A tanulmány témájaként az adósságrendezést mint koncepció közpolitikai céljainak megvalósulását szeretném bemutatni. A téma rendkívül időszerű, tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok egy része jelenleg, egy része korábban is komoly anyagi gondokkal küzdött és többen közülük fizetésképtelenné váltak. Az ilyen esetek nagyon komoly hatással vannak az érintett helyi közösségek életére, mert ha egy önkormányzat fizetésképtelenné válik, akkor kötelező feladatainak ellátása is veszélybe kerül. Ekkor gyakorlatilag az egész település élete megáll, az alapvető ellátások nem működnek, a folyamatban lévő fejlesztéseket nem lehet tovább folytatni, újakat pedig nem lehet elkezdeni.
Az adósságrendezést mind koncepcionális, mind gyakorlati szempontból vizsgálom. Először az adósságrendezést koncepcióként fogom bemutatni, ahol az adósságrendezés szabályozásának más országokban történő kialakulását röviden, majd az Amerikai Egyesült Államok ide vonatkozó rendelkezéseit részletesebben ismertetem, továbbá a hazai adósságrendezés szabályozását vetem össze az amerikai szabályozással. A tanulmány második részében az adósságrendezést gyakorlati szempontból, közpolitikai eszközként fogom elemezni, ahol felvázolom a közpolitikai eszközök típusait és a közpolitikai ciklus egy sémáját, mely alapján szemléltetem az adósságrendezés mint közpolitikai eszköz kialakulását.
Röviden szeretném bemutatni, hogy milyen szempontok alapján alakították ki az adósságrendezés rendszerét a különböző országokban, és kiemelten ismertetem az Amerikai Egyesült Államok csődtörvényét, amely a magyar szabályozás alapját képezte. Tömören áttekintést nyújtok arról, hogy az amerikai és a magyar önkormányzatok adósságrendezési eljárásában milyen hasonlóságok és eltérések mutathatók ki, illetve mely megoldások kerültek be és melyek nem a hazai szabályozásba. Ezt követően arra keresem a választ, hogy az egyes szakértők definiálták-e az adósságrendezés fogalmát, és ha igen, hogyan.
Az adósságrendezési eljárásról szóló 1996. évi XXV. törvény 1996-ban történt elfogadása abszolút egyedülálló és példanélküli volt Európában, hiszen még csak hasonló eljárás vagy szabályozás sem létezett. Gyakorlatilag a nyugat-európai országok önkormányzati rendszerében az önkormányzat inszolvenciája gazdasági és jogi szempontból is lehetetlen.[1] Ennek az az oka, hogy az államok az önkormányzatok fizetésképtelenné válását megelőzendő, vagy szigorú centrális szabályozást hoztak létre, vagy dekoncentrált ellenőrzést alakítottak ki és erős csődtörvényt alkottak. Az első megoldást alkalmazza Németország, Nagy-Britannia és Franciaország, az utóbbit az Amerikai Egyesült Államok valósította meg.[2]
Magyarországon kívül a visegrádi négyek tagországai, az önkormányzatok széles körű gazdálkodási szabadsága mellett, az előbb ismertetett megoldásokat kombinálták, általában a lokális és centrális ellenőrzés struktúráját alakították ki.[3] Például Csehországban az önkormányzatok hitelfelvétele a Nemzeti Bank, illetve a Pénzügyminisztérium engedélyéhez kötött, ami determinálja az önkormányzatok lehetőségeit, mozgásterét.[4] Voltaképpen a cseheknél szóba sem jöhet egyfajta önkormányzati inszolvencia kialakulása, ezért "semmi nem indokolja az adósságrendezés szabályozását".[5] Lengyelország szabályozása hasonlít a csehországihoz. Lengyelországban egy önkormányzat vált majdnem fizetésképtelenné, amit valójában a rendszerváltást megelőző időkből származott behajthatatlan követelések okoztak,[6] de ez a páratlan eset nem adott alapot általánosságban az adósságrendezési eljárás szabályozására.
A magyar helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárását leszabályozó törvény elfogadását követően, más országok - például a Dél-Afrikai Köztársaság 2003-ban, Észtország 2004-ben, Lettország 2007-ben - szintén fogadtak el hasonló szabályozást.[7] A fentiek alapján leszögezhetjük, hogy a kontinensen elsőként Magyarország rendelkezett az önkormányzatok adósságrendezését szabályozó jogszabállyal.
A magyar adósságrendezési eljárást szabályozó törvény alapját az Amerikai Egyesült Államok csődtörvénye adta,[8] ezért fontos megismerni az amerikai csődtörvény keletkezését, hogy milyen evolúciós, fejlődési folyamatokon ment keresztül, amelynek különböző aspektusai nagy hatással voltak a magyar szabályozásra. Az első amerikai csődtörvényt[9] 1800-ban fogadták el, mely az angol 1732-ben elfogadott szabályozás nyelvezetének nagy részét szó szerint átvette.[10] A törvény nem volt hosszú életű, mivel 1803-ban hatályon kívül helyezték. A XIX. században számos csődtörvényt elfogadtak (például 1841, 1867), azonban ezeket a Legfelsőbb Bíróság néhány év után hatályon kívül helyezte. Ezen törvényeket az jellemezte, hogy nem voltak állandóak és nem terjedt ki a hatályuk minden államra.[11]
- 36/37 -
Az első állandó és föderális csődtörvény az 1898-ban elfogadott Nelson Act[12] volt, amely immár hosszú távon szabályozta a csőd intézményét és hatálya az egész Amerikai Egyesült Államokra kiterjedt.[13] Az 1930-as években a nagy gazdasági világválság alatt és után rengeteg vállalkozás ment tönkre és csődbe. A korábban nem tapasztalt helyzetek kezelésére a Nelson Actet az 1930-as években többször módosították.
Az első önkormányzati csődre vonatkozó szabályozást 1934-ben fogadták el a nagy világválság idején, amely rendkívül jelentős haladó és egyedülálló jogi szabályozást jelentett a Nelson Act mellett. A Kongresszus kifejezetten ügyelt arra, hogy a jogszabály kialakításakor ne avatkozzon bele az egyes államok szuverén hatalmába, amelyet az Alkotmány 10. kiegészítése garantált. 1934-ben a Legfelsőbb Bíróság mégis alkotmányellenesnek nyilvánította a törvényt, mivel úgy ítélte meg, hogy helytelen módon avatkozik bele az egyes államok szuverén ügyeibe. A Kongresszus 1937-ben átalakította az önkormányzatok csődtörvényét, amelyet végül a Legfelsőbb Bíróság támogatott. A törvényt 1937 óta többször módosították. Amióta a Kongresszus először kialakította az önkormányzati csőd kezelésének mechanizmusát, azóta több mint 500 önkormányzati csődeljárás indult az Amerikai Egyesült Államokban.[14]
A Nelson Act rendelkezéseinek változtatása nem rendszerszinten kezelte a helyzetet, erre csak 1938-ban a Chandler Act-tel[15] került sor.[16] A Chandler Act alapvetően átdolgozta az 1898-as törvény rendelkezéseit.[17] A legnagyobb újítása az volt, hogy jelentős kísérletet tettek arra, hogy javítsanak a csődadminisztráción, a legfontosabb pedig az, hogy átdolgozták a reorganizációs rendelkezéseket, amelyek gyakorlatilag negyven évig hatályban maradtak.[18] A következő negyven évben rengeteg módosításon ment keresztül a Chandler Act, de nem rendszerszintű strukturális átalakításon, hanem specifikus, egyedi változtatásokon.[19]
A csődtörvény első nagy átfogó reformja 1978-ban[20] történt, mióta a Chandler Actet elfogadták, s gyakorlatilag ez váltotta fel az 1898-as szabályozást. A törvény azért különleges, mert ez volt az első olyan csődtörvény, ami nem egy nagy gazdasági világválság hatására jött létre. A következő évtizedekben az 1978-as törvény is több módosításon ment keresztül, így tovább javítottak a csődeljárás adminisztrációján, de talán a legérdekesebb módosítás az volt, hogy a jogi szabályozás már alapvetően a hitelezőt védte, szemben a korábbi törvényekkel, melyekben az adós és a hitelező érdeke egyensúlyban volt.[21] A legfontosabb változtatás 1978. november 6-án történt, amikor az addig külön törvényben szabályozott, az önkormányzati csődre vonatkozó rendelkezéseket egy fejezetbe, a törvény 9. fejezetébe iktatták be, mely korábban más helyen volt fellelhető.[22] A szabályozás ilyen irányú kiegészítésének oka az volt, hogy az Amerikai Egyesült Államok egyik legnagyobb és legjelentősebb pénzügyi központja, New York városa, 1975-ben majdnem fizetésképtelenné vált.[23] Emiatt döntött úgy az amerikai törvényhozás 1978-ban, hogy a csődtörvényt kiegészíti és egységbe foglalja a helyhatóságokra is vonatkozó 9. fejezettel.[24]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
