Nádor; Mi az? Mi tört össze? Már megint nem vigyáznak a régi alkotmányra.
(Karinthy Frigyes: Így írtok ti)
És a végén mindenki összeáll egy képpé
Nem lesz otthon senki csak Ágy, Asztal, TV
Az ágyon macskák és a széken kígyók
Nézik a TV-t hallgatják a Rádiót
(Kispál és a Borz: Agy Asztal TV)
Tanulmányunk azzal a céllal íródott, hogy az elkészült koncepció[1] ürügyén megvizsgáljuk, milyen alkotmányos fogódzók találhatók egy új médiatörvény számára, mennyiben i dotál lók a korábban adottnak tekintett alkotmányos követelmények, illetve hogy a hatályos szabályozás és az ehhez kapcsolódó gyakorlat alkotmányossági szempontból milyen kérdéseket hozott felszínre ezen a területen. Úgy véljük, egy új médiatörvény vagy annak koncepciója csak ezen elemek világos végigvezetése mentén elemezhető, értékelhető. A koncepció egésze és egyes részei csak ennek a tesztnek az elvégzése után válhatnak normaszöveg alapjává. A tanulmánnyal szeretnénk a szakértők, jogalkotók körében vitát kezdeményezni, ezzel is segítve a leendő médiatörvény megalapozott, hosszabb távon károkat nem okozó működését.
Az Alkotmány 61. §-át elsőként kibontó 37/1992. (VI. 10.) számú alkotmánybírósági döntés fogalmazta meg először az állam meghatározó tartalmi befolyása kizárásának (az állam tartózkodása) és tartalmi elvárásként a kiegyensúlyozott tájékoztatás (pozitív állami beavatkozás) követelményét az elektronikus médiumok szabályozásával kapcsolatban.
A sajtó szabadsága elválaszthatatlan a véleménynyilvánítás alkotmányos jogától. A sajtó szabadságát azért kell garantálnia az államnak, mert a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és a véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze, a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja. A sajtószabadságot elsősorban az biztosítja, hogy az állam nem avatkozik bele abba, hogy a sajtó milyen tartalmakat közöl. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, közérdekű információk teljessége megjelenjen.
Az állami szerepvállalást a tartózkodáson túl még egy ponton érinti az alkotmány, amikor pozitív magatartást előírva kötelezi az Országgyűlést arra, hogy a közszolgálata rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezésétől, továbbá a kereskedelmi rádiók és televíziók engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról kétharmados törvényben rendelkezzen.[2] Az állami szerepvállalás ellentétes irányú előírásának alapvető funkciója és célja közös a "demokratikus közvélemény"[3] kialakulásához szükséges feltételek megteremtése.
Az Alkotmánybíróság a rádióval és a televízióval kapcsolatban korlátozta a sajtószabadságot. Kimondta, hogy az elektronikus sajtó esetében a technikai feltételek "szűkössége", a felhasználható frekvenciák (belátható időn belül) véges volta miatt nincs lehetőség korlátlan alapításra, ezért az feltételekhez köthető, A rádió és a televízió szabadsága a sajtó szabadságánál megfogalmazott tartalmi be nem avatkozás általános elvéhez igazodik, de ahhoz képest szűkebb szabadságként fogható fel. Az írott sajtóhoz képest a rádió és televízió esetében a véleménynyilvánítási szabadságot jogilag részletesen szabályozott szervezeti megoldásokkal kell biztosítani. Ez jelenthetné pusztán annak kimondását, hogy az alapítás szabadságát kell biztosítani a szűkebb lehetőségek közepette is, azaz az egyenlő hozzáférés esélyét kell megteremteni, biztosítani kell, hogy mindenkinek azonos esélye nyíljon "a korlátos jószág" megszerzésére. Ezzel - akár pusztán a statisztikai véletlenszerűség biztosításával - a szűkebb lehetőségek mellett is megteremthető a sokszínűség érvényesülése. Az AB döntésben megfogalmazott "részletesen szabályozott szervezeti megoldás", különösen a nemzetközi egyezményekben megfogalmazott felhatalmazásokkal összefüggésben a statisztikai véletlen biztosításán túli megoldások lehetőségét (esetleg megkövetelését) tartalmazza.
Az alkotmányossági kérdés az, hogy milyen szintig mehet el ez a részletes szervezeti szabályozás. Tulajdonképpen itt alakul ki a negatív (tartózkodó) és a pozitív (beavatkozó) szerepvállalás közötti átmenet.
- 137/138 -
Ugyanis minél mélyebbre hatolóan alakítja ki az állam a szervezeti rendszert, annál inkább eljut az aktív szerepvállalásig, amely egyben óhatatlanul tartalmi befolyást is jelent. A frekvencia használatának odaítélésekor a lehetőségek skálája a sorsolástél a legmagasabb összegű pénzajánlaton keresztül a legtöbb hírműsor vállalásáig, a tartalmi be nem avatkozástól a határozott tartalmi beavatkozásig terjed.
Az Alkotmánybíróság, amikor állást foglalt ebben a kérdésben, az Alkotmány 61. § (4) bekezdése alapján határozottan megfogalmazta a pozitív beavatkozás követelményét, hiszen az ott megjelölt témakörök, amelyek az alapjogok részletesebb kibontásának tekinthetők az alkotmány szövegén belül, jelzik, hogy az elektronikus médiumok területén alkotmányos követelmény az állami szerepvállalás. Amikor döntésében kimondta, hogy a rádiózás és televíziózás egészének biztosítania kell "a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását, valamint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről az elfogulatlan tájékoztatást", kimondta azt is, hogy döntése meghozatalának időpontjában milyen keretek között, milyen elvek mentén értelmezhető az állam beavatkozó szerepvállalása.
Az Alkotmánybíróság a rádiózás és televíziózás területén nem osztja az eszmék szabadversenyes piacának ideáltípusos felfogását, de jelezte, hogy a beavatkozó szerepet az adott technikai és társadalmi körülmények között tekinti érvényesnek. Ezért ma újra alkotmányossági vizsgálat tárgyává kell tenni, hogy a technikai fejlődés, a nyilvánosság szerkezetének alakulása továbbra is elfogadhatóvá (kívánatossá) teszi-e ezt a szerepet.
A kérdésre adandó válasz nem pusztán a szervezeti rendszert megoldásait érinti. E tanulmánynak nem tárgya a szólás- és sajtószabadság általános alkotmányos kereteinek vizsgálata (amelyről számos AB döntés született[4]), de az általános törvények szabta korlátok feltárják azokat az ellentmondásokat, amelyek az elektronikus médiumok számára előírt tartalmi többletkötelezettségeket, - tilalmakat érintik. Az Alkotmánybíróság eddig ezekkel a problémákkal nem foglalkozott, nem vizsgálta, mennyiben alkotmányos a minden műsorszolgáltató számára törvényben előírt kiegyensúlyozott tájékoztatás, a gyűlöletbeszédnek az általánosnál szigorúbb tiltása, a közerkölcs védelme érdekében megfogalmazott további szabályok, és azt sem, hogy a kereskedelmi üzenetek korlátozottabb közlése, elhelyezése hogyan értékelhető. A közbeszéd viszonylag kevéssé foglalkozott ezekkel a kérdésekkel, noha ezek ugyanolyan beavatkozások a véleménynyilvánítás szabadságába, mint a sokat pertraktált kuratóriumi Összetétel, a médiahatóság függetlensége.
Ezeknek a szabályoknak az elfogadottságához nyilvánvalóan hozzájárul, hogy jelentős részük alkalmazására nemzetközi kötelezettséget vállalt az ország. A közös európai szabályok nem zárják ki a többletkorlátok, többletkövetelmények megfogalmazását, és ezzel a lehetőséggel a magyarországi törvényhozók többször is éltek. A többletterhek alkotmányossági vizsgálata, ezek kritikus értékelése azonban egy új szabályozási környezet kialakításakor nem hagyható el.
Értelmezésünk szerint az Alkotmánybíróság a rádió és televízió egészére (azaz nem csupán a közszolgálatra) vonatkozóan fogalmazta meg, hogy a törvénynek ki kell zárnia, hogy "akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak".[5] Noha az idézett rész a közszolgálati műsorszolgáltatóról szóló mondatban külön megfogalmazódott (és így akár értelmezési zavart is okozhat), de a bekezdés egésze, a szövegkörnyezet is egyértelművé teszi, hogy a meghatározó tartalmi befolyás kizárásának követelménye tágabb alanyi körre értendő. Azaz általános, minden rádióra és televízióra érvényes alkotmányos követelmény a fent nevezett csoportok meghatározó tartalmi befolyásának kizárása.
Az államtól és a társadalmi csoportoktól való szabadság egyik logikus következménye az, hogy ezek a csoportok nem működtethetnek rádiót és televíziót. Sajátos megoldás, hogy a médiatörvény e logikusnak tűnő alkotmányos követelményt csupán az állami, politikai szereplőkre érvényesíti, számukra tiltja a jogosultsághoz férést, míg más társadalmi csoportok lehetőségeit nem korlátozza. Így a hatályos médiatörvény alapján működhet egyházi és nemzetiségi önkormányzat által működtetett rádió és működhetne akár szakszervezeti rádió is. Kérdés tehát, hogy a 37/1992. számú döntés állami szerveket, illetve társadalmi csoportokat egyaránt kizáró eleme, a német mintához képest a társadalmi csoportokra is kiterjesztett tiltás mit jelent. Alkotmányellenes-e a ma társadalmi csoportok által működtetett rádiók léte, vagy alkotmányos, azért, mert a törvényhozó a kétharmados törvényben rendezi a társadalmi csoportok médiumokhoz való hozzáférésének lehetőségét? A megfogalmazást annak idején az adott technikai és médiapolitikai helyzet indokolta, vagy ezen túlmutató olyan értékelés, amely a külső pluralizmus biztosításához ezt jelenleg is indokolttá tenné?
- 138/139 -
A médiatörvény 4. § (2) bekezdése[6] a tartalmi befolyás kizárásának biztosítására további szabályként rögzíti, hogy a műsor nem állhat politikai pártok, politikai mozgalmak szolgálatában. A törvényalkotó a társadalmi csoportok közül tehát kiemelte a pártokat, politikai mozgalmakat, és szigorúbb szabályt fogalmazott meg e csoportok szerepvállalása kapcsán, mint akár az állam egyéb szervei, akár más társadalmi csoportok esetében. A kiegyensúlyozottság, a belső pluralizmus kötelező előírásán túl a politikai mozgalmak befolyásának tulajdonlástól független szabályát teremtette meg (más társadalmi csoportok esetleges befolyásának kiküszöbölésére elegendőnek tartotta a kiegyensúlyozottság előírását), míg a politikai pártok esetében a kettős tiltás (tulajdont nem szerezhet, műsorszolgáltató nem állhat a szolgálatában) szabályozásával vélte elérni az alkotmányos célt.
Nyilvánvalóan nincs alkotmányos tilalom a közszolgálati rádió vagy televízió működtetésére, de alkotmányos követelmény, hogy a be nem avatkozás biztosítására speciális garanciákat kell kialakítani. Ettől kezdve tehát az az alkotmányos kérdés, hogy az állam csupán bölcs önkorlátozása miatt nem terjeszkedik-e a tényleges médiapiaci szerepének megfelelően és biztosít megfelelő teret a nem állami szereplők számára (a hatályos médiatörvény megoldása, megteremtve a külső pluralizmus technikai lehetőségét), vagy terjeszkedésének vannak alkotmányos korlátai is. A 37/1992. számú határozat valószínűsíti, hogy alkotmányosan meg kell határozni, hogy a lehetséges csatornák mekkora részét birtokolhatja az állam. A médiatörvény ezt részben megteszi, amikor az indulást követő időszakra meghatározza a közszolgálati műsorszolgáltatók technikai lehetőségeit (egy földi és két műholdas televíziós csatorna, legfeljebb három rádiócsatorna), de hosszabb távra már nem rendelkezik a limitről. A hiányos szabályozás eredménye az is, hogy a települési önkormányzatok rádiót, televíziót működtethetnek anélkül, hogy garanciális részletszabályok biztosítanák a beavatkozás tilalmának érvényesülését.[7]
Az Alkotmánybíróság 37/1992. számú döntésében a rádiózás és a televíziózás szabadsága szempontjából a legfontosabb elem a garanciális szabályok megléte vagy hiánya. Mivel aktív állami szerepvállalásról van szó, logikus, hogy az alkotmányos elvárás csak akkor érvényesülhet, ha ez az állami szerep nem ad lehetőséget a tartalom meghatározó befolyásolására. Az államnak tehát sokszereplős piacot kell létrehoznia, működni engednie úgy, hogy közben nem gyakorolhat befolyást a piac egyes szereplői által kínált tartalomra. Az Alkotmánybíróság szerint ezzel biztosítható a sokszor idézett alkotmányos követelmény, a teljes körű, valósághű tájékoztatás.
Az Alkotmánybíróság arra nézve, hogy a kereskedelmi rádiózás és televíziózás milyen szervezeti megoldások megalkotása mellett biztosíthatja a sokszínű piacot, nem foglalt állást.
Halmai Gábor véleménye szerint a médiahatóság pártok konszenzusára építő felállítása a tartalmi befolyásolás lehetősége miatt éppúgy alkotmányellenes, mint a teljesen más szerepet betöltő kuratóriumoknál. Nem vitatva számos hátrányát, véleményünk szerint nem önmagában a pártok általi jelölés, illetve a parlamenti választás okoz alkotmányossági aggályt, hiszen szervezeti megoldások, kérdése, hogy egy ilyen összetételű állami szervezet meghatározó befolyást tud-e gyakorolni vagy sem. Ha például sorsolás révén teremtődik meg a külső pluralizmus lehetősége, úgy elveszítheti jelentőségét, hogy a sorsolást ellenőrzők hogyan rekrutálódtak, de ha aktív szerepvállalással teremtődik meg a sokszínű piac, úgy kialakítható egy olyan jelölési-választási rendszer, amely biztosítja független döntéshozó szervezetek létrejöttét, a direkt politikai befolyás kizárását. (Itt most nem térünk ki arra a problémára, hogy a jogosultság odaítéléséről döntő szervezet az európai megoldások többségében egyben hatósági, ellenőrző szerepet is betölt, hiszen például a koncepció is ennek részbeni szétválasztására tesz javaslatot.)
Érezhetően az Alkotmánybíróság, és láthatóan a törvényalkotó is szükségesnek látta, hogy ne zárja ki az állam alakító szerepét az elvárt sokszínűség, a külső pluralizmus megvalósításában. A rádiók, televíziók jogosultsághoz engedése az a lépés, amellyel az állam aktív módon tudja alakítani az alkotmányosan elvárt sokszínűséget, és egyben ez az a pont, amelyre nézve a nemzetközi egyezmények is a legegyértelműbb felhatalmazást adják. A hatályos médiatörvény egyik fontos érdeme, hogy - a szűkösségre alapuló korlátozási lehetőséget figyelembe véve - másképpen rendezi a földi (szűkös) frekvenciákhoz, illetve a más (nem korlátozott) terjesztési lehetőségekhez való hozzáférést. Ugyanakkor tény, hogy törvényi korlátok hiányában a médiahatóság belátására van bízva, hogyan segíti a technikai szűkösség által meghatározott környezetben a sokszínűség megvalósulását, és ebben a formában már valóban aggályos lehet a pártok általi jelölés.
Anélkül, hogy kitérnénk a médiahatóság pályázati nyertest hirdető döntéseinek értékelésére, kijelenthető, hogy a médiahatóság élt a törvény adta lehetőséggel, médiapolitikát csinált, és ezzel befolyásolta a tartalmi kínálatot, amikor a pályázati felhívások megfogalmazásakor törekedett egy általa helyesnek tartott, a külső pluralizmus alkotmányos elvének megfelelő médiahelyzet kialakítására. Az ORTT-t láthatóan ez a cél vezérelte, mikor elhatározta, hogy az or-
- 139/140 -
szágos televíziókat lényegében azonos feltételekkel pályáztatja meg, elősegíti talk and news rádiók, sokféle zenei irányzatot képviselő rádiók megjelenését, valamint bizonyos frekvenciákat elsősorban közszolgálati feladatokra hirdet meg, támogatja a helyi műsorszolgáltatásban a helyi információk megjelenését. Megítélésünk szerint a médiahatóság szerepvállalása elősegítette az alkotmányos követelmény megvalósulását de kérdés, hogy ezzel nem sértette-e meg azt az alkotmányos előírást amely tiltja az állam számára a tartalmat meghatározó befolyásolást. Ez ugyanis kimondja, hogy az állami szerepvállalónak "nem lehet olyan jogosítványa, mellyel a műsorkínálatot egyoldalúvá teheti vagy tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhat".
Valószínűleg a médiatörvény alkotmányos hiányossága, hogy az ORTT pályáztatási rendszerénél - amelyben kizárólag a nyilvánosság jelenti az alkotmányos elvek érvényesülésének garanciális kontrollját - a szabadságot biztosítva nem zárja ki a törvényszöveg az egyoldalú műsorkínálat lehetővé tételét. Önmagában azzal, hogy a médiahatóság műfaji, tematikai előírásokkal alakítja a kínálatot, nem valósítja meg a meghatározó tartalmi befolyásolást.
A médiatörvény elfogadása óm a szakmai és politikai viták középpontjában a közszolgálati műsorszolgáltatás problémái állnak. Nem véletlen, hogy az új törvényt megalapozni szándékozó koncepció is abból az alapvetésből indul ki, hogy a legsürgősebb feladat a közszolgálati műsorszolgáltatás rendezése. A koncepció készítői szerint a médiapiac egészének problémáira alapvetően csak a közszolgálat megfelelő működését biztosító intézményi, finanszírozási keret megteremtése nyújthat megoldást.
A közszolgálati műsorszolgáltatás és az állam viszonyában a vitatott alkotmányos kérdések köre általában a szervezeti, garanciális megoldásokra koncentrálódik. Olyan kérdések nem merülnek fel, amelyek az intézmények speciális szerepéhez, illetve az ehhez kapcsolódó elvárások tömegéhez köthetők. Mind a közbeszéd, mind az alkotmányos kérdésekre fogékony közönség szinte axiómaként kezeli, hogy az állam más feladatokat szán a közszolgálati intézménynek, mint a piac többi szereplőjének.
Az alkotmány szövege az elektronikus médiumok területén megkülönbözteti a közszolgálati és a kereskedelmi szférát. Az alkotmányban nevesített közérdekű adatokhoz való hozzáférés [a 22/1999. (VI. 30.) számú AB határozat többek által vitatott módon[8] ehhez az alapjoghoz rendeli a közszolgálat működésének létét], valamint az Alkotmánybíróság 37/1992. számú döntésében kibontott véleménynyilvánítási jogból levezetett tájékozódáshoz való jog érvényesülésében kitüntetett szerepe van a közszolgálati műsorszolgáltatásnak. Az Alkotmánybíróság a szervezeti megoldások kapcsán mondta ki, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók esetében olyan szervezeti, anyagi és eljárási szabályokat kell alkotni, amelyek az intézményen belül lehetővé és kötelezővé teszik a teljes körű és kiegyensúlyozott arányú, valósághű tájékoztatást, Ennek garanciáját az AB abban látta, ha a közszolgálati médiumokra vonatkozóan a szervezeti megoldásokon túl további szabályozási tárgyat ír elő: anyagi és eljárásjogi szabályokat kell alkotni az intézményen belül megvalósuló kiegyensúlyozott tájékoztatás érdekében. Azaz a rádiózás és a televíziózás egészével szemben a közszolgálat esetében a tartalmi szabályozás kiterjedtebb kötelezettségét fogalmazza meg.
Az 1996-os médiatörvény ezt az alkotmánybírósági intenciót úgy fordította le, hogy önálló fejezetet rendelt a közszolgálati intézményeknek, amelyben leírta az általánostól eltérő, emelt szintű tartalmi követelményeket, illetve azokat a szervezeti megoldásokat, amelyek ezek realizálódását biztosítani hivatottak. A törvény 23. §-a a tájékoztatás minőségére, a kiegyensúlyozottságra vonatkozó speciális elvárásokat viszonylag részletesen megfogalmazta.[9] A többletkövetelmények lényegében a törvény általános - minden műsorszolgáltatóra kiterjedő - alapelveit bővítik, illetve az ott megfogalmazott tilalmak egy részét pozitív elvárássá fordítva adják fel a leckét műsorszolgáltatónak és jogalkalmazónak egyaránt.[10]
A lecke megoldásában segíthet, hogy az alkotmányos követelmény törvényszövegben realizált anyagi és eljárási szabályainak intézményi kibontását a Közszolgálati Műsorszolgáltatási Szabályzatra bízta a jogalkotó. Azaz a manapság sokszor hivatkozott társszabályozás klasszikus példája jelenik meg, egyben persze a gyakorlatban jelezve az ilyen szabályozás buktatóit. Az intézményből kilépve ugyanis a jogalkalmazó aligha kérheti számon a szabályzatot, hiszen állami szervként működve - elsősorban a tág értelmezési keretet nyújtó szöveg miatt - olyan korlátozó, beavatkozó magatartást realizálna, amely nyilvánvalóan sérti a befolyás tilalmát.
A médiatörvény talán egyik legnagyobb hiányossága, hogy a közszolgálati intézményrendszernél az anyagi és eljárási szabályok megfelelő egyeztetését nem vagy csak hiányosan végezte el. A törvény az anyagi jogi szabály realizálásához megkísérelte megakadályozni a felügyelet beavatkozását a konkrét műsorkészítésbe, azzal a technikával, hogy az elnök személyét kiemelte és látszólag sérthetetlenné tette.
- 140/141 -
Az intézmény függetlenségét úgy próbálta biztosítana hogy az elnök függetlenségét egy szemponthoz, a kiegyensúlyozott tájékoztatás szempontjához rendelte. A jogalkotó azt feltételezte, hogy a politikai erők befolyásolni akarják a tájékoztatást, egyoldalúra szeretnék alakítani, ezért védett helyzetbe hozták az elnököt (csak kétharmados többséggel - a kormány és az ellenzék által jelölt kuratóriumi tagok együttműködésével - lehet visszahívni), aki látszólag így nincs kiszolgáltatva az egyik vagy a másik oldalnak, bukását csak az okozhatja, ha a politikai szemponton kívüli elégedetlenség jelenik meg (például rosszul gazdálkodik).
Mivel az elnököt leszámítva a felügyeletet gyakorlók közül jogszerűen senki nem szólhat bele egy műsor konkrét tartalmába, így az elnök személye körül összpontosul a tartalmi követelmények, így különösen a belső pluralizmus érvényesülésének konkrét garanciája Az a szervezed megoldás, amely egyetlen emberre bízza az intézményes (eljárási) garancia érvényesülését, szükségszerűen hozza magával azt, hogy a kiválasztási mechanizmus is kontraproduktivvá válik. A politikai szereplők feltételezett beavatkozása a kiválasztást érinti, nem a tevékenység folyamatos, esetleg utólagos értékelését. Az intézmény függetlenségét, ami a kiegyensúlyozott és valósághű tájékoztatás szinonimájaként jelenik meg, a politikai erűk úgy akarják biztosítani, hogy a szerintük megfelelő személyt választják ki és bízzák meg a törvényben foglaltak realizálásával. Így válik a kiválasztási mechanizmus foglyává az egész garanciális rendszer, melynek eredményeként az elnök (így maga a műsorszolgáltatás) minden tevékenysége alárendelődik a politikai logikának.
A törvényhozó szerint garanciális szervezeti megoldás másik kulcseleme a kuratórium. Egyrészt azért, mert az választja ki/menti fel az elnököt, másrészt azért, mert megjeleníti azt a felügyeleti rendszert, amelyet az Alkotmány 61. §-a alapján, az Alkotmánybíróság 37/1992. számú döntése, útmutatása szerint kellett létrehozni. Halmai Gábor kategorikusan állítja,[11] hogy a médiafelügyelet 1996-os megoldása épp olyan alkotmánysértő, mint a korábbi kormányfelügyelet. Ez a megállapítás együtt értékeli a törvény által létrehozott intézményeket abból a nem elhanyagolható szempontból, amelyet később a publicisztika úgy jellemzett, hogy a "politika intézményesítette magát a médiarendszerben". Ha tehát a politikai befolyásolás szemszögéből nézzük, úgy - intézményenként apróbb eltérésekkel - valóban arról van szó, hogy a törvényhozó a kormányzati befolyásolás gátját a többi politikai szereplő helyzetbe hozásával próbálta kialakítani. A kuratóriumok esetében kérdéses, hogy az Alkotmánybíróság döntésében megfogalmazott "meghatározó tartalmi befolyásolás" lehetősége megvalósul-e azzal, hogy a kuratórium elnökségét - amelynek kiemelt szerepet biztosít a törvényalkotó - a politikai pártok megegyezése hozza létre, a törvényalkotó ugyanis éppen ennek elkerülése érdekében a "végső" döntéseket a "nagykuratóriumra" bízta.
Nem önmagában a kiválasztási mechanizmus jelent biztosítékot arra, hogy a létrejövő közszolgálati intézményekben teljesül az alkotmányos követelmény. Nem az a baj, hogy a politika is teret kap a szereplők kiválasztásában, ha egyébként az intézmények feladatai és az ezek ellátásához szükséges működési mechanizmusok és eszközök biztosítják a tartalmi szabályok érvényesülését, betartását. Az európai országok többségében - eltérő eljárások során - az állami élet egyes szereplői jelölik, választják ezeket a szervezeteket, és a politikai kultúra különbözőségei mellett nyilvánvalóan a működési mechanizmusok biztosítják ennek az általános európai elvnek az érvényesülését.[12]
Véleményünk szerint a hatályos médiatörvény - a gyakorlatból láthatóan - inkább azért sérti az alkotmányt, mert a kuratóriumok működésének kialakításánál ellentmondásosan, egyben hiányosan fogalmazta meg a szervezeti, eljárási szabályokat, és ezzel teret nyitott az informális befolyásolásra, az illegitim működésre.
A leendő médiatörvény fontos eleme a lehetséges közfeladatok finanszírozásának normatív rendszere. Az Alkotmánybíróság 47/1994. (X. 21.) számú határozata a korábbiakhoz képest pontosabban fejtette ki a finanszírozási mód alkotmányos jelentőségét. "Kétségtelen, hogy a legalább közvetett befolyásolás Lehetősége az Országgyűlés vonatkozásában is fennáll, mégpedig a költségvetési törvény szerkezeti beosztásától függetlenül, mindaddig, amíg a közszolgálati rádió és televízió éves költségvetési támogatása ezen intézmények költségvetésén belül a befolyásolásra alkalmas arányt képviseli." Nem született még olyan alkotmánybírósági állásfoglalás, amely a fent idézett mondat alapján semmissé tenné a hatályos és a koncepcióban megfogalmazott elképzeléseket. Ennek oka azonban abban keresendő, hogy e döntés megszületésekor a költségvetési törvényben elfoglalt konkrét hely alkotmányossága volt a vizsgálat tárgya, és a fent idézett megjegyzés csak a jogalkotó alkotmányos mulasztására, a jövőbeli szabályozásra utalhatott. Az eseménytörténetet vizsgálva megállapítható, hogy a parlament a rendszerváltás óta a médiumok kapcsán ezzel a kérdéssel foglalkozott a legtöbbet,
- 141/142 -
ezen a területen próbált évente belenyúlni a rendszerbe. Már a médiatörvény elfogadása utáni első módosítás is a közszolgálati intézmények finanszírozását érintette (az arányokat az egyes szereplők között átalakította), azt követően pedig a médiatörvény szabályozása alól kibújva a költségvetés forrásait használták a kormányzatok a köztelevízió működtetésére (köztartozások elengedése, tőkeemelés a napi működés fenntartására stb.).
A finanszírozás témánk szempontjából másik fontos eleme, hogy a közszolgálati adók finanszírozásán túl sérti-e az alkotmányos követelményt, ha az állam, illetve annak valamelyik szervezete megrendelőként jelenik meg. azaz nem általában finanszírozza a műsorszolgáltató tevékenységét (garanciákkal biztosítva, hogy a konkrét tartalmi döntésekbe ne lehessen beleszólása), hanem konkrét műsorszámokért fizet. Vajon nem jelent meghatározó tartalmi befolyást, ha egy minisztérium megpályáztatja a televíziókat a számára fontos tartalmú műsorszámok elkészítésére és sugárzására? Ha ez valóban szabad pályázati rendszerben, garanciális eljárással bonyolódik le, tekinthető-e egyszerűen egy vélemény (történetesen állami vélemény) megjelenési lehetőségének, vagy az államot méretei, lehetőségei miatt másképpen kell kezelni ezen a piacon?
A jelenlegi szabályozás - a finanszírozás tartalmat befolyásoló szerepe miatt - a közszolgálat esetében garanciális elemeket épített be a rendszerbe, hiszen a lehetséges források felsorolásával rögzítette a finanszírozási rendet (az más jellegű problémára utal, hogy ez kijátszható a médiatörvényen kívüli eszközökkel). Ugyanakkor semmi nem gátolja az államot, hogy nem tulajdonosként, hanem a piacra kilépve tartalmat vásároljon, hogy megrendelője és finanszírozója lehessen konkrét műsorszámoknak. A jelenlegi szabályozás - többek között éppen a kiegyensúlyozottság megkövetelése révén - gátakat szab az egyoldalú (állami) megjelenésnek (tartalombefolyásolásnak), de a kötelezettség megszüntetése ezt az egyetlen garanciális, jogilag értelmezhető elemet eltüntetve reálissá teheti az egyoldalú tájékoztatás kialakulását Éppen ezért részletes szabályokkal kell rendezni a lehetséges, illetve a kizárandó befolyásolás formáit. Dönteni kell arról, hogy mi számít tartalmi befolyásolásnak: csak az, ha a tematikát, a műfajt és a konkrét tartalmat egyaránt meghatározza a megrendelő, vagy az is, ha tematikát preferál, konkrét feldolgozást mód meghatározása nélkül? És vajon tartalmi befolyásolás-e, ha az állam bizonyos műfajok megjelenését finanszírozza? Látszólag hamisnak tűnhetnek ezek a kérdések, de a rádiózás és a televíziózás területe eltér más kulturális csatornáktól; a színházi előadások finanszírozása nem feltétlenül azonos a színházi előadások televíziós megjelenésével, annak finanszírozásával. Azokat a médiapolitikai elképzeléseket, amelyeket ma is különféle támogatási formákkal valósít meg az állam szigorú alkotmányos szűrő alá kell vonni. Ezt a logikát követve a koncepcióban is nagyobb figyelmet kell fordítani a Műsorszolgáltatási Alap jövőjére, hiszen az általános megfogalmazás, mely szerint közszolgálati tartalmakat kell támogatni az új hordozókon (szolgáltatótól függetlenül), kibontás és a garanciális szabályok felvázolása nélkül ugyancsak erős kételyeket ébreszthet.
Az alkotmány előírja, hogy a közszolgálati rádió és televízió felügyeletéről és vezetőinek kinevezéséről kétharmados törvényben kell rendelkezni, de nem írja elő az állam számára kötelezettségként a közszolgálati műsorszolgáltatás működtetését, mint ahogy azt sem, hogy a lehetséges állami feladatot - ha elvállalja - milyen formában kell ellátnia. A törvényalkotó a médiatörvényben a közszolgálat fogalmának komplex megközelítését alkalmazta: mind tartalmi, mind intézményi formában definiálta és alkalmazni rendelte, Létrehozta a közszolgálati intézményrendszert a maga technikai és finanszírozási rendjével, de előírta a többi szereplő számára is bizonyos közfeladatok elvégzését. Ez értelmezhető a működési, szabályozási rend olyan elemeként, amely elősegíti a külső pluralizmus érvényesülését, de tényleges feltételei és gyakorlata miatt felvett az állam meghatározó tartalmi befolyásának kérdését. Önmagában sem teljesen egyértelmű, hogy róhat-e közfeladatokat az állam a piac szereplőire akkor, ha ezeknek a feladatoknak az ellátására saját intézményrendszert hoz létre (a 22/1999. számú AB határozat definiálja egyértelműen az önálló intézményrendszer kötelezettségét), de ha a közfeladatok teljesítése az állam tartalmi befolyásának lehetőségét is megjeleníti, úgy a kétségek csak erősödhetnek. Ezért bír kiemelt jelentőséggel az, hogy milyen értelemben használjuk a tartalom kifejezést. Amennyiben ez a műfajok sokszínűségét célozza, esetlegesen más alkotmányos értékek megvalósulását segíti, úgy vélhetően kisebb a meghatározó befolyás veszélye, amennyiben azonban ezen túlterjeszkedik, folyamatosan nő ez a veszély. A legártatlanabbnak tekinthető preferenciák is magukban hordozzák az alkotmányos kívánalom sérelmét, hiszen kizáró szabály hiányában csak az önmérséklet adna útmutatót az államnak.
- 142/143 -
Külön kérdés, hogy a külső pluralizmus fogalma hogyan értelmezhető a tájékozódáshoz való jog alkotmányos fogalma mentén. Ha ugyanis ez az alkotmányos elvárás a külső pluralizmus mentén is kielégíthető, úgy a 22/1999. számú határozatban foglalt állami kötelezettségvállalás is újragondolandó. A közszolgálati műsorszolgáltató szerepvállalása nem vizsgálható önmagában, azt csak a többi szereplő kötelezettségeivel, valós lehetőségeivel egybevetve lehet értékelni.
Véleményünk szerint ez a viszonyrendszer - éppen a médiastruktúra kilencvenes évekbeli gyors iramú kialakulása miatt - meglehetősen változó, A hatályos törvény alkotói többszörös biztosítékot építettek ki a véleménypluralizmus megvalósulásának érdekében. A duális médiarendszert nem csak az intézmények kettősségében realizálta a médiatörvény. Közszolgálati kötelezettséget állapított meg a kereskedelmi műsorszolgáltatók számára is (amelyet az ORTT aztán a maga pályáztatási metódusával még tovább növelt), miközben kereskedelmi funkciót is rendelt a közszolgálati intézményeknek. Azzal, hogy a nagy televíziók számára egyik pillanatról a másikra előírta, hogy főműsoridőben hírműsort kell sugározniuk, három lehetőség közül választhattak azok is, akik csak földfelszíni sugárzású televíziókat tudtak nézni.
A tájékozódáshoz való jog nem csupán a közéleti információkhoz való hozzáférést jelenti, de kiterjed a kultúra más területeire, illetve a műsorok minőségére is. Nem véletlen, hogy a jogalkalmazó is elindult ezen a "minőségi" mezsgyén, és határozataiban már megjelenik (jogilag vitatottan) ez az elem, ahogy az sem véletlen, hogy a leendő törvényt megalapozó koncepció kiindulópontjában is kulcsszerepet játszik a közszolgálati ethosz, és ezzel együtt a minőség.
Amikor tehát a koncepció a közszolgálati feladatok jelentős csökkentését javasolja a kereskedelmi szférában, a praktikus hozadékokon túl ebben az alkotmányos dimenzióban is elhelyezendő a javaslat. Úgy véljük, hogy a média területén csak meghatározott alanyi kör számára és csak meghatározott, alkotmányosan indokolt tartalommal lehet törvényes kötelezettségként közfeladatot előírni. A közéleti tájékozódás mellett akár alkotmányosan indokolható a gyermekek testi és lelki fejlődését biztosító műsorok, a nemzetiségi léthez, az esélyegyenlőséghez kapcsolódó, vagy más olyan alkotmányos érdekek érvényesüléséről szóló műsorok, illetve tartalom előírása, ha megtörténik az alkotmányos jogok ütközése esetén elvégzendő teszt. A teszt eredményétől függ, hogy a szerkesztési szabadsággal szemben a jelzett alkotmányos jogok elsőbbséget élveznek-e vagy sem. Mindez kizárólag a törvényes előírásokat érinti, de nem foglalkozik azzal az eshetőséggel, hogy a szereplő a kiválasztási mechanizmusban maga is vállalhat közfeladatokat. Ennek kezelése ugyanis az odaítélési eljárás alkotmányossági kérdése.
Ahogy a koncepció is utal rá, népszerűek azok az elképzelések, amelyek a közszolgálati feladatok ellátását nem elkülönült intézményekre bíznák, hanem valamilyen formában a piacon jelenlévő szereplőkre hárítanák a közszolgálati tartalmak közvetítését A szöveg a szakmai, médiapolitikai kétségek mellett implicit formában utal arra, hogy alkotmányossági aggályok is felmerülhetnek. A megrendelő szerepkör önmagában felidézi a "műsorok tartalmára meghatározó befolyást", hiszen olyan direkt kapcsolatot hoz létre az állam és a műsor között, amely mögül hiányzik a közszolgálati intézménynél alkotmányosan kiépített szervezeti garanciális rendszer a befolyásolás kizárására, Ugyanakkor egy ilyen rendszer elképzelhetetlen törvényi kötelezés nélkül, azaz óhatatlanul megjelenik a fentebb tárgyalt kérdés, mely szerint kötelezhetők-e közfeladatokra piaci szereplők. Persze, más a helyzet, ha a közfeladat elvégzésére nincs önálló intézmény, de egy ilyen rendszer ugyanúgy megkövetelné az intézményesen kialakított garanciális szabályokat ahhoz, hogy a tartalmi befolyás kizárható legyen. Azaz szervezetet kell kiépíteni ennek működtetésére (vagy létező szervezetre bízni azt), és az így megvalósult rendszer kizárólag a forrás szereplőkhöz rendelésében különbözne. (Osztjuk a koncepció íróinak azt a véleményét, mely szerint ez a jelenlegi médiapiaci rendszerben működésképtelen lenne. A médiarendszer fejlesztésének aktuális feladatát a szerzők is abban látják, hogy a közszolgálati intézményrendszer működési feltételeinek javítása révén érhető el a demokratikus közvélemény megfelelő működése.)
Az Alkotmánybíróság döntése alapján a kiegyensúlyozott arányú, valósághű, elfogulatlan tájékoztatás követelményének érvényesülnie kell a közszolgálati intézményeken belül (belső pluralizmus), de érvényesülnie kell az elektronikus média egészét tekintve is (külső pluralizmus). A hatályos médiatörvény azonban az alapkövetelményhez képest minden műsorszolgáltató számára előírta a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét (belső pluralizmus), függetlenül attól, hogy mekkora műsorszolgáltatóról van szó (vételkörzet), és attól is, hogyan juttatja el a műsorát a nézőkhöz, mennyire széles körben hozzáférhető (földfelszíni frekvencia, műhold, kábel).
Maga a belső pluralizmus a XX. század végéig az Egyesült Államokban érvényesülő " fairness doctrine"
- 143/144 -
hazai megfelelője. A "szabad világ" magánszereplői számára előírták, hogy a műsoridő egy részét közszolgálati tatalommal kell kitölteni, valamint azt is, hogy a vitatott kérdések kapcsán a releváns véleményeket meg kell jeleníteni, ez pedig az elektronikus médiáról - és ezen belül az állami szerepvállalásról - másképpen gondolkodó Európában is iránymutató szabállyá vált.
A törvény által mindenki számára előírt belső pluralizmussal kapcsolatban többen alkotmányos aggályokat fogalmaztak meg, a megoldás alkotmányossági kontrollja azonban nem történt meg[13] a médiatörvény megszületése óta. A 37/1992. számú AB döntésben két olyan (egymástól akár nem független) elem jelent meg, amely alkotmányosan indokolttá és tehetővé tette az elektronikus média területén az állami szerepvállalást. Az explicit módon megfogalmazott korlátozási indok a frekvenciák technikai szűkössége. Az ezzel akár összefüggő, de akár ettől eltérő tartalmat is biztosító második elem az AB szerint az, hogy az Országgyűlésnek az alkotmányban megjelölt tárgyakon kívül is törvényben kell foglalkoznia a véleményszabadság biztosítékaival, "mindaddig, amíg ez a fent megjelölt eredmény eléréséhez szükséges" (fent megjelölt eredményként az AB a teljes körű és valósághű tájékoztatás megvalósulását tekintette). Azaz az AB döntése további aktív állami szerepvállalásról beszél, anélkül, hogy nevesítené ennek tartalmát, tárgyát, kereteit. Vajon mire utalhat ez a kiterjesztő, nem definiált elvárás, milyen alkotmányos háttere lehet a további beavatkozó szabályozásnak?
Most kell feltenni azt a kérdést, hogy az AB döntésében szereplő technikai szűkösség "belátható időn belül" fogalma áll-e még, illetve milyen mértékben áll. Ahogy ettől nem elválasztva azt a kérdést is fel kell tenni, hogy a sajátos hatásmechanizmus szerinti megkülönböztetés ma mennyiben igazolható. Így vizsgálandó az a németországi felfogás, amely szétválasztja egymástól a technikai közvetítő rendszer szerint az azonos tartalmat is, elvállalva, hogy ugyanaz a tartalom más szabályokra kell hogy figyelemmel legyen, ha interneten keresztül, kábelhálózaton vagy földfelszíni csatornán hozzáférhető.
Az Alkotmánybíróság a rádióval és a televízióval kapcsolatban azzal indokolta az írott sajtóhoz képest további feltételek megkövetelését - a "rádió és televízió egészére", a belföldi programok teljes kínálatára megfogalmazva a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét -, hogy a technikai feltételek szűkössége miatt csak így biztosítható a közérdeklődésre számot tartó eseményekről és tényekről való elfogulatlan tájékoztatás. Ugyanakkor az AB döntés megszületésekor (1992-ben) is létezett már műholdas és kábeles műsorszolgáltatás, amelyeket technikai szempontból már akkor sem lehetett a szűkös lehetőségek közé sorolni, azaz látható, hogy az Alkotmánybíróság gondolatmenetének középpontjában nem a részletes műszaki elemzés állt, hanem a hozzáférés korlátozott volta.
Annak, hogy az Alkotmánybíróság csak a frekvencia szűkösségét említi, két eltérő értelmezése lehet Az első, hogy nem akart jogalkotóként működni, médiapolitikai kérdéseket is érintően nem akarta meghatározni a kialakítandó (kialakuló) rádiózás és televíziózás lényegi strukturális elemeit. (Nem mondta ki azt, hogy a technikai szűkösség mint jellemző, illetve a teljes műsorkínálatra vonatkozó kiegyensúlyozottság követelményéből együttesen milyen következtetések, szabályozási megoldások adódnak.) A második értelmezés szerint az Alkotmánybíróság nem teljes körűen fogalmazta meg azokat a sajátosságokat, amelyek miatt az elektronikus sajtó területén az állam korlátok között ugyan, de nagyobb szabadsággal állapíthat meg a szereplőket korlátozó szabályokat a véleményszabadság biztosítása érdekében. Ebben talán megjelent az is, hogy előremutató döntésébe nem akart olyan elemeket beemelni, amelyek a technikai szűkösségnél lényegesen puhább, nehezebben megfogható sajátosságokra épít. A nemzetközi gyakorlat is azt támasztja alá, hogy a frekvenciaszűkösség megszűnésével, az új technológiák megjelenésével ugyan folyamatos vita van a kifejezés szabadságának jogi szabályozása körül, de lényegében tartja magát az az elv, hogy a rádiónak és a televíziónak a tájékozódáshoz való jog érvényesülésévet kapcsolatban nagyobb a felelőssége, mint az írott sajtónak.[14]
Ha tehát a szűkösség mellett figyelembe vesszük a hatásmechanizmust mint az alkotmányos jog érvényesülésének sajátos korlátját, akkor egy olyan szociológiai-társadalomlélektani elemet emelünk be, amely nem választható el a technikai körülményektől, de biztosan állítható, hogy önállóan is szereper játszik. A technikai szűkösség ma megszűnt abból a szempontból, hogy hangsorokat, mozgóképeket juttassunk el a fogyasztókhoz, és abban az értelemben is, hogy nem egyszerűen a csatornák száma növekedett, hanem ezzel együtt a tartalomkínálók köre technikailag korlátlanná vált.
A műszaki fejlődés kínálta lehetőség azonban társadalmi szinten ma még kevéssé realizálódik. A fogyasztók nagy többsége a korábbi (technikai értelemben ma is) szűkös csatornákat használja, és ez nem egyszerűen a választék korlátozott voltát jelenti hanem ennek percepciós következményeit is. Nem tudjuk, hogy hány csatorna működése teremti meg az Alkotmánybíróság által megfogalmazott teljes körű, valósághű tájékoztatást, nyilvánvalóan nem egy adott mennyiséghez köthető, de azt valószínűsíthetjük,
- 144/145 -
hogy két-három csatorna ehhez nem elegendő. És különösen nem akkor, ha ezek kínálata, működésük jellegéből következően, meglehetősen azonos.
Az emberek ma Magyarországon naponta átlagosan négy órát töltenek el televíziózással. Ez azt jelenti, hogy szabadidejük nagy részét ezzel töltik, a világról való ismereteiket onnan szerzik. A tömegkommunikációs elméletek a televízió elterjedése óta sokat változtak, de az intézmény napirendkijelölő funkciója, illetve a sokat finomodó kultivációs elméletek által leírt alapállítás, mely szerint a világról alkotott képünket a televízió képernyője építi fel, változatlan. Az emberek valóságról kialakított képe nyilvánvalóan függ attól, milyen információs csatornákat használnak, hogy mennyire vállalnak figyelő szerepet, de ha ebben a kínálatban/fogyasztásban szűkösség mutatkozik, ügy biztosan állíthatjuk, hogy a televízió - függetlenül attól, hogy mennyire tekintjük "felnőttnek" az embereket - alapvető demokratikus társadalomszervező funkciója nem vagy csak korlátozottan érvényesül.
Az információkhoz való hozzáférés, illetve azok használatának szociológiai jellemzői az ezredfordulón is egyértelművé teszik, hogy nem pusztán az érdeklődés alakítja a "figyelő közönség" összetételét. A földfelszíni televíziós és rádiós csatornák jelentik ma az egyeden ingyenes, minden anyagi ellenszolgáltatás nélkül igénybe vehető információs lehetőséget. Az ingyenesség szociológiailag, de szimbolikusan is kiemelt jelentőségű. Valószínűsíthető, hogy a technikai szűkösség megszűnése egyben a hozzáférési lehetőségek ingyenességének megszűnésével, így cenzussal jár. (Lehet állami szerepvállalással segíteni a hozzáférést szociális vagy oktatási stb. alapon, de a szolgáltatás belátható ideig nem lesz ingyenes.)
Nyilvánvalóan a fentiektől nem függetlenül, de nem is egyszerűen financiális okokkal magyarázható, hogy ma Magyarországon a felnőtt lakosság 34%-a olvas naponta "komoly" napilapot, de mindössze 8% azok aránya, akik "komoly" országos napilapot olvasnak ilyen rendszerességgel.[15] A kábel elterjedtsége több mint 50%-os, de a nem földfelszíni csatornák nézettsége együttesen sem éri el egy adott időszakban a felnőtt nézők számának egynegyedét.[16] Ahogy a sokak által képzelt "folyamatos csatorna-váltogatás" mint tévénézési gyakorlat sem általános: az emberek egy estén átlagosan legfeljebb három csatornát látnak.[17]
Látható tehát, hogy a technikai lehetőségek bővülése önmagában még nem teremti meg a sok forrásból való tájékozódást. A társadalom tagjait felnőttként kezelő szabályozási szemlélettel nem feltétlenül ellentétes, ha tudomásul vesszük, hogy az emberek jelentős része - a kialakult televíziós kultúrában - nem használja ki a technikailag létező lehetőségeket. Mindezek alapján nem állítható, hogy a technikai feltételek önmagukban meghatározzák a sajtószabadság, illetve a tájékozódáshoz való jog érvényesülésének kereteit, ahogy ebből következően az sem, hogy a belső pluralizmus kizárólag a közszolgálati rádiónál és televíziónál elfogadható-elvárható szempont.
Általános európai tapasztalat, hogy miközben nő a tartalomkínálat (bár a technikai lehetőségeket láthatóan nem tudja kitölteni, azaz önmagában a technikai korlátok megszűnése nem eredményezi automatikusan a sokszínűség megjelenését), a közéleti információk mennyisége - a televíziós ipar alakulása miatt - csökken. Az "infó" helyét átveszi az "ínfotaintment", a társadalmi hírek helyébe az egyéni hírek (tragédiák) lépnek. A legfrissebb németországi elemzés[18] úgy fogalmaz, hogy "a hírműsorok egyre inkább politikamentessé válnak Németországban", ami a demokratikus közvélemény esélye szempontjából azt jelenti, hogy a hozzáférés lehetőségének biztosításához az ilyen tartalmak koncentrált megjelenése adekvátabb megoldás, mint az információ keresésének elvárása.
A médiaipari változások - a rendszerváltás idején sokszor megfogalmazódott várakozásokhoz képest - a magyarországi médiarendszerben is azt az eredményt hozták, hogy a közönségnövelés érdekében általánossá vált az egyszerűsített világkép megjelenítése, illetve annak a szociálpszichológiai közhelynek az alkalmazása, amely szerint a befogadás mechanizmusát segíti, ha meglévő nézeteinket megerősítő információkat kapunk, és nehezíti, konfliktusossá teszi, ha kételyeket keltő információkkal találkozunk. A "fairness doctrine" jogi halálának is következménye, hogy a kötelezettség megszűnése növelte a műsorok népszerűségét, könnyebben befogadhatóvá tette a közéletinek nevezett közléseket. A műsorkészítők egy része pedig szívesebben foglalkozott ezekkel a témákkal, hiszen az unalmasnak tekintett analízis helyébe a harsány szubjektív vélemény léphetett.
A médiaiparban jelentkező általános tendenciák értékelése nem ennek a dolgozatnak a feladata, de az állam alkotmányos beavatkozási lehetőségéinek mérlegelésénél nem fogadható el a pillanatnyi társadalmi realitást figyelembe nem vevő szemlélet. A belső pluralizmus megkövetelése annak az elismerését jelenti, hogy az állam beavatkozó elvárása - jelen körülmények között - segíti a társadalmi folyamatok teljesebb megismerését és megértését, ennek segítségével pedig a demokratikus közvélemény működését.
Szinte senki nem kérdőjelezi meg a belső pluralizmus elvárását a közszolgálati médiumoknál, miközben a kereskedelmi csatornáknál kétségesnek tetszik ennek alkotmányossága. A koncepció adottnak tekinti a kiegyensúlyozottság megkövetelését anélkül,
- 145/146 -
hogy a fentebb vázolt kérdések, kétségek kibontásra kerülnének. Márpedig kulcskérdés, hogy milyen alapon különböztetem meg a közszolgálati és a kereskedelmi médiumokat, Ha csupán az Alkotmánybíróság által explicit formában lefektetett keretek mentén vizsgálódunk, komoly tisztázatlanságot, ellentmondást találunk. A 37/1992. számú döntés az "egyelőre gyakorlatilag monopolhelyzetben lévő" szereplőkre, az országos közszolgálati rádióra és televízióra külön megfogalmazza a "teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást az egyes intézményeken belül". Ha a szövegértelmezés során az "egyelőre gyakorlatilag monopolhelyzetben lévő" kitételt mint objektív helyzetleírást kezeljük, úgy bizton állítható, hogy 1997 óta a piac egészét tekintve nincs monopolhelyzetben a közszolgálat, amiből az következne, hogy a közszolgálat számára sem lenne előírható a belső pluralizmus. Ez az értelmezés nem foglalkozik a közszolgálati műsorszolgáltatónak a médiarendszerben betöltött általános szerepével, amely mentén ma ezt az elvárást senki nem kérdőjelezi meg.
Több mint egy évtized elteltével talán megengedhető egy olyan olvasat is, amely az akkori szöveg "eposzi jelzőjeként" értelmezi a fenti helyzetleírást. Talán azért nem szentségtörés ezt a lehetőséget megfogalmazni, mert az alkotmánybírósági döntés megszületésekor ez valóban sokszor használt, külön kifejtést nem igénylő, mindenki számára azonos jelentéssel bíró kifejezés volt, amelyet ma már a közszolgálat leírására - szerencsére - nem használunk. Ennek azonban nem kell gátolnia egy, akár az elkövetkezendő tíz évre szóló újabb "eposzi jelző" megfogalmazását. A közszolgálati műsorszolgáltatás ugyanis Európa-szerte újrafogalmazódik, és szerepe már nem kivételezett helyzetéhez köthető, hanem pontosan annak elvesztéséhez. A kereskedelmi médiumok térhódítása átalakította a tájékozódási szokásokat, és a koncepcióban szépen jelzett "közszolgálati ethosz" az, ami ma leírhatja, megkülönböztetheti a közszolgálati médiumot kereskedelmi társaitól.
A 22/1999. számú AB határozat külön értelmezés nélkül úgy fogalmaz - látszólag idézve az 1992-es határozatot, valójában azonban elhagyva annak lényeges elemét -, hogy "a közszolgálati tömegtájékoztatásra vonatkozó törvényeknek [...] garantálniuk kell [...] a kiegyensúlyozott arányú [...] tájékoztatást, amelyet az egyes intézményeken belül nemcsak lehetővé, de kötelezővé is kell tenni". Ez az elvárás nem nagyon kapcsolható a véleménynyilvánítás szabadságának szűk értelmezéséhez (a monopolhelyzethez), hiszen a megszólalás önmagában vizsgált lehetőségét a technikai szűkösség oldotta. Inkább értelmezhető a véleménynyilvánítás szabadságának tágabb értelmezésével, amely nem pusztán a megszólalás, hanem az elérhetőség lehetőségét is figyelembe veszi, azaz ezt a szabadságot annak mentén is értékeli, hogy a megjelenő véleményhez valójában hozzá lehet-e férni. Ez az értelmezés átvezet a másik hivatkozandó szabadsághoz, a tájékozódás szabadságához. Alkotmányos feladat, hogy biztosított legyen az információhoz való hozzáférés lehetősége, márpedig a piac ennek megteremtésére önmagában láthatóan nem képes.
Itt persze további elágazáshoz érünk, hiszen a pozitív állami beavatkozás, a tartalmi követelmények megfogalmazása a piaci szereplők számára újabb kérdéseket vet fel. Ha ugyanis közszolgálati kötelezettség előírható (lásd az elhagyott "fairness doctrine" másik elemét), akkor az azt jelenti, hogy az adott történelmi pillanatban az ilyen beavatkozás alkotmányosan nem sérti a sajtószabadság jogát, és nem sérti az állam tartalombefolyásoló szerepének alkotmányos tilalmát, A közszolgálati kötelezettség előírása ugyanarról a tőről fakad, mint a pluralizmus kérdése, hiszen a sokszor tárgyalt okok miatt a piac önmagában nem biztosítja a vélemények teljes körű megismerésének lehetőségét. Ha a demokratikus közvélemény működéséhez szükség van állami beavatkozásra az információk rendelkezésre bocsátásához, úgy kevéssé vitatható, hogy ezek megjelentetési formája is beavatkozási kérdés lehet.
Talán éppen azzal kerülhető el igazán az állam tartalmat meghatározd befolyása, ha sok- (vagy több-) szereplőssé tesszük a tájékoztatási funkciót betöltők körét. Ha nem egyetlen intézménytől várjuk el a kiegyensúlyozott, teljes körű, hiteles stb. tájékozódási lehetőség teljes biztosítását, hanem ezt tágabb körre fogalmazzuk meg, talán éppen ezzel találunk egy további elemet a garanciális intézményi szabályokra.
Az elvárás realizálásához szükséges eljárási rend konfliktusa akkor jelentkezik, amikor az állam - a maga kényszerítő eszközeivel - megpróbálja betartatni ezeket a tartalmi szabályokat. Honnan tudja az állam, hogy melyek a teljes körű információk, honnan tudja, mi a sokoldalú, a kiegyensúlyozott, nem beszélve arról, hogy erős kétség fogalmazható meg a valósághűség állami megítélése kapcsán? Éppen ezért a garanciák kérdése nemcsak a követelmények megfogalmazásakor nyer jelentőséget, hanem sokkal inkább ezek realizálódásakor. Ez az a terület, ahol az állami beavatkozás - a maga konkrétságában - képes megjelenni, és képes arra, hogy az alkotmányosan elvárható követelmény ürügyén önkényét, a hatalmi többség érdekeit jelenítse meg, ténylegesen korlátozva a sajtószabadságot. A követelmény előírása mellett inkább annak állami ellenőrzése és kikényszerítése az alkotmányosan aggályos kérdés, és ez az a pont, ahol az önkényt kizáró garanciális elemek hiányában a még-
- 146/147 -
oly szépen megfogalmazott elvárásokat is inkább el kell feledni. Itt kell konkrét megfogalmazást nyerniük az általános követelményeknek, elválnia ethosznak a jogszabályról, elkülönülnie a szakmai elvárásnak az államilag kikényszeríthető kötelezettségtől. Itt hőköl hátra a jámbor társadalomjobbító akarat, szembesülve azokkal a veszélyekkel, amelyeket a társadalmak nagy többsége már megtapasztalt.
Úgy véljük, hogy a jelenlegi műszaki, médiapiaci és -fogyasztási helyzetben az alkotmányos elvárások ("a tájékozódáshoz való jog, a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség"[19]) teljesítése érdekében nem kifogásolható, ha a nagyközönség körében elsődleges szerepet betöltő földfelszíni sugárzású kereskedelmi csatornák számára az állam közszolgálati feladatokat ír elő. Ugyanakkor a kötelezettség mértékének kialakítása rendkívüli gondosságot igényel. A mérték meghatározásánál figyelemmel kell lenni a többletteher arányaira (önmagukban költségesebbek ezek a műsorok, és nézettségük, piaci értékesíthetőségük is korlátozott), ami felveti azt a kérdést, hogy a közfeladatok finanszírozása csak a közszolgálati intézménynél elvárható, vagy e közfeladatok teljesítéséhez az állam a magánszereplők esetében is hozzájárul-e. A finanszírozás megjelenésének még inkább a mértékletesség és a jól definiált célok felé kell vezetnie, hiszen az állam esetleges anyagi szerepvállalása a tartalmi befolyás kizárása kapcsán újabb konfliktusokat eredményezhet. De a mértékre való odafigyelés azt is jelenti, hogy nem lehet megfogalmazni olyan elvárást, amelynek kontrollja magában rejti a tartalmi beavatkozás lehetőségét.
Szükséges kitérni a ma oly divatos és - elnagyoltan - a koncepcióba is beépített társszabályozós, illetve önszabályozás elemekre.[20] A társszabályozás keretében a jogalkotó egyes - jogilag értelmezhető - feladatok megvalósítását a terület érdekképviseleti szerveire ruházza át. A média területen ez kizárandó, ha tartalmi kérdésekről van sző (és persze nyilván jól alkalmazható, ha ezt a területet nem érinti), Az önszabályozás ehhez képest érdemben mást, a jogi szabályozásból való kikerülést jelenti, ami egy leendő médiatörvény szempontjából csak a szabályozási területek definiálása miatt jut szerephez. A fogalmak, megoldások tisztázása elengedhetetlen, hiszen rugalmasnak tűnő, érdekképviseleteket bevonó, a politikai elemeket látszólagosan kizáró megoldásokról derülhet ki, hogy súlyosan sértik a szólás- és a sajtószabadságot. Ha állami erőszakot (végrehajtás kikényszerítése) rendelünk a helyesnek vélt szakmai szabályok mögé, a legelemibb alkotmányos követelményt sértjük, a szabadságjog korlátozásának kizárólagos törvényi megfogalmazását.
A hatályos médiatörvény, miközben átvette az Alkotmánybíróság intencióit, nem tisztázta világosan a belső pluralizmus követelményét. A legfontosabb tisztázatlan formai kérdés, hogy a belső pluralizmusnak a műsorfolyam egészében, műfaj szerinti csoportjaiban vagy minden egyes műsorszámában érvényesülnie kell-e. A sokat idézett 4. § (1) bekezdése[21] a "tájékoztatásra" fogalmazza meg a belső pluralizmus követelményét, így látszólag nyitva hagyja a kérdést. Mivel azonban a panaszbizottság rendszerét a törvény már az egyedi műsorszámokra, az egyedi "közlések" vitathatóságára alapozta (mert a jogkövetkezmény maga is csak egy adott közlés lehet), a jogalkalmazás, a gyakorlat (ORTT döntések, bírósági ítéletek) során elfogadottá vált, hogy a kiegyensúlyozottság követelménye minden egyes műsorszámnál vizsgálható és megítélhető. A törvényalkotó vélhetően két, egymástól megkülönböztethető jogot - az európai egyezményekben is megkövetelt helyreigazítást, illetve a tárgyilagos tájékozódáshoz való jogot - kapcsolt egybe és rendezett egy jogintézmény keretében. Ezzel azonban komoly zavart okozott mind a panaszbizottság működésében, mind a belső pluralizmus értelmezésében. Máig vita tárgya (noha az ORTT a PB ügyrendjében megpróbálta elrendezni), hogy a panaszeljárást a személyes érintettség alapozza-e meg, vagy a "sérelmet szenvedett" kifejezést tágabban, a valósághű tájékozódáshoz való jog sérelmeként kell értelmezni. És mivel a médiatörvény nem zárta ki, hogy a 4. § (1) bekezdésének teljesülését a hatóság is figyelemmel kísérhesse mint törvényes követelményt (és szankcionálhassa, ha nem érvényesül), a káosz teljessé vált. Eljárási garanciák nélkül vált jogi kötelezettséggé minden műsorszolgáltató számára - a definiálatlan mértékű - belső pluralizmus, mert az eljárási szabályok nem tisztázták, hogy milyen állami szerv a műsorfolyam milyen egységét vizsgálva hoz döntést törvényes működésről vagy a törvény megsértéséről, Előfordult, hogy ha az eljárási szabályok nem engedték a panaszügyként való tárgyalást, úgy a médiahatóság magához vonta az eljárást és közigazgatási döntésben marasztalta el a műsorszolgáltatót, ahogy folyamatosan jelen van az a konfliktus, hogy futhat-e párhuzamosan egy műsor kapcsán eljárás a panaszbizottság és az ORTT előtt, és mit jelent annak a lehetősége, hogy ugyanaz az ügy teljesen eltérő szankcióval járhat. (Ad abszurdum a megvalósult jogsértés esetén a panaszbizottság kötelezi a műsorszolgáltatót
- 147/148 -
a meg nem jelenített vélemény közlésére, az ORTT viszont saját hatáskörben eljárva - nem a panaszbizottság fellebbviteli fórumaként - akár megvonhatja a jogosultságot.) Amikor a médiahatóság felmérte, hogy a törvény nem ad egyértelmű fogódzót, igyekezett önmérsékletet tanúsítva működni ezen a területen.
A törvény azonban nem csak az eljárási szabályok hiányosságai miatt okoz zavart, anyagi jogi megfogalmazásai is ellentmondásosak, A mostanáig tárgyalt "kiegyensúlyozottsági" paragrafus a tájékoztatás kifejezést használta (tevékenységről beszél), míg az ezt követő bekezdés ennél lényegesen pontosabban fogalmaz, amikor a műsorszámok összessége vagy valamilyen műfaj szerinti csoportja számára tiltja meg párt vagy politikai mozgalom nézeteinek szolgálatát. Persze, itt is felmerül, hogy mi a mértékegység: egy nap, egy hét, egy hónap stb., de egyet biztosan jelent: nem egyetlen műsorszámra vonatkozik. A törvényalkotó a belső pluralizmus legegyértelműbb sérelme esetén szűkíti a követelmény érvényesülését, ami óhatatlanul megerősíti az eltérő értelmezések lehetőségét a 4. § (1) bekezdése kapcsán.
A 4. § (1) bekezdésében, használt kifejezések megkísérlik körülírni, definiálni a belső pluralizmus fogalmát, elemeit. A sokoldalúság mellett leírt tárgyilagosság, időszerűség stb. mind-mind a tájékozódáshoz való jog realizálásának feltételeit jelenti. Kimondható, hogy ez a szabály olyan alapelv megfogalmazását jelenti, amelynek érvényesüléséhez további anyagi, illetve eljárási szabályok szükségesek.
Úgy gondoljuk, hogy noha a "technikai feltételek szűkösségének véges volta" ma már nem indokolja, a televízió sajátos hatásmechanizmusa, a fogyasztói szokások, a médium működtetésének magas költségei miatt a nézők által legtöbbet használt médiumok esetén szükséges lehet a belső pluralizmus anyagi és eljárásjogi kimunkálása utáni megkövetelése annak érdekében, hogy az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alapvető cél, a demokratikus közvélemény működése biztosított legyen.
Az állásfoglalást különösen indokolttá teszi, hogy napjainkban a közéleti viták stílusa, hangneme miatt határozottan megjelent az az elképzelés, hogy a köznyugalom megőrzése érdekében szükséges a szólásszabadság szűkítése. A gyűlöletbeszédre való reagálás megosztja az erről gondolkodókat, de már kormányzati szándékként is megjelent a Büntető törvénykönyv ez irányú szigorítása. Anélkül, hogy ebbe a kérdésbe belemennénk, fontosnak tartjuk felhívni a figyelmet arra, hogy a szigorítás felmerülése véleményünk szerint nagymértékben köszönhető a jelenség tömegmédiumokban való megjelenésének. Meghökkenést keltett bizonyos közlések megjelenése, és az a döbbenet, hogy ez jogilag szankcionálatlan maradt vagy a közvélekedés szerint nem megfelelő súllyal szankcionálódott. Bizonyosan előzménynek tekinthető azonban az a rádiók és televíziók gyakorlatában korábban kialakult rend, amely a belső pluralizmus egy lehetséges felfogásaként úgy kezdte az egymással szemben álló véleményeket, közléseket hogy mindegyik számára külön műsort biztosított. A közszolgálati rádióban kialakított Vasárnapi Újság-168 óra kettős, az ATV Újságíróklub-Sajtóklub párosa, de a médiaháború kezdetén a Magyar Televízió két híradója is egyértelműen deklarálta, hogy az elvárt belső pluralizmust egymástól elkülönülő műsorokkal lehet és helyes biztosítani (és itt most szándékosan nem értékeljük ezeket a műsorokat, hiszen azok hangvételétől, színvonalától függetlenül alakult a gyakorlat). Ennek az értelmezésnek a legitimitását idáig csak az ORTT 1769/2002. számú döntése kérdőjelezte meg, amelyben a médiahatóság megkísérelte értelmezni a törvény kiegyensúlyozottságot előíró passzusát.[22]
Amikor tehát arról beszélünk, hogy a médiumok egy jól meghatározható köre számára előírható a belső pluralizmus követelménye, tisztázni kell, hogy ez a valóban vitathatatlan állami beavatkozás a tarralomba milyen keretek között alkotmányos. Úgy véljük, ha törvényi szinten megfogalmazódik, hogy a követelmény a műsor milyen egységére (műsorfolyam egésze, műfaji csoport, egyedi műsorszám) vonatkozik, illetve milyen időtartamra értelmezendő, továbbá ha egyértelműen elválasztjuk az állami beavatkozást a közönség számára nyitva álló reakcióktól, úgy további kérdések megválaszolásával alkotmányosan alkalmazható ez a követelmény a széles közönség által elérhető csatornák számára.
Tanulságos röviden utalni a követelményt lényegében lefedő fairness doctrine" történetére. A szakirodalom úgy kezeli, hogy ez a követelmény ma már nem létezik az Egyesült Államokban, halála a nyolcvanas évekre tehető, amikor az FCC, amelynek alkalmaznia kellett a műsorszolgáltatókkal szemben ezt az elvárást, úgy ítélte meg, hogy ez inkább rongálja, mint elősegíti a szólásszabadság alkotmányos jogát, ezért hatósági eszközökkel nem kikényszerítendő. A bíróság a későbbiekben úgy ítélte meg, hogy az FCC passzivitása nem volt jogsértő, és azokat a kezdeményezéseket, amelyek törvénybe iktatták volna a doktrínát, több republikánus elnök is megvétózta. Az FCC úgy vélte, hogy a választék bősége miatt nincs szükség arra, hogy a jogrend biztosítsa a válaszadás lehetőségét. A válaszadás jogának előírása ugyanis inkább a vélemények sokszínűségét csökkenti azzal, hogy a hallgatók által nem igényelt kívánalmat fogalmaz meg, és ezzel csökkenti a médium hallgatottsá-
- 148/149 -
gát. A megszüntetés pozitív hatását elsősorban abban látják, hogy ennek révén nemhogy csökkent, de inkább nőtt a közéleti témákkal foglalkozó műsorok száma, és ez még inkább elősegítette a vélemények sokszínűségének megjelenését. Anélkül, hogy jelen keretek között valós elemzésre törekedhetnénk, érdemes arra is felhívni a figyelmet, hogyan alakítja a tájékozódási lehetőségeket az elv eltűnése. Ez ugyanis kevéssé kedvez a viták, vélemények reális ütköztetése, az egymásra reagáló kommunikáció megjelenésének. Teret ad viszont annak a ma véleményünk szerint itthon egyre inkább elterjedt műsorszolgáltatói magatartásnak, amely a közönség megtartása, növelése érdekében a saját tábornak szóló kommunikációt preferálja.
A jogalkotásban, jogalkalmazásban, de a mindennapokban is használt fogalmak pontos értelmének kibontása segítheti, hogy más alkotmányos érdeket nem aránytalanul korlátozó megoldás születhessen. Már a 4. § (1) bekezdése is öt - a belső pluralizmus szempontjából jelentős - fogalmat zsúfol össze, de a törvény más szakaszaiban - például a közszolgálatnál - is megjelenik az "elfogulatlan" kifejezés, a "hiteles" és "pontos" mellett. Az előttünk fekvő koncepció pedig szinte kizárólag a pártatlan kifejezést használja (vélhetően nem véletlenül, hiszen a készítők számára ma a pártok viszonyulása az elsődleges). Véleményünk szerint a jelenleg megkövetelt fogalmak nem teszik pontosan értelmezhetővé a követelményt. Keveredik benne a tény és a vélemény pluralitása. A tájékozódáshoz való jog elsődleges eleme a tények, történések megismerésének lehetősége, és ilyen módon egyértelműbbé is tehető a tény és a vélemény különválasztása. Közéleti viták esetében nyilvánvalóan felvetődik a tények pluralitásának lehetősége, hiszen kérdés, hogy a megkövetelt "tényszerűség" csak azt jelenti-e, hogy a közlés elvárhatóan azonos a történéssel, nem ferdít, vagy azt is, hogy valamennyi kapcsolódó releváns történésről beszámol - egyszerű példával megvilágítva: a tudósítás hogyan minősül akkor, ha közli, hogy X jelen volt, ezzel és ezzel foglalkozik, de Y részvételéről nem tesz említést.
Az ORTT napi gyakorlatában többször találkozott azzal a helyzettel, hogy a médiumok tevékenységét különböző állami szervek egymástól független eljárásokban, saját anyagi jogi szabályaik mentén értékelik. Ennek többféle formája is létezik, és a kodifikáció során tisztázni kell, hogy mennyiben beszélhetünk párhuzamos vagy egymástól független eljárásokról.
Az egyik típusban a média nem szereplője a jogellenes magatartásnak, csupán valamilyen módon pozitívan viszonyul hozzá, ilyen tartalmú közléseket ad egy jogellenes magatartásról. A másikban a jogrendszer különböző ágai ugyanazt a társadalmi jelenséget eltérő követelmények mentén ítélik meg, a büntetőjog a jelenségnek csak egy szűk, a médiajog tágabb metszetét szankcionálja, míg a polgári jog ezektől eltérő dimenzió mentén (például kártérítés) rendezi. De a klasszikus párhuzamos eljárás is sajátos, a mai jogrendszerben nem rendezett konfliktushoz vezet, hiszen tisztázatlan például a sajtóhelyreigazítás és a médiatörvény 4. § (1) bekezdésében megfogalmazott tárgyilagos, tényszerű tájékoztatás követelményének eljárási viszonya.
Jól szemlélteti az elsőként említett konfliktust a választásokat követően lezajlott Erzsébet-hídi tüntetéshez kapcsolódó jogi eljárás. A Pannon Rádió élő tudósításával nyilvánvalóan segítette a tüntetők helyzetét, hiszen az élő adás előnyével élve (speciális hatásmechanizmus) a nem jogszerű tüntetéshez további résztvevőket toborzott, miközben az események drámaiságát hangsúlyozva a jogszerűtlen megmozdulás pozitívumait sulykolta (a belső pluralizmus hiánya). Az ország rendőrfőkapitányától kezdve a politikusokig sokan médiajogi felelősségre vonást követeltek, a testület döntését előkészítő szakapparátusi anyag pedig lehetséges alternatívaként a műsorszolgáltatói jog megvonását javasolta. A műsor maga valóban unikum volt a hazai rádiózás történetében, hiszen a médiajogot rendszeresen megsértő (az ORTT határozatai alapján kiegyensúlyozatlan, egy párt szolgálatában álló, gyűlöletkeltő stb.) Pannon Rádió egy olyan tüntetés aktív résztvevője lett, amely hosszú időre befolyásolja a nyilvános megmozdulásokhoz való viszonyt. Az ORTT[] eljárásában azonban nem tudott (akart) eltekinteni attól a ténytől, hogy a büntetőjogi eljárás során az elítélt szereplő cselekményét (a tüntetés megszervezését, az ott tanúsított magatartást) szabálysértésnek minősítették.[23] A gyűlöletbeszédre amúgy is érzékenyebben reagáló közönség elvárása szerint az alkotmányos jog gyakorlásától kellett volna hatósági úton megfosztani egy szereplőt, úgy, hogy ezzel párhuzamosan az állam más eljáró szervezete, a bíróság "könnyű súlyúnak" ítélte a történéseket.
Más jellegű, de a szigorúbb elvárások sajátos értelmetlenségét jelezte az az ORTT döntés, amelyben az RTL Klub televízió egyik műsorát marasztalta el amiatt, hogy interjút készített az olajügyekben elhíresült Nógrádi Zsolttal. A műsorban semmi olyan új információ nem jelent meg, amely ne lett volna hozzáférhető más módon (a parlamenti meghallgatás
- 149/150 -
után, óriási nyomtatott sajtóbeli publicitás közepette), a testület mégis úgy ítélte meg, hogy a médiatörvény 3. §-a olyan elvárásokat fogalmaz meg a televíziókkal szemben, melyek nyomán megalapozott lehet az elmarasztalás. Leegyszerűsítve - és csupán önmagában a törvényt olvasva - kimondta, hogy vannak olyan közlések, amelyek televízióban (rádióban) való megjelenésükkel más hatást váltanak ki, ebből következően médiajogi következményeket kell hozzájuk rendelni, Míg a nyomtatott sajtóban való közlés esetén a jogi lépés az ügyben érintett, személyiségi jogaikat sértve érző szereplőkhöz kapcsolódott - a szóba hozott politikusok zöme utóbb sikeresnek bizonyult eljárást indított -, addig a médiatörvény kiterjesztő értelmezése alapján az történt, hogy egy állami szerv lépett fel a közlésben érintettek személyiségi jogai miatt.[24]
Az Alkotmánybírósághoz korábban benyújtott, a médiatörvény alkotmányossági vizsgálatát érintő beadványunkban[25] jeleztük a lehetséges konfliktusok harmadik típusát. Például azt az esetet, amikor a személyes adatok jogosulatlan kezelése miatt az ORTT a médiatörvény kiterjesztő értelmezésével olyan viszonyba nyúlt bele, amelynek megvan a kimunkált értékelési, eljárási rendje. Az ORTT jogosulatlan adatkezelést állapított meg és médiajogi következményt fűzött hozzá ahelyett, hogy a jogsértés büntetőjogi megközelítésével hivatalból üldözendő cselekmény elkövetése miatt feljelentést tett volna, másrészt a jelenség észlelését követően a sértettet tájékoztatta volna a polgári jogi igény érvényesítésének lehetőségéről.
A fentiek kapcsán kell felhívni a figyelmet arra, hogy a fenti konfliktusok lehetősége meglehetősen bizonytalan jogi helyzetet eredményez, Ilyen esetekben az eljárásjogi kérdések rendezésének még inkább kiemelt szerepe van. Ha bíróság által megállapított jogsértéseket követően speciális, televíziókra és rádiókra vonatkozó további következményt állapít meg a médiatörvény, az - alapos vizsgálat után - akár alkotmányosnak is bizonyulhat. Jó példa erre a szerzői jogi szabályok megsértésének esete, amely a büntetőjogi eljárást követően a médiahatóság számára is feladatot ír elő. De kezelhetetlenné válik a helyzet akkor, ha az állam szervei előtt párhuzamos eljárások folynak. A konfliktusok kezelése során a jogalkotónak arra is figyelemmel kell lennie, hogy televíziós műsorok esetében rendezze azt a helyzetet, amikor az állam úgy is meg akarja védeni a személyiségi jogokat, ha arra az érintett nem tart igényt. Ez ugyanis sérti az alkotmányos önrendelkezés jogát. Márpedig a kiegyensúlyozottság médiatörvénybeli rendezése ezt a konfliktust óhatatlanul felveti,
A koncepció nagy hangsúlyt fektet a szakmai szabályozás lehetőségére, arra, hogy ne legyen feltétlenül jogi kérdés az, amelyet szakmai kérdésként is lehet kezelni. Ahogy azonban más elemeinél, úgy itt is inkább a leendő törvénnyel kapcsolatos elvárások, a most működő törvény tapasztalataiból leszűrt elkerülendő lépések dominálnak. Ugyanakkor hiányzik annak az analízise, hogy a hatályos törvény hol nyúl bele feleslegesen szakmai kérdésekbe, hogyan lehetne oldani az abból adódó feszültséget, hogy hatósági intézmények minősítenek olyan tartalmi kérdéseket, amelyekben az államnak valószínűleg kevés keresnivalója lenne,
Alapelvi szinten persze megjelenik az "államtalanítás" javaslata azzal, hogy létrehozni javasol egy az operatív szervezetektől független panaszbizottságot, amely hatósági jogosítvány nélkül próbálna - vélhetően elsősorban a nyilvánosság erejére építve - szakmai, etikai követelményeket érvényesíteni. (Itt most nem érintjük a tartalmilag biztosan releváns, de jogilag értelmezhetetlen nézői panelek javaslatát.) Ennek a megoldásnak nyilvánvaló hozadéka, hogy egyértelművé teszi: a panaszbizottság olyan szervezet, amely jogkövetkezményeket nem tud érvényesíteni, formálisan nem kötődik ilyen szervezethez. A mai panaszügyek egyik legtöbbet vitatott eleme ugyanis éppen az, hogy a panaszbizottság a kiegyensúlyozottság ügyében jogkövetkezménnyel járó döntést hoz (kötelezi a műsorszolgáltatót a be nem mutatott vélemény, illetve a panaszbizottság álláspontjának közlésére, azaz állami kényszerrel szól bele a tartalomba), míg a többi ügyben jogkövetkezmény nélküli állásfoglalásban véleményt nyilvánít. Ha csak az a hozadék, hogy ez a kettős szerep szétválik, az már mindenképpen előny. Ugyanakkor éppen a jelenlegi szabályozás mutatja, hogy mennyire nehéz megtalálni azt a határmezsgyét, ahol a jogsérelem és a szakmai alapon megítélhető közönségelvárás elválasztható egymástól.[26] Ha megköveteljük a belső pluralizmust a közszolgálattól (vagy további szereplőktől is, ahogy ezt a koncepció sem kérdőjelezi meg), akkor valakinek jogkövetkezménnyel bíró módon - azaz az állami kényszer megjelenésére építve - meg kell tudnia ítélni, hogy az adott közlés sokoldalú és kiegyensúlyozott volt-e. A koncepcióban jelzett megoldás, mely szerint a törvényi keretszabályokat a Stratégiai Testület tölti ki tartalommal, aggályos. Tisztázni kell, hogy a fent jelzett elhatárolást - jogsérelem vagy szakmai sérelem - a "kerettörvény" tartalmazza, ahogy azt is, hogy a Stratégiai Testület által kimunkált "kerettörvényi szabályozás pontosítását és részletezését" ki kéri számon. Alkotmányosan elfo-
- 150/151 -
gadható-e az Egyesült Királyságban bevált rendszer, ahol a szabályozó hatóság kötelezően alkalmazandó irányelveket ír elő és kér számon (The ITC Programme Code)?
Sajátos szabályozási kérdés, hogy az elektronikus médiumok esetében a belső pluralizmus esetleges előírásán, illetve ehhez kapcsolódra a tények és a vélemények formai szétválasztásán túl (aminek megvalósítása kifejezetten szakmai kérdés is) mennyiben tekinthető megalapozottnak más értékek speciális, az általánosnál szigorúbb elvárása.[27] A tartalmi szabályok tekintetében jó eligazítást adhatnak az európai szabályok, amelyek definiálják a minimálisan elvárandó tartalmi beavatkozást. A kiskorúak védelme, az egészséges személyiségfejlődés biztosítása, az emberi méltóság tiszteletben tartása mellett elsősorban a reklámhoz kapcsolódó közlések tilalmai, valamint a kulturális és piaci szerepet betöltő gyártási kvóták jelentik a tanalmi beavatkozást.
A koncepcióban felvázolt irányítási, felügyeleti rendszer nagymértékben az elmúlt időszak rossz tapasztalataiból indul ki, és tükrözi a közszolgálati intézményrendszere körülölelő vitákat. Kimondottan garanciális elemként a kiválasztási mechanizmust említik a szerzők, és erényét többek között abban látják, hogy ebből a mechanizmusból kizárják a pillanatnyi politikai akarat befolyását. Az is nyilvánvaló hozadéka egy ilyen rendszernek, hogy a jelenleginél egyértelműbben megfelel a szigorú alkotmánybírósági intenciónak. A koncepcióban felvázolt, de nem javasolt parlamenti bizottságra építő megoldás könnyen újraéleszthetné a politika, az Országgyűlés, a pártok konszenzusa miatt megjelenő alkotmányossági aggályokat. Korábban kifejtett véleményünk szerint ez önmagában nem szükségszerűen ellentétes az alkotmányossági elvárásokkal, ahogy számos más, függetlennek minősülő szervezet. (AB, ombudsman) ugyancsak a parlament által, de más választási eljárással kerül kiválasztásra.
A Nemzeti Média Testület törvény által tagságot nyerő tagjai legfontosabb, kézzelfogható feladata az operatív testületek tagjainak ki- és megválasztása. Emellett véleményüket figyelembe kell (lehet) venni, és ők készítik el az Országgyűlés számára a médiahelyzetről szóló éves jelentést. A mechanikus - törvény által elrendezett - kiválasztási rendszer azonban csak egy fokozatban működik, és az operatív testületek már az adott pillanat adott körülményeit is figyelembe vevő választás útján állnak össze.
Az operatív testületek feladat- és hatásköréből kiolvasható, hogy a külszolgálat tartalmára és minőségére meghatározóbb befolyást gyakorolnak, mint a jelenlegi rendszerben a kuratóriumok. A mostani elnöki rendszerrel szemben ez a megoldás a kollektív testületek nagyobb szerepvállalására épít. Tény az is, hogy egy többtagú testület kiválasztása során nagyobb a mozgástér, mint amikor egy emberben látszik megtestesülni a szakmai és a gazdasági hozzáértés a politikai függetlenség mellett. Ugyanakkor az is előny, hogy nem az egyszeri, egyszemélyi döntésen múlik a működés, hiszen a testületi lét lehetőséget teremt a szereplők egymás irányában megvalósuló kontrolljára.
A független működés feltételeit az alkotók a választott testületek tagjainak összeférhetetlenségében, a részmunkaidőben és a rotációban látják biztosítottnak. Nem foglalkozik azonban a koncepció az operatív testületek tagjainak személyes jogi státuszával, ahogy azzal sem, hogy a testületek a közjogi intézményrendszerben milyen módon helyezkednek el. Az egyik testület a Gt. szerinti közgyűlési hatáskörökkel rendelkezik, ilyen módon a státusza rendezett, a másik testületnek azonban nincs közvetlen viszonya a közszolgálati intézményekkel, feladatköréből fakadóan vélhetően inkább hatósági szerepe van. Így a közfeladatok ellátásának ellenőrzését az elképzelés egy külső kontrollra bízza (eltérően a jelenlegi rendszertől, amely lényegében nem enged külső kontrollt, és emiatt a közfeladatok elvégzésének ellenőrzése lehetetlenné vált), ugyanakkor tisztázatlan, hogy ez a testület mennyiben állami szervezet és milyen jogosítványokkal rendelkezik.
A személyek státuszát, felelősségét elrendező részletszabályok, a testületek státuszát tisztázó, eljárási rendjét részletesen kimunkáló szabályok, azaz a sokat hivatkozott eljárási rend lehet a garancia a közfeladatok teljesítésnek megfelelő, az állam meghatározó tartalmi befolyását mégis kizáró biztosítására. Mindaddig azonban, amíg ezek homályban maradnak, nem lehet véleményt mondani az új rendszer alkotmányossági megítéléséről. Márpedig ennek hiányában a leginkább adekvátnak tűnő szervezeti megoldások értelmüket veszthetik, hiszen a már működő médiarendszer újraszabályozásában nemcsak a rossz tapasztalatok, hanem a már megismert alkotmányossági buktatók elkerülése is kiemelt szerepet kell játsszon,
A koncepció fontos eleme, hogy felügyeleti szinten nem választja el a közszolgálari és a kereskedelmi intézményeket. Az érthető és nyilvánvaló különbségekkel együtt is mindhárom fő testület (és ennek alrendszerei, a panaszbizottság, a műsorszolgáltatási alap) a médiarendszer egészével foglalkozik. Ez lényegesen különbözik a jelenleg hatályos rendszertől,
- 151/152 -
ahol az ORTT és a hozzá kapcsolódó alrendszerek "omnipotensek", a közszolgálat működését biztosító szervezet azonban különválik. Miközben tehát az új elképzelés az ORTT "túlhatalmát" redukálandó szétosztja a szervezeteket és a feladatokat, a leírásból nem látható, hogy ez az összekapcsolás - lehet, hogy médiapolitikailag releváns megoldásként - milyen veszélyeket rejt. Ha hasonló mentalitás, azonos tőről fakadó szakmai elvárás, médiapolitikai elképzelés vezérli a döntéshozókat, úgy kevéssé kerülhető el a közszolgálati elvárások és a kereskedelmi célok összekapcsolása, az egyiknek a másik alá rendelése. Ha az új rendszer fő motívuma a közszolgálati ethosz - valószínűleg helyesen -, akkor nagyon világos szétválasztás nélkül a jelenlegihez képest is felerősödhet az "állam meghatározó tartalmi befolyása". Nyilvánvalóan kimunkálható a szétválasztás - a koncepció is utal a csökkentett közszolgálati elvárásra a kereskedelmi szférában, a szakmai önszabályozásra - de csak a feladatok és az ezeket realizáló eljárási szabályok ismerete, kidolgozása után lehet alkotmányosan értékelni az új rendszert.
Számos olyan elem is szerepel az elképzelések között, amelyeknél már most is - praktikusságuk elfogadásával - komoly kételyek fogalmazhatók meg. A frekvencia odaítélésének Hírközlési Főfelügyelethez rendelése az egyik ilyen látványos elem. A koncepció ugyanis pont azt nem tisztázza, hogy mikor, milyen eljárási feltételek mellett és kinek a számára nyílik meg a frekvenciához való hozzáférés lehetősége. Az, hogy a versenyzők közüli választást melyik állami szerv végzi, az akár lehet valóban praktikus kérdés (persze az eljárási garanciák függvénye, hogy az adott szerv valóban alkotmányosan, nem kifogásolható menetben dönt), de hogy vannak-e frekvenciák, azok mikor állnak rendelkezésre, ki uralja ezeket a lehetőségeket, az messzemenően érinti a sajtószabadságot. Ahogy korábban kimutattuk, éppen az eljárási szabályok milyensége, a szervezetek egymáshoz való viszonya nagymértékben meghatározza a szereplők alkotmányos megítélését. Ezért helytelen lenne azt állítani, hogy a HIF-es megoldás biztosan sérti az alkotmányos elvárásokat - noha nyilvánvaló, hogy a jogosultság odaítélése az egyik legerősebb állami befolyásoló szerep -, de az kimondható, hogy a részletek kidolgozása nélkül a rendszer nem ítélhető meg.
Az elképzelés abból a szempontból is kérdéses, hogy ahhoz a szervezethez rendeli az eljárást, amelyik hagyományosan nem foglalkozik a kompetenciájába tartozó távközlési lehetőségek által átvitt tartalommal. Es noha utal rá, hogy a tartalomfelügyelet egy részét átviszi az egyik leendő operatív testülethez, a szöveg alapján sem kétséges, hogy bizonyos elemeit a HIF-nél tartja, Tehát az Európában megindult trendhez képest (amely egységes hatóságokat épít a tartalom és a technika kezelésére: Anglia - OFCOM, Olaszország - AGICOM) a javaslat az intézményi rendszert szétdarabolja, és az elmúlt időszak hazai tapasztalatai alapján az Európában megindult folyamatokhoz képest fordított eredményre jut, a távközlési hatósághoz rendeli a tartalom egy részének felügyeletét ahelyett, hogy a tartalomfelügyelet rendszeréhez kapcsolná a technikai kivitelezést
Itt kell röviden utalni a koncepció által nem érintett kérdésre, a hatóság és a műsorszolgáltató jogi viszonyának minőségére. Jelenleg a műsorszolgáltatók egy része kettős jogi helyzetbe kerül a médiafelügyeleti logikában. Egyrészt szerződés útján szerezhetnek műsorszolgáltatási jogosultságot, másrészt közigazgatási eljárásban kerülhet sor mind a törvénysértés, mind a szerződéses szabály megsértésének megállapítására. A koncepció a HIF és a jogosult közötti szerződéses viszonyról beszél, azaz nem érinti ezt a sokat vitatott kettősséget, amelynek egyértelmű tisztázása láthatóan alkotmányos követelmény. Véleményünk szerint ennek nem szükségszerűen a kettős státusz eltörlését kell jelentenie, hiszen a polgári jogi viszony - a szimbolikus jelentésen túl -számos olyan előnyt rejt magában, amelyek egy közigazgatási viszonyban nem érvényesülhetnek. Ugyanakkor viszont az eljárások világos szétválasztása elkerülhetetlen.
Ugyanezek a kételyek végigvezethetők a szervezeti rendszer szinte valamennyi elemén. Nyilvánvaló, hogy a koncepció inkább médiapolitikai lehetőségeket tár fel, és reagálni próbál az akut médiahelyzetre. Ebben az értelemben feltételezhető, ha elfogadásra kerül, a jogászok kidolgozzák majd a részleteket, úgy, hogy az alkotmányos is legyen. A veszély azonban az, hogy ha a politika rábólint az elképzelésre, azt ebben a formájában helyesnek és megvalósítandónak tartja, attól kezdve bármilyen aggály már alig tudja eltéríteni a kialakuló szöveget. E tanulmány íróinak egyike korábban abban a megtiszteltetésben részesült, hogy részt vehetett a médiatörvény kidolgozásában. Az ott szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a feszítő érdekek még ezen az alkotmányosan igazán kiemelt területen is képesek torzítást okozni. Márpedig egy új médiatörvény alkotmányossági próbája vélhetően hamarabb és átfogóbban megvalósulhat, mint azaz 1995-ben elfogadott törvény esetében történt.
A médiatörvény megérett a revízióra. Nemcsak a politikai konfliktusok, a finanszírozási problémák indokolják a módosítását, újraírását, hanem a hét év mé-
- 152/153 -
diapiaci történései, az ez idő alatt felgyülemlett jogalkalmazói tapasztalat is. Az újraírás során azonban szembe kell nézni a jelenlegi helyzet alkotmányossági kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság 1992-es döntését követően (amelyben egy monopolhelyzetű közszolgálati televízió kapcsán fogalmazta meg elvárásait) érdemben nem foglalkozott a médiatörvény egészével, a közszolgálati szférán kívüli szabályozási kérdésekkel. Bizonyára megalapozott volt az a magatartás, amely rövid távon nem reagált a számos alkotmányossági kérdésre,[28] de a revízió során megkerülhetetlen a szervezeti rendszer egészének, a tartalmi beavatkozás részletkérdéseinek alkotmányos vizsgálata. Jelen dolgozatunk arra tett kísérletet, hogy a kormány által megrendelt új médiatörvény-koncepció ürügyén megkísérelje felvetni a lehetséges alkotmányossági kérdések egy részét. A koncepció maga is jelzi, hogy átmeneti időszakra szól, de úgy véljük, hogy így sem kerülhető meg a felvetett kérdések végiggondolása. Nem törekedtünk teljes áttekintésre, valamennyi probléma bemutatására, mint ahogy arra sem, hogy ezekre a kérdésekre szisztematikusan választ adjunk. Szándékunk csupán az volt, hogy "döntés előtt" felhívjuk a figyelmet azokra a veszélyekre, amelyek egy leegyszerűsített nézőpont mentén vizsgálják ezt az igencsak összetett területet. Az elmúlt időszak tapasztalatai alapján úgy véljük, hogy az eddigi vitákhoz, a politikai, szakmai észrevételekhez képest nagyobb szerepet kell biztosítani, nagyobb figyelmet kell fordítani az eldöntendő kérdések alkotmányossági megméretésére, az alkotmányos követelmények teljesítésére. ■
JEGYZETEK
[1] Gálik Mihály, Horvát János, Szente Péter: Egy új médiatörvény alapjai, www.kancellaria.gov.hu/media_vitaanyag/bottom.html.
[2] Az alkotmány nem nevesíti állami feladatként a közszolgálati rádió és televízió működtetését, de a médiarendszer európai fejlődése általánossá tette a duális médiarendszert, amelyben kitüntetett szerepet szán a közszolgálati műsorszolgáltatásnak.
[3] 37/1992. (VI. 10.) számú AB döntés (Indokolás. II. 2. a).
[4] Például a 30/1992. (V. 26.), 36/1994. (VI. 24.), 12707B/1997. (V. 8.), 14/2000. (V. 2.), 18/2000. (VI. 6.) AB döntés.
[5] 37/1992. (VI. 10.) ABH 230.
[6] "A műsorszolgáltatásban közzétett műsorszámok összessége, illetőleg ezek bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja nem állhat párt vagy politikai mozgalom, illetve ezek nézeteinek szolgálatában."
[7] Ma az a helyzet, hogy a helyi televíziók szinte kizárólag önkormányzati tulajdonban működnek. A helyi információs piacon tehát a vélemények plurális megjelenését - a televíziós iparágban - csak a más logikában megkérdőjelezett belső pluralizmus biztosíthatja. De a szerepvállalás ilyen formája, az állami pénzeszközök megjelenését is növelte, így a befolyás kizárásának kérdése sem pusztán a nagy televízió és rádió problémája.
[8] A döntést az Alkotmánybíróság szűk többséggel hozta meg, öt alkotmánybíró különvéleményt csatolt a döntéshez.
[9] 23. § (1) A közszolgálati műsorszolgáltató és a közműsor-szolgáltató különösen köteles a nemzet, a nemzeti, az etnikai, a nyelvi és más kisebbségek méltóságát és alapvető érdekeit tiszteletben tartani, nem sértheti más nemzetek méltóságát.
(2) A közszolgálati műsorszolgáltató és a közműsor-szolgáltató rendszeresen, átfogóan, elfogulatlanul, hitelesen és pontosan tájékoztat a közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, a vételkörzetében élők éleiét jelentősen befolyásoló eseményekről, összefüggésekről, vitatott kérdésekről, az eseményekről alkotott jellemző véleményekről, az eltérő véleményeket is beleértve. E feladatok ellátása során gondoskodik a 137. §-ban nem említett közérdekű közlemények nyilvánosságra hozataláról.
(3) A közszolgálati műsorszolgáltató és a közműsor-szolgáltató biztosítja a műsorszámok és a nézetek sokszínűségének, a kisebbségi álláspontoknak a megjelenítését, a műsorszámok változatosságával gondoskodik a nézők széles köre, illetve minél több csoportja érdeklődésének színvonalas kielégítéséről.
(4) A közszolgálati műsorszolgáltató és a közműsor-szolgáltató különös figyelmet fordít
a) az egyetemes és a nemzeti kulturális örökség értékeinek ápolására, a kulturális sokszínűség érvényesülésére,
b) a kiskorúak testi, lelki és erkölcsi fejlődését, érdeklődését szolgáló, ismereteit gazdagító műsorszámok bemutatására,
c) a vallási és egyházi, továbbá a nemzeti, etnikai és más kisebbségi kultúrák értékeinek megjelenítésére.
d) az életkoruk, szellemi és lelki állapotuk, társadalmi körülményeik következtében súlyosan hátrányos helyzetű csoportok számára fontos információk elérhetővé tételére, különös tekintettel a gyermeki jogokat ismertető, a gyermekek védelmét szolgáló, az igénybe vehető szolgáltatásokról tájékoztatást nyújtó műsorok főműsoridőben történő bemutatására,
e) az ország különböző területeinek társadalmi, gazdasági, kulturális életét megjelenítő műsorszámok bemutatására.
[10] Miközben a törvény általánosságban tiltja a kisebbségek iránti gyűlöletkeltést, illetve nyílt vagy burkolt megsértésüket, addig a közszolgálatnál előírja a kisebbségek méltóságának és alapvető érdekeinek tiszteletben tartását. A jogalkalmazás során felmerül a kérdés, hogy ho-
- 153/154 -
gyan kezelhetők ezek a szabályok együttesen. Van-e értelme a "Bazi nagy roma lagzi" műsorszám esetleges közszolgálatban történő sugárzása esetén számon kérni azt, hogy nem tartották tiszteletben a kisebbség méltóságát, ha a műsorszám kimeríti a megsértés kategóriáját is. Milyen módon születhet meg egy olyan bírósági ítélet, amely azt állapítja meg hogy a "közszolgálati műsorszolgáltató megsértette a kisebbség tiszteletben tartásának különös kötelezettségét". Ezek az anyagi szabályok inkább keretszabályként értelmezhetők, olyan előírásként, amely nem elsősorban külső intézmények jogi kontrolljával realizálható, hanem belső szervezeti megoldásokkal.
[11] Halmai Gábor: Változó minták és mércék, in A megtalált alkotmány?, szerk, Halmai Gábor, Budapest, Indok, 2000, 305.
[12] A Model Public Service Broadcasting Law, in Public Service Broadcasting in Transition. A Documentary Reader, The European Institute for the Media (EMI), 2001.
[13] Az 57/2001. (XII. 5.) számú AB határozathoz írt különvéleményében Kukorelli István kifejletre, hogy véleménye szerint a belső pluralizmus a 37/1992. számú AB határozat alapján kizárolag a közszolgálati műsorszolgáltatók számára jelent alkotmányos kötelezettséget.
[14] "A nyilvánosság megbízottja", in Emberi jogok, szerk. Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila, Budapest, Osiris, 2003, 445,
[15] A Medián felmérése 1200 fős országos reprezentatív mintán, 2003, augusztus.
[16] 2003 augusztusában egy átlagos napon a televíziózók 23%-a vette igénybe valamelyik kábelen vagy műholdról fogható csatornát (forrás: AGB).
[17] 2003- augusztus 25-én 18 óra 30 és 23 óra között a közszolgálati televízió nézői átlagosan 2,9 alkalommal váltottak csatornát, a kereskedelmi televíziós csatorna nézőinél ez az arány 3,6%, illetve 3,8% (forrás: AGB).
[18] Der Wert von Nachrichten im Deutschen Fernsehen (Dr. Georg Ruhrmann, study for the Landesansralt für Medien Nordreihn-Westfalen 2003), http://www.lfm-nrw.de/downloads/studie-nachrichtenwert.pdf.
[19] 37/1992. (VI. 10.) számú AB döntés (Indoklás, II. 2. a).
[20] Polyák Gábor: A magyar média jogi szabályozásának jelene és alternatívái európai perspektivákból, Budapest, ORTT, 2003 = Jel-Kép, 2003/2.
[21] "A közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie."
[22] "A testület megállapította [...], hogy a Magyar ATV Rt. szerkesztési módszere sérti a 4. § (1) bekezdését, a törvény által megkövetelt kiegyensúlyozottság megvalósulását. A műsorszolgáltató egy olyan megoldást választott, amelyben hetenként két egyoldalú, elfogult, egy adott politikai nézetnek elkötelezett műsort állít párba egy másik ilyen műsorszámmal, melyek elbeszélnek egymás mellett, tárgyalt témáik között átfedés elvétve található. A műsorok alapvető funkciója, hogy erősítse az adott politikai táboron belüli kohéziót és lehetetlenné tegyen bármifajta kompromisszumos megoldást, nézetegyeztetést a másként gondolkodókkal."
[23] Az ORTT 2002. szeptember 26-i ülésén végül nem született döntés semmilyen szankcióról.
[24] A Fővárosi Bíróság 2001-ben meghozott elsőfokú döntése kimondta, hogy "az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében rögzített jó hírnévhez fűződő jog - a bíróság jogi megítélése szerint - még az alkotmányos rend keretébe illesztés útján sem teremthet lehetőséget alperesi (ORTT) fellépésre". Ugyanakkor az ügy kapcsán azt is kimondta, hogy a 4. § (1) bekezdésének sérelme (kiegyensúlyozottság) a testület elé kerülhet és ennek keretében az egyedi műsorszám esetében is megállapíthatja - akár panaszeljárás nélkül is - a jogsértést és szankciót rendelhet hozzá. (A felek a másodfokú döntésre várnak.)
[25] A beadvány a médiatörvény 3. §-ának a médiahatóság által történő alkalmazását vitatta, uralva az eljárásjogi hiányosságokra.
[26] Az elválasztást kevéssé segíti a koncepció megfogalmazása a tartalomfelügyelet kapcsán, amikor azt írja, hogy "jogsértés" esetén a Tartalomfelügyeleti Testület jár el, míg ha a panasz a "korrekt tudósítást, véleményformálást" kéri számon, úgy a Panaszbizottsági hatósági következmény nélkül jár el.
[27] 1270/B/1997. (V. 8.) számú AB döntés szerint "a kereskedelmi jellegű információk közzététele esetében szélesebb körű állami beavatkozás leher alkotmányosan indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben",
[28] Udvardy Sándor: A médiatörvény alkotmánybírósági múltja és jelene, kézirat az ORTT megbízásából.
Visszaugrás
