciójuk szerint három csoportba sorolhatjuk: i) túlnyomórészt bírósági típusú; ii) túlnyomórészt promóciós típusú; valamint iii) vegyes, promóciós

- 100/101 -

és bírósági hatáskörrel is rendelkezik, vagyis a másik két típus kombinációja. Mit jelent, hogy túlnyomórészt bírósági vagy promóciós típusú egy intézmény? Bírósági típusúnak tekintjük azokat a szerveket, amelyeknek elsődleges feladata diszkriminációs ügyek meghallgatása, kivizsgálása, valamint eldöntése, és mindössze kisebb jelentőségű promóciós feladatot látnak el.[20] Ebbe a kategóriába 9 szerv sorolható, például az osztrák fogyatékosság ügyi ombudsman, a finn egyenlőségi ombudsman, illetve a román nemzeti diszkriminációellenes tanács. A túlnyomórészt promóciós típusú intézmények feladata a jó-gyakorlatok támogatása, jogtudatosítás, kutatások, jogi tanácsadás és támogatás diszkrimináció áldozatainak számára.[21] A szervek többsége, összesen 22 intézmény ide tartozik, nevezetesen horvát ombudsman, dán emberi jogi intézet, luxemburgi egyenlő bánásmódért központ. Végezetül, a vegyes csoportba 16 szerv sorolható, ezek feladata kettős, hiszen ellátnak promóciós teendőket, mint például a jogtudatosítás, jogi tanácsadás, de mindemellett, diszkriminációs ügyeket vizsgál ki és e körben döntést hoz. Ez utóbbi kategóriába tartozik a magyar alapvető jogok biztosa mellett, a horvát nemek közötti egyenlőségért felelős ombudsman, illetve holland emberi jogok nemzeti intézete is.

1. sz. diagram

Egyenlőségi szervek mandátum szerinti megoszlása

Forrás: Saját szerkesztés. (A diagramhoz az Equinet excel táblázatai szolgáltak alapul.)

A mandátum vonatkozásában a Rasszizmus és Intolerancia elleni Európai Bizottság 2. számú az egyenlőségi szervek rasszizmus és intolerancia elleni nemzeti szintű küzdelemről szóló általános irányelvi ajánlása az egyenlőségi szerveket egyéb szempont szerint csoportosítja. Az ajánlás szerint a szerveknek az alábbi három fontos funkciója van, amelyek közül egyes szerveknél az összes, vagy kettő kombinációja is fennáll(hat). Ezen

- 101/102 -

funkciók: i) az egyenlőség promótálása és a diszkrimináció megelőzése; ii) a megkülönböztetés áldozatainak támogatása és nevükben való pereskedés; iii) döntéshozatal, vagyis a panaszok elbírálása.[22]

2. Elszámoltatást végző intézmény[23]

Egy másik klasszifikációs szempont az egyenlőségi szervek felett felügyeletet ellátó intézmények) köre. Ilyen intézmények az alábbiak lehetnek: i) nemzeti parlament; ii) államfő; iii) nemzeti minisztérium; iv) nemzeti ellenőrző intézmény. Egyes szervek felett ugyanakkor, több intézmény is rendelkezik elszámoltathatósági hatáskörrel, például a finn egyenlőségi ombudsman felett a nemzeti parlament és egy nemzeti minisztérium is. Az egyetlen szerv, amely felett az összes nevesített intézmény felügyeletet gyakorol, a belga nők és férfiak egyenlőségéért felelős intézet. Legelterjedtebb megoldás a nemzeti parlamentek általi elszámoltathatóság, mivel 47 szervből 29 esetén gyakorol felügyeletet, például a magyar alapvető jogok biztosa mellett, a német szövetségi antidiszkriminációs ügynökség vagy a lett ombudsmani hivatal esetén. Az államfő általi elszámoltathatóság mindösszesen két szerv esetén áll fenn, az egyik a korábban is említett belga nők és férfiak egyenlőségéért felelős intézet, a másik egy francia független alkotmányos hatóság, a jogok védelmezője. A nemzeti minisztérium általi felügyelet a második leggyakrabban alkalmazott megoldás. 15 intézmény, többek között az olasz faji megkülönböztetés elleni nemzeti hivatal, illetve a portugál állampolgársági és esélyegyenlőségi bizottság tartozik elszámolási kötelezettséggel az illetékes nemzeti minisztériuma felé. Végezetül 8 egyenlőségi szerv esetén bír felelősségre vonhatósággal egy kijelölt nemzeti ellenőrző szerv. Ide tartozik a szlovák emberi jogok nemzeti központja, valamint a ciprusi közigazgatási és emberi jogi biztosi hivatal is.

2. sz. diagram

Egyenlőségi szerveket elszámoltatható intézmények

Forrás: Saját szerkesztés. (A diagramhoz az Equinet excel táblázatai szolgáltak alapul.)

- 102/103 -

Az egyenlőségi szerveket számos további szempont alapján lehetne még csoportosítani, például azon védett tulajdonságok köre alapján, amelynek védelmét biztosítják, és amelyek megsértése esetén fellépnek. További klasszifikációs szempont lehet a pereskedés. Ez utóbbi alapján négy típus különíthető el: i) diszkrimináció áldozatának bíróság előtti képviselete; ii) hivatalból való eljárás; iii) bíróság előtti beavatkozás a fél érdekében; iv) panaszok elbírálása, ez utóbbi tovább bontható az alapján, hogy az egyenlőségi szerv által hozott döntés kötelező vagy sem.[24]

IV. Az egyenlő bánásmód követelménye hazánkban

Magyarország, hasonlóan számos uniós tagállamhoz, a két uniós irányelvben meghatározott kötelezettség hatására hozta létre az Egyenlő Bánásmód Hatóságot (továbbiakban: EBH), mint egyenlőségi szervet. Azonban ez az intézmény viszonylag rövid életutat ért meg, mivel az egyes törvényeknek az egyenlő bánásmód követelménye hatékonyabb érvényesítését biztosító módosításáról szóló 2020. évi CXXVII. törvény 2021. január elsejével megszüntette. Feladatait az Alapvető Jogok Biztos Hivatalának elkülönült szervezeti egysége, az Egyenlő Bánásmódért Felelős Főigazgatóság vette át és látja el napjainkig. Habár a különböző mandátumú szervek összeolvadásából számos nehézség eredeztethető, mégis a jogalkotó szükségesnek látta a magyar egyenlőségi szerv és az alapvető jogok biztosának, amely egyben nemzeti emberi jogi intézmény is, összekapcsolását. E döntés mögötti törvényi indokolás értelmében "az alapvető jogok biztosának fontos feladatköre az Alaptörvény diszkriminációtilalmi rendelkezéseinek érvényre juttatása"[25], ennek következtében széleskörű vizsgálati jogkörökkel bír, azonban a feltárt visszásságokat nem tudja szankcionálni, mivel nem rendelkezik hatósági jogkörrel. További érve a jogalkotónak, hogy az EBH Alapvető Jogok Biztosának Hivatalába történő integrálásával az egyenlő bánásmód követelményének még hatékonyabb érvényülését biztosító jogintézmény jön létre. Végezetül, érdemes még megemlíteni azon indokolást, miszerint az " elismert emberi jogok védelme szükségessé teszi az állam egymástól függetlenül működő egyes jogvédő szerveinek integrálását".[26] A törvényi indokolásból is egyértelműen kitűnik, hogy a hazai jogalkotó szerint a multimandátumú szervek képesek a leghatékonyabban az emberi és alapjogok védelmét biztosítani, valamint a megkülönböztetéssel szembeni harcot megvívni. Mindez ellentmond, többek között Kádár azon érveivel, miszerint az ilyen szervek létrehozásával megnő a veszély, hogy az egyik mandátumot a másik kárára előnyben részesítik, illetve mivel az egyes mandátumok fókusza eltérő (egyenlőségi szervek figyelmének központjában elsődlegesen áldozatok állnak, míg nemzeti emberi jogi intézmények esetén a fókusz az állam, mint kötelezettségvállaló), ezért előfordulhat, hogy csupán az egyik funkcióját tudja az adott szerv ellátni.[27]

- 103/104 -

Az összeolvadás következtében az EBH feladatait, beleértve a hatósági jogköreit is, az alapvető jogok biztosa vette át, ezáltal kötelező jellegű határozatot hozhat és a jogsértővel szemben szankciót szabhat ki. Az alapvető jogok biztosa az egyenlő bánásmód törvény szerinti feladatainak ellátását elkülönült szervezeti egység segíti, amelynek vezetője az egyenlő bánásmódért felelős főigazgató.

E jogszabályi változás azt eredményezte, hogy 2021 óta az alapvető jogok biztosának két eljárását: hatóságit (Ebktv.[28] szerinti) és ombudsmanit (Ob tv.[29] szerinti) tudjuk megkülönböztetni. Hatósági eljárása során, amennyiben jogsértést állapít meg, az Ebktv-ben meghatározott szankciók alkalmazhatók. Ezen eljárásban meghozott döntés esetén fellebbezésnek helye nincs, azonban a döntéssel szemben jogszabálysértésre hivatkozással közigazgatási per kezdeményezhető az Ákr.[30] szabályai szerint. A közigazgatási pernél a Fővárosi Törvényszéknek kizárólagos illetékessége van.[31] A közigazgatási hatósági eljárás keretében hozott közigazgatási döntést az alapvető jogok biztosa ombudsmani eljárásában nem vizsgálhatja.[32] Mindez viszont fordítva nincs így. Az alapvető jogok biztosának az Ob tv. alapján folytatott eljárása ugyanis nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az eset lezárását követően ugyanabban az ügyben az alapvető jogok biztosa kérelemre vagy hivatalból az egyenlő bánásmód törvényben meghatározottak szerint is eljárjon.[33] Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az alapvető jogok biztosának egyik részlege által eldöntött eset, átkerül az Egyenlő Bánásmódért Felelős Főigazgatósághoz, ahol az ügyet ismételten megvizsgálják és döntést hoznak. E döntés azonban már csak közigazgatási perben támadható meg. Kérdés lehet, hogy a biztos melyik eljárását folytatja le egy diszkriminációs ügyben? Amennyiben a beadvány alapján hatósági vagy ombudsmani eljárás is indítható, akkor a beadványtevő nyilatkozata döntő, viszont, abban az esetben, ha nem nyilatkozik, vagy mindkét eljárás megindítását kéri, akkor az Ebktv. szerinti eljárást kell megindítani.[34] Ezzel gyakorlatilag a biztos elkerüli annak lehetőségét, hogy ugyanazon ügyben, például, ha a panaszos kéri, ismételten eljárjon.

A kialakított magyar egyenlő bánásmód modell sajátos, mert az ombudsman elsőfokú közigazgatási szervként jár el (bírság kiszabáságra is felhatalmazást kap), miközben egyebekben puha jogi eszközei is megmaradtak (ajánlások, egyeztetések). Európában jelenleg funkcionáló egyenlőségi szervek tekintetében hasonló megoldás nem igazán tapasztalható. Tekintettel arra, hogy e modell mindössze két éve működik, nehéz, mondhatni lehetetlen, következtetéseket levonni, majd az idő mutatja meg, hogy mennyire tud hatékonyan funkcionálni ez az intézményi struktúra.

A következőkben ezen intézményi átalakulás okán végzett empirikus kutatásomat ismertetem.

- 104/105 -

V. Európai egyenlőségi szervek a gyakorlatban

1. Kutatási előzmények és módszertan

Miként arra a tanulmány korábbi fejezetében már kitértem, 2021. január 1-jén Magyarországon megszűnt az Egyenlő Bánásmód Hatóság, és feladatait az alapvető jogok biztosa vette át, aki e hatáskörét az egyenlő bánásmód főigazgatója útján gyakorolja. Noha intézményi átalakulás nem érintette a diszkriminációs ügyek korábbi eljárását, hiszen a panaszos továbbra is közigazgatási eljárás keretében, az Ebktv. alapján, fordulhat jogorvoslatért. Mindazonáltal, az új modell fontos következménye, hogy a közigazgatási eljárás keretében hozott döntés megtámadható felülvizsgálati kérelemmel a Fővárosi Törvényszéken, majd a Kúriához, illetve akár az Alkotmánybírósághoz is fordulhatnak a kérelmezők. Lényegében, az új struktúra felépítésének köszönhetően, megvalósulhat, hogy egy diszkriminációs ügyben hozott alapvető jogok biztosa általi döntés, a megfelelő jogorvoslati formákat követően az Alkotmánybíróság elé kerüljön.

A kutatáshoz szorosan kapcsolódik annak feltérképezése, hogy azon államok, amelyek csatlakoztak a megkülönböztetés általános tilalmát rögzítő Emberi Jogok Európai Egyezményének 12. kiegészítő jegyzőkönyvéhez, milyen szervezeti, eljárási, joghatósági módosításokat vezettek be (amennyiben szükséges volt egyáltalán ilyen átalakításra) e követelmény megvalósításához. E vizsgálat nem titkolt célja volt annak megismerése, hogy Magyarországnak milyen változásokat kell végrehajtani, akár jogalkotási, vagy jogalkalmazási szinten ahhoz, hogy ratifikálja a jegyzőkönyvet.

A kérdőívet annak a 47 egyenlőségi szervnek küldtem meg, amelyek az Equinet tagjai. E szervek többsége uniós tagállamokban, illetve tagjelölti státuszban lévő országokban működnek. A kitöltés Google Drive platformon keresztül történt és megközelítőleg három hónap[35] állt rendelkezésre. A kérdőívet három körben küldtem meg. Elsőként az Equinet időközi hírlevelén keresztül kerestem meg a szerveket, majd két alkalommal közvetlenül email útján. A kérdőív egyszerű zárt, nyitott, és szabadon választható kérdéseket tartalmazott. A kérdőív két nagyobb témakörrel foglalkozott: i) vizsgálta a szervek hatásköreit (ideértve, hogy rendelkeznek-e döntéshozatali jogkörrel, amennyiben igen ezek kötelezőek-e); ii) részesei-e a 12. kiegészítő jegyzőkönyvnek, amennyiben igen, ehhez milyen szervezeti, joghatósági módosításokat kellett bevezetniük. A 47 egyenlőségi szerv közül, mindösszesen 9 intézmény vett részt az empirikus kutatásban, emiatt az eredmények nem tekinthetők reprezentatívnak, pusztán betekintést engednek néhány európai egyenlőségi szerv működésében. Az alacsony részvételi aránynak számos oka lehet. Egyrészt, az egyenlőségi szervek sok megkeresést kapnak, emiatt képtelenek az összesnek eleget tenni. Másrészt, nyári időszakban küldtem meg 2. és 3. körben, így a szabadságolások miatt több helyről csupán automatikus válasz érkezett. Továbbá, egyes szerveknél nagyobb a fluktuáció (sokszor szintén automatikus levél érkezett vissza, hogy az adott személy már nem dolgozik az intézménynél, ezzel párhuzamosan azonban a honlapjukat nem frissítették), így nem lehet tudni, hogy ki az illetékes munkatárs.

- 105/106 -

2. Kutatási eredmények

A kutatás első része a szervek működésére fókuszált. A terjedelmi korlátokra tekintettel a vizsgálatnak csupán néhány kérdését mutatom be. Elsőként arra a kérdésre kerestem a választ, hogy az adott intézmény rendelkezik-e döntéshozatali hatáskörrel, és amennyiben igen, milyen típusú döntéseket hozhat: kötelezőt, ajánlásjellegűt, vagy esetleg mindkettőt.

3. sz. diagram

Egyenlőségi szervek döntéshozatali hatásköre

Forrás: Saját szerkesztés, a kérdőíves kutatás eredménye.

A válaszadók közel fele (5 szerv) rendelkezik döntéshozatali jogkörrel, amelyből mindösszesen 2 intézmény hozhat, hazánkhoz hasonlóan, ajánlások mellett kötelező erejű döntéseket is. Mindez visszavezethető oda, hogy a mandátum tekintetében a promóciós típusú intézmény a legelterjedtebb Európában. E kérdéspárhoz egy nyitott kérdés is kapcsolódott, amelyben arra kértem a kitöltőt, hogy ismertesse azokat az eseteket mikor jogilag kötelező döntést hoznak. Mindkét szerv esetén, a magyar biztoshoz hasonlóan, közigazgatási eljárás keretében születik kötelező erejű döntés, amennyiben megállapítható a hátrányos megkülönböztetés bekövetkezése.

- 106/107 -

Az intézmények által alkalmazható szankciók körét is vizsgáltam, a döntéshozatalhoz hasonlóan, szintén egy kérdéspáron keresztül. Arra kerestem a választ, hogy az adott szerv kiszabhat-e szankciót, amennyiben az egyenlő bánásmód követelményének megsértését megállapítja. Továbbá, ha alkalmazhat, akkor milyen típusút. Kilenc intézményből csupán 2 szabhat ki szankciót, ami bírság, jogellenes állapot megszüntetése, illetve a jövőbeni jogsértő magatartástól való eltiltás, vagyis ugyanazok lehetnek, mint amelyet a magyar alapvető jogok biztosa is alkalmazhat. A szankciók kapcsán, utalva a címben feltett kérdésre, azt a választ adhatjuk, hogy nincs, mivel Európa-szerte ugyanazok közül választhatnak az egyenlőségi szervek.

A kutatás második nagyobb egysége a 12. kiegészítő jegyzőkönyvhöz kapcsolódott. Elsőként azt vizsgáltam, hogy a kitöltő szerv állama részese-e a dokumentumnak. A kutatásban részt vett 9 szerv közül 7 intézmény állama csatlakozott a jegyzőkönyvhöz. Tekintve, hogy jelenleg kizárólag 20 állam csatlakozott a jegyzőkönyvhöz, ez igen jelentős a válaszadók számához viszonyítva, vagyis láthatjuk, hogy a részes államok közel harmada kitöltötte a kérőívet. Kérdésként merült fel, hogy szükséges volt-e bármilyen szervezeti, joghatósági, eljárási szabályt módosítani a diszkrimináció általános tilalmát kimondó jegyzőkönyvhöz történő csatlakozással. Valamennyi kitöltő nemmel válaszolt. Ez egyrészt magyarázható azzal, hogy egyes szervek csak azután jöttek létre, hogy államuk a jegyzőkönyv részesévé vált, így már ennek megfelelően hozták létre. Másrészt, néhány ország a jegyzőkönyv szabályainak nemzeti jogába történő bevezetése előtt is teljes körben tilalmazta a megkülönböztetés bármilyen formáját, így e nemzetközi dokumentum ratifikálásával csak megerősítették a gyakorlatukat.

Összességében a kutatás nem tud abban segítségül lenni, hogy amennyiben Magyarország is csatlakozni kíván a 12. kiegészítő jegyzőkönyvhöz, milyen szervezeti, eljárási, joghatósági módosításokat szükséges bevezetni. Ugyanakkor, követendő példaként szolgálhat hazánknak, hogy folyamatosan bővül a dokumentumot alkalmazó országok köre. Noha, jelenleg nem tűnik prioritásnak az egyenlő bánásmód követelményének ily mértékű kibővítése, bízzunk benne, hogy ez a jövőben változni fog.

VI. Összegzés

Az egyenlőségi szerveknek számos nehézséggel és kihívással kell megküzdeniük, nemcsak napjainkban, hanem működésük kezdete óta. Az egyik kulcsfontosságú kérdés e szervek függetlensége. Ahhoz, hogy az ügyfelek számára biztonságos környezetet tudjanak biztosítani, elengedhetetlen, hogy a működésüket a különböző állami intézmények ne befolyásolják, ne utasíthassák őket.[36] Ugyanakkor, sajnálatos módon az egyenlőségi szervek többsége nem független, emiatt a működésük nagyban függ a kormánytól.[37] Ál-

- 107/108 -

talános probléma a csökkenő költségvetési és humánerőforrás, amit különböző mandátumú szervek összeolvadása sem képes megoldani. Az Equinet által végzett felmérés adatai alapján, az egyenlőségi szervek többsége úgy véli, hogy az erőforrásaik nem megfelelőek, beleértve a költségvetést, valamint munkaerő számát és képességét.[38] Mindezek ahhoz vezetnek, hogy az egyenlőségi szervek elsődlegesen a bírósági jellegű tevékenységeikre fókuszálnak (diszkriminációs ügyek kivizsgálása, eldöntése), és nem, vagy alig marad kapacitásuk a puha, promóciós hatásköreik, így például a jogtudatosítás, kutatások ellátására. Mindez átvezet a tanulmányban is említett multimandátumú szervek problémájához. E szervek kapcsán gyakran tapasztalni, hogy egyik megbízatásukat priorizálják a másik kárárra, vagy a mandátumok eltérő fókusza miatt, csak az egyik funkciót teljesítik.

Az Equinet által végzett kutatás szerint egy egyenlőségi szerv akkor tud hatékonyan működni, ha az alábbi tényezők rendelkezésre állnak: i) teljes függetlenség; ii) kielégítő erőforrással való felszereltség; iii) átfogó, széleskörű mandátum; iv) megfelelő erővel/hatalommal való felruházás; v) egyenlőségi szervek zökkenőmentes működéséhez alkalmas jogszabályi környezet.[39]

Az egyelőség széleskörű biztosítása, és a hátrányos megkülönböztetéssel szembeni fellépés a XX. század közepe óta foglalkoztatja a nemzetközi, a regionális és a nemzeti döntéshozókat is. Számos nemzetközi szerződés, jogszabály született a diszkriminációval szembeni védelem érdekében. Az Európai Unió faji, majd néhány évvel később elfogadott nemi irányelve a tagállamok és tagjelölt országoknak kötelezővé tette egyenlőségi szervek létrehozását. Noha ez hatalmas lépés volt a megkülönböztetéssel szembeni védelem biztosítása érdekében, hiszen az EU az egyetlen szupranacionális szervezet, amely kötelezi a tagállamokat egyenlőségi szervek felállítására, mégis a jelenlegi uniós szabályozás kizárólag egyes tulajdonságokon (nem, faji és etnikai hovatartozás) alapuló diszkriminációval szembeni fellépésre fókuszál. Üdvözülendő azonban, hogy a tagállamok többsége ezen túllépve, a védett tulajdonságok széles körének védelmét biztosítják. Mindazonáltal, az Equinet évek óta jelzi, hogy szükség lenne egy olyan uniós standard kidolgozására, amely részletesebben és pontosabban meghatározná az egyenlőségi szervek létrehozását és működését.[40]

Az egyenlőségi szervek körében végzett empirikus kutatás eredményei, noha nem reprezentatívak, mégis mutatják, hogy a hazai egyenlőségi modellhez hasonló megoldás nem igazán található. A 2021 év elején bekövetkezett változás következtében az alapvető jogok biztosa hatósági (Ebktv. szerinti) és ombudsmani (Ob tv. szerinti) eljárást is lefolytathat diszkriminációs ügyekben. A kettő közötti jelentős különbség, hogy az előbbi kötelező döntés, így azzal szembeni jogorvoslat a közigazgatási per. Az utóbbi eljárás során hozott döntés viszont jogilag nem kötelező, így arra is lehetőség van, hogy ugyanazon ügyet később hatósági eljárás keretében is elbírálj a a biztos. Tekintettel arra, hogy két éve működik ez az intézményi modell, még nem tudjuk megállapítani, hogy mennyire hatékony védelmet biztosít a megkülönböztetéssel szemben. Ezt egy későbbi kutatásban mindenképp érdemes lesz megvizsgálni.

- 108/109 -

Summary - Renáta Kálmán: Is There Anything New Under The Sun? The Enforcement of the Requirement of Equal Treatment in the Practice of EU Equality Bodies

The paper focuses on the regulation of the requirement of equal treatment and the institutions that ensure its implementation. The European Union's Race and Gender Directives made it compulsory for Member States and candidate countries to set up equality bodies. While this was a huge step towards ensuring protection against discrimination, but the current EU legislation focuses exclusively on tackling discrimination based on certain characteristics (gender, race, and ethnicity). To date, 47 equality bodies are members of the European Network of Equality Bodies (Equinet), which vary considerably in terms of their mandate, litigation functions, etc. In my research, I characterized the 47 bodies according to various aspects, like supervisory bodies, and then conducted a survey on their decision-making and sanctioning powers. The background to my empirical research is the institutional and legislative context in Hungary with the delegation of the powers of the Equal Treatment Authority to the Office of the Commissioner for Fundamental Rights. I was curious whether Equinet's participating bodies had a similar solution. I illustrate the empirical research results with diagrams in the paper.

Függelék

A kérdőív kérdései

1. Does the organization have decision-making powers?

2. What type of decision(s) your body adopts?

3. In which cases does it adopt a binding decision?

4. In which cases does it adopt a recommendation?

5. Is there a legal remedy against your decision/recommendation?

6. Which body decides on the legal remedy against a decision in a case of equal treatment?

7. Can your equality body impose a sanction?

8. What type of sanction(s) your body may impose?

9. If your equal treatment body can impose a sanction, what type of sanction(s) it applies most often?

10. Is your Member State a Contracting Party to Protocol No.12 to the ECHR?

11. Have the organizational, jurisdictional and procedural rules changed with the signature of Protocol No. 12 to the ECHR? Please, summarize briefly.

12. Have the organizational, jurisdictional and procedural rules been changed to give effect to Protocol No. 12 to the ECHR? Please, summarize briefly. ■

JEGYZETEK

* "Az Innovációs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-21-4 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült."

[1] Equinet: Using Values to Create a More Equal and Accepting Europe: https://equineteurope.org/using-values-to-create-a-more-equal-and-accepting-europe/ (utolsó megtekintés: 2022.08.20.).

[2] Kazuska Melinda: A diszkrimináció tilalma az Európai Unióban. Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIX/1. (2011) 209. p.

[3] Példaként említhető: Cohn, Samuel: Race, Gender, and Discrimination at Work. Routledge, 2018; Schmitt, Michael T. - Branscombe, Nyla R. - Postmes, Tom: Women's empotional responses to the pervasiveness of gender discrimination. European Journal of Social Psychology, 2003/33. 297-312. pp.

[4] Kazuska 2011, 211. p., aki idézi, Győrfi Tamás - M. Tóth Balázs, 70/A. § [A diszkrimináció tilalma], In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja 1-2. kötet, Századvég. Budapest, 2009. 2495-2547. pp.

[5] Kiss Barnabás: A jog egyenlősége - Az egyenlőség joga, Az egyenjogúság problémája a magyar közjog fejlődésében. Szegedi Egyetemi Kiadó, Szeged, 2006, 186. p.

[6] Berkes Lilla: Egyenlőség, In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia, http://real.mtak.hu/104856/1/egyenloseg.pdf, 1-18. pp., 5. p. (utolsó megtekintés: 2022. 08. 10.).

[7] továbbiakban: ICERD.

[8] 1969. évi 8. törvényerejű rendelet a faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről New Yorkban 1965. december 21-én elfogadott nemzetközi egyezmény kihirdetéséről, 1. cikk 1. pont.

[9] Kiss 2006, 188-189. pp.

[10] továbbiakban: CEDAW.

[11] Kovács Krisztina: A diszkrimináció-tilalom kiterjesztése az Emberi Jogok Európai Egyezményében. Fundamentum, 2000/4. 28. p.

[12] Protocol No. 12. to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Article 1.: "The enjoyment of any right set forth by law [...]."

[13] Chart of signatures and ratifications of Treaty 177: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list7module=signatures-by-treaty&treatynum=177 (utolsó megtekintés: 2022. 08. 21.).

[14] Kádár Tamás: Equality Bodies: A European Phenomenon. International Journal of Discrimination and the Law, 2018/18. 145. p.

[15] Crowley, Niall: Equality bodies making a difference. Publications Office of the European Union, 2018, 40. p. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/equality_bodies_making_a_difference.pdf (utolsó megtekintés: 2022. 08. 10.).

[16] Benedi Lahuerta, Sara: Equality Bodies in the EU: origins, challenges and future prospects. Edward Elgar Research Handbook on European Anti-Discrimination Law (Edward Elgar 2022). 2. p.

[17] Kádár 2018, 146. p.

[18] Kádár 2018, 146. p.

[19] A csoportosításhoz az Equinet adatait használtam fel: https://equineteurope.org/european-directory-of-equality-bodies/ (utolsó megtekintés: 2022. 07. 20.).

[20] Crowley 2018, 46. p.

[21] Crowley 2018, 46. p.

[22] Crowley 2018, 47. p.

[23] A csoportosításhoz az Equinet adatait használtam fel: https://equineteurope.org/european-directory-of-equality-bodies/ (utolsó megtekintés: 2022. 07. 20.).

[24] Kádár Tamás: The legal standing of equality bodies. European Equality Law Review, 2019/1. 1-2. pp.

[25] Magyar Közlöny Indokolások Tára 2020. évi 153. szám, 1738. p.

[26] Magyar Közlöny Indokolások Tára 2020. évi 153. szám, 1738. p.

[27] Kádár 2018, 152. p.

[28] Ebktv.: az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény.

[29] Ob tv.: az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény.

[30] Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény.

[31] Ebktv. 13. § (2) bekezdés.

[32] Ob tv. 39/M. § (5) bekezdés.

[33] Ob tv. 39/M. § (6) bekezdés.

[34] Ob tv. 39/M. § (2)-(3) bekezdés.

[35] A kérdőív kitöltése 2022. május elejétől 2022. augusztus közepéig zajlott.

[36] Yesilkagit, Kutsal; Snijders, Berend : Between Impartiality and Responsiveness Equality Bodies and Practices of Independence. Equinet. 2008. 13. p.

[37] Kádár Tamás: Legislation for Stronger, More Effective Equality Bodies, key elements for and expectations from future EU legislation on equality bodies. Equinet 2021, 4. p.

[38] Kádár 2021, 4. p.

[39] Kádár 2021, 5. p.

[40] Kádár 2018, 152. p.