Drinóczi Tímea[1] - Petrétei József[2]: A jogalkotás tervezése és koordinációja (JURA, 2009/2., 28-42. o.)

A jogalkotás tervezése - vagyis jogalkotási programok megfogalmazása és a jogszabály-előkészítés ütemezése - továbbá a jogalkotás koordinációja a minőségi jogalkotás fogalmának[1] elemei, illetve a jogszabályok előkészítésének elengedhetetlen kellékei. A jogalkotás tervezésére irányuló törekvést - a minőségi jogszabályok alkotásának szándékán túl - az is indokolja, hogy elkerülhetővé váljon a jelenleg Magyarországon folyó - sokszor hektikus és ötletszerű - jogalkotás, és a jogszabályok létrehozatala a kormányzati célok megvalósítását elősegítve ütemezetten, a jogrendszer stabilitását biztosítva történjen. A jogalkotás tervezésének szükségességét az indokolja, hogy az állami cselekvés racionalitása e területen a lehető legnagyobb mértékben biztosítható legyen. A jogalkotás tervezése, a jogszabály előkészítése, illetve az ehhez szorosan kapcsolódó hatásvizsgálatok elvégzése - ideértve az adminisztratív terhek és költségek felmérését is - azonban koordinációt igényel. A koordinációnak már a jogalkotás tervezése során meg kell valósulnia, mert ha ez hiányzik, akkor a jogalkotási tervek olyan elképzelés-gyűjtemények lesznek, amelyek nincsenek kapcsolatban a ténylegesen elvégzendő feladatokkal. A koordináció a jogalkotásban három szinten értelmezendő: jelenti a központi közigazgatás koordinációját, a politikai koordinációt, illetve a politika és a közigazgatás közötti koordinációt. A tervezés, a koordináció és a minőségi jogalkotás tehát egymással összefüggő és egymást erősítő tényezők.

A jogalkotás tervezésének vizsgálata során elemezni szükséges, hogy mit jelent a jogalkotás tervezése, tervezhető-e egyáltalán a jogalkotás abban az értelemben, hogy a tervezés nyújtson segítséget az előre látható, kiszámítható normatartalmak létrehozásában, a jogalkotási folyamatba való beillesztésben, illetve a szilárd jogrendszer koherenciájának és konzisztenciájának a fenntartásában. A koordinációval kapcsolatban vizsgálni kell ennek jelentőségét a tervezésben és a jogszabály-előkészítésben. A jogszabálytervezetek előkészítésének és kidolgozásának egyes munkafázisai elemzésével feltárhatóak azok a követelmények, amelyek lehetővé teszik a jogalkotás összhangjának és irányítási szintjei konzisztenciájának javítását, illetve rámutatnak az egyes munkafolyamatok tervezhetőségének lehetőségeire.

I. A jogalkotás tervezése

1. Tervezés és stratégia

A jogalkotás tervezhetőségét a tervezés fogalmának, alanyainak, módszereinek és folyamatelemeinek jogalkotásra vonatkoztatott elemzése igazolja.

a) A tervezésre - ennek rendszerszemléletű megközelítése[2] szerint - akkor van szükség, ha a kívánt jövőbeli állapot elérése több egymással összefüggő döntéstől függ. A tervezés során a célokat és a feladatokat össze kell hangolni a célok eléréséhez szükséges módszerekkel és a rendelkezésre álló erőforrásokkal. A tervezés eredménye többféle tervváltozatban fogalmazódhat meg,[3] amelyek közül a jogalkotás számára a stratégiai terv lehet kiemelkedő fontosságú, mivel a jogalkotás - és ezen belül a minőségi jogalkotásra való törekvés - elképzelhetetlen az arra irányuló stratégia elkészítése és megvalósítása nélkül. Bár a jogalkotás stratégiája a kormányzati stratégiába ágyazódik be, e stratégia - mint általában minden stratégia[4] - tartalmi elemei a küldetéstudatot, a küldetés végrehajtását és a szinergia megvalósítását ölelik fel.

A küldetéstudat - vagy a jogalkotással kapcsolatban jogalkotási prioritások meghatározása - azt juttatja kifejezésre, hogy a szervezet (kormányzás/jogalkotás) milyen igényt és hogyan akar kielégíteni. Az "igény" a jogalkotás vonatkozásában a minőségi jogalkotás iránti társadalmi,[5] állami,[6] alkotmányossági,[7] szupranacionális[8] és nemzetközi[9] igény, illetve az ahhoz fűződő érdek. Mindezek eléréséhez szükséges (a "hogyan" részkérdésre adott válaszként) a minőségi jogalkotás, azaz annak vertikális és horizontális elemei együttes kialakítása és fenntartása. A vertikális szint a szabályozásra utal, amely egyrészt a jogalkotást rendező megfelelő (minőségű) jogi normák létét, másrészt az ezeknek teljes mértékben való megfelelést jelenti. A szabályozásnak tükröznie kell a horizontális síkon elhelyezkedő elemeket, azaz a minőségi jogalkotás területeit: az egyszerűsítést, az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló törekvéseket, a konzultációt, a hatásvizsgálatot, a minőségi jogszabály-szerkesztést, illetve a jogszabályokhoz való hozzáférést.[10]

A küldetés végrehajtása a jogalkotás szempontjából egyrészt a minőségi jogalkotás megvalósítására -vagyis a küldetés végrehajtására - vonatkozó politikai elkötelezettséget igényli, amely a jogalkotás minőségi szabályozására irányuló jogszabályok előkészítését és elfogadását, illetőleg az ezek alapján történő jogalko-

- 28/29 -

tást jelenti, másrészt a jogalkotás tervezését foglalja magában. A jogalkotás tervezése politikai tervezés, amely egyik funkciója a politikai-adminisztratív döntési folyamat racionalizálásának segítése a közigazgatáson belüli feladat-, cél- és programtervezési rendszer felépítésével és annak fejlesztésével.[11]

A szinergia a jogalkotásért, az egyes munkafázisok[12] végrehajtásáért felelős szervezet megfelelő kialakítását, az erőforrások szükséges szintjeinek és elosztásának biztosítását jelenti. A jogalkotásért felelős szervezetet - általános értelemben - nyilvánvalóan nem kell kialakítani, lévén ezek a jogalkotásra felhatalmazott szervek. Létrehozni valójában a jelenleg hiányzó, az egyes munkafázisokhoz kapcsolódó szervezetrendszert, például a hatásvizsgálatokkal és/vagy az adminisztratív terhekkel foglalkozó szervezeti egységeket lehetne, amelyek számára a feladatellátás zökkenőmentes teljesítése érdekében a megfelelő erőforrásokat biztosítani kell.

b) A jogalkotás tervezése egyrészt az adott időintervallumban - kormányzati ciklusokon átívelően, vagy az aktuális parlamenti ciklusban, illetőleg éves, vagy féléves időszakban - elvégzendő jogalkotási feladatok megtervezését (kormányzás) jelenti, másrészt az egyes jogszabályok előkészítésének és elfogadásának megtervezését (jogalkotás) foglalja magában. A jogalkotás tervezése tehát egyfelől a kormányzáshoz, másfelől a jogalkotáshoz köthető. Ezekhez kapcsolódik a jogalkotás előkészítése folyamatának megtervezése is, amely - eltérően a középtávú jogalkotási program, illetve a rövid távú jogalkotási terv kidolgozásától - nem időszakonként visszatérő, hanem olyan egyszeri feladat, amely hosszú távon megalapozhatja a minőségi jogszabályok előkészítésének menetét.

A jogalkotás tervezése egyfelől tehát a politikai tervezés része, mivel ez nagyrészt az állami-kormányzati feladatok tervezését jelenti az állam irányításának szintjén. A politikát tervezésre szorító tényezők közül a választások, a kormányprogramban megfogalmazott célok, az elérni kívánt gazdasági, társadalmi, politikai változások ütemezése, illetőleg az ezek érdekében alkalmazott eszközök emelhetők ki. A jogalkotási tervezéskor a politikai döntések felölelik azokat a szándékokat és törekvéseket, amelyeket jogszabályi formában kívánnak megalkotni. A jogalkotási tervek - a Kormány által a parlamentnek benyújtott törvényalkotási program, illetőleg a Kormány munkatervében szereplő rendeletalkotási elképzelések, valamint az egyes minisztériumok jogalkotási törekvései - egyúttal politikai döntések formájában jelennek meg.

Az eredményét tekintve a jogalkotási tervezés az alábbi tervekben nyilvánulhat meg.

- Jogalkotási program és terv, amely meghatározza az elvégzendő jogalkotási feladatokat, és amelynek keretén belül a jogszabályok előkészítése és elfogadása is megtervezett.

- A jogszabály-előkészítés menete, vagyis annak fázisai, és a csatlakozó eljárások (pl. a konzultáció, a szakértők bevonása, a hatásvizsgálat, az adminisztratív terhek ex ante felmérése) maguk is kellően - lépésről-lépésre, határidők tűzésével - megtervezettek.

A jogalkotás szempontjából a tervezhetőség folyamatosságot, összehangoltságot, ütemezettséget, a jogrendszer stabilitásának biztosítását, illetve a kiszámítható és előre látható jogszabályok által a jogbiztonság megvalósulását jelenti. Az előrelátás a jogalkotásban azt juttatja kifejezésre, hogy a jogszabályok garantálják a jövőbe vetett biztonságot és a kontinuitást. A jó jogszabályok tehát azok, amelyek ezt az előrelátást figyelembe véve nem csak a pillanatnyi állapotból adódó körülményekre vannak tekintettel, hanem a változásokkal is számolnak. A jó jogalkotás előfeltétele tehát a kritikus, minden szóba jöhető variációval kalkuláló tervezés.

A jogalkotás tervezhetőségével kapcsolatban is igaz azonban, hogy a jogalkotási tervek és ezek ütemezésének meghatározása a mindenkori kormányzati többség kompetenciájába tartozik. A törvények esetében ugyanis végső fokon a parlament dönt arról, hogy mely törvényjavaslatokat mikor tűzi napirendjére, mennyi időt hagy az egyes javaslatok vitájára, és mikor határoz a törvényjavaslat elfogadásáról.

A tervezés nem lehet kimerítő jellegű sem, mert előre nem látható, új körülmények adódhatnak, amelyek indokolhatják a nem tervezett jogszabályok kibocsátását. Bár a terven kívül minden jogszabály a tervezés kritikája lesz, de (jog)politikai szempontok a jogalkotási tervek módosítását indokolttá tehetik.

c) A jogalkotás tervezésének célja többrétű. Egyrészt növelheti a jog társadalmi hatékonyságát, mivel a jogalkalmazás a hatékonyságra vonatkozó visszajelzéssel modifikálhatja a jogalkotás tervezését mind az adott kormányzati cikluson belül, mind az egyes ciklusok között. A tervezéssel az alapvető jogfejlődés előre meghatározható, mert nyilvánvalóvá válik, hogy:

- kik, mikor, milyen módon vehetnek részt a jogalkotásban, így a benne résztvevők közötti együttműködés céltudatosabbá és racionálisabbá válik,

- melyek a társadalmilag szükséges és elsőrangú feladatok, amelyeket jogalkotás útján kell megoldani,

- a jogalkotás folyamata - ennek megszervezése, gondosabb, kvalifikáltabb lefolyása - kiszámíthatóbb lesz, valamint

- a jogalkotás termékei (a jogszabályok) minősége javul.

- A jogalkotás politikai tervezésének további célja, hogy meghatározza a jogalkotási igényeket és lehetőségeket, azokat összehangolja, és ennek következ-

- 29/30 -

tében biztosítsa a jogalkotás kiegyensúlyozott működését. A jogalkotás szakmai tervezése pedig - amit a minisztériumi szakapparátus végez - konkrét iránymutatást adhat a munkafázisokhoz. Természetesen a keretek meghatározása politikai akarat függvénye. Ennyiben tehát a jogalkotás tervezésének céljait a politikai akkor valósítja meg a szakapparátus tevékeny, innovatív és operatív közreműködésével.

d) Magyarországon a jogalkotás tervezését a megalapozott és átgondolt jogalkotás, a minőségi és nyitott jogalkotás, a politikai-kormányzati törekvések megvalósításának ellenőrzése stb. érdekében feltétlenül célszerű alkalmazni. A jogalkotásra vonatkozó tervezés jelenlegi megoldásai ugyanis nem megfelelőek: bár van orientáló jellegük, de érdemben nem határozzák meg a jogalkotás ütemét. A jogalkotás tervezésének feltételeit tehát meg kellene teremteni, különösen azokat, amelyek normatív előírások formájában rögzíthetők. Ezek közül bizonyos elemek már megtalálhatók - pl. törvényalkotási program,[13] Kormány munkaterve[14] - de részben hiányoznak a minisztériumi jogalkotási tervek.

A Házszabály és a Kormány ügyrendje szerint a Kormánynak - megalakulását követően lehetőleg harminc napon belül, egyébként minden ülésszak végén - tájékoztatnia kell az Országgyűlést a következő ülésszakra vonatkozó törvényalkotási programjáról, amelyet a Kormány a munkatervével összhangban félévente készít el.[15] E megoldás nem alapozhatja meg a tényleges tervezést, mivel az említett orientáló időpontokon kívül más határidőt, illetve részletes feladatot nem tartalmaz.

Az utasítás formájában meglévő miniszteriális jogalkotási programokra[16] vonatkozó rövid szabályozások főbb elemei szerint a minisztérium jogalkotási programja naptári félévekre készül, és tartalmazza az adott félév fő jogalkotási feladatait.[17] Ezek közül elsőbbséget élveznek az uniós jogból, a nemzetközi szerződésekből, a hazai jogszabályokból, az Országgyűlés, a Kormány, az Alkotmánybíróság határozataiból, illetve az ombudsmanok ajánlásaiból eredő kötelezettségek. A jogalkotási programot úgy kell megszerkeszteni, hogy abból kiderüljön a jogalkotási feladat, a felelős szervezeti egység és a személyes közreműködő, a szabályozást megalapozó jogforrás és a határidő. A jogalkotási programot az erre kijelölt szervezeti egység állítja össze a többi szervezeti egység felsővezetőjének javaslatai alapján, és végül a miniszter hagyja jóvá. A tárca jogalkotási programjának összhangban kell állnia a Kormány törvényalkotási programjával és munkatervével. A tárca jogalkotási programja megvalósulásának folyamatos, hetenkénti követését is meg kell teremteni. A felelős szervezeti egység az adott jogszabály előkészítésékor az illetékes felsővezető jóváhagyásával kezdeményezheti a jogalkotási program módosítását. Indokolt esetben a jogszabály előkészítése a jogalkotási programon kívül is kezdeményezhető az illetékes felsővezető egyetértésével. A minisztériumi jogalkotás szabályozásában azonban nincs számon kérhető jogkövetkezménye a tervezés elmaradásának, továbbá a megalapozatlan, felületes tervezésnek.

2. A jogalkotás tervezését befolyásoló elemek

a) A jogalkotás tervezése a politikai tervezés minőségétől függ, a különböző politikaterületek (szakpolitikák) növekvő és minőségi problémamegoldási követelményei következtében. A tervezésnek - politika-alakító elemként - meg kell határoznia, hogy hogyan és miképpen várható a felmerült politikai-kormányzati probléma megoldása, és ennek kapcsán adódnak-e jogalkotási feladatok. Áttekinthető és követhető jogalkotási terv ennek hiányában nem készíthető. A tervezés előfeltétele az információbázis, amely a jövőre vonatkozó megállapodások alapját képezi, és tartalmazza azokat a politikai és szakmai megfontolásokat, amelyek befolyásolják a jogalkotás tervezését és a jogalkotási programot, tervet.

A jogalkotással kapcsolatos feladatokat - így a jogalkotás tervezését is - több tényező jelentős mértékben befolyásolja, de a jogalkotást alapvetően a politika determinálja, mivel a politika törvényeken, jogszabályokon keresztül közvetítődik, a jogszabályokban politikai döntések konkretizálódnak. Ilyen politikai és jogi befolyásoló tényezők:

- a kormányprogramból adódó feladatok, amelyek a kormányzati ciklus egészére jelzik a tervezett jogalkotási feladatokat;

- az alkotmánybírósági döntésekből, ombudsmani ajánlásokból adódó feladatok, amelyek egyrészt a megsemmisített alkotmányellenes jogszabályok korrekcióját, illetőleg a megalkotni elmulasztott jogszabályok pótlását jelentik, másrészt olyan alkotmányi visszásságra mutatnak rá, amelyek jogalkotást tesznek szükségessé;

- bírósági döntésekből következő jogalkotási kötelezettségek;

- a folyamatban lévő jogalkotási feladatok, amelyek korábbi időszakból húzódtak át (pl. nagy jelentőségű kodifikációk esetében);

- az olyan változó társadalmi-gazdasági viszonyok, amelyek új regulációt vagy újraszabályozást igényelnek, és ennek a jogalkotó feltétlenül eleget akar tenni;

- az európai uniós tagságból eredő jogharmonizációs feladatok, amelyek folyamatos jogalkotói tevékenységet keletkeztetnek, illetve a kötelező erővel

- 30/31 -

nem rendelkező uniós cselekvési programokhoz való igazodás;

- a nemzetközi szerződésekből következő jogalkotási feladatok, ide értve a nemzetközi bíróságok gyakorlata által indokolt szabályozási igényeket is;

- az aktuális politikai törekvésekből adódó konkrét jogalkotási feladatok, amelyekkel a kormányprogram készítésekor nem számoltak, de a kormányzati tevékenység végzése során feltétlenül megoldandó szabályozási igényként jelentkeztek.

E tényezők határozzák meg tehát, hogy mi lesz a jogalkotási program tartalma, illetőleg milyen ütemezéssel kell e követelményeknek eleget tenni. Megjegyzendő azonban, hogy az előzetes tervezést gyakran megváltoztatják az aktuális politikai törekvések, amelyek a jogalkotási terv csúszásához vagy átrendeződéséhez vezetnek. A jogalkotás dinamizmusát - a parlamentáris kormányzati rendszer logikájából következően - alapvetően a kormányzó politikai erő(k) céljai és törekvései határozzák meg, de ezt a jogalkalmazás által felvetett hiányosságok - amennyiben ezek a korábbi kormányzati ciklusban elhanyagolt jogalkotási feladatokból adódnak - korrigáló módon befolyásolhatják. Az adott parlamenti ciklusban a jogalkotási súlypontok meghatározásakor ugyanis nem lehet figyelmen kívül hagyni a korábbi szabályozási igényeket, a jogalkalmazás által jelzett szabályozási fogyatékosságokat; ez ugyanis a választási periódusoktól függetlenül is bizonyos kontinuitást garantál a jogalkotás folyamatára és dinamizmusára.

b) Az egyes jogalkotási feladatok eltérő típusú tervezést igényelhetnek, amelyeket azonban egymással összhangba kell hozni. A tervezhetőség szintjei ennek következtében a következők lehetnek.

- Viszonylag egyszerű ütemezés és előkészítés valósulhat meg az új jogszabályok esetén.

- Ennél bonyolultabb tervezést és előkészítést, nagyobb előrelátást kívánhatnak meg a módosító jogszabályok, amelyek megalkotását azok a tényezők alapozhatják meg, amelyek a jogalkotást is determinálják. Attól függően, hogy melyik tényező indokolja a jogszabály módosítását, a tervezés és az előkészítés az egyszerűtől a bonyolultig terjedő széles skálán mozoghat.

- Tervezhetetlenek azok a jogalkotási feladatok, amelyek az aktuális politikai akarat következményei. Ezek nem illeszkednek a jogalkotási programba, tervbe, és az azokban szereplő feladatokat háttérbe szoríthatják, megakadályozva ezzel az előrelátható, áttekinthető jogalkotást.

- Más megközelítést, hosszabb távú tervezést kíván a (jog)egyszerűsítés programja, illetve az ezzel összefüggő deregulációs programok, a vállalkozások és az egyének adminisztratív terheinek csökkentésére irányuló programok megvalósítása is.

- Az európai uniós jogalkotás saját ütemezés szerint folyik, amelynek azonban illeszkednie kell a jogalkotási programba, tervbe.

- A tervezhetőség más dimenziójába tartozik, de itt is megemlítendő a jogszabály-előkészítés folyamatának, annak egyes elemeinek (pl. hatásvizsgálat, Standard Cost Model módszer alkalmazása[18]) tervezése, üzemezése.

3. A jogalkotás tervezésének alanyai és módszere

A tervezés alanyai a tervezés irányítói (politikusok, minisztériumi vezetők) és annak végrehajtói (szakapparátus, jogszabály-előkészítők). A jogalkotási tervezés módszereként az ellenáramlatú tervezést lehet alkalmazni, mivel ez ötvözi a top-down és a bottom-up tervezés jellemzőit. Ez alapján a politikai szféra a jogalkotási célokat többek között a szakapparátus szakmai véleményének figyelembevételével alakítja ki.

A jogalkotási tervezés - tartalma és folyamata szerint - általában a minisztériumi szakapparátus feladata, még akkor is, ha a jogalkotási tervek tartalmi meghatározottsága és elfogadása végső soron politikai döntéshozatalt feltételez. A jogszabálytervezetek előkészítésének munkaigényét - a tervezet kidolgozásának, a szakértői megbeszéléseknek, az egyeztetések lefolytatásának stb. idő- és forrásszükségletét - elsősorban a szakapparátus teljesítőképessége határozza meg. Szintén tőlük függ az egyes szaktárcák - mint első helyi felelősök - szempontjainak érvényesítése is. Az apparátus többletinformációval rendelkezik a konkrét jogszabály bonyolultságára, a szabályozandó viszonyok szakmai értékelésére és a végrehajtásra vonatkozóan. Már a szakapparátusi egyeztetés során eldőlhet az is, hogy az adott jogszabály költségvetési hatásaival számoltak-e, és ezért a jogszabály egyáltalán elfogadásra kerülhet-e.

Az átgondolt és megalapozott jogalkotási tervezés azonban nem nélkülözheti a politikai szempontok szerinti felülvizsgálatot sem. Az időszerűség, a költségvetési hatás, az érdekcsoportokkal való egyeztetés szükségességének megítélése a jogalkotás során politikai mérlegelés kérdése is, ezért a tervezés során biztosítani kell a folyamatos politikai felülvizsgálat lehetőségét, ami elsősorban a minisztérium politikai vezetésének feladata. Hazánkban azonban hiányzik a jogalkotási tervezés módszertana, valamint a tervezéssel foglalkozó felkészült szakapparátus is.

4. A jogalkotás tervezésének tárgya és eredménye

A tervezés tárgya az irányítói és a végrehajtói döntések halmaza, vagyis az egymással összefüggő, vagy

- 31/32 -

gyakran ellentmondó politikai elképzelések (általában) többségi döntéssé alakítása, ezek valamilyen formában történő megjelenítése, illetve ezek alapján a jogszabálytervezetek kidolgozása, véleményezése, az egyeztetés, az azokról való döntés, és a megfelelő jogforrási formában való kihirdetés.

a) A jogalkotás tervezésének eredménye rendszerint a jogalkotási programokban - mint sajátos tervformákban - ölt testet. A jogalkotási program léte már önmagában jelzi, hogy a jogalkotó szervek számára fontos a jogalkotás átgondoltsága, valamint megalkotásával körvonalazódik, hogy milyen szerepet kap a jogalkotás a kormányprogramban foglalt célkitűzések megvalósításában. A jogalkotási programok a politikai erők, a gazdaság szereplői, illetőleg a polgárok számára - a nyilvánosságon keresztül - az alábbiakat biztosítják.

- Egyfelől előzetes információt az elkövetkező időszak jogalkotási tárgyköreiről. A program tartalma alapján is ismertté válik, hogy milyen jogszabályok megalkotását tervezi a parlament, a Kormány, illetőleg az egyes minisztériumok. Ez lehetővé teszi a jogalkotással érintettek számára, hogy az őket érintő tervezetek véleményezését időzíteni tudják, illetve politikai, gazdasági, szakmai tevékenységük ütemezését a jogalkotási elképzelésekhez igazíthassák.

- Másfelől a jogalkotás kiszámíthatóságát, a szabályozásra kerülő életviszonyok előzetes megismerhetőségét, mert a program erre vonatkozóan hozzáférhető információkat tartalmaz. Nyilvánvalóvá válik, hogy a jogalkotási produktumok közül melyek azok, amelyek elkészítését előre megtervezték, és mely jogszabályok azok, amelyek "terven felül" kerültek megalkotásra.

- Információt ad a jogalkotás megalapozottságára és a felmerülő szabályozási igényekhez való alkalmazkodó-képességre vonatkozóan, ami a program átgondoltságának, áttekinthetőségének és rugalmasságának függvénye is egyben.

- Végül információt szolgáltat a jogalkotás teljesítésére, ami a programba foglaltak teljesítésének értékelésével történhet, vagyis annak vizsgálatával, hogy a jogalkotás során mennyiben történt meg a terv "teljesítése", illetőleg milyen mértékű a "lemaradás".

b) Az igényes jogalkotási program jellemzői a komplexitás, a szelektivitás, a konzisztencia, a megalapozottság, a stabilitás és a rugalmasság.

A komplexitás egyrészt a tervezés tárgyából - a jogalkotás összetettségéből és bonyolultságából - adódik, másrészt - a jogalkotó szervek közötti együttműködés biztosítása érdekében - ezek tevékenységének összehangolásából következik.

A szelektivitás lehetővé teszi az egyes politikai elképzelések közötti prioritás kialakítását, és annak eldöntését, hogy azok közül melyek és milyen ütemezéssel kerüljenek be a jogalkotási feladatok közé. A válogatás lehetősége azonban az elkészített jogalkotási program vagy terv keretén belül már csak abban az értelemben áll fenn, hogy az újonnan keletkezett, fontosnak minősülő politikai érdekek jogalkotási feladatként megfogalmazásra kerülhetnek. Ennek azonban úgy kellene megtörténnie, hogy ne veszélyeztesse a jogalkotási program, terv megvalósítását.

A konzisztens és megalapozott jelleg megköveteli, hogy a jogalkotási feladatokat és a jogalkotó szervek erre irányuló tevékenységét egységesen és koordinatív módon szemlélve, kellő indokoltsággal alátámasztva határozza meg.

A program stabilitása a jogalkotás kiszámíthatóságát hivatott biztosítani. Ugyanakkor rögtön megjegyzendő, hogy a jogalkotási programnak számolnia kell a gazdasági és politikai folyamatok változásaival, illetőleg ezeknek a program módosítására gyakorolt hatásaival. Ennyiben érvényesülnie kell a jogalkotási program rugalmasságának és nyitottságának.

c) A jogalkotási terv kapcsán indokolt körvonalazni azt is, hogy mi kerüljön a jogalkotási tervbe, vagyis mi legyen e terv tartalma. Ennek meghatározásához az alábbi kérdéseket kell feltenni és megválaszolni.

- Melyek legyenek a távlati célok, milyen részfeladatokat szükséges elvégezni a távlati cél elérése előtt. Például már adott jogszabálytervezet elkészítése előtt indokolt bizonyos egyeztetéseket lefolytatni, és a megvalósításhoz támogatásokat szerezni. A tervezésnél kell határozni arról is, hogy esetleg először célszerű a szabályozás koncepciójának elkészítése és elfogadása, majd ezt követően kerüljön sor a részletes normaszöveg kidolgozására.

- Melyek legyenek az elsőbbséget élvező, legfontosabb célkitűzések, különösen az aktuális politikai elvárásokra tekintettel. Számolni kell azzal, hogy a jogharmonizációs igények és az alkotmánybírósági döntésekből következő feladatok átrendezhetik a tervet.

- Milyen jellegű tevékenységet kell elvégezni a cél elérése érdekében. Ide sorolható - többek között - az átfogó jellegű, jelentős törvények megalkotásánál kodifikációs bizottság felállítása, az előzetes hatásvizsgálatok elvégzésére vonatkozó időszükséglet meghatározása, a fennálló normaanyag utólagos hatásvizsgálatának elvégzése, a végrehajtás tapasztalatainak összegyűjtése, az egyeztetési mechanizmusok kialakítása és működtetése, a különböző szakértők igénybevételének ütemezése, a jogszabálytervezetek átdolgozásával kapcsolatos kapacitások, források kalkulációja stb.

Figyelemmel kell lenni arra, hogy a tervben meghatározott időszak alatt változhat a tevékenységek jellege és intenzitása, ezért feltétlenül át kell tekinteni a személyi és anyagi feltételeket.

- 32/33 -

A célok egyértelmű kitűzése hatékonyabbá teheti a munkát, ezért a lehető legpontosabban meg kell határozni az adott időszakra előirányzott célokat: világosan meg kell fogalmazni, hogy utólag egyértelműen meg lehessen állapítani, mennyiben sikerült teljesíteni a célkitűzéseket. A jogalkotási célok figyelmeztetnek és emlékeztetnek arra, hogy mit kell a jogalkotásnak elérnie. Ha a cél nem kellően körvonalazott, akkor előfordulhat, hogy rossz lesz a haladási irány. Ezért indokolt részcélkitűzéseket meghatározni, a határidők betartását folyamatosan figyelni, illetve az eltérés okait feltárni, és a tervet ezeknek megfelelően korrigálni. Fontos a visszacsatolás, az elvárt eredmények folyamatos összevetése a célokkal.

5. A jogalkotás tervezésének módszertana

a) Jelenleg a Kormány által készített törvényalkotási program és munkaterv készítésének gyakorlata szerint az egyes tárcák jelzik a Miniszterelnöki Hivatalnak (MEH), hogy az adott időszakban mely jogszabálytervezeteket kívánják a Kormányhoz benyújtani. A tárcák által készített előzetes ütemezést a MEH a tárcákkal egyeztetve rangsorolja, és az ennek alapján készült törvényalkotási programot, illetőleg a Kormány munkatervét végül a Kormány fogadja el. A törvényalkotási programot aztán a Kormány nyújtja be az Országgyűléshez, amit az - jellemzően - elfogad. Gyakran előfordul, hogy a tárcák nem kellő alapossággal mérik fel, hogy adott tervezetet mikorra készítik el olyan formában, hogy az ténylegesen a Kormány ülésére kerülhessen. Ennek okai, hogy a tervezet kidolgozása késik, az egyeztetések elhúzódnak, nincs reálisan tervezve a költségvetési fedezet, hiányzik a kellő politikai támogatottság stb. A következmény pedig általában az, hogy a jogszabálytervezet jelentős késéssel kerül benyújtásra, vagy a tervezett időszakban ez meg sem történik, így a törvényalkotási program, illetőleg a Kormány munkaprogramja "borul", aminek legtöbbször nincs érdemi következménye (szankciója). Jelenleg nincs átgondolt tervezés tárcaszinten sem, mert ehhez hiányzik mind a normatív szabályozás, mind a tervezés módszertana, mind pedig a megfelelő felelősségi és szankciórendszer.

A tervezés normatív szabályozása több szinten képzelhető el.

- A jogalkotási törvénynek kellene a tervezést részletesen, az előkészítés egyes fázisaira vonatkozó keret-határidők és a felelősök megjelölésével szabályoznia, azzal, hogy a Kormány és a minisztériumok a saját terveiket ennek figyelembevételével készítsék el úgy, hogy a tervek egymással összhangban álljanak. Ezen túl utalnia kellene a jogalkotás tervezésére (a Kormány és a minisztériumi szinten kidolgozandó jogalkotási programra vagy tervre), továbbá a jogszabály-szerkesztésre vonatkozó módszertan kidolgozásának kötelezettségére. Ezt figyelembe véve a Kormány jogalkotási programját és munkatervét, a minisztériumi munkaterveket és a minisztériumi tervezést az egységes módszertan szerint kellene elkészíteni és megvalósítani. Másrészt a jogalkotási törvénynek a jogalkotási program, terv előkészítésére és megvalósulásának nyomon követésére vonatkozóan is kellene rendelkezést tartalmaznia. Harmadrészt szankciót kellene meghatároznia a nem megfelelő tervezés, annak elmaradása, a nem megfelelő jogszabály-előkészítés (pl. egyeztetések, véleményezések, hatásvizsgálat, SCM-módszer) menetének be nem tartása esetére.

- A jogalkotási folyamatot - és ezen belül különösen ennek tervezését - a jogalkotási törvényen túl a mindenkori Kormány ügyrendjének kell meghatároznia. A jogalkotási törvény fentebb említett keretszabályai alapján tehát a Kormány ügyrendje tartalmazhatna a Kormány vonatkozásában részletesebb rendelkezéseket.

- Az egyes minisztériumok vonatkozásban a tervezésről a szervezeti és működési szabályzat vagy egyéb jogforrás (pl. utasítás) tartalmazhatna hasonló rendelkezéseket.

- A módszertanok tekintetében kidolgozásra kerülhetne a jogalkotási programok, tervek és a munkatervek tervezésének módszere, illetve a jogszabály-előkészítés menetének ütemtervszerű leírása és a kapcsolódó eljárások (hatásvizsgálat, SCM-mód-szer) módszertana.

A szabályozásnak meg kellene határoznia, hogy az egyes tervek mennyi időre szólnak, a bennük meghatározott feladatoknak milyen az ütemezése. Az ütemezésnél figyelembe kell venni egyrészt a jogalkotó szervek sajátos munkarendjét, hatásgyakorló formáikat, a döntés-előkészítés és döntéshozatal folyamatát és formáit, másrészt a kormányzati ciklusból adódó sajátosságokat. A parlament és a Kormány legitimációs okokból érthetően a rövid idejű - a parlamenti ciklushoz igazodó - politikai orientálódást preferálja, még akkor is, ha a politikai tervezésnek szükségszerűen hosszabb időszakra kellene alapozódnia. A kormányzati ciklus - mint a jogalkotási tervezés kerete - azért meghatározó, mert a kormányprogram erre az időintervallumra készül: ez foglalja össze a politikai törekvéseket és szándékokat, amelyek nagy része törvényhozási úton, vagy más jogalkotás formájában valósíthatóak meg. A kormányprogram adott parlamenti ciklusra szól, de ennek konkretizálása általában évekre, vagy félévekre lebontva történik, ami egyúttal ütemezést is jelent. Ennek során az előreláthatóság és kiszá-

- 33/34 -

míthatóság szempontjának feltétlenül érvényesülnie szükséges. A kormányprogram gyakran kifejezetten nevesít meghozandó törvényeket, bár ezeket ritkán ütemezi. Az ütemezést a jogalkotási tervekben kell elvégezni, mégpedig oly módon, hogy általában három időpontot indokolt meghatározni: a tervezetek elkészítésének, benyújtásának, és elfogadásának idejét. Bizonyos esetekben szükség lehet a hatályba léptetés rögzítésére is. A jogalkotási terv részletezésének fontossága a nagyobb pontosság és a jobb áttekinthetőség érdekében mellőzhetetlen: egyes részfeladatok teljesítését, egyes tevékenységfajták befejezésének időpontját, a korrekciós mechanizmusok beépítését és alkalmazását követeli meg. Esetleg indokolt lehet jelentést készíteni az elért eredményekről, a szükségessé vált korrekciókról, a módosítások indokairól. A tervezésnél számolni kell az ezekkel kapcsolatos döntési igényekkel is.

A jogalkotási tervezésnek egyik nélkülözhetetlen eleme a jogalkotási program, terv előkészítése és megvalósulásának nyomon követése. Erre azonban általában - legtöbbször az időhiány miatt - nem kerül sor. Az elmaradás következménye gyakran eredményezi azt, hogy nincs mód a terv megalapozottságának előzetes, illetőleg a tervezési folyamatba beépített ellenőrzésére. A terv előkészítése és értékelése során az alábbi szempontokat indokolt figyelembe venni.

- Vannak-e a tervben túlzások, buktatók, hibák, illetőleg van-e lehetőség az ebből származó problémák áthidalására. Ki lehet-e dolgozni megoldási módozatokat arra az esetre, ha felmerülnek ezek a problémák. Kinek és mikor - a terv kidolgozásának fázisában - kell jeleznie a fenti problémákat, illetőleg kinek és hogyan kell ezeket orvosolnia.

- Vannak-e a tervnek olyan kevésbé fontos részei, amelyeket a lényegesebb szempontok érvényesítése érdekében figyelmen kívül lehet hagyni. Ki jogosult erre és milyen formában.

- Hogyan biztosítható a terv maximális rugalmassága az időbeli ütemezésre és a forrásokra tekintettel. Hogyan lehetséges a nehézségek és a lehetőségek felmerülésekor a lehető leghamarabb alkalmazkodni a megváltozott körülményekhez.

- Van-e mód vagylagos cselekvési programok beépítésére a tervbe az előre sejthető problémák orvoslása és a kedvező lehetőségek kihasználása érdekében. Hogyan módosítható a terv az új információk ismeretében. Kinek, mikor kell ezt végrehajtania.

A Kormány jogalkotási programja tervezésben indokolt lenne a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter[19] és az igazságügyért felelős miniszter feladatkörét pontosabban és részletesebben meghatározni.[20] A programalkotásra vonatkozó szükséges módszertan kidolgozását is a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek és az igazságügyért

felelős miniszternek kellene elvégeznie. Az igazságügyért felelős miniszter a jogszabály-előkészítésben kaphatna hangsúlyosabb szerepet, különösen a jogszabály-szerkesztési szempontok következetes érvényesítése érdekében.

A jogalkotási program elkészítésének elmaradása, nem megfelelő színvonalú előkészítése a szakapparátus szintjén a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben[21] meghatározott szankciók tényleges alkalmazásával járhatna. Miniszteri mulasztás esetén a felelősségre vonás politikai jellegű lehet, és ilyenként ezt a miniszterelnök és/vagy a parlamenti ellenőrzési jogosítványokkal rendelkező országgyűlési képviselők gyakorolhatnák. Ha az Országgyűlés nem fogadja el a jogalkotási programot, felmerül a parlamenti többség és a Kormány közti bizalom megrendülése. Ennek esetleges következményei az alkotmányjogban - pl. bizalmatlansági indítvány, bizalmi szavazás - egyértelműek. Egyéb - nem jogi és politikai - szankcióként elképzelhető lenne a jogalkotási terven felüli - és politikailag adott időpontban nem prioritást élvező - tervezetek, vagy a nem megfelelően egyeztetetett, illetőleg az olyan tervezetek Kormány elé vitelének megakadályozása, amelyeknél a szükséges hatásvizsgálatot nem végezték el.

b) A tervezés folyamatelemei[22] alapvetően a döntéshozatal szakaszainak feleltethetők meg, és ezek alapján a jogalkotás tervezésének folyamatelemei is megállapíthatók. Ebből következik, hogy a tervezés során is:

- meg kell határozni a célt, vagyis az elérni kívánt állapotot,

- elemezni szükséges a kiindulási helyzetet, problémát,

- számba kell venni az erőforrásokat,

- prognózist kell felállítani, vagyis meg kell határozni, hogy a jogalkotás következtében, illetőleg ennek hiányában hogyan alakulna a társadalmi, gazdasági, szociális és egyéb környezet,

- jogalkotási tervváltozatokat szükséges kidolgozni, ezeket értékelni kell, illetve meg kell hozni a döntést, vagyis el kell fogadni a jogalkotási tervet,

- a döntést végre kell hajtani, megfelelő mérési technikával meg kell bizonyosodni arról, hogy a döntés elérte-e a célját (ellenőrzés), azaz minden, a jogalkotási tervben szereplő jogszabályt megalkottak-e,

- ha eltérés van a terv és a tényleges helyzet között, az eltérést elemezni szükséges, és erről a visszacsatolást biztosítani kell. Megjegyzendő azonban, hogy a jogalkotási terv természetéből adódóan a visszacsatolás eredményére a politika vagy tekintettel van, vagy pedig nem veszi tudomásul.

c) A jogalkotás tervezésekor figyelembe veendő követelmények és elvárások - amelyek a tervezés mód-

- 34/35 -

szertanának az alapját képezhetik - az alábbiakban foglalhatók össze.

ca) A tervezés során elsőként meg kell határozni a konkrét jogalkotási feladatokat, mégpedig a rendelkezésre álló és elemzett információk alapján. Arra kell törekedni, hogy ezek értékelésekor célként az optimális megoldás kidolgozása kapjon kiemelt szerepet. Az adott időszakban elvégzendő jogalkotási feladatok megtervezésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni az egyes jogszabályok tervezetének elkészítéséhez szükséges időt: figyelembe kell venni a normaszöveg tervezetének elkészítési és kidolgozási időtartamát, az ezt követő és lefolytatandó egyeztetések és konzultációk, továbbá az ezek alapján indokolt alternatívák elkészítése időszükségletét. Ehhez a kormányzati döntéshozatali mechanizmus működését szükséges alapul venni, különösen a szakmapolitikai és a közigazgatási egyeztetés folyamatát, a Kormány kabinetjeinek, az államtitkári értekezleteknek, illetőleg a Kormány üléseinek ütemét, időpontjait és munkarendjét. Számolni kell az itt meghozott döntések következményeivel (mint pl. további egyeztetések elrendelése), a végleges kormánydöntés várható időpontjával, valamint - ha a jogalkotás ebben a fázisban befejeződik, akkor - a jogszabály kihirdetésének és a hatályba léptetésének idejével. Természetesen ez jogszabály-típusonként változhat, mivel törvényalkotás esetén a parlamenti plenáris és bizottsági üléseket is figyelembe kell venni, továbbá kalkulálni kell a köztársasági elnök jogosítványainak gyakorlásával is (visszaküldés vagy előzetes normakontroll lehetősége).

cb) A tervezéskor fel kell mérni a jogalkotási feladat megvalósításához szükséges személyi kapacitásokat és anyagi eszközöket, illetőleg ráfordításokat: a szakapparátus jogszabálytervezetének elkészítéséhez szükséges teljesítőképességét, az igénybe veendő szakértői közreműködés idő- és költségigényét, ezek egymásra gyakorolt hatását, az egyeztetés során felmerülő alternatívák vizsgálatának költségeit, a társadalmi és szakmai viták, illetőleg a véleményezési eljárások kapcsán fellépő igényeket és ezek forrásait. Szintén itt kell meghatározni a hatásvizsgálatok lefolytatásához szükséges összes feltételt.

cc) A jogalkotási terveket más tervekkel összhangban szükséges elkészíteni, mert csak ez biztosíthatja a kormányzás összehangoltságát és döntéshozatali hatékonyságát. Ezért a jogalkotási terv készítésekor mellőzhetetlen a költségvetési tervezéssel való konszo-nancia, ami a jogszabályok végrehajtásának alapvető feltételrendszerét határozhatja meg mind személyi, mind pénzügyi-dologi vonatkozásban. Gyakran előfordul, hogy valamely tárca által feltétlenül indokoltnak tartott, esetleg a kormányprogramban is szereplő jogalkotási feladat azért nem végezhető el, mert a tervezett jogszabály végrehajtásához hiányzik a költségvetési fedezet. Az ilyen jogszabályok kidolgozása nagyrészt felesleges, mert kapacitást von el más jogalkotási feladatoktól, és hiába készülnek el a végleges, egyeztetett tervezetek, pénzügyi fedezet nélkül úgysem kerülnek elfogadásra. E jogszabályok kidolgozása már a tervezés fázisában megtakarítható, ha a jogalkotási terv összhangban van a költségvetéssel. Különösen fontos, hogy a jogalkotási terveket összehangolják a fejlesztési tervekkel, mert általában ez utóbbiak megvalósítása rendszerint jogszabályok sorának módosítását, vagy új jogszabályok megalkotását involválja. Ha a kormányzás jelentős mértékű átalakítást tervez, és ennek érdekében ún. reformterveket készít, ezek szintén intenzív jogalkotást feltételeznek.

cd) A jogalkotási terveknek meg kell felelniük bizonyos állandó formai követelményeknek, amelyek jelenleg is normatív formát öltenek (mint pl. a törvényalkotási program, illetőleg a Kormány munkaterve). A törvényalkotási programról, a Kormány munkatervéről, a minisztériumok munkaterveiről való döntés tehát egyúttal jogalkotási program, a program pedig kölcsönhatásban lévő elemek rendezett viszonyát jelenti. A programelemek rendszerint igen sokfélék, amelyeket több különböző tényező, hatás és befolyás alakítja. A jogalkotásban előforduló programelemekre általában a következők gyakorolnak hatást:

- jogi és adminisztratív szabályok, mint normatív kötöttségek, amelyeket kötelező betartani, illetőleg amelyeknek eleget kell tenni;

- különféle politikai megbízások és megrendelések, az újításra vagy a fennálló megőrzésére irányuló javaslatok, amelyeket figyelembe kell venni, és számolni kell velük;

- politikai támogatások, illetőleg ellenállások, amelyek a program megvalósulását vagy segítik és támogatják, vagy gátolják és akadályozzák;

- a program végrehajtásában érdekeltek szempontjai, illetőleg az ezzel szembenállók törekvései, amelyek elősegíthetik vagy hátráltathatják a jogalkotási törekvések megvalósulását;

- szakértői munkák, amelyek egyrészt elősegítik a programelemek megalapozottságát, másrészt időbeli megvalósulásukat modifikálhatják;

- a jogszabályok végrehajtása által érintettek befolyása, ami az egyes programelemek indokoltságát erősítheti vagy gyengítheti;

- a rendelkezésre álló infrastruktúra, pénzügyi, humán erőforrások, amelyek nélkülözhetetlenek a program megvalósításhoz.

E programelemeket körültekintően kell megvizsgálni, mert a program végrehajtása nagymértékben e tényezőktől és befolyásoktól függ. Nem várható együttműködés a program végrehajtásában, ha adott programelemmel szemben jelentős ellenállás alakul

- 35/36 -

ki. Ezért már a programkészítéskor számolni kell az érdekellentétek felmerülésével, és gondoskodni szükséges ezek feloldásáról. Ha ez nem történik meg, a program végrehajtása csúszhat, késést szenvedhet vagy akár zátonyra is futhat: halogatás alakul ki, nagyon lassan történik a megvalósítás, a megtervezett folyamatok szétzilálódhatnak, az idő múlásával az események veszik át az uralmat a program végrehajtása felett. Ennek szimptómái általában a különböző politikai vagy költségvetési megfontolásokra való hivatkozásokban, a szakértelem hiányában, a rosszhiszemű tárgyalások és egyeztetések formájában szokott jelentkezni, és végül a programban foglaltak elodázását eredményezi, vagyis a tervezés félresiklik.

II. A jogalkotás koordinációja

A koordináció a jogalkotás során olyan összehangolás, összhangba hozás,[23] egymáshoz igazítás, aminek az összhatás elérését szolgálja: a jogalkotásban résztvevők együttműködését, az egymást kiegészítő tényezők együttes megnyilvánulását, és olyan jogszabályok megszületését, amelyek alkalmasak a kitűzött cél elérésére, vagyis a célzott hatás kiváltására, és ezt hatékonyan, hatásaiban optimálisan teszik lehetővé, mind az időráfordítás, mind a költségek, mind pedig a végrehajthatóság vonatkozásában. A jogalkotás koordinációja nem választható el a kormányzás koordinációjától, mivel kormányzás nem létezik koordináció nélkül, így a kormányzás egyik összetevőjét jelentő jogszabályalkotás koordinációja is mellőzhetetlen követelmény. A koordináció minősége elsősorban attól függ, hogy a politikai elvárások teljesítése mennyi időt hagy a szükséges egyeztetések lefolytatására, az érintett társadalmi és gazdasági érdekcsoportok képviseleti szerveinek bevonására, szempontjaik, észrevételeik figyelembevételére. Ha ez csak eseti jelleggel és eltérő mértékig biztosított, akkor a koordináció nem teszi lehetővé a jogszabály majdani címzettjei helyzetének és érdekeinek pontos feltárását, a kibocsátandó jogszabály kellő megalapozottságát, ami elégedetlenséget és az akceptálás hiányát eredményezi.

A koordináció kiemelkedő jelentőségű az összkormányzati érdekek és a tárcaérdekek konfliktusának kezelésében. Mivel a politikai megrendeléseknek megfelelő szakmai alternatívák az egyes tárcáknál készülnek, szükség van olyan intézményi mechanizmusra, amelyik a tárcákkal (tárcaérdekekkel) szemben a Kormány szintjén alkalmas az összkormányzati érdekek érvényesítésére, a tárcaérdekekkel szembeni szakmai-politikai ellensúly képzésére. Ennek kell megakadályoznia, hogy a tárcaérdekek ne őröljék fel az összkormányzati elképzeléseket, és az egyes tárcákkal szemben esetleg jelentős átalakításokat is keresztül lehessen vinni. A minisztériumi szakapparátus ugyan csak a döntés-előkészítést végez, és a döntéshozatalt befolyásolja, döntési joga elvileg nincs, továbbá kötik a politikai szempontok és megfontolások, de ezek gyakran csak általánosan kerülnek körülírásra, illetőleg csak egy-egy szűk problématerületet részleteznek. Ilyen esetekben a szakapparátus dönt arról, hogy adott problématerületből mit válasszon ki, mire helyezze a hangsúlyt, és milyen alternatívákat ajánljon a megoldásra vonatkozóan, vagyis előfordulhat, hogy a jogszabály politikai koncepcióját is a szakapparátus dolgozza ki, vagy legalábbis jelentős mértékben befolyásolja. A minisztériumi szakapparátus kiemelkedő helyzetéből következik, hogy a döntési alternatívák tartalmának alakítása érdekében az érintettek - különböző szervezeteik és más érdekérvényesítést biztosító alakzataik útján - formális és informális módon, közvetve és közvetlenül a minisztériumi jogszabály-tervezetek készítőihez fordulnak, és rajtuk keresztül kísérlik meg a leendő jogszabály alakulását befolyásolni. Ez különösen akkor fordul elő, ha a kormányzati döntési tartalom politikai meghatározásánál nem volt mód és lehetőség ezek kialakítására hatást gyakorolni. Így ez a tény szintén növeli a szakapparátus manőverezési lehetőségeit, bizonyos esetekben nem zárva ki az ún. miniszteriális külön-érdekek megjelenítését, döntési tervezetekbe foglalását sem. Ezért alapvető kérdés, hogy a politikai döntéshozók mennyiben képesek kihasználni a miniszteriális szakmai többlettudást, és milyen a viszony a mindenkori kormányerő(k) és a szakapparátus között. Nagyon sokszor az ún. tárcaérdek valójában a tárca szakapparátusának érdekét jelenti, amit a minisztériumon belül is "tárcaérdekként" állítanak be, és a kormányzati egyeztetési folyamatok során is tárcaérdekként jelenítenek meg, jóllehet pusztán az adott szakapparátus külön-érdekéről van szó. Olyan mechanizmust kell tehát találni, amely képes garantálni az egyes tárcáknál a jogszabálytervezetek tartalmi alakulása kapcsán a külön-érdekek kiszűrését, és az összkormányzati érdekek érvényesülését. Ennek kell biztosítania a horizontális konfliktusok kezelését, az egyes tárcák "érdekérvényesítő" képességének, "erejének" kiegyensúlyozását. Ha ez az intézményrendszer és mechanizmus hiányzik, nem működik megfelelően a kormányzati szintű koordináció, és így a Kormány sokszor rögtönöz, intézkedései töredékesek és kapkodóak, a döntései átgondolatlanok és megalapozatlanok lesznek. Olyan mechanizmusokra, eljárásokra, metódusokra van szükség, amelyekkel a jelzett problémák elkerülhetőek és kiküszöbölhetőek. Ezt a jogszabálytervezetek kidolgozása során, az egyes munkafázisok kapcsán kell meghatározni. Emellett talán segítséget nyújtana, ha

- 36/37 -

a jogszabály-előkészítés koordinációja határozottabb formában történne, ennek irányítása átgondoltabb volna, illetve megvalósulását egyszerűsítenék és javítanák. Ez utóbbi a jogszabály-előkészítési folyamat átláthatóságával, illetve az elektronikus - és nem papír alapon folyó - ügyintézés kialakításával biztosítható. Ez nem csak az egyeztetésekhez szükséges időt rövidítené le, hanem lehetőséget adna a különböző észrevételek és vélemények kölcsönös megismertetésére is.

A jogszabályok előkészítési rendszere és az államigazgatási egyeztetési mechanizmus jelenleg csak kis mértékben átlátható, a társadalmi nyilvánosság csak eseti jelleggel és eltérő mértékig biztosított, mert a jogalkotási folyamat indokolt esetekben sem teszi lehetővé a szükséges mértékű társadalmi részvétel és közreműködés megfelelő formáit és módszereit. Ezért lehetőséget kell teremtenie arra, hogy valamennyi érintett számára követhetővé váljon a jogszabályok előkészítése, ami e folyamat vázlatos áttekintését indokolja.

III. A jogszabály-előkészítés tervezése és koordinációja

1. A jogszabálytervezetek kidolgozásának első munkafázisát a politikai elképzelések és megfontolások meghatározása, továbbá a keretfeltételek vizsgálata jelenti. Ez feltételezi a politikai megrendelés pontos, világos, és számon kérhető megfogalmazását, amit az adott jogalkotásért felelős minisztérium vezetése számára alapvető, ún. kiindulási javaslatként kell előterjeszteni. Ma gyakran előfordul, hogy a politikai elképzelések nem kellően megalapozottak és kidolgozottak, ezért a jogalkotási megrendelés is homályos és gyakran félreérthető. Ha azonban ez a munkafázis hiányzik, vagy a politikai elképzelések nem egyértelműek, akkor a jogszabálytervezet elkészítése már e fázisban félrecsúszhat.

A megbízói (politikai) akarat általánosság szintjén történő megfogalmazása gyakran csak a joganyag megtalálását és a jogszabályszerkesztői munka végeredményének körülbelüli meghatározását teszik lehetővé. A jogszabályszerkesztés menete csak akkor tekinthető zökkenőmentesnek, ha a megbízó már a kezdet kezdetén a lehető legrészletesebben, jogalkotási instrukcióban fejti ki a szabályozási szándékát.[24] Bár a jogszabályszerkesztő az instrukciókkal történő kommunikáció fogadó oldalán helyezkedik el, a lehetőségeihez mérten mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy a feléje irányuló kommunikáció sikeres és teljes legyen. Érdemes lenne a hasznos instrukciókról tájékoztatást küldeni a megbízó részére mind általánosan, mind az egyedi probléma kapcsán, vagy el lehetne készíteni a jogszabályszerkesztés instrukcióiról szóló kézikönyvet. Megfontolandó kérdéskatalógus összeállítása, amely a jogszabályszerkesztőben felmerült kérdéseket logikai sorrendben tartalmazza. Ez azonban csak akkor vezet eredményre, ha a megrendelő a kérdésekre egzakt és kimerítő választ tud adni. A megbízó akaratának másik megismerési módja a folyamatos konzultáció, amelynek leginkább javasolt formája az instrukciók kézhezvétele és előzetes áttanulmányozása utáni, de még a kezdeti fázisban megtartott találkozó.[25] Az instrukciók akkor tekinthetők a leghatékonyabbaknak, ha a következő szempontokat figyelembe veszik és tartalmazzák:[26] a szükséges háttér-információkat;[27] a jogalkotás alapvető céljának világos és teljes meghatározását; az alapvető cél eléréséhez szükséges eszközöket;[28] az összes eddig ismert - akár jogi, akár társadalmi vagy végrehajtási-igazgatási - tapasztalatot,[29] az ezekből levont következtetéseket, illetve a meglévő vagy várható nehézségeket.

2. A koncepcionális elképzelések alapján a második fázisban a jogalkotás szempontjából releváns információk gyűjtése és feldolgozása, illetőleg értékelése következik, mivel adott jogalkotási probléma csak megfelelő ismeretek alapján elemezhető. Ezt a jogszabálytervezet kidolgozásáért felelős szaktárcának kell teljesítenie. Ennek során az ügyszak szerinti előadóknak - az illetékes osztályok vagy főosztályok munkatársaival együtt - a lehető legtöbb információs forrást fel kell tárnia. Természetesen már ebben a fázisban indokolt bevonni más minisztériumok reszortjait, a tudomány képviselőit, az érintett érdekszervezeteket és társadalmi szervezeteket, vagy esetleg szakértőket, mivel így új szempontok, megfontolások merülhetnek fel. Szóba jöhet előkészítő bizottságok alkalmazása, illetőleg szakértői vélemények kérése is. Az információk alapján felvetődhet a politikai megrendelés módosításának a szükségessége, ezért fontos a visszacsatolás mechanizmusának megteremtése. Ha ugyanis az információk alapján kiderül, hogy a politikai elképzelések jogalkotással nem valósíthatóak meg, elkerülhető a felesleges jogszabályok megszületése. E fázis kapcsán két problémára feltétlenül utalni kell: egyrészt arra, hogy nagyon gyakran nincs elegendő idő a releváns információk feltárására és értékelésére, így a jogszabálytervezet kidolgozásának további menete sem lesz kellő módon megalapozott. Másrészt, ha már e szakaszban sem működik a szükséges koordináció, az információhiányt, és nem kellő előkészítettséget eredményezhet.

3. A harmadik fázis a jogszabály koncepciójának[30] - az ún. legfontosabb téziseinek - az elkészítése, ami a tervezett jogszabály leglényegesebb tartalmi elemeit foglalja össze, és a konkrét tervezet kidolgozásának alapját jelenti. Terjedelmes vagy bonyolult jogsza-

- 37/38 -

bály esetében a tervezet elkészítése előtt lehetséges a vázlatkészítés is. A jogszabályszerkesztő a vázlattal láthatóvá teheti a végeredmény formáját, szerkezetét és főbb vonalaiban megfogalmazott tartalmát.[31]

A koncepció kidolgozása adott esetben belső munkacsoportok létrehozásával, szakmai bizottságok alkalmazásával, az egyes - akár tárcán belüli, akár tárcák közötti - reszortterületek képviselőinek megbeszéléseivel és egyeztetéseivel történhet, ami ismét koordinációt feltételez, és alkalmat ad a felmerülő vitás kérdések és várható problémák tisztázására. A szabályozási koncepció akkor megalapozott, ha az a korábbi szabályozás tapasztalataira épül. Ezt különösen a megalapozó tanulmányok, a korábbi szabályozásra vonatkozó utólagos - vagy az új szabályozást előkészítő előzetes - hatásvizsgálatok, továbbá az adott terület szakmai érdekképviseleti szerveinek és a civil szervezetek közreműködésével készített elemzések és társadalmi vitaanyagok szolgáltathatják, ezért ezek becsatornázása a jogalkotás e fázisában mellőzhetetlenek. Fontos követelmény, hogy az elkészült koncepciót a minisztérium politikai és szakmai vezetése megvitassa, mert csak így biztosítható a politikai és igazgatási szempontok összehangolása. A mai gyakorlatban ilyen jellegű koncepció legtöbbször nem készül, vagy csak az átfogó, terjedelmes és komplex szabályozásoknál (leginkább az ún. kódexek esetében) alkalmazzák. Ennek hiánya azt eredményezi, hogy egyrészt a jogszabálytervezet megfogalmazójának nem áll rendelkezésére követhető tartalmi útmutató, másrészt nincs mihez viszonyítva alternatív szabályozási megoldásokat készíteni. A koncepció elmaradásának a leggyakoribb oka az időhiány, és a tervezést felülíró aktuális politikai elvárások sürgető volta. Így nincs lehetőség az alapvető, koncepcionális kérdések előzetes tisztázására, és sokszor csak a jogalkotási folyamat későbbi szakaszában - a konkrét tervezet vitája során - derül ki, hogy egyes tárcák vagy meghatározó érdekcsoportok már a jogszabály alapfelfogásával sem értenek egyet.

4. A koncepció elkészítése és elfogadása után kerülhet sor a negyedik fázisra, ami az első jogszabálytervezet tartalmi és formai megfogalmazását jelenti, és ami ún. előadói tervezetnek minősül. Alapvető követelmény, hogy az egyes tárcáknál a jogszabály-szerkesztési feladatokat gyakorlott és erre felkészült jogászok lássák el, akik rendelkeznek megfelelő kodifiká-ciós ismeretekkel és tapasztalatokkal. Ma számos probléma származik abból, hogy jelenleg nincs a jogszabályszerkesztésnek módszertani útmutatója, és nincs egységes jogi kodifikációs képzési rendszer. Gyakori probléma, hogy az alapvetően rosszul megírt tervezetekből utóbb már igen nehezen szerkeszthető megfelelő színvonalú jogszabály. A tervezet elkészítését a szükséges megalapozó kutatások és egységes módszertan szerinti hatásvizsgálati elemzések alapján kellene elvégezni, mivel ezek nélkül átgondolt és megalapozott szabályozás csak rendkívül ritkán születhet, és a szabályozás koherens voltát még megállapítani sem lehet. Ma a szabályozás előkészítése tűzoltó jelleggel, eseti igények szerint, megalapozó kutatások és egységes módszertan szerinti hatásvizsgálati elemzések hiányában történik. Ezért megállapítható, hogy a jogalkotással kapcsolatos kritikák legtöbbször a jogszabály-tervezetek nem megfelelő előkészítéséből és gyenge minőségéből adódnak.

A megfelelő előkészítés és a minőség garantálásának egyik eszköze annak a meglátásnak az elfogadása, hogy a jogszabály tervezete fokozatosan nyeri el végső tartalmát és formáját. Figyelni kell arra, hogy a tervezetnek a nyelvezete és a szerkezete a szükségesnél ne legyen bonyolultabb, belső koherenciával rendelkezzen, illetve illeszkedjen a hatályos jogszabályok rendszerébe.[32]

A jogszabályszerkesztő e célokat azzal éri el, ha a szöveg kidolgozásának kezdeti szakaszában a hangsúlyt a szerkezeti felépítés helyett a tartalom alapvető elemeire helyezi, és azt összhangba hozza a megrendelő szándékával. Ahogyan a szöveg fejlődik, a hangsúly áthelyeződik az elsődleges célról a másodlagosra, ahol már nem az a fontos, hogy a szöveg a jogalkotói szándékot egyértelműen kifejezze, hanem az, hogy ezt minél egyszerűbben tegye meg. Az ellenőrzés (tüzetes vizsgálat) az elkészített tervezetnek mind szakmai-tartalmi, mind nyelvhelyességi, mind tagozódási-szerkesztési szempontból történő átnézését jelenti: a szöveg koherens egészet alkot-e, a rendelkezések a megfelelő logikai sorrendben következnek-e egymás után, eléri-e a szövegtervezet a szándékolt célt.[33] Hasznos lehet az átnézés során - az alábbi lista felhasználásával - a részleteket ellenőrizni:[34]

- adekvát-e a jogszabály címe, megfelelően fejezi-e ki a tervezet általános tárgyát,

- megfelelő stílusban került-e a tervezet megfogalmazásra, és a címzettei könnyen megértik-e,

- a rendelkezések logikailag követik-e egymást,

- megfelel-e a tervezet a nyelvi konzisztencia követelményének,

- elérheti-e a tervezet a kitűzött célt,

- megfelelőek-e a belső utalások, illetve a más jogalkotási termékre való utalások,

- helyes-e a definíciók alkalmazása, az általános fogalomhasználattól eltérő vagy ismeretlen, illetve többértelmű szavak meghatározásra kerültek-e,

- megfelelően használták-e a meghatározásokat, a definiált kifejezések az egész jogszabályban ugyanazt a jelenséget jelölik-e,

- a lehető legnagyobb áttekinthetőséget jelentő formában történt-e a szakaszolás,

- 38/39 -

- az előírtaknak megfelelően történt-e a rendelkezések szakaszainak, bekezdéseiknek számozása, a további egységek betűjellel való ellátása,

- a megfogalmazás során helyesen kerültek-e alkalmazásra a nagybetűk, a betűzések, a központozások,

- elérhet-e más célt is a tervezet, kreálhat-e új - a tervezetben nem megoldott - problémákat,

- érint-e más jogszabályt anélkül, hogy arra kifejezett szándék lett volna,

- megfelelően rendezi-e a tervezet a más jogszabályokkal való viszonyt, illeszkedik-e a jogszabályi környezetbe, szükség esetén megteremti-e e koherenciát stb.,

- a módosítások, a hatályon kívül helyezések megfelelően megfogalmazottak-e,

- rendelkezik-e a jogszabály minden deregulá-landó jogszabály vagy rendelkezés hatályon kívül helyezéséről,

- a hatályba léptetés megfelel-e az alkotmányossági és jogalkotástani követelményeknek,

- van-e felhatalmazás a tervezet megalkotására, illetve a tervezetben adott felhatalmazás megfelelően került-e kimunkálásra,

- érint-e a tervezet folyamatban lévő ügyeket, ha igen, tartalmaz-e a tervezet erre vonatkozó rendelkezést.

Az elkészült előadói tervezetet célszerű a miniszteri kabinet keretében megvitatni, ahol lehetőség van az esetleges változtatási javaslatok megfogalmazására és a tervezetben történő átvezetésére. A tárca vezetője által jóváhagyott tervezet ettől kezdődően a minisztérium tervezete lesz, és benyújtható az ún. "szakmapolitikai egyeztetésre".

5. A szakmapolitikai egyeztetés a jogalkotás előkészítésének ötödik fázisa.[35] Ezt az egyeztetést a Kormány ügyrendje szerint olyan munkacsoport végzi, amelyik a kormány-előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre (és a miniszteri rendelet tervezetének véleményezésre) bocsátásáról nyilvánít véleményt, vagyis előszűrést végez abban a tekintetben, hogy mi kerülhet egyáltalán közigazgatási egyeztetésre. E fórum az első lehetőségét adja annak, hogy a jogszabálytervezet politikai és szakmai megoldásait összkormányzati szempontból véleményezzék. Ezt az is biztosítja, hogy a munkacsoportot olyan személyek alkotják, akiket ugyan a szakapparátus készít fel, de megbízatásuk inkább politikai jellegű, vagy legalábbis politikai érzékenységgel rendelkeznek (általában kabinetfőnökök, - helyettesek, vagy az illetékes miniszter politikai tanácsadójaként működő köztisztviselők).

Ha a szakmapolitikai egyeztetés során pozitív döntés születik, akkor a jogszabálytervezet közigazgatási egyeztetésének szakasza következik, és a jogszabálytervezet a társadalmi véleményezés érdekében felkerülhet a tárca honlapjára is. A szakmapolitikai egyeztetéskor azonban olyan döntés is születhet, hogy a tárcának a jogszabálytervezetét át kell dolgoznia. Ebben az esetben a jogszabály-előkészítés továbbra is a tárcán belül marad, és elsősorban informális módon zajlik. Ez a jogalkotás e fázisában még nem okoz komoly problémát, sőt elejét veheti a politikailag nem kellően átgondolt jogszabálytervezetek nyilvánosságra kerülésének.

6. A jogszabálytervezetek kidolgozásának hatodik fázisát a közigazgatási egyeztetés és a társadalmi véleményezés jelenti. A közigazgatási egyeztetés során lehetőségük van más tárcáknak, és - ha a tervezet a hatáskörüket érinti - az egyeztetésben részt vevő állami szerveknek[36] arra, hogy észrevételeket és véleményeket fogalmazzanak meg, csakúgy, mint az ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadalmi és érdekképviseleti szerveknek, valamint országos köztestületeknek. Ennek érdekében részükre a jogszabálytervezetet meg kell küldeni. A beérkező észrevételeket az illetékes tárca köteles egyeztetni.

A jogszabály előkészítőjének biztosítania kell azt is, hogy a honlapján közzétett jogszabálytervezetekkel kapcsolatban - a jogi szabályozás sokoldalú megalapozása és az önkéntes jogkövetés elősegítése érdekében - bárki véleményt nyilváníthasson, illetőleg javaslatokat tehessen. Ezért a honlapon a vélemények, javaslatok fogadásának lehetőségét meg kell teremtenie, továbbá meg kell jelölnie a véleményadásra nyitva álló határidőt, ami a tervezet közzétételétől számított legalább tizenöt nap (sürgős esetben azonos a közigazgatási egyeztetés során megállapított határidővel). Mérlegelnie kell a véleményezők észrevételeit, és az észrevételekről, valamint az elutasított észrevételek esetében az elutasítás indokairól összefoglalót kell készítenie, amelyet honlapján közzétesz, de egyedi válaszadási kötelezettség nem terheli.

7. Hetedik fázisként a beérkező észrevételek, vélemények, javaslatok vizsgálata, és szükség esetén az indokolt változtatási javaslatoknak a jogszabálytervezetbe való bedolgozása következik. E szakaszban tehát a tárca egyeztetett jogszabálytervezetének elkészítése zajlik, ami folyamatos konzultációt, további egyeztetéseket jelent a tárcák, az érintett állami szervek, a szakmai körök, az érdekszervezetek és társadalmi szervezetek képviselőivel. Ennek során dönteni kell a felmerült változtatási javaslatokról. Törvénytervezetek esetében indokolt lehet a frakciók tájékoztatása, az ott felmerült szempontok mérlegelése és az esetleges módosítási elképzelések figyelembevétele.

8. A tárca egyeztetett jogszabálytervezetét - ha kormánydöntést igényel - a nyolcadik fázisban az államtitkári értekezletnek kell megtárgyalnia.[37] A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést - így

- 39/40 -

a jogszabálytervezeteket is - előzetesen államtitkári értekezleten kell megtárgyalni. Az államtitkári értekezlet a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testülete, ami a kormányüléseket megelőzően szakmai, szervező, egyeztető és ellenőrző fórumként működik. Feladata, hogy állást foglaljon az előterjesztések kormánydöntésre való alkalmasságáról, napirendre vételéről, illetőleg a további egyeztetések, valamint az előterjesztés átdolgozásának, kiegészítésének szükségességéről. Ha az államtitkári értekezlet ülésén az előterjesztéssel kapcsolatban - előkészítési vagy egyeztetési hiányosságokból adódóan - jelentősebb új elem merülne fel, az államtitkári értekezlet az előterjesztést leveheti a napirendjéről. Az államtitkári értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket megvitatja, azok tekintetében állást foglal és a Kormánynak javaslatokat tesz. Az értekezlet kezdeményezheti azt is, hogy az általa tárgyalt előterjesztést a Kormány ülése előtt feladatkörében a Kormány kabinetjei vitassák meg. (Megjegyzendő, hogy a feladatkörükbe tartozó előterjesztések megtárgyalásáról e testületek önállóan is dönthetnek.) Döntése kialakításakor az államtitkári értekezlet figyelembe veszi a Kormány kabinetjeinek döntés-előkészítő tevékenységét is. A jogszabálytervezet előterjesztőjét tehát az államtitkári értekezlet felhívhatja, hogy a Kormány ülésére az értekezlet állásfoglalásának megfelelő, lehetőség szerint egyeztetett kiegészítő előterjesztést nyújtson be. Ha az előterjesztés átdolgozása szükséges, az államtitkári értekezlet új előterjesztés benyújtását írhatja elő.

A ma működő államtitkári értekezlet összetételénél fogva elsősorban politikai, és kevésbé szakmai jellegű testület, ezért állásfoglalásai és döntései is inkább politikai szempontokon alapulnak. Ez azért okozhat problémát, mert újra felnyithatja azokat a vitákat, amelyeket a jogalkotási folyamat korábbi - első három - fázisában kellett volna tisztázni (mi is pontosan a politikai megrendelés, milyen megoldások jöhetnek szóba, mi a jogalkotással kapcsolatos alapkoncepció stb.).

9. Ha az államtitkári értekezlet a jogszabálytervezetet levette a napirendjéről, vagy kiegészítő előterjesztés benyújtására hívott fel, vagy pedig átdolgozást írt elő, akkor a kilencedik fázisban a jogszabálytervezetet készítő tárcának a Kormány ülését megelőzően további egyeztetés útján kell megkísérelnie az esetlegesen még fennmaradt nézetkülönbségek tisztázását és a viták - lehetőleg megegyezéssel történő - lezárását. Ezek általában informális módon és különböző - ügyintézői, osztályvezetői, főosztályvezetői, szakállamtitkári, államtitkári, illetőleg miniszteri - szinten zajlanak, attól függően, hogy melyik szinten vezet sikerre az egyeztetés, vagy ha ez az alacsonyabb szinten nem történik meg, akkor legyen lehetőség magasabb szintre lépni. Végső fokon a miniszterelnök, vagy a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, illetőleg az általuk kijelölt személy (pl. kabinetfőnök) vezetésével az érintett miniszterek között zárul le, általában megegyezéssel. Megjegyzendő, hogy ha a jogszabály-előkészítés a korábbi szakaszokban megfelelő egyeztetéssel történt, akkor erre ritkán kerül sor. Ha azonban ez elmaradt, vagy pl. időhiány miatt nem volt rá mód, akkor az előkészítetlenség problémái ezen a szinten csapódnak le.

Az egyeztetést követően a tárca átdolgozott, végleges tervezetét kell elkészíteni, ami figyelembe veszi az egyeztetés eredményét, és a tervezet átdolgozásával járhat. Ezt követően sor kerülhet az előkészítés utolsó fázisára, a Kormányhoz történő benyújtásra.

10. A kormány-előterjesztés szakasza - mint az előkészítés tizedik fázisa - azt a célt szolgálja, hogy a testület hozzon döntést a jogszabálytervezetről: kormányrendelet esetében ez az elfogadást jelenti, törvénytervezet esetében pedig a parlamentnek történő benyújtást.[38] Az előterjesztés a kormányülés napirendjére akkor vehető fel, ha az államtitkári értekezlet megtárgyalta, és napirendre tűzését javasolta. E szabály alkalmazása alól a miniszterelnök kivételt tehet. A Kormány a benyújtott jogszabálytervezetet megtárgyalja, ami a kellő módon előkészített előterjesztés esetében formális: az államtitkári értekezlet egyhangú javaslata alapján az előterjesztés elfogadásáról vita nélkül határozhat, ha az előírásoknak megfelelően előkészített kormány-előterjesztés tervezetével az észrevételezésre jogosultak egyetértenek. Természetesen a Kormány dönthet úgy is, hogy az előterjesztett javaslatot érdemben megváltoztatja, vagy nem megfelelő előkészítés esetén a napirendjéről leveszi. Ez utóbbi esetben a jogszabálytervezetet az államtitkári értekezletnek kell átdolgozva ismét benyújtani. Az is előfordulhat, hogy az előterjesztés kapcsán a Kormány utólagos egyeztetés lefolytatását rendeli el, és ha az eredményre vezet, akkor az előterjesztést elfogadottnak lehet tekinteni. Ha ez nem sikerül, akkor az ügy a Kormány a napirendjéről lekerül.

Látható tehát, hogy a Kormány testületi ülésén már alig van mód a jogszabálytervezetek átalakítására, mert ez nem is e fórum feladata. A sikeres döntéshozatal feltétele a megfelelő előkészítés, ami eredményes előzetes egyeztetést követel meg. A táblázatban láthatók a jogszabály-előkészítés egyes szakaszai és munkafázisai.

Összefoglalás

A jogalkotás politikai determináltsága következtében nem elegendő pusztán a jogi szabályozáson

- 40/41 -

változtatni, hanem alapvető szemléletváltozásra van szükség. Meg kellene szüntetni a kampányszerű jogalkotást, az aktuális politikai szándékok azonnali kiszolgálásának elsőbbségét a tervszerű jogalkotás kárára. A politikusoknak is meg kellene érteniük, hogy a jogalkotás nem lehet ötletszerű, kapkodó és a kellő idő hiányában előkészítetlen. Nem tartható a jogalkotói szándék intuitív döntéshozatalon alapuló, illetőleg a megalapozottság kézzelfogható bizonyítékainak bemutatását mellőző előterjesztések alapján történő megformálása. A tudomány módszerei ma már lehetővé teszik számos ténykérdés eldöntését, a megalapozott döntéshozatalt elősegítő becslések elvégzését. Ma például a hatásvizsgálati módszerek rendszerszerű alkalmazását - a módszertani háttér megléte ellenére - a jogszabály-előkészítési gyakorlatban legtöbbször azért nem sikerül elérni, mert mind a politikusok, mind pedig a köztisztviselői szakapparátus egyaránt ellenérdekeltnek mutatkozik: egyrészt a kormányzati szándékok megvalósításának fékjeként, másrészt a jogi előkészítő munkától idegen, fölösleges tevékenységként értékelik. Megjegyzendő, hogy általában is rendkívül csekély szerep jut a tudományos igényességgel elvégzett elemzéseknek: a jogalkotási dömping kizárólag a szövegezés tekintetében engedi meg részben az alaposságot. Pedig a jogalkotói döntések előkészítésének és normaszövegbe öntésének során szükséges az interdiszciplináris ismeretanyag felhasználása, a következmények elemzésének beillesztése a jogszabály-előkészítés folyamatába.

Olyan jogalkotási tervet kell tehát készíteni, ami felsorolja mindazokat a célokat (részfeladatokat, alapkövetelményeket, határidőket és felelősöket), amelyeket el kell érni, és akiknek ezt teljesíteniük kell, továbbá a jogalkotás során olyan koordinációt szükséges kialakítani, ami biztosítja a tervezéstől az előkészítésen át egészen a jogalkotói döntés megszületéséig a minőségi jogalkotáshoz elengedhetetlen szempontok érvényesülését. Enélkül a magyar jogalkotás minősége belátható időn belül nem fog javulni.■

JEGYZETEK

[1] A minőségi jogalkotás a jogalkotás olyan interdiszciplináris megközelítését jelenti, amely tervezett módon, hatékony és végrehajtható jogszabályok nyilvános előkészítésével, elfogadásával, azok végrehajtásának támogatásával segíti elő a rövid, közép- és hosszú távú társadalmi és gazdasági célok elérését.

[2] Hanyecz Lajos: Tervezés és stratégia. JPTE Egyetemi Kiadó, Pécs 1995. 11., 36-52. o. A témában lásd még Angyal Ádám: A vezetés mesterfogásai. Kossuth Kiadó, Budapest 1999. 45-48. o. A tervezés alkotmányjogi megközelítését lásd K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. II. kötet. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. 697-726. o.

[3] Stratégiai terv, intézkedési terv, munka- vagy cselekvési program, a különböző tervváltozatokat összehasonlító hatékonysági vizsgálat, vezetői elhatározások stb.

[4] A stratégiáról lásd bővebben pl. Fülöp Gyula: A globális vállalati stratégiák. Aula Kiadó, Budapest 2001. 78. o.

[5] Például a jogkövető magatartásra vonatkozó igény és érdek.

[6] Például a betartható és betartandó jog alkotására irányuló igény és érdek.

[7] Ilyen érdek a jogállamiság, a jogbiztonság követelménye, az alapvető jogok biztosítása.

- 41/42 -

[8] Lásd az EU Better regulation elkötelezettségét.

[9] Például a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek betartását biztosító belső állami jog alkotására irányuló igény és érdek.

[10] Lásd bővebben Drinóczi Tímea: A minőségi jogalkotás feltételei, elemei és a minőségi jogalkotás biztosítása. Rendészeti Szemle 2009. október.

[11] Lásd részletesebben Petrétei József: A politikai és a közigazgatási tervezésről. In: Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára. (Szerk. Csefkó Ferenc) Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata 140. kötet, PTE ÁJK, Pécs 2008. 136-140.

[12] A munkafázisokról lásd a tanulmány végén szereplő ábrát.

[13] A törvényalkotási program jogalkotási törvény általi szabályozásának kritikáját lásd Petrétei József: A jogalkotási törvény felülvizsgálatáról. Jogtudományi Közlöny 2009. 5. sz. 199. o.

[14] Lásd például a 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozatot a Kormány ügyrendjéről (a továbbiakban Ügyrend), I. 4. és 6. pontokat. A munkaterv és a Kormány törvényalkotási programja egymással összehangolt tervezetét a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter az elfogadott kormányprogram alapján - a törvényalkotási program tekintetében az igazságügyi és rendészeti miniszterrel együttműködve, a miniszterek, a kormánybiztosok, a kormánybizottságok vezetőinek javaslatai figyelembevételével - készíti el. A munkatervről és a törvényalkotási programról a Kormány legkésőbb a tárgyidőszakot megelőző hónap utolsó ülésén határoz. A munkaterv és a törvényalkotási program elkészítése során figyelembe kell venni az európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségek ütemezését. A kormány munkatervéről és a törvényalkotási programról egyéb előírás nincs, az Ügyrend nem tartalmaz rendelkezést a törvényeken kívüli jogalkotásra vonatkozó programról.

[15] A hatályos jogalkotási törvény is tartalmaz rendelkezést, amely azonban elavultnak tekinthető: a jogalkotási programot a Kormány ötéves időszakra állapítja meg.

[16] A Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium jogalkotási programja vonatkozásában lásd a jogszabály-előkészítés, a más tárcák hatáskörébe tartozó előterjesztések véleményezésének koordinációjáról és a felkészítés rendjéről szóló 16/2008. (IX. 25.) NFGM utasítás 1. pontját, illetve a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium jogalkotási programja vonatkozásában a jogszabály-előkészítés, a más tárcák hatáskörébe tartozó előterjesztések véleményezésének koordinációjáról és a felkészítés rendjéről szóló 5/2009. (II. 13.) KHEM utasítás 1-2. §-ait.

[17] Ide értve azokat is, amelyek az előző félévről húzódnak át, vagy a következőre nyúlnak át.

[18] A Standard Cost Model az adminisztratív költségek mérésének módszere, amely lehetővé teszi, hogy szabványosított költségadatokat állítsanak elő a vállalkozások által adott jogszabály betartása érdekében felhasznált erőforrásokról.

[19] A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek jelenleg is számos koordináció (pl. kormányzati tevékenység összehangolása, kormányprogram megvalósításának stratégiai irányítása) és tervezéssel (pl. kormányzati munka tervezése) összefüggő feladata van. Vö. a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter feladat- és hatásköréről szóló 29/2008. (II. 19.) Korm. rendelet 4-7. §-aival.

[20] Vö. a 29/2008. (II. 19.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdésével.

[21] Vö. a 1992. évi XXIII. törvény 50. §-ával.

[22] A tervezési folyamatok kibernetikai szemléletű elvi modelljét lásd Hanyecz Lajos: Tervezés és stratégia. JPTE Egyetemi Kiadó, Pécs 1995. 55. o.

[23] Az összhangot úgy foghatjuk fel, mint a különböző tényezők (különösen a jogalkotásban résztvevők és befolyásolók érdekei) közötti zavartalan, egymást kiegészítő vagy segítő viszonyt.

[24] A jogszabályszerkesztő a munka érdemi megkezdése érdekében további instrukciókat kérhet.

[25] Természetesen egyéb kommunikációs módszer - pl. folyamatos vagy rendszeres szóbeli, illetve írásbeli kapcsolattartás - is alkalmazható.

[26] Vö. Garth C. Thornton: Legislative Drafting. Butterworths, London 1987. (3) 113., 114. o.

[27] Ez lehetővé teszi, hogy a jogszabályszerkesztő a tényeket és a jogalkotási koncepció által megoldani kívánt problémákat komplexen és kontextusában láthassa. Ha a javaslat bizottságtól származik, a bizottsági eljárás eredményét; ha a javaslat bírói ítélet következménye, az ítélet másolatát, ha a megbízás tárgya bizonyos technikai, technológiai ismereteket követel meg, az alkalmazott és használandó szakkifejezésekről szóló tájékoztatást stb.

[28] Ha delegált jogalkotásról is szó van, meg kell jelölni, hogy mely kérdéseket kell alapjogszabályban, illetve végrehajtási jogszabályokban szabályozni.

[29] Hasznosnak bizonyulhat viszont a releváns hazai és külföldi tapasztalatokra, illetve más államok azonos vagy hasonló szabályozására történő hivatkozás. Ez különösen igaz arra az esetre, ha a jogalkotási folyamatot már meglévő - hazai vagy külföldi - szabályozás inspirálta, vagy az instrukciókat készítők úgy vélik, hogy a jogalkotói szándék a külföldi szabályozással azonos célok elérésére irányul.

[30] A jogszabály-koncepció a szabályozás folyó szöveggel és magyarázó részekkel történő leírása. A folyó szöveg kötetlen, gondolatébresztő jellegű lehet, míg a tervezet a normaszöveget már jogszabályi formába önti, és ezáltal merevebbé teszi a leendő szabályozás tartalmát. Ha az adott részletkérdés szabályozására két vagy több elfogadható alternatíva is készíthető, akkor azt a variánsok megjelölésével kell feltüntetni. Ez lehetőséget ad majd a politikai megrendelőnek a választásra.

[31] A vázlat elkészítésének technikájára nézve nincsen kialakult gyakorlat, a jogszabályszerkesztők a tapasztalatuk alapján a számukra legkedvezőbb módszert alkalmazhatják.

[32] Ld. William N. Jr. Eskridge - Philip P. Frickey: Cases and Materials on Legislation. Statutes and the Creation of Public Policy. American Casebook Series, second edition, West Publishing Co. St. Paul, Minn. 1995. 110. o.

[33] A szakmaiság biztosítása érdekében ajánlott az anyagot más szakemberekkel is átnézetni, és az érthetőség követelményének való megfelelést laikus személyek bevonásával ellenőriztetni. Eskridge - Frickey: i. m. 118. o.

[34] Vö. Eskridge - Frickey: i. m. 114-115. o. és Thorton: i. m. 132-133. o.

[35] Ld. az Ügyrend 18-33. pontjait, az ütemezést ld. különösen a 18. d) és a 30. pontokban.

[36] A Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, a Magyar Nemzeti Bank és a Gazdasági Versenyhivatal elnökének.

[37] Ld. az Ügyrend 44-57/A. pontjait.

[38] Ld. az Ügyrend 58-82. pontjait.