A közszolgáltató vállalatok működésének szabályozása ma általános gazdaság- és társadalompolitikai vitatéma. Minden beavatkozás, amit a kormányok végeznek a fogyasztói díjakra, a tulajdoni szerkezetre, a külön közterhekre vonatkozóan - korlátozza a verseny szabadságát. Pedig korábban a liberalizációs programok oly árnyaltan igyekeztek lehatárolni és garantálni e speciális piacok érvényesítési körét és szerepét. Érdekes módon a mai korlátozásokat lehetővé tevő intézkedések jogcíme nem más, mint éppen az Európai Unió közszolgáltatásokkal kapcsolatos politikájának fordulata. A tanulmány ennek az ezredforduló utáni első évtizedben kibontakozó szemléletnek, irányzatnak az eredetét és jelenkori hatását elemzi. A következményekre viszonylag szélsőséges példaként szolgál a magyarországi törvényalkotás 2010-től az állami vagyon és az egyes közüzemi ágazatok szabályozásával.
Az Európai Unió az általános gazdasági érdekű szolgáltatások tekintetében az állami támogatások megengedhetőségére, illetve a versenyszabályok érvényesülése alóli kivételekre külön szabályokat alkalmaz. Kezdettől fogva volt rendelkezés erről az alapszerződésekben, amit az integrált piacgazdaság egészéhez képest eleinte inkább kivételnek lehetett tekinteni. A szabályozás részletei csak később a 2000-es évek folyamán kezdtek kibontakozni, és ezzel az addigi "kivétel" rendszere kezdett kiterebélyesedni. Ami azt is jelenti, hogy a feszültség tapinthatóvá vált. 2012 eleji hatállyal újraszabályozták a kérdéskört az ún. közszolgáltatási csomag útján. A rendelkezések pontosító jellegűek, ami a közérdekű szolgáltatási specialitások megerősítéseként értelmezhető - vagyis a feszültség a versenyszabályokhoz való viszonyban fennmaradt. Honnan ered mindez, és mi a hatása[1] a továbbiakban?
A kérdés vizsgálata jelen tanulmányban empirikus és jogösszehasonlító módszerrel végzett kutatáson alapul. A közigazgatási és a közszolgáltatás-szervezési összefüggéseket, valamint a probléma kapcsán fölmerülő szakpolitikai kérdéseket a munka során igyekeztünk egységben kezelni.
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozások olyan tevékenységeket végeznek, amelyekkel kapcsolatban egy tagállam különleges közszolgáltatási kötelezettségeket rótt rájuk általános közérdek alapján.[2] A közszolgáltatás olyan feladatok ellátásának biztosítása, amelyek adott társadalmi és műszaki-technikai feltételek mellett meghatározott szintig közösségi szervezést igényelnek, és társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgálják.[3] A közszolgáltatások szervezése körében az alapértelmezés[4] szerint idetartozó hálózatos közüzemi tevékenységeket ellátó gazdasági társaságok, szerveze-
- 173/174 -
tek különböző szerződési[5] és/vagy igazgatási viszonyok részesei. Ezek rendszere országonként más és más, ami jelentős mértékben függ az adott jogrendszer hagyományaitól, valamint az aktuális jogi környezet sajátosságai tól.
Az Európai Uniónak közszolgáltatási politikáját nem szokták külön nevesíteni. Valójában egy irányzatról van szó, amelyet a szabályozásokban érvényesített változtatások tartalmai fejeznek ki. A kilencvenes évek liberalizációs programjainak ellenhatásaképpen jelentek meg ezek a törekvések[6] melyeket határozott formában először az 1997. évi Amszterdami Szerződésben fogalmaztak meg. A tagországoknak kifejezetten ettől kezdve kellett beépíteniük jogrendszerükbe az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozó közös szabályokat. Az érdekesség az volt, hogy közben a versenyt ezekre a területekre kiterjesztő és garanciális védelemmel biztosító liberalizációs programok is zajlottak. Olyannyira, hogy a 2000-ben elfogadott Lisszaboni Stratégia kifejezett gyorsításra[7] szólított föl a gáz-, villamos áram-, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatok piacosítása irányában.[8]
A közszolgáltatási célra nyújtott állami támogatások Európai Bizottság által való alapvető szabályozása irányelvi formában történik, amelyeket a tagállamok átültetnek saját jogrendszerükbe. Az alapszerződésekben foglaltaknak a jelenlegit megalapozó részletesebb szabályozása ebben a témakörben 1980-ra nyúlik vissza (a Bizottság 80/723/EGK irányelve [1980. június 25.]). Az ún. közszolgáltatási csomag részleteiben 2005-ben nyert formát. Újabb változatát 2011 végén fogadták el és 2012 elején lépett hatályba, amelyik az addigi szellemben tovább pontosítja a rendelkezéseket.
Ez idő szerint a szabályozási csomag, amelyik az EK-szerződés 86. cikk (2) bekezdését, jelenleg az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikk (2) bekezdését értelmezi, az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozásoknak az általuk nyújtott közszolgáltatásokért járó ellentételezés formájában megítélt állami támogatásokra vonatkozóan, a következők elemekből áll:
Bizottsági közlemény (2012 8/02) értelmezi a szabályozásban használt alapvető fogalmakat, illetve az Európai Unió Bíróságainak vonatkozó ítéletében (Altmark-ügy) megállapított, versenyszabályok alkalmazásának korlátozását megengedő kereteket és feltételeket;
- a Bizottságnak a tagállamok és a közvállalkozások közötti viszonyában a pénzügyi kapcsolatok átlátha-
tóságáról, illetve egyes vállalkozások pénzügyi átláthatóságáról szóló irányelve (Bizottság 2006/11 l/EK irányelve);
- Bizottsági határozat (a Bizottság 2011. december 20-ai 2012/21/EU bizottsági határozat) azokról a feltételekről, amelyek alapján az állami ellentételezések az egységes piaccal összeegyeztethetők, tehát nem kell külön bejelenteni a Bizottságnak;
- a Bizottság közleménye, közösségi keretszabály (2012/C 8/03) a bejelentésköteles állami támogatások Bizottság által való vizsgálatának tartalmáról.
Egyes fontos részletszabályok azonban közvetlen hatállyal bíró rendeletekbe kerültek, mint a meghatározott értékhatárt, ez idő szerint 200.000 eurót bármely három pénzügyi év vonatkozásában el nem érő (de minimis) támogatások témája, amelyek eszerint nem minősülnek állami támogatásnak (Bizottság közleménye, 2012/C 8/04). Egyes ágazatokra, illetve egyes közszolgáltatásokra külön, eltérő de minimis küszöböket határoznak meg rendeletekben.
A Bizottság által 2011-12. fordulóján elfogadott közszolgáltatási csomagban az addigi magas bejelentési küszöböt csökkentik (az éves 30 millió euróról 15 millió/év/közszolgáltatásra, ugyanakkor megszűnik a 100 millió eurós éves árbevételi korlát), pontosítják a bejelentett ellentételezések elbírálásának értékekését. Bevezetnek egy új, az eddigi feltételek mellett érvényesülő formát nem érintő de minimis határt, ami 150 ezer euró/vállalkozás/pénzügyi év mértéket meg nem haladó közszolgáltatásért járó kompenzáció.
A szabályok jelentősége röviden az alábbiak szerint összegezhető,[9] mely irányokat az új módosítás még inkább elmélyíti, tehát nagyjából azonos logika mentén halad tovább:
a) A Transzparencia Irányelv bővíti a számviteli szétválasztásra kötelezett vállalkozások körét.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
