Berke gyula és Kiss György szerint az egyhavi külön juttatás újraszabályozása során a törvényhozó lényegét tekintve visszatért az Alkotmánybíróság által megsemmisített szabályozás előtti konstrukcióhoz, az új szabályozás ugyanakkor nem egységesíti teljesen a tágan értelmezett közszolgálat valamennyi jogviszonyában kifizetendő külön juttatás feltételeit és mértékét.
Az elmúlt két évben a tágabb értelemben vett közszférában foglalkoztatottak körében meglehetősen nagy zavart okozott a külön juttatásként adott tizenharmadik havi illetménynek megfelelő összeg kifizetésére vonatkozó szabályok két alkalommal történő megváltoztatása. Először a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésének 2002. évi végrehajtásáról szóló 2003. évi XCV. törvény (a továbbiakban Tv.) több rendelkezése alapvetően módosította az említett külön juttatásra vonatkozó szabályokat. A törvény indokolása szerint a változtatást "a közszféra illetménytörvényei 13. havi külön juttatásra vonatkozó szabályainak egységesítése indokolja". Az újabb módosítást a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban Tvm.) vezette be. Annak ellenére, hogy ez utóbbi módosítás az elsőhöz képest a külön juttatás eredeti rendszerének átalakításában érdemi változtatást nem eredményezett, a későbbiekben ez a módosítás mintegy külön életre kelt.
A két módosítás bizonytalanságot eredményezett a közszférában foglalkoztatottak és a közszolgálati érdekképviseleti szervek munkájában, de a közszolgálati munkáltatók (elsősorban a közalkalmazotti szférában) sem tudtak egységes álláspontot és ennek megfelelő gyakorlatot kialakítani. Az ezzel párhuzamosan meghozott, egymásnak ellentmondó bírósági határozatok arról árulkodtak, hogy a jogalkalmazásban is értelmezési nehézségek jelentkeztek. Mindebből következően egyáltalán nem volt meglepő, hogy már 2004-ben több, rendesbíróságtól, magánszemélytől és érdekképviseleti szervezetektől származó indítvány kérte az Alkotmánybíróságtól a Tv. és a Tvm. alkotmányossági vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság 32/2005. (IX. 15.) AB határozatában - Kiss László és a hozzá csatlakozó Kukorelli István alkotmánybíró különvéleményével - az indítványokban kifogásolt rendelkezéseket alkotmányellenesnek minősítette, és "a hatálybalépésre visszaható hatállyal" megsemmisítette. Ezt követően a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény rendelkezett a külön juttatások kifizetéséről.
A tizenharmadik illetménynek megfelelő külön juttatás szabályozásának története sajnos jól tükrözi a közszférában való foglalkoztatásra vonatkozó jogalkotás legfőbb hiányosságait, különösen a közszféra foglalkoztatási viszonyai tekintetében a stratégiai koncepció hiányát. Ennek szinte közvetlen következménye a jogi fogalomrendszer súlyos pontatlansága, az egyes közszolgálati ágazatokban érvényesülő - ésszerűtlen vagy legalábbis jogpolitikailag indokolhatatlan - eltérő szabályozás. A tizenharmadik havi külön juttatás a Tv. általi módosítást megelőzően is számos problémát vetett fel, azonban a "rendszer" valahogy működött: a közszférában foglalkoztatottak tömeges jogviták nélkül hozzájuthattak az említett jogcímű kifizetésekhez. Az első komolyabb változtatás azonban a szabályozás egész építményét veszélyeztette, ami több tekintetben is elgondolkodtató. Túl a szóban forgó jogintézményt közvetlenül érintő megfontolásokon, nem tűnik indokolatlannak feltenni azt a kérdést, hogy a lassan másfél évtizeddel ezelőtt kialakított, a közszférában foglalkoztatottakra lényegében eltérő, azonban néhol közös gyökerű jogintézményeket is tartalmazó közszolgálati szabályozási rendszer fenntartható-e jelenlegi struktúrájában, vagy gyökeres átalakításra van szükség. A közelmúlt eseményei más tekintetben azt jelzik, hogy az egyes érdekek (és érdekeltek) ellentétei még nem olyan mélyek, hogy a közszolgálat tartalmi átalakítása időszerű lenne.[1] A közszolgálati jog jelenlegi szabályozási rendszerében azonban számolni kell hasonló megrázkódtatásokkal, még akkor is, ha a jogalkotó - a jelenlegi beavatkozással ellentétben - alaposan előkészített, megfontolt beavatkozást valósítana meg.
E tanulmányban a tizenharmadik havi illetménynek nevezett külön juttatás sorsát követjük nyomon az alábbi szerkezetben. Mindenekelőtt kísérletet teszünk e külön juttatás jogi természetének meghatározására. Ezt követően az intézmény jogi természetének tükrében is vizsgáljuk a Tv. és a Tvm. módosítása következtében kialakult helyzetet. Ebben a fázisban arra a kérdésre kell választ adnunk, hogy csupán egy technikai változtatásról volt-e szó, vagy olyan koncepcionális változásról, amely alapjaiban ingatta meg a tizenharmadik havi kifizetés jogi természetét,
- 97/98 -
és ennek megfelelően a korábbitól merőben eltérő jogalkalmazói és joggyakorlói magatartást követelt meg. Külön elemzést igényel az Alkotmánybíróság határozata és az azt követően megalkotott új-régi szabályozás tartalma.
1. A tizenharmadik havi illetmény jogi természetének meghatározása korántsem egyszerű feladat, mivel az intézményt a kezdetektől fogva bizonyos ambivalencia jellemzi. Az alábbiakban az egyes törvények kihirdetéskori tartalmát elemezzük. A Ktv.[2] korabeli megfogalmazása szerint a 49. § (1) értelmében "a köztisztviselő minden naptári évben különjuttatásként legalább egyhavi illetményére jogosult". Ezt az összeget a tárgyévet követő első hónap végéig kellett kifizetni akkor is, ha a kifizetés időpontjában a köztisztviselő jogviszonya már megszűnt. A (2) bekezdés - utaló szabállyal - meghatározta a külön juttatásra jogot adó időt, illetve úgy rendelkezett, hogy ha a jogviszony a tárgyév közben megszűnt, a juttatás - a jogviszonyban töltött teljes naptári hónapok után időarányosan - abban az esetben jár, ha a jogviszony a naptári éven belül legalább hat hónapig fennállt. A Kjt.[3] 68. § (1) bekezdése szerint "a közalkalmazott minden esztendőben jogosult tizenharmadik havi illetményre, amennyiben az adott évben legalább hat hónap közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezik". A (2)-(3) bekezdés a tizenharmadik havi illetmény esedékessége időpontjának meghatározását a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó szabály meghatározására utalta, illetve ehhez képest a juttatás összegét az esedékesség időpontjában irányadó illetmény mértékében állapította meg.
Ezekhez a rendelkezésekhez viszonyítva a Hszt.[4] és a Hjt.[5] szabályozása származtatottnak minősíthető, amennyiben a jogalkotó hivatkozik "a valamennyi közszolgálatban álló személyt megillető, minden naptári évben járó, legalább egyhavi illetményének megfelelő külön juttatásra". A Hszt. kihirdetéskori 109. §-a a következőképpen rendelkezett: "(1) A hivatásos állomány tagja minden naptári évben legalább egyhavi távolléti díjnak megfelelő összegű külön juttatásra jogosult. (2) A külön juttatást legkésőbb a tárgyévet követő első hónap 15. napjáig, ha pedig a szolgálati viszony év közben szűnt meg, az egyhavi távolléti díj időarányos részét a szolgálatteljesítés utolsó napján kell kifizetni." A Hjt. 119. §-ának lényegében hasonló tartalmú szabályozása az alábbi megfogalmazásban került kihirdetésre: "(1) Az állomány tagja minden naptári évben - a tárgyévi szolgálatteljesítési kötelezettségének arányában - legalább 1 havi távolléti díjnak megfelelő összegű külön juttatásra jogosult. Ha a szolgálati viszony év közben jött létre, az állomány tagja a külön juttatás időarányos részére jogosult. (2) A külön juttatást legkésőbb a tárgyév december 31. napjáig kell kifizetni. Ha a szolgálati viszony év közben szűnt meg, a külön juttatás időarányos részét a szolgálatteljesítés utolsó napján kell kifizetni"[6].
Elgondolkodtató az érintett jogintézmény szerkezeti elhelyezése. A Ktv. a törvény harmadik részében "A közszolgálati jogviszony tartalma" főcím alatt, A köztisztviselő díjazása fejezetben helyezi el a tizenharmadik havi illetményre vonatkozó szabályozást. Ebből viszont nem feltétlenül kell levonni azt a következtetést, hogy a tizenharmadik havi illetmény összegének megfelelő külön juttatás illetmény lenne, az illetménynek a "bér" fogalma szerinti értelmezésben. Erre utal a Ktv. 42. § (2) bekezdése is, melynek értelmében "az illetmény a 43. § (2) bekezdése szerint megállapított alapilletményből, valamint - az e törvényben meghatározott feltételek esetén - illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll". A Ktv. 49. §-ában szabályozott külön juttatás azonban nem illetménykiegészítés és nem minősíthető illetménypótléknak sem. A Kjt. hasonló szerkesztést követ, azonban a tizenharmadik havi illetmény jogi természetére a vegyes és átmeneti rendelkezések között találunk utalást. Mivel a Kjt. nem nevezi külön juttatásnak a tizenharmadik havi kifizetést, hanem egyszerűen csak illetményként minősíti, könnyen az a benyomásunk támadhat, hogy a közalkalmazottak tekintetében - szemben a Ktv. hatálya alá tartozókkal - ez az illetmény a "bér" fogalma szerinti munkabér, azaz illetmény. A Kjt. 85. § (6) bekezdésének h)-j) pontja szerint azonban "...ahol jogszabály munkabért említ, azon illetményt, illetménypótlékot, illetménykiegészítést és jutalmat; személyi alapbért, azon illetményt; bérpótlékot említ, azon illetménypótlékot is érteni kell".[7]
A Hszt. szabályozása szerkesztésében egyértelmű, amennyiben külön fejezetben, Juttatások költségtérítések, kedvezmények és támogatások cím alatt rendelkezik e külön juttatásról. Ezen túl figyelemre méltó a Hszt. 99. § (1) bekezdése, melynek értelmében "a hivatásos állomány tagja havi illetményre jogosult. Az illetmény beosztási és rendfokozati illetményből, illetménykiegészítésből, valamint illetménypótlékokból áll." A Hjt. a Hszt.-vel azonos főcím alatt, Külön juttatások címen rendelkezik a tárgyalt kifizetésről. A Hjt. 106. § (1) bekezdése továbbá tartalmában egyezik a Hszt. 99. § (1) bekezdésével, amennyiben rögzíti: "Az állomány tagja havi illet-
- 98/99 -
ményre jogosult. Az illetmény beosztási illetményből, honvédelmi pótlékból, illetménykiegészítésből, valamint illetménypótlékokból áll."
2. Álláspontunk szerint a tizenharmadik havi illetmény vagy a tizenharmadik illetménynek megfelelő külön juttatás elnevezése és az egyes közszolgálati jogszabályokban alkalmazott szerkezeti elhelyezése önmagában nem visz közelebb e jogintézmény jogi természetének feltárásához. Ezért a következőkben azt kell vizsgálnunk, hogy mi a jogosultság alapja, és ehhez képest kell a tizenharmadik havi illetményt a bér fogalmi elemeivel összevetni. A Ktv., a Hszt., valamint a Hjt. szabályozása egy bizonyos részlettől eltekintve azonos. E szabályok értelmében erre a juttatásra önmagában azért jogosult e három törvény hatálya alá tartozó foglalkoztatott, mert közszolgálati jogviszonyban áll. Ezt az értelmezést erősíti a Ktv.-nek az a megfogalmazása, melynek értelmében a juttatást akkor is ki kell fizetni, ha a kifizetés időpontjában a köztisztviselő jogviszonya már megszűnt. Ezt a kitételt a Hszt. és a Hjt. ugyan nem tartalmazza, de mindhárom szabály rendelkezik arról, hogy a juttatás időarányos részére jogosult a közszolgálatban foglalkoztatott, ha a tárgyévben közszolgálati jogviszonya megszűnik. Ebből a szempontból érdektelen egyrészről a Ktv., másrészről a Hjt., illetve a Hszt. közötti különbség, nevezetesen, hogy a Ktv. hat hónap időtartamú jogviszonyt követel meg az időarányos kifizetés feltételeként. A Kjt. szabályozása formálisan eltérő, de tartalmában megegyezik az említett három törvény rendelkezéseivel. A Kjt. 68. § (1) bekezdése a tizenharmadik havi illetményre való jogosultság feltételét kizárólag abban határozta meg, hogy a közalkalmazott "az adott évben legalább hat hónap közalkalmazotti jogviszonnyal" rendelkezzék.
Mi a viszonya ennek a státuszhoz kötött juttatásnak a bérhez? A bér, illetve az illetmény azt fejezi ki, hogy egy adott foglalkoztatási jogviszonyban a munkavállaló, szolgálatvállaló szolgáltatásáért ellenérték jár, azaz a jogviszony szinallagmatikus. Az illetmény nagyságát - függetlenül attól, hogy úgynevezett kötött vagy garantált illetményről van szó - a jogalkotó alapvetően a közszolgálati jogviszonyban töltött időhöz és a szolgálatvállaló képzettségéhez kötötte. Ennyiben a közszolgálatban meghatározott illetmény - eltekintve az egyes teljesítményorientált differenciálástól - minőségében nem különbözik a munka magánjogában ismert időbértől. Az illetménynek ez a meghatározása - nevezetesen a szolgáltatás ellenértéke - a tizenharmadik havi illetmény, illetve az ilyen elnevezéssel illetett külön juttatás jogi természetét eleve nem determinálja. Álláspontunk szerint a közszolgálatban foglalkoztatottak díjazása összességében a közszolgálati státuszhoz kötött. Ebből következően nem az az alapvető kérdés, hogy a tizenharmadik havi kifizetés illetmény-e a "bér" ellenértékűségének megfelelően vagy sem, hanem az, hogy ez a kifizetés hogyan illeszkedik a közszolgálat általános ellentételezésébe.
A jogalkotó a közszolgálati foglalkoztatási törvények megalkotása során két díjazási elemet rendelt a közszolgálati státuszhoz: az egyik a szűkebb értelemben vett illetmény [Ktv. 43. § (2); Hszt. 99. § (1); Hjt. 106. § (1)], valamint a tizenharmadik havi illetmény, illetve az ilyennek nevezett külön juttatás. A jogalkotó a közszolgálatban foglalkoztatottak díjazását több szempont alapján is megállapíthatja, a szűkebb értelemben vett illetményt több, akár eltérő szempont alapján is kialakíthatja az egyes közszolgálati területek viszonylatában, továbbá e szűkebb értelemben megfogalmazott illetmény mellett meghatározhat - akár differenciáltan - egyéb, a közszolgálati státuszhoz kötött ellentételezést.
A jogalkotó 1992-ben, 1996-ban, valamint 2001-ben minden szóban forgó közszolgálati területen bevezette a havi illetmény kifizetését. Ebben a kontextusban a szabályozásbeli eltérések legfeljebb egy területen kelthettek alkotmányos aggályokat, nevezetesen a hat hónap közszolgálati jogviszony megkövetelése egyes jogviszonyokban, illetve ennek mellőzése másokéban. Az Alkotmánybíróságnak az egyenlő bánásmód (a hátrányos megkülönböztetés tilalma) kapcsán kialakított gyakorlata szerint akkor állapítható meg alkotmánysértő megkülönböztetés személyek között, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne [legutóbb a 32/2005. (IX. 15.) AB határozatban]. Mivel az egyhavi külön illetmény nem minősül alapvető jognak, így a különbségtétel elbírálásakor az úgynevezett ésszerűségi teszt az irányadó: "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes" [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200]. Álláspontunk szerint a jogalkotó ebben a fázisban a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indok alapján választhatta ketté egyrészről Ktv. és a Kjt., másrészről a Hszt. és a Hjt. hatálya alá tartozó szolgálatvállalókat, egyes esetekben hathavi közszolgálati jogviszony fennállását feltételül szabva, míg mások tekintetében ezt mellőzve.[8]
- 99/100 -
3. A fentiek már előrevetítik, hogy álláspontunk szerint a tizenharmadik havi illetmény jogi természetének meghatározása, illetőleg a "bér kontra nem bér" vita a konkrét ügy megítélése szempontjából másodlagos. Ez azonban nem jelenti azt, hogy egyáltalán nincs jelentősége az egyhavi külön juttatás bérjellegének, különös tekintettel arra, hogy ebben a kérdésben az Alkotmánybíróság nem megfelelően értékelt. A többségi vélemény rögzíti, hogy a külön juttatás nem minősül bérnek "az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdése értelmében". E munkában nem tárgyaljuk részletesen a bér fogalmának az egyenlő bánásmód kontextusában meglehetősen kiterjesztett közösségi jogi értelmezését,[9] mivel ebben az ügyben nincs elsődleges jelentősége. Ebből következően nézetünk szerint a tizenharmadik havi illetmény, illetve külön juttatás annak ellenére a közszolgálati jogviszonyhoz - azaz egy meghatározott jogálláshoz, státuszhoz - rendelt intézmény, hogy meghatározott kivételekkel "nem vehető figyelembe a munkajogviszony/közszolgálati jogviszony szünetelése".[10]
Mindebből adódóan nem értünk egyet Kiss László alkotmánybíró különvéleményének 1. pontjában foglaltakkal sem, amelyben osztja azt a többségi határozatban foglalt következtetést, hogy a vizsgált juttatás nem minősül az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdése szerinti bérnek. "A külön juttatás valóban nem tekinthető a mindennapi létfenntartás érdekében végzett munkáért járó rendszeres ellenszolgáltatásnak, rendeltetése az, hogy a költségvetési szférában létesített munkavégzésre irányuló jogviszonyok foglalkoztatottak általi fenntartását - általában a tényleges munkavégzés teljesítését is figyelembe véve - viszonylag rövidebb időszakonként (évente) honorálja. Így van ez akkor is, ha a törvényhozó - némiképpen szerencsétlen megoldást választva - a 2004. február 1-jétől hatályos rendelkezésekkel a jogviszonyoknak már a naptári év egyetlen napján való fennállását is juttatásra jogosító időként szabályozta.
A jelen ügyben vizsgált törvények olyan, munkabéren felül biztosított külön juttatásról rendelkeznek, amelynek célja, hogy vonzóbbá tegye a közszférában való munkavállalást, s ezen foglalkoztatotti kör »megtartását« is szolgálja. Az anyagi megbecsülésnek ez a költségvetési szférában való munkavállalást ösztönző, jutalom-jellegű formája ex gratia juttatás, amelyre senkinek nincs Alkotmányból fakadó alanyi joga, így - ahogyan arra az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdésével összefüggésben a többségi határozat is utal - önmagában az sem jelent alkotmányossági problémát, ha a törvényhozó a juttatást teljes egészében elvonja. A jogalkotó szabadon dönthet a juttatásról, az arra jogosultakról, a juttatás módjáról és rendszerességéről is. Mindezek megállapításakor a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg, amelynek korlátja az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt egyenlő méltóság szabályának az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésén keresztül az egész jogrendszerben érvényesítendő követelménye."
Álláspontunk szerint a különvélemény a több helyes megállapításából levont nem helytálló következtetés miatt önmagával kerül ellentmondásba. A tizenharmadik havi illetmény, illetve a tárgyalt külön juttatás az intézmény munkajogi fogalomrendszerében nem jutalom jellegű, és korántsem ex gratia juttatás. A jutalom fogalma ugyanis nem értelmezhető a jogalkotás szintjén. Kétségtelen, hogy olyan ex lege juttatásról van szó, amelyet a jogalkotó a piacgazdaság keretei között nem biztosíthat a Munka törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók számára. A munkajog ugyanis a szerződési szabadság elvének érvényesítésén keresztül a magánautonómia egyik kifejezési módja. Ebből következően a magánjog és a közjog eltérését egymás viszonylatában nem is lehet értékelni megkülönböztetésként. A külön juttatás jogi természetét és rendeltetését tehát csak a közszférán, a közszolgálaton belül lehet értékelni. Nyomatékosítjuk, hogy ebből a megközelítésből sem az az alapvető kérdés, hogy a tizenharmadik havi illetmény "bérnek" minősül-e vagy sem. Mellékes továbbá az is, hogy erre a juttatásra van-e valakinek az alkotmányból fakadó alanyi joga. Kétségtelen, ezt a státusz ellenértéket a jogalkotó el is vonhatná, és ez sem jelentene alkotmányossági problémát. Kiss László a jogalkotó döntési szabadságának korlátjaképpen kiemeli az Alkotmány 54. § (1) bekezdését. Ehhez képest "némiképpen szerencsétlen" megoldásként értékeli, hogy a jogalkotó ösztönzőként a 2004. február 1-jétől hatályban lévő rendelkezésekkel a jogviszonynak már a naptári év egyetlen napján való fennállását is juttatásra jogosító időként szabályozta. Mivel a jogalkotó nem szüntette meg a tizenharmadik havi kifizetést, továbbá az egyes közszolgálati ágazatok között a korábbiakban is meglévő különbséget nem növelte, a jogalkotói döntés ebben a részében nem minősíthető alkotmánysértőnek.
A törvényhozó azonban egy új tényállási elemmel megkülönböztetést vezetett be, nevezetesen a közszolgálati jogviszonynak a naptári év egy bizonyos napján történő fennállását vagy fenn nem állását. Ebben a kontextusban tehát nem az egyes közszolgálati jogviszonyok viszonylatában merül fel a csoportképzés alkotmányosságának vizsgálata, hanem általában a közszolgálaton belül a jogalkotó által meghatározott egy napon jogviszonyban állók vagy a már, illetve még nem állók közötti megkülönböztetés alkotmányossági indokát kell feltárni.
- 100/101 -
1. Álláspontunk szerint a Tv. alapjaiban változtatta meg a közszolgálatban foglalkoztatottak tizenharmadik havi juttatására vonatkozó szabályokat. A jogalkotó egyszerűen a kifizetésekre vonatkozó szabályozások egységesítésével indokolta a módosítást.[11] Az egyes törvényekre vonatkozó változtatások végeredményben azonos tartalmúak voltak. Lényegük szerint a közszolgálatban foglalkoztatott minden naptári évben - külön juttatásként - egyhavi illetményre volt jogosult, amennyiben január 1-jén közszolgálati jogviszonyban állt. A juttatás kifizetéséről január 16-án - amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő első munkanapon - kellett rendelkezni. A juttatás mértékének alapja a január hónapra irányadó illetmény volt. Ezen a rendszeren lényegében nem változtatott a Tvm. által bevezetett módosítás. Ezen utóbbi szabályozás értelmében a közszolgálatban foglalkoztatott abban az esetben nem jogosult a külön juttatásra, ha január 1-jén szolgálati viszonyban áll ugyan, de harminc napnál hosszabb fizetés nélküli szabadságon van, gyermekgondozási segélyben, illetve gyermekgondozási díjban részesül. A juttatás kifizetéséről változatlanul január 16-án kell rendelkezni, és mértékének alapja a január hónapra irányadó távolléti díj. Ez a módosítás 2005. január 1-jén lépett hatályba.
A külön juttatásról szóló szabályozás megváltoztatása számos kérdést vetett fel. A módosítás előtti és utáni rendelkezések szövegezése egy pontig azonos, nevezetesen a közszolgálatban foglalkoztatott minden naptári évben egyhavi illetményére jogosult. Lényeges különbség áll fenn a kifizetés időpontját illetően. Míg a korábbi szabályozás "a tárgyévet követő évben" rendelte a kifizetés teljesítését - a szolgálati viszony tárgyév közbeni megszűnését kivéve -, addig a 2004. február 1-jén hatályba lépett szabályozás általában "január 16-át" jelölte meg, ami az adott év január 16-át jelenti. A kérdés változatlanul az, hogy csupán a vonatkozó szabályok egységesítése érdekében történő technikai (lényegében az esedékességet érintő) változtatásról van-e szó, vagy az intézmény egészét érintő koncepcionális változásról. Ebben a tekintetben két tényező érdemel kiemelt figyelmet: az első a hatálybalépés időpontja (2004. február 1-je), a másik az átmeneti rendelkezés hiánya. Az eredeti állapot a közszolgálatban foglalkoztatott valamennyi érintettre nézve azonos volt, nevezetesen az adott naptári évben meglévő közszolgálati jogviszonyra tekintettel, a tárgyévet követően volt jogosult a tizenharmadik havi kifizetésre. A rendszer lényege szempontjából másodlagos, hogy a jogalkotó egyes közszolgálati jogviszonyokban megkövetelt egy minimális (hat hónapos) időtartamú jogviszonyban állást a tárgyévben, míg más közszolgálati jogviszonyok tekintetében ettől eltekintett. (Minden esetben kétségtelen volt, hogy a juttatás mértéke a tárgyévben, azaz az esedékességet megelőző időszakban a jogviszonyban töltött idő tartamához igazodott.)
A Tv. 2004. február 1. napján lépett hatályba, addig viszont a korábbi szabályozás volt érvényben. A korábbi szabályozás a szövegezés tartalma miatt természetszerűen csak a 2003. évre vonatkozhatott. Ennek megfelelően annak, aki a 2003. évben rendelkezett a megfelelő feltételekkel, a rá vonatkozó jogszabálynak megfelelő időpontig kellett megkapnia a 2003. évi közszolgálati jogviszonyban állásért járó külön juttatást. (Ez lehetett a tárgyév utolsó napja, a tárgyévet követő első hónap 15. napja vagy az első hónap vége, illetve az esedékesség időpontját a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó szabály is megállapíthatta.) A Tv. hatályba léptető rendelkezése - átmeneti rendelkezés hiányában - nem értelmezhető másképpen, mint úgy, hogy a január 1-jei jogviszony fennállása a jogosultság szempontjából első alkalommal csakis a 2005. naptári évre vonatkozik. Ebből pedig csak az következhet, hogy a 2004. évi tizenharmadik havi juttatás "kiesett", arra az időszakra a korábban jogosultaknak nem volt követelési joguk. Ismételten hangsúlyozzuk, hogy a Tvm. 2005. január 1-jén hatályba lépett rendelkezései a korábbi módosítás lényegén nem változtattak, azaz a 2004. évi kifizetésre a közszolgálatban foglalkoztatottaknak változatlanul nem állt fenn igénye. Mindezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy a jelzett időszak feltételrendszere is bonyolultabb volt, mint ahogyan első megközelítésben látszik. Mivel a Tv. 2004. február 1-jén lépett hatályba, az eredeti szabályozás 2004. január 31-ig hatályban maradt. Ennek megfelelően a tizenharmadik havi kifizetés arányos (egy tizenketted) részére mindazok követelési joggal rendelkeztek, akiknél a jogalkotó a tárgyévben legalább hathavi közszolgálati jogviszonyban állást nem rendelt feltételként.
2. Az eredeti szabályozás megváltozása számos kérdést vetett fel. Mindenekelőtt azt, hogy valóban kiesett-e a 2004. év, illetve egyes közszolgálati jogviszonyban állóknak csak a külön juttatás egy tizenketted része járt-e volna. Ebből a szempontból tanulságos egy olyan bírósági ítélet, amely a fentiekben kifejtett állásponttal ellentétes jogszabály-értelmezésen alapul. A Szombathelyi Munkaügyi Bíróság M.2666/2005/4. számú ítélete egy, a Hszt. hatálya alá tartozó szolgálatvállaló ügyére vonatkozik, azonban a
- 101/102 -
rendelkezések tartalmi azonossága miatt a döntésben kifejtett álláspont általánosítható a többi közszolgálati jogviszonyra is. Az eljáró bíróság abból indult ki, hogy a Hszt. 109. §-a "következetesen azonos törvényi szöveggel kezdődik". Az ítélet hivatkozása a következő: "A hivatásos állomány tagja minden naptári évben 1 havi távolléti díjának megfelelő összegű külön juttatásra jogosult." Az idézett szöveg azonban a módosított 109. § (1) bekezdésének valóban csak a kezdetére utal, és nem fejezi be a mondatot. A hivatkozott rész ugyanakkor a módosítás előtti 109. § (1) bekezdés egésze. A bíróság ugyan utal a módosítás utáni kiegészítésre, nevezetesen arra, hogy a jogosultság feltétele az, hogy "amennyiben január 1-jén szolgálati jogviszonyban áll", ebből azonban azt a következtetést vonja le a bíróság, "hogy a törvény minden naptári évben biztosítani kívánta a külön juttatást.
Az eljáró bíróság a jogalkotónak a »minden naptári évben« kitételét ahhoz az érveléshez használja, amelynek értelmében »a vonatkozó törvényi szabályokból is következően, de a logika szabályai szerint is a 2004. teljes évet is érteni kell, függetlenül attól, hogy a Hszt. módosított 109. §-a 2004. február 1-jén lépett hatályba«." A bíróság értékeli az átmeneti rendelkezések hiányát is. Érvelése értelmében "a 2004. februári hatálybalépés folytán ezen nem a 2004. januári szolgálati jogviszony fennállását kell érteni, hanem - átmeneti rendelkezések híján - értelemszerűen és logikusan a hatálybalépést követő 2005. január 1-i időpontot". Másképpen fogalmazva: a 2005. év január 1-jén fennálló szolgálati jogviszony a jogalapja a 2004. évre járó külön juttatás kifizetésének. Ezt a bíróság az alábbi érveléssel támasztja alá: "Ugyanis ebből nem lehet arra a következtetésre, jogértelmezésre jutni, hogy a februári hatálybalépés miatt, mivel »nem tud megfelelni« a tárgyév január 1-i jogviszony fennállásnak, ezért elveszítette volna a teljes egy havira az alanyi jogosultságot." Ez az érvelés ugyanakkor arra utal, hogy valójában nincs semmilyen koncepcióváltás a külön juttatás megítélésében, a tizenharmadik havi illetmény nem változott nulladik havi illetménnyé, csupán egy többlet jogalapi elem lépett be.
Az eljáró bíróság hivatkozik a 2005. évi költségvetés fejezeti keretszámairól szóló 2183/2004. (VII. 21.) kormányhatározat 4. pontjára. A hivatkozott megfogalmazásból azt a következtetést vonta le, hogy maga a kormányhatározat sem volt abban az értelmezésben, hogy a Hszt. 2004. évi módosítása megszüntette volna az érintetteknek a 2004. évi teljes havi külön juttatásra vonatkozó alanyi jogosultságát. A bíróság hangsúlyozza, hogy amennyiben az alanyi jogosultság megszűnt volna, a kormányhatározat hivatkozott pontja sem jelenhetett volna meg ezzel a tartalommal. A 4. pont értelmében ugyanis a 2004. évben elvonásra került 13. havi illetmény fedezetét az elvonással terhelt közalkalmazotti körben vissza kell pótolni, a köztisztviselői körben saját hatáskörben ki kell gazdálkodni. A bíróság mindezzel összefüggésben kifejti, ha egy jogcímre, a külön juttatásra nincs a korábbiakban megszokott módon költségvetési fedezet, ez önmagában az alanyi jogosultságot nem érinti. Az ezzel ellentétes álláspont szerint a kormányhatározat finanszírozási technikát szabályoz csupán, hiszen a 2004. évtől elvont összeget a 2005. évre előre kifizetendő külön juttatásra kell fordítani, illetve kell kigazdálkodni. A bíróság álláspontja szerint a jogszabály ezen értelmezése felel meg a jogbiztonság elvének. Az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatának megszületése után, részben arra való hivatkozással, a Szombathelyi Munkaügyi Bíróság ítéletét a Vas Megyei Bíróság Mf. 20.299/2005/5. számú ítéletével helybenhagyta.
A Szombathelyi Munkaügyi Bíróság ítéletét követően mintegy fél évvel született meg a Veszprémi Munkaügyi Bíróság 2.M.260/2005/7. számú döntése. Az eljáró bíróság határozatát arra alapította, hogy a Tv. szövegezése értelmében a közszolgálatban foglalkoztatottat (ebben az ügyben is a Hszt. hatálya alá tartozó szolgálatvállalókról volt szó) "minden naptári évben megilleti az 1 havi távolléti díjnak megfelelő összegű külön juttatás". Ebből a megfogalmazásból a bíróság arra a következtetésre jutott, hogy "a jogszabály nem szakítja meg azt a korábban is érvényesülő szempontot, miszerint minden évre vonatkozóan 13. havi illetményt, illetőleg külön juttatást kapnak a hivatásos állomány tagjai. A minden naptári évben megfogalmazás a jogosultságot jelenti, nem pedig a kifizetésre vonatkozó kötelezettséget." A bíróság értelmezése szerint a jogosultság szempontjából "a minden naptári év" kitétel meghatározó, "mert ha a 2004. évre vonatkozóan nem kívánta volna a jogszabály fenntartani a jogosultságot, nyilvánvalóan ezt az évet külön kivételként előírta volna, de ha csupán a kifizetésekre utalna, akkor akként fogalmazna, hogy minden naptári évre egy alkalommal történhet kifizetés". A bíróság álláspontja értelmében a 2004. évben módosult jogszabály akként rendelkezik, hogy az évet követő január 16-án kell a kifizetésről rendelkezni, és ebből következően megállapítható, hogy a "2004. évben is jogosultak a felperesek az egyhavi különjuttatásra, amelynek a kifizetéséről 2005. január 16-ig kellett volna rendelkezni".
A Tv. által bevezetett módosítás tartalmát azonban nem mindegyik munkaügyi bíróság értelmezte úgy, hogy a jogalkotó a 2004. évet is figyelembe vette a jogosultság szempontjából. A Pécsi Munkaügyi Bíróság 2.M.428/2005/4. számú ítélete időben a két bemuta-
- 102/103 -
tott döntés között született meg. Az eljáró bíróság a felperesek külön juttatásra irányuló keresetét nem találta alaposnak. A bíróság érvelése szerint "a módosítás előtti és utáni rendelkezés megegyezik azon részében, hogy a hivatásos állomány tagja minden naptári évben egy havi távolléti díjnak megfelelő összegű külön juttatásra jogosult". A bíróság ugyanakkor azt állapítja meg, hogy a módosítás nemcsak a kifizetés időpontjára vonatkozik, hanem a módosítás következtében megváltoztak a jogosultság feltételei is. Ennek megfelelően "a hatályos szabályozás szerint a jogosultság feltételei között a szolgálati jogviszonyban töltött időnek nincs jelentősége, csak annak, hogy a hivatásos állomány tagja a tárgyévben - azaz a kifizetés évében - január 1-jén jogviszonyban álljon". Az eljáró bíróság a Tv. hatálybalépésének időpontjára, valamint az átmeneti rendelkezés hiányára tekintettel megállapítja, hogy a 2004. évet a módosított rendelkezés alkalmazása szempontjából nem lehetett figyelembe venni, "hiszen a jogosultság feltételei a módosító rendelkezés hatályba léptetésének időpontja miatt nem teljesülhetnek". Figyelemre méltó a bíróság végkövetkeztetése is: "Mivel a 2004. február 1-i törvénymódosítás nem a külön juttatásra való jogot érintette, hanem a kifizetés módjára, a jogosultság feltételeire vonatkozott, ezért a felperesnek a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményeire, a megszerzett jogok védelmére vonatkozó hivatkozása nem volt megalapozott."
3. Az Alkotmánybíróság döntésének elemzése előtt összefoglalásképpen arra a kérdésre válaszolunk, hogy a Tv., majd a Tvm. milyen változást hozott a tizenharmadik havi illetmény (külön juttatás) rendszerében. A fentiekben álláspontunkat előzetesen akként rögzítettük, hogy a 2004. évben az előző évben jogosultaknak nem volt követelési joguk a külön juttatásra. Kérdés azonban, hogy ez milyen jellegű változtatás: csupán a kifizetés időpontja és módja változott meg, esetleg megváltoztak a jogosultság feltételei, vagy egyenesen a jogalkotó koncepciójában másként értékelte a tárgyalt jogintézményt. Láthattuk, ebben a kérdésben a jogalkalmazás egymással merőben ellentétes álláspontot képvisel. A Tv. módosítása álláspontunk szerint nem egyszerűen kifizetéstechnikai változást eredményezett. A 2004. évi módosítás alapjaiban változtatta meg a tizenharmadik havi kifizetés rendeltetését. Míg az eredeti szabályozás értelmében a jogalkotó egy meglévő (korábban bizonyos időtartamban fennállott) közszolgálati jogviszonyt ismert el a tárgyévet követően évente, addig a módosítás az egy naptári évben a jogalkotó által meghatározott napon jogviszonyban álló szolgálatvállalót honorálja ezzel a kifizetéssel. Mivel ez a nap a naptári év első naptári napja, így a jogalkotó minden más jogalap megkövetelése nélkül követelési jogot teremt e kifizetésre. Egyelőre mellőzzük a hatálybalépés időpontja és az átmeneti rendelkezés hiánya által okozott értelmezési zavarok vizsgálatát, csupán azt vizsgáljuk, hogy a jogalkotó koncepcióváltásaként kialakított szabályozás megfelel-e az alkotmánynak.
Ez a kérdés másképpen úgy fogalmazható meg, hogy egy adott rendszer jogalkotó általi meghatározása és kiépítése mennyiben köti a jogalkotót, mennyiben válnak a rendszerhez tartozó egyes intézmények által nyújtott jogok alkotmányos védelmet élvező szerzett jogokká. Kimutatható, hogy az Alkotmánybíróság azokban az ügyekben, amelyek a közalkalmazottak és a köztisztviselők jogállását érintették, a jogalkotó számára meglehetősen tág mozgásteret tartott elfogadhatónak. Ez kimutatható volt a közszolgálati jogviszonynak a köztisztviselő és a közalkalmazott nyugellátásra való jogosultságára tekintettel felmentéssel történő megszüntetését elbíráló ügyben (44/B/1993. AB határozat). Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy "a jogi rendezés különbözőségének egyik oka, hogy egészen más a munkáltató helyzete a gazdasági versenyszférában és a költségvetési szférában, ahol mind a munkáltató, mind a köztisztviselő, mind a közalkalmazott (tehát munkáltató és munkavállaló) jogállását elsősorban a költségvetéstől való függés határozza meg. Ugyancsak a jogi szabályozás eltérésében mutatkoznak meg azok a különbségek is, amik az egyes jogviszonyokban végzett munkatevékenységek eltérő jellegéből és közegéből fakadnak."[12]
Álláspontunk szerint önmagában az a tény, hogy a jogalkotó egy adott juttatást - akár költségvetési megfontolásokból - megvon, vagy a jogosultság feltételeit oly módon változtatja meg, hogy egy meghatározott időszakban nem keletkezhet a kifizetésre alanyi jog, önmagában még nem alkotmányellenes. Nem elsősorban azért, mert ez a jog nem minősül szerzett jognak - amely szintén nem élvez abszolút védelmet[13] -, hanem alapvetően azért, mert a jogalkotó a 2004. évben a közszolgálat minden területén megvonta a külön juttatásra vonatkozó jogosultságot. Ebben a tekintetben egyetértünk az Alkotmánybíróság többségi határozatával és Kiss László különvéleményével is. Nézetünk szerint azonban a probléma a szabályozásnak nem ebben a fázisában rejtőzik. A jogosultság új feltételének megállapításával a Tv. az egyenlő bánásmód követelménye szempontjából új csoportképző ismérvet hozott létre, és csak ennek alapján lehet megítélni, hogy a tárgyilagos mérlegelés alapján ez az osztályozás, illetve csoportképzés ésszerű-e. Ennek eldöntéséhez azonban szükséges az Alkotmánybíróság külön juttatások tárgyában hozott határozatának elemezése.
- 103/104 -
1. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványok mind a Tv., mind a Tvm. alkotmányellenességének megállapítását kérték. A döntés végső értékelése szempontjából lényeges a Tv. és a Tvm. egymáshoz viszonyított tartalma is. 2004. február 1-jétől a Tv. gyakorlatilag minden közszolgálati jogviszonyra érdemben azonos tartalma alapján a szolgálatvállaló minden naptári évben - külön juttatásként - egyhavi illetményére jogosult, amennyiben január 1-jén közszolgálati jogviszonyban áll. A juttatás kifizetéséről január 16-án - amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő munkanapon - kell rendelkezni. 2005. január 1-jei hatállyal a Tvm. a Tv. tartalmát voltaképpen kiegészítette azzal, hogy a január 1-jén fennálló közszolgálati jogviszony ellenére sem jogosult a szolgálatvállaló a külön juttatásra meghatározott tényállások esetén. A Tv. és a Tvm. tartalmi azonosságát az Alkotmánybíróság is megállapította, és így végezhette el az Mt., a Ktv., a Kjt. és a Hszt. hatályban lévő, a Tvm. 85. §-a, 86. § (10) bekezdése, 87. § (2) bekezdése és 94. §-a által 2005. január 1-jétől megállapított szabályai tekintetében a normakontrollt.
Az Alkotmánybíróság határozatát egyrészről az érdemi (tartalmi) döntés, másrészről a legalább ennyire érdemivé avanzsált, a hatálybalépésre visszamenő hatályú megsemmisítés tekintetében kell elemeznünk. Az Alkotmánybíróság többségi határozatában álláspontunk szerint megfelelő kiindulópontból közelített a kérelmekben foglalt probléma minősítéséhez. A többségi határozat az Alkotmány 54. § (1) bekezdésére, valamint a 70/A. §-ára hivatkozva rögzíti, hogy a Tv. a jogosultság szempontjából "lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonos feltételt ír elő - nem ismerhető fel semmilyen foglalkoztatási érdek, szakmai csoportképző szempont, a foglalkoztatott tulajdonsága vagy képessége, vagy más ésszerű indok. Annak a megkülönböztetésnek, amely a foglalkoztatottakat a fennálló jogviszonyuk alapján megillető juttatást lényeges tartalma szerint csupán ahhoz a feltételhez köti, hogy a jogviszony meghatározott napon fennáll-e, tárgyilagos mérlegelés alapján nincs ésszerű indoka. Az ilyen megkülönböztetés ezért önkényes, ezért - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe való ütközése miatt - alkotmányellenes." A határozat utal arra, hogy a jogalkotó valójában nem szüntette meg az 1992, illetve az 1996 óta fennálló külön juttatást. Az Alkotmánybíróság szerint a 2004. évben nem volt jogszabályi alapja a külön juttatásra való jogosultságnak, és ezzel hozza összefüggésbe az egyenlő bánásmód követelményének megsértését.
Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság álláspontja a következő: "Igaz ugyan, hogy [...] nincs a törvényhozónak kötelezettsége bevezetni, vagy fenntartani külön juttatásra vonatkozó szabályozást, és nem tilos a külön juttatásra vonatkozó szabályok átalakítása sem, de ha az átalakításra - a juttatás fenntartása mellett - mégis sor kerül, akkor annak módja akkor alkotmányos az egyenlő méltóságú személyként való kezelés követelményéből következően, ha a szabályozásnál tekintettel vannak azokra, akiknek a változtatás - akár egy átmeneti időben, a régi rendszerről az újra való áttérés alatt - súlyos hátrányt okoz, alkotmányosan elfogadható indok nélkül. A 2004. február 1-je előtti és utáni szabályozás egységes abban, hogy a törvények szerint az érintett személyek »minden naptári évben« jogosultak egyhavi juttatásra. Az ismertetett rendelkezések következtében mégis van olyan naptári év, amelyre ez az előírás - az új szabályok hatálybaléptetési ideje és a juttatás megváltozott feltételrendszere együttes hatásaként - nem érvényesülhet. Ennek oka az, hogy a 2003. november 24-én kihirdetett törvény olyan naphoz (január 1-jéhez) kötötte a külön juttatást, amely e módosítás hatálybalépése napját (február 1-jét) megelőzi. A külön juttatás új feltételeire való ilyen áttérésre, amikor a régi szabályok szerint már nem, az újak szerint pedig még nem jogosultak az érintett személyek a változatlanul »minden naptári évben« őket megillető külön juttatásra (mert jogviszonyuk év közben szűnik meg), nincsen elfogadható ésszerű indok; az ilyen szabályozás hátrányos megkülönböztetést jelent, sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését."
A többségi határozat tehát - szemben a különvéleményben foglaltakkal - nem egyszerűen szerencsétlen megoldásnak tartja "a juttatásra jogosító idő" feltételeinek módosítását, hanem alkotmányellenesnek. Az Alkotmánybíróság álláspontunk szerint helytállóan mutatott rá, hogy a jogalkotó a jogosultság feltételeinek megváltoztatásával a korábbihoz képest minőségében más csoportképző ismérvet állított fel, amelyet a többségi határozat a fentiekben említett módon ítélt meg. Kiss László alkotmánybíró ezt a változtatást a következőképpen értékelte: "Megítélésem szerint a törvényhozó a külön juttatás feltételrendszerének módosítása során az azonos helyzetben lévő jogalanyok között semmilyen különbséget nem tett. A jelen ügyben vizsgált normák azonos helyzetben lévő alanyai a közigazgatási szervnél munkaviszonyban álló munkavállalók, továbbá a közalkalmazottak, valamint a köztisztviselők és a szolgálati jogviszonyban állók. Ezek az alkalmazotti körök külön-külön alkotnak csoportot, a különböző alkalmazotti csoportokon belüli jogalanyokra pedig azonosan vonatkozik a támadott törvényekben foglalt azon szabály, hogy a
- 104/105 -
naptári évben akkor jogosultak külön juttatásra, ha a jogviszonyuk január 1-jén fennáll. (Egységesen vonatkoznak továbbá az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyokra a 2005. január 1-jétől beiktatott kizáró feltételek is.)
A jogosultságot a jogviszony január 1-jén való fennállásához kötő rendelkezés a norma minden címzettje számára ismert volt a jogszabály 2003. november 24-ei kihirdetését követően. A közigazgatási szerveknél munkaviszonyban álló munkavállalók, továbbá a közalkalmazottak, valamint a köztisztviselők és a szolgálati jogviszonyban állók is előre láthatták annak következményeit, ha jogviszonyuk a közigazgatási szervnél 2005. január 1-je előtt megszűnik." Álláspontunk szerint az új helyzetben a különvéleményben foglalt csoportképző ismérv - nevezetesen "a közigazgatási szervnél munkaviszonyban lévő munkavállalók, közalkalmazottak, valamint köztisztviselők és a szolgálati viszonyban állók" - rendeltetését vesztette. Ezáltal kiüresedett minden olyan jogalkotói megfontolás, amely ebben a státuszban új csoportképző ismérvet kíván elrejteni.
A többségi határozat szerint az egységes szabályozás tehát olyan megkülönböztetést valósít meg, amely mögött nem áll semmilyen foglalkoztatási érdek, szakmai csoportképző szempont, a foglalkoztatottnak valamely tulajdonsága vagy képessége, illetve egyáltalán más ésszerű indok. (Megfordítva: nyilvánvalóan ilyen indok volt korábban a közszolgálati jogviszony bizonyos időtartamban való fennállta.) Más oldalról az Alkotmánybíróság az új feltételrendszerre való áttérés módját tekintette az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek. Az áttérés módja ugyanis oda vezetett, hogy a korábbi szabályok szerint már nem, az újak szerint pedig még nem jogosultak az érintettek a "minden naptári évben" őket megillető külön juttatásra (amelyet egyébként a jogalkotó az Alkotmánybíróság szerint sem kívánt megvonni, csupán - az új feltételek kialakításával - nulladik havi fizetéssé alakítani).
2. Ezek után némileg meglepő és a döntés egész tartalmára kihat a megsemmisítésnek a hatálybalépés idejére történő visszaható hatálya megállapítása. A többségi határozat értelmében az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglalt kivételes jogát gyakorolta a visszaható hatályú megsemmisítés alkalmazásával, amelyet a jogbiztonság, illetve az eljárást kezdeményezők különösen fontos érdeke indokol. A határozat rendelkező része és indokolása azonban álláspontunk szerint nincs összhangban egymással. A rendelkező rész 1., 3-5. pontjában az Alkotmánybíróság a vonatkozó törvények érintett rendelkezéseit "hatálybalépésére visszaható hatállyal" semmisíti meg. A megsemmisített rendelkezések tartalmát azonban két jogszabály, a Tv. és a Tvm. alakította ki, és maga az Alkotmánybíróság is megállapította, hogy a Tvm. általi módosítás a Tv. rendelkezésével keltett alkotmányossági problémán érdemben nem változtatott. A rendelkező rész 2. pontja alapján úgy tűnik, hogy az Alkotmánybíróság a "hatálybalépésére visszaható hatály" kitétel alatt a 2004. február 1-jei hatálybalépés dátumát érti - legalábbis a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonya esetében. Mást természetesen nem is nagyon érthetett ez alatt, hiszen a Csongrád Megyei Bíróság előtt folyó ügyben még nem volt hatályban a Tvm. A határozat indokolásában azonban az áll, hogy az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezéseket 2005. január 1-jére visszaható hatállyal semmisíti meg. Ettől az időponttól a hatályos szöveg a következő: a közalkalmazott (köztisztviselő, hivatásos állomány tagja, munkavállaló) minden naptári évben - külön juttatásként - egyhavi illetményére (egyhavi távolléti díjnak megfelelő összegre, személyi alapbérére) jogosult. A juttatás kifizetéséről január 16-án, amennyiben ez szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az ezt követő első munkanapon kell rendelkezni. A juttatás mértékének alapja a január hónapra irányadó illetmény (távolléti díj, személyi alapbér).
A határozat indokolásában rögzített visszamenőleges hatályú megsemmisítés időpontja, valamint a hatályos szöveg alapján két következtetés vonható le. Az egyik szerint a külön juttatás 2005. január 1-jétől visszanyerte eredeti rendeltetését (ezt egyébként nem tartalmazza expressis verbis az indokolás). Ha valójában ez történt, akkor a juttatás ismét tizenharmadik havi illetménynek minősül, ami a közszolgálati jogviszonyban állás utólagos honorálását is jelentheti. A hangsúly a mondat második felén van. Ebben a kontextusban azonban "a juttatás kifizetéséről január 16-án kell rendelkezni" kitétel zavaró. Értelmezhető ez a megfogalmazás úgy is, hogy a kifizetésről, annak konkrét napjáról a tárgyév január 16-án rendelkezik a jogalkotó, és dönthet úgy is, hogy a kifizetés a tárgyév utolsó hónapjának valamely napján esedékes, de akár elrendelheti a tárgyévet követő év januárjának egy meghatározott napján történő kifizetést is. Ez az értelmezés azonban azt jelenti, hogy mindez csak 2005. január 1-jétől valósulhat meg, azaz a 2005. év a tárgyév, amelyre vonatkoztatott kifizetést még a tárgyévben vagy 2006-ban kell teljesíteni. Mindebből óhatatlanul adódik a kérdés: mi történik a 2004. évre vonatkoztatott külön juttatással? Amennyiben a "kifizetésről kell rendelkezni" megfogalmazás alatt maga a kifizetés értendő - mint ahogyan a közigazgatási gyakorlatban értelmezik ezt a szövegezést -, akkor a 2004. évre vonatkoztatatott kifizetés kérdése változatlanul fennáll.
- 105/106 -
A másik lehetséges értelmezés szerint az Alkotmánybíróság által hatályában tartott szövegrész az előző naptári évre vonatkozik, azaz a 2004. évben fennállott közszolgálati jogviszonyt honorálja. Álláspontunk szerint ez az értelmezés több ok miatt nem vezethető le a határozatból. Amennyiben a kifizetések a 2004. évre is vonatkoznak, úgy a hivatkozott mondat a következő: "a juttatás kifizetéséről a tárgyévet követő év január 16-án kell rendelkezni" (kell kifizetni vagy kifizetése esedékes stb.). Az Alkotmánybíróság továbbá utalt arra, hogy a jogalkotó nem szüntette meg ugyan az 1992-ben, illetve az 1996-ban bevezetett juttatást, "mégis, a 2004. február 1-je előtt hatályban volt rendelkezések és a 2004. január 1-jét követően, év közben, február 1-jén hatályba lépő szabályok együttes hatásaként - a 13. havi külön juttatás úgynevezett nulladik havi fizetéssé átalakítása következtében - a 2004-es naptári évre eső juttatástól azok, akiknek jogviszonya 2004. december 31-ig bármely okból (pl. felmentéssel, mert az illető személy nyugdíjasnak minősült) megszűnt, elestek". Ez a probléma azonban a határozatban nem kerül feloldásra.
Az Alkotmánybíróság határozatáról összefoglalásképpen megállapítható, hogy a tizenharmadik versus nulladik havi illetményre (külön juttatásra) vonatkozó rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása a szabályozásból adódó problémát csak részben oldotta meg. Akár úgy is fogalmazhatunk, hogy a tartalmi elemzés helytállósága ellenére, a visszamenő hatályú megsemmisítés felemás alkalmazásával az alkotmányellenes helyzetet nem oldotta fel. Ezzel összefüggésben utalunk arra, hogy nehezen fogadható el Kiss László alkotmánybíró különvéleményének 4. pontja. A különvélemény többek között az alábbiakat tartalmazza: "A vizsgált szabályok nem érintettek olyan jogot, amely szerzett jognak minősülne, ezért az eljárást kezdeményezők különösen fontos érdekére való hivatkozás számomra nem fogadható el.
A kizáró okokat tartalmazó rendelkezéseket a többségi határozat anélkül semmisítette meg, hogy azok alkotmányosságát érdemben vizsgálta volna. E megsemmisítés eredményeként viszont a juttatásra - visszaható hatállyal - olyan csoportok is jogosítottá válnak, akiket a demokratikus törvényhozási eljárásban lefolytatott viták eredményeként a jogalkotó kifejezetten kizárt a külön juttatásból. Végezetül: az Alkotmánybíróságnak - álláspontom szerint - a jogbiztonság érvényesülése és a törvényhozó hatáskörének tiszteletben tartása érdekében a pro futuro megsemmisítés módszerét kellett volna alkalmaznia." Mint ahogyan a tárgyalt kifizetés jogi természete, úgy e juttatás szerzett jogi minősége is végső soron irreleváns. A jogalkotó önkényes csoportképző ismérvet vezetett be, és ez önmagában elegendőnek bizonyul a rendelkezés alkotmányellenességének megállapításához. A pro futuro megsemmisítés ebből következően éppen a jogbiztonság ellen hatott volna, és téves értelmezését jelentené a törvényhozó hatásköre tiszteletben tartásának. Az Alkotmánybíróság határozatát az előzőekben úgy jellemeztük, hogy abból akár két következtetés is levonható. Rá kell mutatnunk azonban arra, hogy valójában egy harmadik értelmezés lehetősége is fennáll, nevezetesen a határozat ténylegesen nem állította vissza a tárgyalt juttatás eredeti rendeltetését.
1. Az Országgyűlés Költségvetési és pénzügyi bizottsága 2005. október 19. napján módosító javaslatot[14] nyújtott be a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló törvényjavaslathoz. A bizottsági javaslat indokolása szerint a Tv. és a Tvm. megváltoztatta a tizenharmadik havi illetmény eredeti funkcióját: a juttatás jogcíme az adott napon (azaz január 1. napján) jogviszonyban állás. A módosító javaslat utal az Alkotmánybíróság határozatára, és úgy ítéli meg, hogy a juttatás megváltozott funkcióján az sem változtatott. A bizottság úgy ítélte meg az Alkotmánybíróság határozata nyomán kialakult jogalkalmazási helyzetet, hogy a "január 1-jén jogviszonyban állásra" vonatkozó szövegrész megsemmisítésével az év bármely napján jogviszonyt létesítők alanyi jogosultságot szereztek egyhavi külön juttatásra. Ugyanakkor arra is utal az indokolás, hogy az év folyamán jogviszonyt létesítők esetében a kifizetés időpontja és összege tekintetében jogszabályi rendelkezés nincs. A bizottság szerint a Ktv., Kjt., Hszt., valamint az Mt. kialakult[15] szabályai nem tarthatók fenn. Ezek ugyan megoldják a január 1. napján, illetve az év közben (azaz az év más napján) jogviszonyt létesítők közötti alkotmányellenes megkülönböztetés problémáját, ám egyúttal azt eredményezik, hogy aki egyetlen napot közszolgálati jogviszonyban tölt, az egyhavi külön juttatásra jogosult.
Ezen túl a bizottság megítélése szerint "a munkajog szabályrendszerével bármely juttatás előre való kifizetése nincs összhangban". Az említett körülmények miatt a bizottság a juttatás eredeti funkciójának visszaállítását, a korábban hatályos szabályokkal azonos szabályozó rendszer kialakítását látta indokoltnak azzal, hogy a korábbi, a különböző közszolgálati jogviszonyfajták tekintetében fennállott különbségeket is meg kívánta szüntetni. A javaslat lényeges vonása, hogy nem csupán az Alkotmánybíróság határozatával érintett törvényekre terjed ki, hanem a közszféra szolgá-
- 106/107 -
lati jogviszonyait érintő más törvényekre is. A határozat nyomán kialakult helyzet felfogását jól mutatja az indokolásnak az a része, amely a 2004-ben megszűnt jogviszonyokkal kapcsolatos. Ennek lényege az, hogy mivel a Tv., illetve a Tvm. rendelkezéseinek megsemmisítésére 2005. január 1-jei (visszamenőleges) hatállyal került sor, a 2004. február 1. napját követő időszakban a külön juttatásra való jognak nincs (mert a január 1-jei jogviszonyban állás feltétele miatt logikailag nem lehet) egyetlen jogosultja sem.[16] A javaslat ezt a "méltánytalan" helyzetet is meg kívánta szüntetni.
2. A bizottság módosító javaslata nyomán (attól némileg eltérően) iktatta be az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: törvény) 34., 36. és 38. §-át. A 34. § által újra "tizenharmadik havi" munkabérnek (illetménynek) nevezett külön juttatás anyagi jogi szabályait, azaz a jogosultság feltételeire, illetve a juttatás esedékességére[17] vonatkozó rendelkezéseket a jogalkotó - látható törekvése szerint - egységes szemléletben igyekezett rendezni a tágan értelmezett közszolgálat valamennyi jogviszonyában. Erre tekintettel nemcsak az Alkotmánybíróság által érintett (részben megsemmisített) jogszabályok módosítására került sor, hanem azokon (az Mt.-n, a Kjt.-n, a Ktv.-n és a Hszt.-n) túl az Üszt., az Iasz. és a Hjt. módosítására is. E jogalkotói törekvés koncepcióváltást eredményez a külön juttatások rendszerében. Ugyanis amint arra fent utaltunk, a 2004. február 1-je előtti állapot differenciált volt abban a tekintetben, hogy a külön juttatás jogosultsági feltételeként a különböző közszolgálati jogviszonytípusokban különböző mértékű közszolgálati jogviszonyban töltött időket kívánt meg.
Az említett egységesítési szándék azonban nem valósult meg maradéktalanul. Egyrészt továbbra is fennmarad a differenciálás a juttatás összege tekintetében. Az Mt. hatálya alatt a tizenharmadik havi munkabér összege (az általános szabály szerint) a december havi személyi alapbér összegével egyezik meg, a Ktv. és a Kjt. hatálya alatt a tizenharmadik havi illetmény a december havi illetmény összegével azonos, az Üszt. és az Iasz. szerint ez az összeg a kifizetés időpontjában megállapított illetmény, a Hjt. és a Hszt. esetében a december havi távolléti díj összege. Nyilvánvaló, hogy ilyen módon a juttatás meghatározásának összegében, illetve az összegszerűség egyedi meghatározásának módjában az egyes jogviszonyok tekintetében különbségek adódnak, és eltérő bánásmód érvényesül a közszolgálati viszonyokban állók között. (Amint arra utaltunk, ennek az eltérő elbánásnak lehet ugyan okszerű, "ésszerű" indoka, ám ez nehezen látható be.) Az említett szabályokon túl még megjegyezzük azt is, hogy az egyes törvények tételes jogi illetményfogalma (az illetmény tartalma) sem azonos. További, önkéntelenül adódó kérdés, hogy mi indokolhatja a bírói szolgálati viszony tekintetében érvényesülő eltérő bánásmódot. Módosítás hiányában ugyanis a Bjt. 112-113. §-a alapján a bírák számára megállapított külön juttatás korábbi szabályai maradnak.
3. Amint a bizottság javaslatának indokolása is utal rá, a törvény által beiktatott új szabályok a Tv. (és a Tvm.) megalkotása előtti koncepcióhoz térnek vissza, amennyiben egyrészt tizenharmadik havi díjazásról rendelkeznek, másrészt a korábban fennállott jogviszonyokat honorálják. A koncepcionális revízió abban is megjelenik, hogy a jogalkotó a megelőző évet tekinti tehát "tárgyévnek", illetve az ebben az időszakban fennállott jogviszony időtartamához köti a jogosultság feltételeit. Mind az Mt. 193/V. §, mind a Ktv. 49. §, a Kjt. 68. §, az Üszt. 48. §, 81/J. §, 90/K. §, az Iasz. 116. §, a Hszt. 109. §, a Hjt. 109. § rendelkezései legalább három hónap időtartamú jogviszonyt kívánnak meg a juttatásra való jogosultsághoz, illetve ennek megléte esetén a juttatás mértékét a tárgyévben fennállott jogviszony időtartamával arányosítják. Fő szabályként a jogviszonyok szünetelésének[18] időtartama nem jöhet számításba a jogviszony időtartamának meghatározásakor. Kivételképpen a szünetelés egyes tényállásait mégis "jogszerző időként" lehet figyelembe venni. Az egyes közszolgálati területeken érvényesülő szabályozás e tekintetben (a tartalékos katonai szolgálat értelemszerű kivételével) azonos.
4. A tárgyévben megszűnő jogviszonyok esetében az esedékesség időpontja - egységesen - az utolsó munkában töltött nap. Az arányosított összegű juttatás a kifizetés időpontjában megállapított személyi alapbér (vagy illetmény, illetőleg távolléti díj) szerint alakul. Az Üszt. 48. § és az Iasz. 116. § erre vonatkozó szabályt nem tartalmaz.
5. Az Üszt. az ügyészek, ügyészségi titkárok, fogalmazók és nyomozók tekintetében, illetve az Iasz. a módosítás nyomán megőrizték azt a korábbi jellegzetességüket, hogy más ágazatokhoz képest különös kizáró (negatív) feltételeket is tartalmaznak. Ilyenek az esedékesség (kifizetés) időpontjában folyamatban lévő fegyelmi vagy büntetőeljárás, illetve annak fegyelmi vagy büntetőjogi felelősség megállapításával való lezárása. Utóbbi hiányában a juttatás esedékessé válik. (Mindkét jogszabály ezt a "visszamenőleg illeti meg" fordulattal igyekszik kifejezni. Itt nyilvánvalóan nem arról van szó, hogy valamilyen korábbi, eredetileg figyelembe venni nem rendelt időszakot a jogalkotó mégis figyelembe venne, hanem arról, hogy az általános szabályok szerint megállapított juttatásra való jogosultságot feltételhez köti, illetve az esedé-
- 107/108 -
kesség időpontját is a feltétel teljesüléséhez igazítja.) Aggályosnak tűnik az a rendelkezés mindkét jogszabályban, amely szerint kizárja a jogosultságot, ha az ügyész (vagy más, az egyes jogszabályok hatálya alatt lévő közszolgálatban álló személy) a jogviszonyt a fegyelmi eljárás befejezése előtt "egyoldalúan" megszüntette. Itt ugyanis a fegyelmi felelősség megállapításának hiányában zárja el a jogalkotó a tizenharmadik havi illetményre vagy annak arányos részére való jogosultságot. A szolgálati jogviszonynak a közszolgálatban foglalkoztatott általi jogellenes megszüntetése is csak a két említett közszolgálati ágazatban eredményezi a jogosultság megszűnését.
6. A törvény 36. § (2) bekezdése visszaható hatályú rendelkezést tartalmaz. Ennek célja tulajdonképpen az, hogy az Üszt., az Iasz. és a Hjt. tekintetében is (a múltra vonatkozóan) megalapozza azt a jogi helyzetet, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában érintett jogszabályok vonatkozásában létrehozott a visszamenőleges megsemmisítéssel. Ennek eredményeként az említett törvények alapján sem lehet a 2004. évre (mint tárgyévre) vonatkozó igényt érvényesíteni.
7. A törvény hatálybalépésének időpontja - miként az Alkotmánybíróság visszamenőleges hatályú megsemmisítő döntése - sajátos jogalkalmazási problémát vet fel. A törvény a 32. §-ában foglalt általános szabály szerint a kihirdetését követő nyolcadik napon lép hatályba, azonban a tizenharmadik havi juttatásra vonatkozó szabályokat módosító 34. § hatálybalépésének napja - a 36. § (1) bekezdése alapján - 2006. január 1. napja. Kétségtelenül egyértelmű jogalkalmazási helyzetet teremt a törvény azzal, hogy a módosító rendelkezéseket a 2005. év (mint tárgyév) tekintetében rendeli alkalmazni. Másként: a módosított szabályok alapján a tizenharmadik havi illetmény első alkalommal 2006. január 16. napján esedékes. A 2005. évre való alkalmazás szabálya alól a törvény kiveszi az egyes módosított jogszabályoknak azokat a rendelkezéseit, amelyek az időarányos kifizetésre (annak időpontjára és összegére) vonatkoznak.
Látható, hogy a jogalkotó a 2005 januárjában teljesített kifizetéseket mintegy 2005-re "számolja el", ezzel tulajdonképpen létrehozza azt a helyzetet, hogy a közszolgálatban álló "minden naptári évben" külön juttatáshoz jut. Akik a Tv. és a Tvm. rendelkezései szerint a 2005. január 1. napján fennállott jogviszonyuk ellenére - a jogviszony szünetelése miatt - nem részesültek külön juttatásban, a törvény 38. § (2) bekezdése alapján 2006. január 16. napján jutnak hozzá ahhoz. Az Alkotmánybíróság által megfogalmazott egyenlőségi követelmény tehát az ő esetükben az említett időpontban valósul meg. A 38. § (1) bekezdésének rendelkezése lényegében ugyanezt célozza a 2005. január 1. napját követően keletkezett jogviszonyokban, amelyekben tehát a közszolgálatban állók a január 1. napján fennálló jogviszony hiányában, illetve az Alkotmánybíróság aktusa nyomán kialakult szabály szerint sem részesülhettek juttatásban. [Kézenfekvő, hogy ezekre az esetekre a juttatás összegszerűségének tekintetében külön szabályt kellet alkotni, erre szolgál a 38. § (3) bekezdése.]
Az érintett foglalkoztatotti körben leginkább azok helyzete sajátos, akik jogviszonya 2004. február 1. és 2004. december 31. napja között szűnt meg. Ők az akkor hatályos szabályok szerint - az időarányosítási, illetve ehhez kapcsolódó esedékességi rendelkezések hiányában - a jogviszony megszűnésekor nem részesülhettek külön juttatásban. A törvény ezt az "egyenlőtlenséget" is orvosolni kívánja, amikor - az érintett kérelmére - a munkáltatót legkorábban 2006. január 16. napján teljesítendő kifizetésre kötelezi. Amennyiben azonban e személyeknek olyan új jogviszonyuk keletkezett, amelyben a Tv. (vagy a Tvm.) alapján juttatásra (voltak) jogosultak, vagy a 2004. évben a januári időarányos összegű juttatásnál nagyobb összegűben részesültek, úgy 2006-ban nem jogosultak (e korábbi jogviszonyuk alapján) a kifizetésre.
A jogalkotó lényegében, legalábbis a szabályozás alapvonásait, konstrukcióját tekintve, ismét létrehozta a 2004. február 1. napját megelőző állapotot, és ezen túl a hatálybalépést szabályozó átmeneti jellegű rendelkezésekkel minden érintettet utólag abba a helyzetbe hoz, melyben ők (2006-ban) hozzájutnak a Tv. és a Tvm. által egy meghatározott időszakra nézve elvont juttatáshoz. A törvény nemcsak megoldani látszik az Alkotmánybíróság határozata nyomán előállott rendkívül bizonytalan jogalkalmazási helyzetet, hanem olyan időszakra is biztosítja a külön juttatás kifizetését, amely az Alkotmánybíróság határozatából nem következett. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd a közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyok integrált szabályozására vonatkozó egységes közszolgálati törvény koncepciójával szembeni ellenállást, melynek eredményeképpen ez a kormányzati elképzelés lekerült a napirendről.
[2] A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény.
[3] A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény.
[4] A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény.
[5] A Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény.
[6] A dolgozatban tárgyalt AB határozat nem érinti ugyan, ám megemlítjük, hogy az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi
- 108/109 -
LXXX. törvény (Üszt.) - 1997-ben történt módosítása nyomán - szintén rendelkezik a külön juttatásról (lényegét tekintve a Ktv. szemléletében). Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény (Iasz.) 116-117. §-a - az Üszt.-vel azonosan - szintén megállapította a külön juttatásra való jogot. Ugyanígy a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (Bjt.) 112-113. §-a. Tárgyunk szempontjából szintén kevéssé lényeges, hogy más, a legtágabb értelemben felfogott közszolgálatban állók (például a köztársasági elnök és mások) tekintetében is találkozunk a külön juttatásra vonatkozó szabályokkal.
[7] Ezzel összefüggésben megjegyezzük, hogy a Kjt. 85. § (6) bekezdésének h) pontja a Tv. általi módosítás következtében szintén megváltozott: "Eltérő" rendelkezés hiányában, ahol jogszabály h) munkabért említ, azon illetményt, illetménypótlékot, illetménykiegészítést, egyhavi külön juttatást, keresetkiegészítést és jutalmat is érteni kell." Marginálisnak tűnik, de érzékelteti a jogalkotás helyzetét, hogy a dolgozat utolsó fejezetében említett 2005. évi CXVIII. törvény a "tizenharmadik havi illetmény" fogalmának újbóli bevezetésével párhuzamosan nem módosította a Kjt. említett szabályát (és más ilyen tárgyú rendelkezést sem).
[8] Külön vizsgálat lenne szükséges annak az eshetőségnek a minősítéséhez, ha a jogalkotó nem egyszerűen differenciált feltételekkel határozta volna meg a tizenharmadik havi kifizetések feltételeit, hanem csak egyes közszolgálati ágaknak biztosította volna ezt a kifizetést, másoknak nem. Ebben az esetben az lehetett volna vita tárgya, hogy a Hszt. és a Hjt. preambulumában megfogalmazott elvek, valamint mindkét törvényben a szolgálati jogviszony jellege körében meghatározott különleges követelmények megalapozzák-e a tárgyilagos mérlegelés szerinti különbségtételt. Hajlunk arra az álláspontra, hogy valószínűleg igen.
[9] Lásd a 75/117/EGK irányelv elemzését, a római szerződés 141. cikkét, valamint a kapcsolódó európai bírósági gyakorlatot. Gyulavári Tamás: Az egyenlő bánásmód elvének dogmatikai és gyakorlati jelentősége, in Az Európai Unió munkajoga, szerk. Kiss György, Budapest, Osiris, 2001, 76-79.
[10] Megjegyezzük, hogy a munkajogviszony szünetelésének nincs jogszabályi definíciója, továbbá hogy e bizonytalan fogalomhoz legalábbis aggályos a "rendes szabadság" intézményét hozzárendelni. Kétségtelen, hogy a jogviszony szünetelésének tekintett tényállások olyanok, amelyekben legalábbis a jogviszonyból származó alapkötelességeket nem kell teljesíteniük a feleknek.
[11] A későbbiek szempontjából is megengedhető az a megállapítás, hogy amennyiben a jogalkotó pusztán a kifizetési (esedékességi), esetleg összegszerűségi szabályok egységesítésére törekedett, úgy azokat kellett (lehetett) volna módosítani - nem pedig a juttatásra való jogosultság feltételeit is érintő rendelkezést a jogszabályokba iktatni.
[12] Hasonló megközelítést alkalmaz a 11/2001. (IV. 12.) AB határozat. A jogalkotónak a foglalkoztatás terén fennálló mérlegelési szabadságára példa a 327/B/1992. AB határozat: "az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése nem garantálja azt, hogy az állam mindenkinek munkát köteles biztosítani és azt sem garantálja, hogy a munka jogi szabályozására vonatkozó jogszabályok változatlanok maradnak." Lásd még az 572/B/1997. AB határozatot, amely a köztisztviselői jogviszonyoknak a jogalkotó általi (ex lege) közalkalmazotti jogviszonnyá alakítása (és ebből folyóan a foglalkoztatási feltételek, a jogviszonyból folyó jogok és kötelességek változása) tárgyában született.
[13] Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványok közül több is utal a szerzett jogok sérelmére, azonban az Alkotmánybíróság a határozat III. részének 5. pontja szerint a külön juttatásra vonatkozó szabályozásnak e vonatkozásait - a diszkriminációt tiltó rendelkezésekbe ütközés miatti megsemmisítés okán, tartós gyakorlatának megfelelően - nem vizsgálta. Megítélésünk szerint egyébként az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem mutatkozik olyan szempont, amely a külön juttatásnak "szerzett jogkénti" minősítését megalapozhatná. Lásd Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 653-656, 668-675. Takács Albert is utal arra, hogy a szerzett jogok problémája az Alkotmánybíróság gyakorlatában a szociális (társadalombiztosítási) jogok összefüggésében merült fel. E jogok abszolút védelmet nem élveznek ugyan, ám korlátozásuk csak különleges feltételek és okok alapján lehetséges. Ő is (Sólyom Lászlóhoz hasonlóan) a lehetséges korlátozás differenciált szempontjait emeli ki; a differenciálás az adott jog természetéhez igazodik. Lásd Takács Albert: A szociális jogok, in Emberi jogok, szerk. Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila, Budapest, Osiris, 2003, 831-832.
[14] T/17290/49. számú módosító javaslat.
[15] Nyilvánvalóan az Alkotmánybíróság határozata nyomán kialakult szövegről van szó.
[16] Az említett időszakban hatályos tételes jogi állapot szerint a megszűnő jogviszonyokban az időarányos kifizetés sem lehetséges.
[17] Az esedékesség szabályozásában a törvény "átörökítette" a Tv. és a Tvm. szóhasználatát. Minden, a módosítással érintett közszolgálatra vonatkozó törvényben a "kell intézkedni" fordulatot alkalmazza akkor, amikor az esedékesség időpontját kívánja megjelölni. Ez a megközelítés - bár a gyakorlatban várhatóan nem okoz zavart - a munka jogviszonyaiban szokatlan, és nem is tűnik indokoltnak. Egyértelműbb lett volna egyszerűen a "kifizetés időpontjáról" vagy az "esedékességről" rendelkezni.
[18] Ismét utalunk a szünetelés munkajogi fogalmának említett bizonytalanságára, ami annak tudható be, hogy a munkajog (és a közszolgálati jog is) makacsul tartózkodik e fogalom meghatározásától annak ellenére, hogy a tételes jog és a joggyakorlat is használja azt.
Visszaugrás
