A helyi önkormányzatok működése az Európai Unióban legalább kétféle aspektusból vizsgálható. Az egyik nézőpont azt elemzi, hogy az Unió tagállamaiban milyen területi autonóm struktúrák alakultak ki, ezeknek milyen szervezete épült ki, valamint azt, hogy milyen az állam és a helyi önkormányzatok belső viszonyrendszere. Ez alapvetően összehasonlító jogi elemzés. Egy másik szemszögből azonban az is elemzés tárgya lehet, hogy maga az Unió és annak jogrendje miként befolyásolja a helyi önkormányzatiság tagállami megvalósulási formáit, vagyis az uniós jog milyen kereteket enged a helyi autonómiák feladatellátásának. Ebben a dolgozatban az utóbbi nézőpontból fókuszálunk a helyi önkormányzatok közfeladat-ellátásával összefüggésben az Európai Bíróság (a továbbiakban: EuB) esetjogában megfogalmazott elvi bírói tételekre.
Az EUSz 4. cikk (2) bekezdése szerint az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. A helyhatóságok tagállami közigazgatásban betöltött helyével kapcsolatban közvetlenül az uniós jog nem tartalmaz előírásokat. Magyarország uniós tagállami léte a helyi önkormányzati igazgatás működését és feladatellátását meghatározó tényező. A tagállamok intézményi és eljárási autonómiájánál fogva az uniós szervezetek - az uniós jog végrehajtása módjának felügyeletén kívül - közömbösek a közigazgatási intézményrendszer, egy tagállam belső struktúrájának mikénti felépítése iránt. Az autonómia azt jelenti, hogy a belső alkotmányos előírások határozzák meg az uniós jog végrehajtásához rendelt hatáskörrel rendelkező szerveket és eljárásokat.[1]
Az uniós esetjog - International Fruit Company ügyben használt - klasszikus formulája szerint, amikor a Szerződések vagy más uniós jogszabályok a tagállamok számára hatáskört biztosítanak, vagy a közösségi jog végrehajtása érdekében kötelezettséget telepítenek rájuk, az a kérdés, hogy ezeknek a hatásköröknek a gyakorlását vagy kötelezettségeknek a végrehajtását milyen módon bízzák a tagállamok megha-
- 65/66 -
tározott szervekre, kizárólag az egyes tagállamok intézményi felépítésére tartozik.[2] A Klaus Konle ügyben rögzített elvi formula szerint a közösségi jog semmilyen módon nem írja elő a tagállamok számára a közigazgatási szervek között a területükön fennálló hatáskör- és felelősség-megosztás módosítását.[3] Ugyanakkor a tagállam nem is hivatkozhat a belső jogában a közjogi hatóságok között fennálló hatáskörmegosztásra a kártérítési felelősség alóli mentesülése érdekében.[4] Az EuB régóta követett joggyakorlata értelmében minden tagállam szabad belső jogában a hatáskörök általa célszerűnek ítélt módon történő megosztásában és egy irányelv regionális vagy helyi hatóságok által tett intézkedéseivel történő végrehajtásában. Ebben a Bizottság kontra Hollandia ügyben megfogalmazott tételt erősítette meg az EuB a Bizottság kontra Belgium ügyben. Kifejtette, hogy e szabadság bár valóban megilleti a tagállami közigazgatásokat, de a hatáskörmegosztás módja a belső jogban nem adhat felmentést egy irányelv megfelelő átültetésének kötelezettsége alól.[5] Az uniós jog ebben az értelemben semleges a tagállamok decentralizációs politikája iránt, bár az uniós jog fejlődése inkább ösztönzőleg hatott a hatáskörök helyhatósági delegálására. Ugyanakkor e tagállami politika közvetlenül meghatározza a helyi önkormányzatok feladatellátása uniós jogi érintettségének mélységét. Egy tagállam nem takarózhat saját decentralizált struktúrájával az uniós jogból eredő kötelezettsége megszegésének igazolására.[6] Ez viszont annak elismerését is jelenti, hogy a helyhatóságok is jogosultak az uniós jog végrehajtásában való részvételre.
Mindez tehát azt jelenti, hogy az Unió számára elsősorban a végrehajtás módja, és nem a végrehajtásra létrehozott közigazgatási struktúra fontos, utóbbi tekintetében a helyi önkormányzati rendszer kialakításában a magyar államnak nagyfokú, az uniós jogtól nagyrészt független - de nem korlátlan - mozgástere van. A szubszidiaritás elve (EUSz 5. cikk) közvetett módon előtérbe helyezi a decentralizációs törekvéseket azzal, hogy a döntéshozatal szintjét, a feladatok végrehajtásának helyét a választópolgárokhoz lehető legközelebb eső fórumokra rendeli telepíteni. Az EUSz 10. cikk (3) bekezdése ezt az elvet kifejezetten rögzíti az Unió képviseleti demokrácián alapuló működésével összefüggésben.
A tagállami intézményi autonómia és a decentralizációs politika közvetett korlátját képezi az a - lojalitási klauzulából fakadó - tagállami kötelezettség, hogy a közigazgatási intézményrendszert úgy kell kialakítania, hogy a területén működő helyi önkormányzatok működésük és feladatellátásuk során tiszteletben tartsák az uniós jogot, és az állam pedig képes legyen biztosítani ennek ellenőrzését.[7] A helyi
- 66/67 -
önkormányzatok feladatellátásának kereteit ugyanis az uniós jog közvetlenül és többféle módon befolyásolja.
A helyi önkormányzati szféra uniós jogi érintettségét mutató területek jelentik azokat a "veszélyzónákat", ahol a magyar államnak mint tagállamnak kell felelősséget vállalnia a helyi önkormányzatoknak betudható esetleges uniós kötelezettségszegésekért. Magyarországon uniós tagsága kezdetétől fogva egyelőre helyi önkormányzatok uniós normasértéséért a magyar állam felelősségét kötelezettségszegési eljárásban nem állapították meg. Egyelőre nehéz megmondani egzakt felmérések hiányában, hogy mindez a magyar helyi önkormányzati rendszer uniós jogi felkészültségének vagy az eddigi ellenőrzési mechanizmusok hatékonyságának köszönhető. Esetleg fel sem merülnek az uniós jogi aspektusok. Az EuB esetjoga színesen illusztrálja, hogy helyi autonómiáik uniós jogba ütköző tevékenysége vagy mulasztása miatt az Unió nem egyszer citálta már a tagállamokat bíróság elé.
Az Európai Bizottság 2010-es éves jelentésében foglalt - tagállamok és szakpolitikák szerinti - összesítés szerint a jogsértések által leginkább érintett három szakpolitikai terület (környezetvédelem, belső piac és adózás) az összes jogsértési ügy 52%-át teszi ki. Az összes folyamatban levő ügy több mint egyötöde környezetvédelmi jogszabályokhoz (444) kapcsolódik, az összes jogsértési ügy 15-15%-át a belső piachoz és az adózáshoz (326 illetve 324 ügy) kapcsolódó ügyek teszik ki. A legtöbb új jogsértési eljárást viszont 2010-ben nem a fent említett szakpolitikai területeken indították. Az egészség- és fogyasztóvédelem területén az újonnan indított ügyek (273) többsége bejelentés elmulasztásával kapcsolatos ügy volt (254). 2010-ben a második és harmadik helyen a környezetvédelem és a belső piac szerepelt (sorrendben 229 és 191 ügy).[8]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
