Jelen tanulmány a 2003 márciusában megindított Irak elleni fegyveres támadás[1] nemzetközi jogi megalapozottságát a nemzetközi közösség normáinak, jogi-politikai elvárásainak szemszögéből vizsgálja. A tételes nemzetközi jog és a kodifikálatlan, de az évszázadok során "kikristályosodott" nemzetközi szokásjog alapelvei, szempontjai szolgálnak kiindulópontul az elemzés folyamán, ezért tanulmányom kizárólag a háború nemzetközi jogi megközelítését adja; a kétségtelenül létező és erősen érzékelhető politikai, ideológiai, gazdasági vonatkozásokról csak per tangentem tesz említést, amennyiben ezek felvetése magyarázatként szolgál a különféle motivációk nemzetközi jogi "köntösbe" bújtatott megvalósítására.
Az iraki konfliktus kapcsán legelőször azt szükséges tisztázni, hogy milyen folyamat vezetett oda, hogy a nemzetközi jogban eleddig ismeretlen és el nem fogadott doktrínák[2] teret hódítottak egyes államok gyakorlatában. Amikor pedig nyilvánvalóvá válik, hogy ezen államok konzekvensen, gyakran önkényesen alkalmazzák ezeket, akkor már azt kell kutatni, hogy a nemzetközi jog jelenlegi rendszerében mit tehet a nemzetközi közösség a béke mint az ENSZ Alapokmányába (a továbbiakban: Alapok-
- 149/150 -
mány) foglalt legalapvetőbb cél elérése, helyreállítása érdekében. Első lépésként az iraki háború megindításának jogszerűségét, legitimitását kell vizsgálni, különös tekintettel az ENSZ Biztonsági Tanácsának (a továbbiakban: BT) tevékenységére.
A 2001 szeptembere óta hangoztatott amerikai és szövetséges érvelés indokolásának, legitimáció-felfogásának igazi veszélyét azonban az jelenti, hogy a nemzetközi jogrend figyelmen kívül hagyásával, a nemzetközi jog egyes szabályainak az elérendő cél érdekében való részleges feláldozásával, a nemzetközi jog alapelveivel ellentétes jogértelmezéssel próbálják igazolni a támadást.
Nem vethetjük el annak lehetőségét sem, hogy a jelenleg hatályos normarendszer, szabályozási struktúra antagonisztikussá vált, s már alkalmatlan arra a szerepkörre, ami szükséges lenne a kialakult helyzet kezelésére. Ekkor kerülhetnek előtérbe azok a következtetések, amelyek a szabályozási módok újragondolását segítenék elő.
Az alábbiakban ezekről a problémás területekről lesz szó.
2001. szeptember 11-én a világ eddigi legnagyobb szabású, gondosan előkészített terrorcselekménye sújtotta az Amerikai Egyesült Államokat s - talán nem túlzás azt állítani - az egész emberiséget, aminek következtében a nemzetközi közösség békés együttműködésébe, egyes államok béke iránti elkötelezettségébe, más államok titkosszolgálatának hatékonyságába, ennek eredményeként pedig a békébe vetett hitet és bizalmat is súlyos támadás érte.
A BT a katasztrófa másnapján, 2001. szeptember 12-én, az 1368. számú határozatával elismerte a megtámadott államot megillető - az Alapokmány 51. Cikke által is megerősített - önvédelemhez való természetes jogot.[3] Mivel a terrorcselekmények elkövetése mögött bizonyíthatóan az
- 150/151 -
al-Kaida állt, akiknek az afganisztáni talibán vezetés - a nemzetközi közösség számára ismerten - aktív segítséget nyújtott,[4] a nemzetközi közösség csaknem egyöntetű véleményével egyetemben, a BT az 1368. számú határozatában azzal, hogy elismerte az USA jogát a nemzetközi jogi értelemben vett jogos önvédelemre, az USA tulajdonképpen hallgatólagos (implicit) felhatalmazást kapott egy esetleges fegyveres támadásra a támadó agresszorral szemben.[5] A BT-határozat nem említi, hogy kivel szemben áll fenn az önvédelmi helyzet, így az USA meglehetősen nagy döntési szabadságot - tulajdonképpen döntési autonómiát - kapott az agresszor megnevezésére, akivel szemben már jogszerűen léphetett fel, az 1368. számú BT-határozat rendelkezései alapján. Ennek biztosítása viszont már kevésbé egyeztethető össze az Alapokmány szabályaival és a BT gyakorlatával, mert a BT ezzel kiengedi kezéből azon jogosultságát, hogy meghatározza, az önvédelem joga mely állam, illetve államok számára áll fenn. A BT tehát 2001 őszén, Afganisztán esetében is csak hallgatólagosan, és nem kifejezetten adta áldását az erőszak alkalmazásához, és az 51. Cikk alapján megindított fegyveres támadáshoz.
A BT - ritkán alkalmazott - kifejezett felhatalmazásának értelmezése bonyolult kérdés, mivel a BT határozatának kötelező jellege kizárólag a renitens állam viszonylatában létezik, a többi állam számára a határozat
- 151/152 -
ajánlás-jellegű. A szuverenitás elvének több aspektusát[6] is érzékenyen érinthetik a BT rendelkezései, ezért nagyon szűk az a cselekvési, döntési skála, melyben a BT mozoghat, figyelemmel persze az Alapokmányból fakadó kötelezettségeinek teljesítési kényszerére is.
Érdemes megemlíteni, hogy az Afganisztán elleni fellépés nemzetközi jogi megítélése alapján, tulajdonképpen analógiára való hivatkozással vindikálta az USA az Alapokmány 51. Cikkébe foglalt önvédelem természetes jogát a további - elsősorban megelőző jellegű - intézkedésekhez.[7] Ez az önkényes jogértelmezés viszont nem férhet össze a nemzetközi jogi normarendszer alapelveivel, kodifikált és szokásjogi megjelenési formáival, így a nemzetközi közösség értékeivel, szellemiségével sem. Az angolszász - elsősorban amerikai - külpolitikában[8] pedig egyre nyilvánvalóbbá vált ennek teljes elfogadottsága, egyfajta kívánalma. Önkényesen alkalmazott legitimációs formulaként való elgondolásként az 51. Cikkre történő állandó hivatkozás ettől kezdve részét képezte az említett államok nemzetközi kapcsolataiban - a nemzetközi közösség legkülönbözőbb jogi, politikai fórumai előtti formális és informális megnyilvánulásaikban - képviselt jogi és politikai állásfoglalásaiknak, figyelmen kívül hagyva azt a nemzetközi jogi hátteret, amely a többszáz éves doktrína fejlődéstörténetét jellemzi.
Ez a jogilag nem helytálló, mala fide joggyakorlás és jogértelmezés súlyos károkat okozhat a nemzetközi jogrendben, különös tekintettel arra, hogy az iraki konfliktus ok-okozati összefüggéseinek is az egyik legjelentősebb szegmensét alkotja már 2001. szeptember 11-e óta. Ugyanis a terrorcselekmények sokkoló hatása és a "gonosz tengelye" doktrínájának - az USA általi - folyamatos hangoztatása egyre inkább a nemzetközi politika középpontjába helyezte a terrorizmust mint világjelenséget, ezért ennek lehetséges következményeként foghatjuk fel egy újabb fegyveres konflik-
- 152/153 -
tus eszkalálódását, mivel Irak - mint veszélyes, ún. "haramiaállam" - nem először került az ENSZ és a BT figyelmének középpontjába.
Tekintsük át, milyen előzmények jellemzik a konfliktus hátterét, különös tekintettel Irak nemzetközi közéletben tanúsított viselkedését figyelembe véve.
Irak viszontagságos történelme során igazán az 1960-as évektől került a nemzetközi közvélemény figyelmének középpontjába, miután 1963. február 8-án, puccs során megölték Irak vezetőjét (Kászem ezredes), és a Baath Párt jutott hatalomra. Több katonai csíny után a Baath Párt második embereként, 1979. július 16-án Szaddam Husszein[9] vette át a vezetést, elődje (Haszan al-Bakr) lemondása után. Ezután kezdődhetett meg az a diktatúra, amely siíták, kurdok, keresztények és szomszédos (arab és perzsa) államok ellen irányult, és amelyet emberi jogsértések, nemzetközi kötelezettségek megszegésének sorozata jellemzett.
1980. szeptember 22-én, kihasználva az iráni Mohamed Reza Pahlavi sah bukása okozta bizonytalanságot a perzsa államban, Husszein felmondja az 1975-ben Irak és Irán által kötött terület-megosztási egyezményt, és megtámadja Iránt, követelve a kelet-iráni területeket Irak számára. A 8 éves vérontást lezáró fegyverszüneti egyezményt végül csak 1988 nyarán kötik meg, az ENSZ közvetítésével.
Az Első Öbölháborúként is emlegetett háború óta a nemzetközi közösség figyelme tulajdonképpen folyamatosan fókuszál Irakra.
1990. augusztus 2-án Irak lerohanja és a 19. tartományának minősíti az elfoglalt Kuvaitot (a Második Öbölháború).[10]
- 153/154 -
A Kuvait elleni támadást a BT rögtön annexiónak minősíti, és kereskedelmi embargót rendel el Irak ellen, az Alapokmány VII. fejezetének 41. Cikke alapján. A BT 678. számú határozatával[11] (1990. november 29.) felszólítja Irakot, hogy 1991. január 15-ig vonja ki csapatait Kuvaitból, s amennyiben ezt nem teszi meg, úgy a Kuvaitot támogató államok egyesített támadást intéznek a béke megszegésével vádolt - ezzel közvetetten ugyan, de agresszornak minősített - Irak ellen. Mivel e kötelezettségének a határidőig nem tett eleget, a szövetséges csapatok 1991. január 17-én légi háborúval indították meg Irak ellen a Sivatagi vihar nevű hadműveletet. 1991. február 24-én indult meg a szárazföldi offenzíva, mely mindössze öt napig tartott, és Irak totális vereségével ért véget, február 28-án.[12] Irak súlyos vereségét, a nemzetközi közösség viszonylag egységes fellépését is túlélte a Husszein-rezsim, és tovább folytatta azon magatartását, amely majdnem másfél évtized múltán is hivatkozási alapot teremthetett egy vitatott legitimitású katonai fellépés megindításához.[13]
Mindezek tehát konkrét előzményeiként tudhatók be a 2003-ban indított Irak elleni fegyveres fellépésnek, hiszen Irak magatartásának negatívumai, a tömeges emberi jogsértések a nemzetközi közösség számára bizonyíthatóvá váltak, így az amerikai és szövetséges vezetés ezekre való
- 154/155 -
hivatkozással adott esetben képes is lehetett volna egy háborúra (fegyveres cselekmények alkalmazására) való jogszerű felhatalmazást elfogadtatni a BT-vel.
A háború joga (ius belli) mint a nemzetközi jog egyik legrégebbi, szokásjogi alapokon, széleskörűen kodifikált területe már régen különvált, a háború megindításának jogát felölelő ius ad bellum normaanyagára, valamint a háborúban tanúsított hadviselésre, az alkalmazott módozatokra, eszközökre (ius in bello), és az emberiességi szabályokra, mai kifejezéssel a humanitárius nemzetközi jog területére. A nemzetközi közösség második világháború utáni történelmében centrális szerepet tölt be az erőszak alkalmazásának (a maiori ad minus a háború indításának) részletes, minden mozzanatára kiterjedő korlátozása, és az ezzel kapcsolatos kodifikáció.[14]
- 155/156 -
Az Alapokmány rendelkezéseiből kiolvashatóan,[15] továbbá a nemzetközi humanitárius jog emberiességi szabályaiból és követelményeiből következően minden fegyveres összeütközésnél bizonyítani kell legalitását (BT-felhatalmazással illetve önvédelemből indították-e a támadást), feltétlen szükségszerűségét, továbbá a cél eléréséhez, a lehetséges legkisebb hátrány okozásához a szükségesség és arányosság fennállását.
Ahogy azt már a tanulmány említette, a nemzetközi jogban az Alapokmány 2. Cikk 4. bekezdése értelmében az erőszak alkalmazása csak kivételes jellegű lehet. Ezen kivételek részei az erőszak általános tilalma nemzetközi ius cogens-jellegének is,[16] azaz a kivételek alkalmazása de iure nem ütközhet az Alapokmány 2. Cikkének 4. bekezdésébe. Az erőszak tilalma alóli expressis verbis kivételként csak a BT - explicit, azaz kifejezett - felhatalmazásával, az Alapokmány VII. fejezete alapján indított, illetve az önvédelem jogára hivatkozással alkalmazott fegyveres erőszak szolgál. Ezek igénybevétele viszont a nemzetközi jogban csak egyfajta végső megoldásként lehetséges, mert a viták békés rendezése alapelvének (nemzetközi ius cogens) érvényesülnie kell, így a békés megoldási módoknak mindig meg kell előzniük a fegyveres erőszakot.
Az Alapokmány VII. fejezete alapján adható BT-felhatalmazás figyelemmel van az Alapokmány 2. Cikke 3. bekezdésében nevesített és a VI. feje-
- 156/157 -
zetben taglalt békés vitarendezés nemzetközi jogi alapelvére. Az alapokmányi békés vitarendezési kötelezettség és az erőszak általános tilalmának elve azonban nem köti teljes mértékben a főszervet, mert amíg egy állam nem követhet el erőszakos támadó cselekményt egy másik állam ellen, addig ennek feltétlen tilalma a BT vonatkozásában már nem áll fenn olyan pregnánsan, mint az államok tekintetében.[17] Az Alapokmány 41. Cikke kerül szembe a 2. Cikk 3. és 4. bekezdésével, és a BT mint rendezési fórum - a 41. illetve a 42. Cikkbe foglalt intézkedésekkel - áttörheti az imént említett két alapelvet, annak ellenére, hogy az Alapokmány valamennyi rendelkezését az alapelvekre figyelemmel kell értelmezni és alkalmazni.[18] A BT ezen lehetősége levezethető a "nemzetközi béke és biztonság fő letéteményese" alapokmányi fordulatból, melynek bennerejlő jogként része kell, hogy legyen a "nem békés" és "erőszakos" rendezés, enélkül ugyanis a BT képtelen lenne fő feladatának ellátására.[19]
A lex specialis (41. és 42. Cikk) tehát leronthatja a lex generalist (2. Cikk 3. és 4. bekezdése), legalábbis kivételt teremt az alapelv lényegi értelme alól, esetleg kiterjesztően értelmezi a lex generalist, így jelen esetben elég lenne az iraki konfliktus jogszerű megindításának igazolásához, ha a lex specialis (42. Cikk) egyértelmű fennállását és szükségszerűségét bizonyítva látnánk. Az imént taglalt lehetőség igénybevétele természetesen csak a BT számára "biztosított", és nem értelmezhető úgy, hogy bármelyik tagállam élhet ezzel a lehetőséggel, még az önvédelmi szükséghelyzet esetén sem, mivel akkor már más alapokmányi rendelkezés az irányadó (51. Cikk), az önvédelem természetes jogának nemzetközi jogi rezsimje alapján.
- 157/158 -
A BT a VII. fejezet alapján megtehet minden olyan lépést, amellyel fő célját, a nemzetközi békét és biztonságot megvédi, illetve - sérelmük esetén - helyreállítja. Ez a felhatalmazás a nemzetközi közösség számára adja meg a katonai beavatkozás lehetőségét; ekkor persze az államok csoportja (vagy egyetlen állam, általában a megtámadott állam) a nemzetközi béke és biztonság érdekében lép fel, nem pedig önvédelmi célzattal, még ha az agresszor állam őket (őt) is fenyegetné. Ilyenkor természetesen a megindított művelet jogszerűnek tekintendő, jogi megalapozottsága nem vitatható. Az iraki háború kapcsán azonban, ahogy látni fogjuk, sem explicit jóváhagyás (utólagos aktus), sem explicit felhatalmazás (előzetes aktus) nem volt, a szövetségesek katonai fellépésének jogszerűsége az Alapokmány VII. fejezete alapján hiányzik.
Mivel a támadó szövetségesek Irak nemzetközi kötelezettségeinek folyamatos és súlyos megszegését, tömegpusztító fegyverek előállítását, a nemzetközi terrorizmus támogatását és az emberi jogok megsértését tekintették a nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetésének, ezért a BT fellépését sürgették a rendezés és a szankcionálás érdekében, az Alapokmány VII. fejezetének 39. Cikke értelmében. A nemzetközi jogrendben ma a legkevésbé vitatott fegyveres cselekmények azok, amelyeket a 42. Cikk szerinti BT-felhatalmazással indítanak, ezért az iraki háború kapcsán is megpróbáltak a szövetségesek ezzel az érveléssel legitimációt biztosítani cselekményeiknek.
Jogi alapként a 2002. november 8-án, ellenszavazat nélkül elfogadott 1441. számú BT-határozatot hozták fel. Mivel a határozat az Alapokmány VII. fejezete alapján született, így annak 39. és 42. Cikkébe foglalt mechanizmus életbeléptetésével kívánták igazolni a szövetségesek a fegyveres akciót. A határozat ugyanis az amerikai-brit álláspont szerint azt a célt szolgálta, hogy a nemzetközi közösség megbizonyosodjon azon vádakról, melyek igazságtartalma esetén reális lehetőség lett volna egy BT-felhatalmazással indított jogszerű katonai fellépésre, a 678. számú BT-határozat analógiájára.
Ellenben Stromseth szerint az 1441. számú BT-határozatban a szervezet tizenöt tagja nyitva hagyta egy fegyveres akció lehetőségének kérdését egy új felhatalmazó határozat hiányában, vagy legalábbis megegyezett ab-
- 158/159 -
ban, hogy nem ért egyet a kérdésben.[20] Ez alapján semmiképpen sem állnak fenn azok a feltételek, amelyek egy háború megindításához szükségesek, a BT nem szentesített fegyveres fellépést határozatában, mivel az csak egy Iraknak szóló "ultimátum", miszerint az arab állam utolsó lehetőséget kap arra, hogy eleget tegyen a leszerelésre vonatkozó - tipikusan nemzetközi szerződésekbe és BT-határozatokba foglalt - nemzetközi kötelezettségeinek.[21]
Továbbá 30 napon belül a határozat által létrehozott fegyverzet-ellenőrző szakértői bizottság - a Hans Blix által vezetett, és az 1284. számú BT-határozattal (1999. december 17.) megalapított United Nations Monitoring, Verification and Inspection Commission (a továbbiakban: UNMOVIC)[22] - megvizsgálhat minden létesítményt, meghallgathat állami tisztségviselőket, tudósokat Irak területén és azon kívül egyaránt.
Ezen kívül a BT számára az arab államnak nyilatkozatot kell tennie vegyi, biológiai és nukleáris fegyvereinek gyártásával kapcsolatos programjáról.[23] Minden hamis információ, kijelentés, illetve a határozatba foglaltak be nem tartása, az ellenőrök bárminemű akadályozása ipso iure és facto nemzetközi kötelezettségek és BT-határozatok újabb megszegését jelenti, amit az ellenőrök azonnal jeleznek a BT-nek.[24] Ennek megtörténte esetén a határozat értelmében a BT azonnal összeül, és értékeli a kialakult helyzetet, valamint dönt a szükséges teendőkről, a nemzetközi béke és biztonság fenntartása érdekében.[25] De fontos kijelentenünk, hogy ez nem
- 159/160 -
jelenti a fegyveres támadásra való jogosultság megadását, tehát hibás azon amerikai-brit állítás, amely erre való hivatkozással, ezt önkényesen felhatalmazásként értelmezve indítana fegyveres akciót.
A határozat emlékeztet arra is, hogy számos esetben figyelmeztette a BT Irakot a kötelességszegéseinek súlyos következményeire, és Irak egy utolsó lehetőséget kap az együttműködésre, a határozat 2. pontja értelmében. Ez az érvelés, kiegészülve a 678. számú, illetve a 687. számú BT-határozat rendelkezéseire való hivatkozással,[26] az USA és szövetségesei szerint megfelelő alapot adhat egy olyan támadás végrehajtásához, amelyre a BT ugyan nem adott az Alapokmány VII. fejezetének 42. Cikke szerinti kifejezett felhatalmazást, de összhangban van a BT feladatával, a nemzetközi béke és biztonság védelmével és biztosításával.[27]
Miután azonban a fegyverzet-ellenőrök nem találtak bizonyítékot az amerikai állításokra - csupán tömegpusztító fegyverek jeleit fedezték fel, amiből egyértelműen következtethet a nemzetközi közösség arra, hogy rendelkezett a Husszein-rezsim tömegpusztító fegyverekkel - a nemzetközi vitarendező és politikai fórumokon "patthelyzet" alakult ki. A fegyveres fellépést támogató és ellenző államok álláspontja nem közeledett egymáshoz, a feszült szembenállást külön fokozta egyes vélemények hangoztatása olyan államok részéről, akik a BT-ben vétójoguknál fogva megakadályozhatták volna egy újabb határozat meghozatalát, szertefoszlatva ezzel a békés rendezés reményét. Franciaország egyébként még a vita folyamán egyértelművé tette, hogy szükség esetén biztosan él vétójogával,
- 160/161 -
megakadályozva ezzel, hogy a BT fegyveres úton keressen megoldást a nemzetközi béke és biztonság helyreállítására Irakban.
Az USA - látván, hogy a BT explicit felhatalmazását nem kapja meg - az önvédelem jogára való hivatkozás mellett megpróbálta az 1441. számú BT-határozatba beleérteni a hallgatólagos felhatalmazás tényét. Majd ehhez érvelésében hozzákapcsolta azt a rossz nemzetközi tapasztalatot, amihez Irak - a számára kötelező határozatok megszegése révén folyamatosan - hozzájárul,[28] és amelyről az 1441. számú BT-határozat is említést tesz bevezetőjében. Az Alapokmány és a szokásjog alapján azonban a hallgatólagos felhatalmazás azért sem lehet elegendő ok a háborúra, mert ennek ténye nem állapítható meg pontosan.[29] Schachternek a 678. számú BT-határozatról alkotott véleményét elfogadva, a felhatalmazás a támadásra egy BT-határozatban csakis expressis verbis történhet, ez tehát valójában az explicit felhatalmazás (ezzel együtt a hallgatólagos felhatalmazás kizárása), amelynek előfordulása a BT gyakorlatában igen csekély.[30]
- 161/162 -
Az implicit felhatalmazás mint nemzetközi jogi jogintézmény egyébiránt nem is létezik,[31] ilyen esetben inkább arról van szó, hogy egyes államok - többnyire önkényes jogértelmezés segítségével - így kívánják helyettesíteni a BT kifejezett felhatalmazó aktusát. Ez a sajátos érvelési mód a nemzetközi jogi normaként érvényesülő BT-határozatokba, ezek értelmezésébe bevon egy egyoldalú állami aktust, mivel leginkább az államok maguk fogalmazzák meg, hogy az ő véleményük szerint a BT-határozat magába foglalja-e a fegyveres akció megindításához szükséges felhatalmazást.
Noha Schachter idézett gondolatait a 678. számú BT-határozatra értette, nem hagyhatjuk figyelmen kívül az iraki konfliktus szempontjából sem, mert a 678. számú BT-határozat olvasata mind a 42. Cikk, mind az 51. Cikk vonatkozásában is lehetséges, erősítve ezzel tényleges, kifejezett felhatalmazási jellegét. Ellenben az 1441. számú BT-határozat egyik alapokmányi cikk alapulvételével sem értelmezhető, hiszen a határozat külön is rendelkezik arról, hogy a BT további rendelkezései szükségesek esetleges intézkedések, szankciók megállapításához, amelyek az említett két cikk dimenziójába állítanák a kérdést. A határozat 13. pontjában ugyanis nyomatékkal és ismételten figyelmezteti Irakot, hogy súlyos következményekkel kell szembenéznie, ha tovább folytatja nemzetközi kötelezettségeinek megszegését. E szakasz tehát egyértelművé teszi, hogy a BT nem zárkózik el a 42. Cikk szerint indított fegyveres cselekményektől. Egyúttal viszont ugyanezen szakasz azt is jelzi, hogy magából az 1441. számú BT-határozatból az implicit felhatalmazás sem olvasható ki, noha az amerikai-brit álláspont ennek ellenkezőjét gyakran hangoztatta, amikor kisegítő jelleggel hivatkozott a felhatalmazó jellegűnek tekintett 1441. számú BT-határozatra.
A fentiek kapcsán világosan látható, hogy a viták békés rendezésének alapelvéből és kötelezettségéből fakadóan a BT vélelmezhetően egy új határozat lehetőségét vázolta fel.[32]
Egy új határozat esetleges meghozatalára még 2003 márciusában, a katonai akció előtt, ritkán tapasztalt felállásban ült össze a BT. A 2003.
- 162/163 -
március 7-i ülésén a 16 tag (15 tag és az Alapokmány 32. Cikke alapján Irak képviselője) között 10 külügyminisztert, valamint 1 külügyminiszter-helyettest találunk; ez a tény a helyzet komolyságát jól szemlélteti.
A grémium tagjai egy lehetséges új határozat kérdése kapcsán eltérő nézeteket képviseltek. Más és más okból nem támogatott egy újabb BT-határozatot az USA és az Egyesült Királyság, továbbá Oroszország és Kína, valamint Chile és Kamerun. Egy új határozat mellett emelte fel a szavát Németország, Mexikó, Szíria, Guinea, Angola és Bulgária képviselője. Franciaország pedig egy egyedi, speciális javaslattal állt elő.[33]
Az amerikai-brit állásponttal ellentétben a BT semmiképpen nem magának a határozatnak egy újfajta, önkényes értelmezési módját értette a határozat 13. pontjába foglalt "súlyos következmény" kifejezés konnotációja alatt. A határozat utolsó, 14. pontjának megfogalmazása miatt sem értendő a határozatba az erőszak alkalmazására való felhatalmazás.[34] Önmagában tehát az 1441. számú BT-határozat az Irak elleni jogszerű katonai fellépés legitimálására nem képes, főleg annak tükrében, hogy az UNMOVIC és a NAÜ fegyverzet-ellenőrei elégedettek voltak az iraki együttműködéssel, ami egyet jelentett azzal, hogy Irak tulajdonképpen teljesítette az 1441. számú BT-határozat előírásait.
- 163/164 -
Az amerikai kormányzat álláspontja (miszerint egy évtized múltán is az 1441. számú BT-határozat egységben és együtt értelmezendő a más ügyre koncentráló 678. és 687. számú BT-határozat lényegével, továbbá a goldsmith-i "triász" megjelenése mint legitimációs bázis) magával hozta a visszamenőleges (retroaktív) jogértelmezés veszélyét. A retroaktív felhatalmazás intézménye a kifejezett, illetve a hallgatólagos felhatalmazástól eltérően újkeletű a nemzetközi jogban, mondhatni az iraki konfliktus egyik érdekes hozadéka. Mivel azonban már a - de iure nem létező - hallgatólagos felhatalmazás megítélése is vitatott, ezért ez a fogalom szintén kérdések sokaságát veti fel.
A visszamenőleges vagy másnéven újraéledő felhatalmazás a 678. számú BT-határozat időbeli alkalmazhatóságát önkényesen kiterjeszti, és feléleszti, úgy kezelvén azt, mintha szerződési jelleggel bírna. Azon sajátosság, miszerint a norma hatálya időben jelentősen kitolódhat, és tárgyi hatálya hasonló alapokon álló, de különböző jogesetekre vonatkozhat, szigorúan csak a nemzetközi szerződésekre és a nemzetközi szokásjogra igaz. Egy nemzetközi szervezet határozata azonban nem bírhat ilyesfajta sajátosságokkal. Higgins szerint mivel a BT elsősorban politikai szervezet,[35] ezért elsősorban - a politikai döntéseken keresztül - a nemzetközi szokásjog fejlesztésében juthat szerephez. A politikai szervezetek ugyanis nemcsak értelmezik saját alapokmányi hatáskörüket és az Alapokmány egyes rendelkezéseit, hanem - döntéseik révén - új nemzetközi gyakorlat, új szokásjogi szabályok kialakításához is hozzájárulnak, amelyek primer jogforrássá is válhatnak, amennyiben az államok nagy többsége elfogadja ezeket mint a nemzetközi szokásjog új normáit.[36] Higgins hangsúlyozza, hogy a BT a politikai szervezeteken belül azon szervezet, amelynek feladat- és hatásköre a legközelebb áll a jogalkotó tevékenységhez,[37] mivel határozatából konkrét jogok és kötelezettségek eredhetnek.
Az retroaktivitás képviselői az iménti érvelés alapján gondolják el az 1441. számú BT-határozatba "beleértett" visszamenőleges felhatalmazást mint egy új és kialakulóban lévő nemzetközi szokásjogi szabály, illetve BT-gyakorlat első megjelenési formáját.
- 164/165 -
A visszamenőleges felhatalmazás konkrét jogi megalapozottsága azonban ismeretlen jelenség a nemzetközi jogban. Egyrészt mert az "újraélesztett" határozat tárgyi és az időbeli hatályát olyan esetre terjeszti ki, amelyre az elfogadásakor nem vonatkozhatott. Ez végső soron az államok szuverenitásának a korlátozását jelenti, mert a nemzetközi kötelezettséget előíró normák megismerése, a jogok és kötelezettségek pontos ismerete nélkülözhetetlen egy szuverén állam nemzetközi közéletben való részvételének. A BT határozatai tehát konkrét, egyedi esetre vonatkoznak, időbeli hatályuk pedig - amennyiben a BT másként nem rendelkezik - a határozat által megszabott időpontig vagy feltétel bekövetkezéséig tart. Egyetlen állam sem értelmezheti akként a BT-határozatokat, hogy azokból "időbeli" hatályukat követően joghatások eredeztethetők, arra kifejezetten csak maga a BT jogosult. A BT ezirányú jogait az Alapokmány rögzíti, illetve - Kelsen gondolatából is kiolvashatóan - levezethetők abból. [38]
Ezeket a követelményeket a visszamenőleges felhatalmazás intézménye relativizálja. Másrészt az erőszak tilalmának alapokmányi korlátai imperatív jellegűek, így semmilyen értelmezés-technikai kivétel (hiszen az újszerű jogintézmény eddig csak mint jogtudósi értelmezés jelent meg, és
- 165/166 -
nemzetközi jogi normaként még nem materializálódott) nem írhatja azokat felül.
A 12 évvel későbbi 1441. számú BT-határozatba beleérteni tehát a retroaktív, 678. számú BT-határozaton alapuló erőszak-legitimációt, alapvetően hibás elgondolás, már csak azért is, mert ennek BT-alternatívaként való tényleges felmerülése és elfogadása expressis verbis megjelent volna az 1441. számú BT-határozat szövegében. Viszont kétségtelenül igaz, hogy a retroaktivitás egyes rendelkezések tekintetében kifejezetten megjelenik az 1441. számú BT-határozatban, amikor a 687. számú BT-határozat néhány rendelkezését az 1441. számú határozatának 8. és 13. pontjába illeszti a BT.
De a határozattal ellentétes magatartásra (értsd: fegyveres akcióra való felhatalmazásra) ez sem adhat engedélyt. Azért sem, mert e határozat csak a lefegyverzésről szól, a kemény alkudozás következtében kialakult törékeny egyetértést egyik fél sem volt hajlandó veszélyeztetni azzal, hogy engedélyezik a Husszein-rezsim - erőszak útján történő - elüldözését, ezzel az iraki rendszerváltást.[39]
Az erőszak tilalma alóli második kivétel hangoztatása az iraki háborúban még a hallgatólagos felhatalmazás kérdésénél is hangsúlyosabban előtérbe került. Az önvédelemhez való természetes jog alapokmányi elismerése a nemzetközi szokásjog tételezett nemzetközi jogi normává válásának egyik iskolapéldája.[40] Higgins értelmezésében "az önvédelem a nemzetközi jogban alapvető fontosságú önsegély (self-help) egyik formája", mely a
- 166/167 -
jogi szankciórendszer egy korlátozottan ugyan, de széles körben elismert és alkalmazott fajtája.[41]
Az önsegély évszázados intézménye mint szokásjogi alapokon kialakult nemzetközi jogi szankció gyakorlatából megállapítható, hogy többnyire egy állam preferálja a higginsi és kelseni értelemben vett önsegélyt (mint egyéni és nem kollektív önvédelem), ha viszont már államok csoportjáról van szó, a kollektív önvédelem mellett (illetve helyett) inkább a BT - Alapokmány VII. fejezetének 41. és 42. Cikke szerinti - fellépését sürgetik. Az állam önvédelemhez való joga persze nem áll ellentétben azzal, hogy a BT bármikor, a megtámadott állam helyett, akár akarata ellenére is "a nemzetközi béke és biztonság fenntartása vagy helyreállítása végett az általa szükségesnek tartott intézkedéseket bármikor megtegye."[42]
Az önvédelmi jogosultság, vagyis az 51. Cikk szerinti fellépés megalapozásához azonban - leginkább csak szokásjogi és írott normaként nem létező - feltételek szükségesek.[43] Kelsen további feltételül szabja, hogy a jogellenes (VII. fejezet szerinti felhatalmazás nélkül indított) erőszak alkalmazása soha nem lehet része egy szuverén állam önvédelemhez való jogának, ellentmondva ezzel Kelloggnak és az USA kormányzata által - a két világháború között, az akkori nemzetközi jogrendben - képviselt
- 167/168 -
álláspontnak. A két - 2. Cikk 4. bekezdése alóli - kivétel, Kelsen szerint alapvetően nem különíthető el, és a VII. fejezet szerinti felhatalmazás elsőbbséget élvez, hiszen az az Alapokmánnyal összhangban lévő automatikus önvédelmi jogosultságot generál a BT szerepének köszönhetően.[44] A BT fellépése, intézkedése tehát előfeltétele lehet az 51. Cikk alkalmazásának, miközben fordítva ez már nem igaz, hiszen nem zárható ki, hogy akár konkrétan fenyegető önvédelmi szükséghelyzet hiányában is kaphat BT-felhatalmazást egy fegyveres fellépés.[45]
Goodrich és Hambro értelmezésében három olyan mozzanata van az önvédelmi helyzet megítélésének, amelyekben a tagállam vagy a tagállamok közösen jogosultak dönteni. Így maguk határozzák meg, hogy mikor, mennyi ideig és milyen feltételek alapján áll fenn az önvédelemhez való jog.[46] Erről azonban az 51. Cikk szerint azonnal tájékoztatni kell a főszervet. Ezzel az aktussal sem szűnik meg viszont az önvédelem joga a fenyegetett állam viszonylatában. Ez csak akkor ér véget, ha a BT a "szükséges intézkedéseket" megtette, vagyis a kollektív biztonság mechanizmusa főszabályként felváltja az önvédelmet mint ideiglenes és helyettesítő jellegű intézkedést. Ekkor már nem az önvédelem jogának és az Alapokmány 51. Cikkének rendelkezései érvényesülnek, ezek hatálya alól - a BT intézkedésével - kikerül a konfliktus további kezelése.[47]
- 168/169 -
Az önvédelem formulájának újszerű értelmezése az iraki háború kapcsán jelent meg az amerikai érvelés gondolatmenetében, a "gonosz tengelye" és a "haramiaállamok" terminológiája kapcsán, miszerint a diktatórikus berendezkedésű államok nemzetközi jogrendet tagadó politikájukban a tömegpusztító fegyverek előállítása és alkalmazása, valamint az ezzel való fenyegetés központi szerepet kapott. A terrorizmus nemzetközi (globális) megjelenése eredményezte az amerikai kormányzat által kifejlesztett új háborús forma, hadviselési mód, a terrorizmus elleni harc kibontakozását, mely az önvédelem elsődlegességét hirdető doktrínává vált. Ez az új elv önkényesen egy konstans önvédelmi helyzetet statuál az USA és szövetségesei számára, amelynek alapján az 51. Cikk rendelkezéseit maguk alkalmazhatják a maguk deklarálta veszélyhelyzet esetére, mégpedig olyan eszközökkel, megoldási módozatokkal, amelyeket ők maguk szükségesnek tartanak, jelentősen meghaladva ezzel az önsegély - mint decentralizált szankcionálási mód - szűk kereteit. Ezért az USA által legitimációs segédelvnek - érvényes BT-felhatalmazás (centralizált szankcionálási mód) hiányában, mivel a terrorcselekmények és az iraki rezsim magatartása között nem volt megállapítható ok-okozati összefüggés[48] - kikiáltott megelőző csapás (preemptive vagy preventive self-defense)[49] szükségessége és
- 169/170 -
prioritása előtérbe került, és az USA külpolitikájának mindennél fontosabb elemévé vált.[50] Ennek következtében indították meg 2003 tavaszán az Irak elleni inváziót, mivel Irak nemzetközi kapcsolataiban tanúsított rosszhiszemű magatartása, a tömegpusztító fegyverek feltételezett előállítása és a szintén feltételezett terrorizmus-támogatás jól "beleillett" az amerikai önvédelmi doktrína kiváltó okai közé.
A szövetségesek azzal, hogy megalkották a terrorizmus elleni harc jogi "szabályrendszerét", érvényre kívánják juttatni a nemzetközi jogot lerontó nemzeti jogot, amely súlyos nemzetközi jogi következményekkel járna, ugyanis Bush elnök javaslata eléggé bizonytalan a belső joghatóság, illetve a nemzetközi jog alkalmazási területei közötti határok felállításában,[51] így az ezen alapuló igazolhatóság erősen megkérdőjelezendő.
E "szabályrendszer" lényege az önvédelem jogának és az - amerikai érvelés szerint - ehhez szorosan kapcsolódó megelőző csapás által biztosított preventív önvédelem alkalmazása, amelynek nemzetközi jogi elfogadottsága erősen vitatható,[52] de a 2001 szeptemberi "sokk" után abszolút prioritást élvez az amerikai kül- és belpolitikában, és így a nemzetközi jog jelenlegi rendszerét is erőteljesen befolyásolhatja.
Az önvédelem jogának alkalmazása a meghirdetett terrorizmus elleni harc alapja és következménye is egyszerre. Alapja, mert a szeptemberi merényletek után a BT elismerte az USA jogát az önvédelemre, ezek után léptette életbe az amerikai kormányzat az 51. Cikk rendelkezéseit, melynek eredményeként először Afganisztán, majd Irak ellen folytatott fegyveres akciót. Azonban következménye is, mert a terrorizmus elleni harcnak
- 170/171 -
egyik "sarokköve" lett az önvédelmi helyzetből fakadó intézkedések foganatosítása olyan államok ellen, akiket terrorizmus támogatásával vádolnak. A terrorizmus megfékezése ezek szerint az önvédelem jogának életbeléptetésével biztosítható.[53] Az önvédelem és a megelőző önvédelem elvének szentesítése az új háborús stratégia alapja lett. A Nemzetbiztonsági Stratégia (a továbbiakban: Stratégia) - példátlan módon - belső jogi normával szabályoz, és szankcionál nemzetközi jogi vonatkozású tárgyköröket, cselekményeket. Így definíció segítségével meghatározza, hogy kiket tekint ellenséges, a nemzetközi közösségre, annak biztonságára veszélyt jelentő államoknak; az önvédelem elvét abszolútnak gondolja, és az Alapokmány 51. Cikkét, annak hátterét figyelmen kívül hagyja; valamint egyoldalúan értelmezi a nemzetközi jogi alapelveket és szabályokat.
Az önvédelemhez való jog alkalmazását azonban szigorú feltételek és korlátok jellemzik. Viszont Irak és az USA viszonylatában e feltételek nem teljesültek, mivel a Stratégia rendelkezései mentén gondolták el, és hajtották végre a támadást, ami háttérbe szorította az önvédelem szokásjogi és nemzetközi jogi rezsimjét. Az 51. Cikkre való hivatkozással konstituált állapot végrehajtása tehát már nem ennek megfelelően valósult meg, sem az 51. Cikk, sem a BT - önvédelem jogához kapcsolódó - gyakorlata nem érvényesült az iraki konfliktusban. Ennek ellenére az USA akcióját mindvégig az 51. Cikkre való általános hivatkozással magyarázta. Azonban csak az absztrakció szintjén kifejezett alapokmányi rendelkezéseket idézte, illetve fogadta el, a mögötte levő nemzetközi gyakorlatot,[54] a szokásjogot már nem vette figyelembe.
A websteri elvek teljesülése tulajdonképpen egyet jelent az önvédelem céljából indított fegyveres cselekmények legitimációjával. Ha külön-külön vizsgáljuk a négy konjunktív feltételt, kiderül, az Irak - USA relációban egyik sem állja meg a helyét.[55] További feltétel ugyanis, hogy önvédelem
- 171/172 -
esetén a fenyegető (támadó), illetve a fenyegetett (megtámadott) között egyértelműen teljesülnie kell az imént taglalt négy kondíciónak.[56] Mivel Irak közvetlenül nem fenyegette az Amerikai Egyesült Államokat, az al-Kaidának nyújtott iraki támogatás teljes bizonyossággal nem volt megállapítható, és az 1368. számú BT-határozat is kifejezetten csak az önvédelem jogának fennállását ismerte el, ezért az USA a BT-határozatokkal létesített és megerősített önvédelmi helyzet konkretizálását maga végezte el, a "fenyegető agresszort" maga nevezte meg. Az amerikai stratégiát azonban igazolhatná azon tény, hogy az 1368. számú BT-határozat és a 1373. számú BT-határozat egyértelművé tette, hogy a terrorakciók bekövetkezése esetén alkalmazható az Alapokmány 51. Cikke.[57] Azonban nem kifejezetten az Irakkal szembeni fellépés igazolható, mivel nem bizonyítható, hogy Irak állna a terrorcselekmények mögött.
A Stratégia (és közvetetten a 2001. szeptember 11-ét követően, az USA önvédelemhez való jogát elismerő 1368., 1373. és 1378. számú BT-határozatok) alapján az amerikai törvényhozás felhatalmazta az elnököt,[58] hogy cselekedjen előzetesen, mielőtt Irak megtámadná az Amerikai Egyesült Államokat vagy haderejét, illetve terroristákkal működne együtt, az előbbiek végrehajtása érdekében. Ezzel szentesítette az amerikai törvényhozás a megelőző (preventív) önvédelmet, közismert elnevezéssel a megelőző csapás doktrínáját.
- 172/173 -
A megelőző önvédelem elvének alapja azon - tipikusan a XX. és XXI. századi - felfogás, miszerint az új tömegpusztító fegyvereknek, a terrorizmus terjedésének, illetve az új haditechnikának köszönhetően felvethető az önvédelem elve eddigi tartalmának és határainak újragondolása.[59] Bowett szerint már az 1950-es évek végén sem várható el, hogy egy állam kivárja a kezdő támadást, mely - a fegyverek jelenlegi (1950-es évekbeli - K. G.) állapotában - semmivé teheti az állam további ellenállásra való képességét, és ilyen módon veszélyeztetheti az állam puszta létét is.[60] Így a doktrína számos szerző szerint nem lehet ellentétes az 51. Cikk valódi értelmével, amennyiben rendkívül súlyos és beláthatatlan következményei lehetnek egy támadásnak, főleg annak tudatában, hogy az atombomba feltalálása után az önvédelem joga fikcióvá válik, ha az első fegyveres csapást meg kell várni.[61] Mivel mára a terrorizmus jelensége hasonlóan veszélyes, mint az atombomba bevetése, ezért elkezdődött az önvédelem jogához kapcsolt megelőző önvédelem és a terrorizmus közötti viszony vizsgálata, amerikai-brit részről pedig az erre vonatkozó nemzetközi szabályok és gyakorlat revíziója, amit az amerikai törvényhozás 2001. szeptember 11. óta folyamatosan hajt végre, belső (elsősorban szövetségi szintű) jogalkotással.[62]
- 173/174 -
A megelőző önvédelem alapja - az előzőeken túl - a szükségszerűségi illetve az azonnalisági követelmény hangsúlyos volta. A megelőző önvédelem a fegyveres támadás bekövetkezésének bizonyosságát nem várja el, aminek következtében a "leendő célpont" az USA a maga, illetve - érvelése szerint - a nemzetközi közösség és a békeszerető államok védelmében még a támadás előtt felléphet, ezzel akadályozva meg a későbbi potenciális pusztítást. A szükségszerűség és az azonnaliság feltétele a szövetségesek érvelése szerint teljesül, miszerint a terrorizmust támogató államok elérték céljukat, amit a 2001-es terrortámadások ténye bizonyít. A pusztítás mértéke, a "haramiaállamok" magatartása, főként a tömegpusztító fegyverek feltételezett előállítása okot ad a félelemre, ezért a haramiaállamként minősített Irakkal szemben szükségszerűen, a "várható" terrorcselekmények előtt, azonnal fel kell lépni.[63]
Az USA a Nemzetbiztonsági Stratégiát tulajdonképpen a websteri elvek mentén, egyben azok "kibővítésére" hozta létre.[64] Ezt jelzi a Stratégia V. fejezetének 10. bekezdésének első fordulata is,[65] amikor a jogtudósok és a nemzetközi jogászok gyakorlatára utal, akik a megelőző önvédelem legitimációját feltételezték, amennyiben például a hadsereg mozgásából arra lehetett következtetni, hogy támadás közeleg. Irak esetében kétségkívül hiányoznak e feltételek is. Az amerikai terrortámadásokban, egyáltalán a terroristák segítésében Irak bármilyen jellegű részvételét egyetlen - erre hatáskörrel rendelkező - fórum sem állapította meg, de még csak nem is foglalkozott ezzel a kérdéssel. A legfőbb aggályok azonban a Stratégia említett bekezdése második fordulatával kapcsolatban alakultak ki. Eszerint a "ma ellenségeinek képességei" közelgő veszélyt jelentenek, mert minél nagyobb a fenyegetés, annál nagyobb annak a kockázata, hogy
- 174/175 -
a fenyegetett képtelen lesz fellépni saját védelme érdekében.[66] Figyelemmel az előzőekre, az ilyen absztrakt és bizonytalan szöveg alapján nem szabadna háborút indítani egy állam ellen.
Bothe az iraki háború kapcsán már a hegemón speciális jogának születéséről beszél, ugyanis az USA a Nemzetbiztonsági Stratégiával fel kívánja váltani az önvédelemhez való jogot, és a szuverén egyenlőség - elsődleges alapokmányi - elvét is el akarja törölni.[67] A megoldást a BT általi rendezés szorgalmazásának révén képzeli el, mert a főszerv megteheti azon intézkedéseket is, amelyeket a szövetségesek felhatalmazás hiányában megtettek.[68] A BT lépései pedig a legitimációt, a bölcsességet és a nemzetközi közösség általi teljes elfogadottságot főszabályszerűen magukban foglalják, így kerülhető el az olyan vitás kérdések felbukkanása, mint a megelőző önvédelmet biztosító megelőző csapás nemzetközi jogi megítélése, alkalmazhatósága. A megelőző önvédelem elismerése - írja Bothe - végső soron az erőszak-alkalmazás tilalmának eltörléséhez vezethet.[69]
Az iraki konfliktus negatív megítélése egyértelműnek tűnik, ha kizárólag a nemzetközi jog szabályrendszere mentén elemezzük. Sajnos e megközelítési módnak mindvégig meg kellett hátrálnia egyéb érdekek, legitimációs mechanizmusok elől. A jóhiszeműségre, békére épülő világos normaanyag nem hagy kétséget a háborúindítás jogszerűtlensége felől, mert Irakban nem volt a nemzetközi közösség szempontjából olyan veszélyhelyzet, mellyel szemben akár a BT-felhatalmazással indított fegyveres fellépés, akár azonnali és feltétlen önvédelmi szükségszerűség állna fenn. Jogi tanulságok sokasága jellemzi viszont a kialakult status quot.
- 175/176 -
Három csoportra bontható a tanulságok köre, gondolva arra, hogy meghatározva a probléma-csoportokat, könnyebbé válhat a megoldási mód felismerése és alkalmazása, noha ez leginkább a nemzetközi közvélemény feladata. De egy jövőbeli szabályozási vagy egyéb jogilag releváns struktúra elemzéséhez az alábbi következtetés-csoportok figyelembevétele hasznos adalékként szolgálhat.
Egyfajta tanulság elsőként, hogy kiváló nemzetközi jogászok, ugyanazon joganyagból kiindulva, mennyire máshogyan képzelik el a nemzetközi jogot - azon belül az erőszak alkalmazására vonatkozó nemzetközi jogi rezsimet -, már a "gyökereket" jelentő alapelveket is, nemcsak a részletszabályokat.[70] Úgy tűnik, hogy kikristályosodott, kikezdhetetlen fundamentális jogelvek (szuverén egyenlőség elve, jog uralma, megelőző csapás tilalma, kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének elve) képtelenek érvényesülni a politikai, ideológiai felfogások ellenében.
Másodszor, a nemzetközi közösség tekintélyes tagjai a nemzetközi közösség nevében, de legalapvetőbb céljaival homlokegyenest ellentétesen cselekszenek. Nem fedezhető fel azon attitűd, hogy az Alapokmány céljai, elvei, értékei vezérelnék őket, a felelősség átérzésének csekély jelei fedez-
- 176/177 -
hetők csak fel, és azok is saját érdekeik mentén manifesztálódnak. Az állami önkorlátozás a legmagasabb célért, a nemzetközi közösségért és annak békéjéért még kevéssé jelent meg egyes tagállamok gyakorlatában. A nemzetközi közvélemény fellépése, a nemzetközi tudóstársaságok jogi véleményének, állásfoglalásának figyelembe vétele is szükséges ahhoz, hogy megakadályozható legyen a nemzetközi jogot háttérbe szorító állami gyakorlat, amit az iraki háború kapcsán megtapasztalhatott a nemzetközi közösség.
Harmadszor, a konfliktus rávilágít, hogy a nemzetközi jogi szabályrendszer és tulajdonképpen az ENSZ maga, valamint a BT eljárási, anyagi jogi struktúrája változtatásra szorul. Nem szabad elfelejteni, hogy az ENSZ, noha alapvetően nem a hidegháború korszakára rendezkedett be, de működése során - négy évtizeden keresztül - mégis a hidegháború sajátosságaihoz igazodott. A világszervezet struktúrája, feladatköre, így Alapokmányának számos mechanizmusa tulajdonképpen a harmadik világháború elkerülését szolgálta, így mára néhány rendelkezése, szabálya anakronisztikussá vált. Értem ezalatt, hogy a bipoláris világrend 1990-es évekbeli megszűntével már nem feltétlenül szükségesek - illetve más formában, más szabályozással - olyan jogintézmények, melyek a hidegháború idején megfeleltek az adott helyzetnek és céloknak, viszont jelenleg a hatékonyság, a konfliktus-feloldás gátjaivá váltak.
Esetünkben is látható a nemzetközi jog bizonyos fokú bénultsága; tanulságként elindítható lenne egy konstruktív kodifikációs reform-folyamat - például a most formálódó ENSZ-reform keretében -, amely hatékonyabbá, eredményesebbé tehetné az ENSZ, és főként egyik főszervének, a BT-nek a tevékenységét. Ez nyilvánvalóan a tágabb értelemben vett nemzetközi közvélemény érdeke is.[71]
Az iraki háború jogszerű megindításának alapja a nemzetközi jog szerint hiányzik. A ius ad bellum fennállására vonatkozó szövetséges érvek (hallgatólagos felhatalmazás, retroaktív igazolás, tömegpusztító fegyvereken alapuló
- 177/178 -
fenyegetés,[72] terrorizmus elleni harc, emberi jogok biztosítása, demokrácia "exportja", önvédelemhez való jog és a megelőző csapás) a nemzetközi jog hagyományosan problematikus területeit érintik, ezért nem lehet e jogintézményeket belső jogi felhatalmazással érvényre juttatni, miközben a nemzetközi jogrend és a nemzetközi közösség megfelelő fórumai sem képesek az adott kérdés kezelésére. A terrorizmus elleni háború intézményesedése pedig jogilag nehéz helyzetet teremthet, mert fellazíthatja az erőszak tilalmának szigorúan "meghúzott" határait, ami a nemzetközi jog alapvető értékeibe, elveibe vetett hitet és bizalmat ingathatja meg.
Ami konkrétan az iraki háborúindítás viszonylatában, a harci cselekmények befejezése után felmerül, az a BT csaknem egyhangú egyetértése a 2003. május 22-i 1483. számú BT-határozattal kapcsolatban. E határozat az első jele lehet annak, hogy a nemzetközi közösség együttesen kívánja az iraki helyzet rendezését, a konszolidációt - és még nem a végleges rendezést - jelentő konszenzusos intézkedések meghozatalát. E konszenzus csak erősítheti - ha ugyan nem is Irakban - a ius ad bellum és az ennek értelmezése körül fellángolt vita megoldását.
* * *
by Gábor Kecskés
This study has been completed by the fourth anniversary of the commencement of the war against Iraq. Strictly speaking the hostilities have been terminated, yet the situation in Iraq is reminiscent of a war, in spite of the official communication of the Coalition. Bearing in mind the numerous implications of the conflict and the possibility of a multidisciplinary approach, this study merely deals with the issues of legitimacy, motivation and purposes of Operation Iraqi Freedom as well as its
- 178/179 -
qualification under contemporary international law. In March 2003, the United Kingdom, the United States and other countries took action in the framework of preventive self-defence, allegedly in line with Article 51 of the United Nations Charter. The study, however, reveals that this argument is utterly inconsistent with the interpretation of the Charter. The same holds true for arguments relating to the existence of an explicit, an implicit or a reviving authorization by the United Nations Security Council.■
- 179 -
JEGYZETEK
[1] Az Egyesült Királyság, az Amerikai Egyesült Államok (USA) és Ausztrália állandó ENSZ-képviselői levélben tájékoztatták a fegyveres akció megindításáról a BT elnökét. Ezeket lásd: UN Doc. S/2003/350 (Mar. 21, 2003), UN Doc. S/2003/351 (Mar. 21, 2003) és UN Doc. S/2003/352 (Mar. 20, 2003).
[2] A megelőző önvédelem (megelőző csapás) alkalmazása, szentesítése a belső jogban; a "gonosz tengelye" elnevezés használata gyakorlatilag tetszőlegesen kiválasztott, veszélyesnek gondolt szuverén és független államokra; a terrorizmust támogató, terroristáknak menedéket, segítséget nyújtó államok egyoldalú elítélése, velük szemben a nemzetközi joggal kevéssé összeegyeztethető szankciók foganatosítása; valamint a terrorizmus-ellenes harc, egy új hadviselési forma, amely a hadijog nemzetközi jogi terminológiájának megkérdőjelezésén alapul.
[3] A határozat egyhangúan elítéli a terrortámadásokat, amelyeket a nemzetközi békére és biztonságra való fenyegetésként minősít. A határozat kimondja azt is, hogy a terrorcselekmények támogatóit, a segítségnyújtókat, valamint az elkövetőket és a szervezőket el kell fogni, továbbá megerősíti az USA - egyéni vagy kollektív - önvédelemhez való jogának fennállását, az Alapokmány rendelkezéseinek megfelelően. Hossain szerint a BT e határozatában az önvédelem joga alkalmazásának csak kezdeti, kisegítő szerepet szán. Ugyanis az 51. Cikkbe foglalt jogintézmény lényegi eleme a "fegyveres támadás", a szeptemberi terrortámadások pedig nem definiálhatók egyértelműen ekként, valamint a támadások elkövetésében nem bizonyítható egyetlen állam részvétele sem, ami pedig előfeltétele lenne az 51. Cikk alkalmazásának. Ld.: HOSSAIN, K.: The Concept of Preemption: The Changing Structure of International Order Concerning the Maintenance of International Peace and Security. Miskolc Journal of International Law. Vol. 2. (2005) No. 2. 18.
[4] Ez leginkább kiképzőtáborok létesítésében, menedéknyújtásban, anyagi javak és fegyverek rendelkezésre bocsátásában nyilvánult meg. Ezekről ld.: 1267. számú BT-határozat (1999) és 1333. számú BT-határozat (2000). A BT által - Afganisztán ellen - kiszabott szankciókról ld.: MURPHY, S.: International Law, the United States, and the Non-military 'War' against Terrorism, European Journal of International Law. Vol. 14. (2003) No. 2. 347-364.
[5] Az 1368. számú BT-határozat után két héttel elfogadott 1373. számú BT-határozat maga is elismeri, hogy egyetlen állam sem vádolható a cselekmények elkövetésével; emellett a határozat ismét megerősíti az USA önvédelmi helyzetét. Ld.: 1373. számú BT-határozat (2001. szeptember 28.) E határozatot a szakirodalom többsége a BT új, jogalkotási fázisának kezdeteként aposztrofálja. Ld.: TALMON, S.: The Security Council as World Legislature, American Journal of International Law. Vol. 99. (2005) No. 1. 175. és 177. A francia álláspont szerint ugyanis példanélküli eset, hogy a BT jogalkotásával - minden tagállamot - kötelezően hívott fel a terrorizmus megfékezésére. Erről ld.: UN Doc. S/PV.4453, 7. (2002) (France).
[6] Példaként a vitarendezésben, fegyveres erő alkalmazásában való részvételnek a belső joghatósági körbe tartozó kérdése említhető.
[7] Ugyanis sem a BT, sem a Közgyűlés nem ítélte az Alapokmány megsértésének az Afganisztán elleni műveleteket. A Közgyűlés álláspontját ld.: GA Res. 56/88 (Jan. 24, 2002): Measures to Eliminate International Terrorism
[8] Bush elnök szereti hangsúlyozni a "mi, szövetségeseink és barátaink" kifejezést. A "mi" alatt az USÁ-t és lakosságát érti, a "szövetségeseink" formula leginkább a Nemzetközösség angolszász államainak (döntően az Egyesült Királyság és Ausztrália) állandó, hagyományos segítségére vonatkozik. A "barátaink" szó pedig minden olyan ENSZ-tagállamra alkalmazandó, amely a nemzetközi közösség jóhiszemű és békeszerető tagja, az amerikai felfogás szerint.
[9] Szaddam Husszein a támadások megkezdése után hónapokig bujkált Irakban, végül 2003 decemberében fogták el, és állították iraki bíróság elé. Husszeint 2006. december 30-án végezték ki Irakban, miután az iraki különbíróság bűnösnek találta őt és több társát népirtás (az ún. "Dudzsaili mészárlás") vádjában.
[10] A sajtó leginkább csak erre az incidensre használja az "öbölháború" elnevezést, így általában az "Öbölháború" kifejezés erre a konfliktusra utal.
[11] A BT 2963. ülésén fogadták el, 1990. november 29-én; 12 igen, 2 nem (Kuba és Jemen), valamint Kína tartózkodása mellett. A határozat minden szükséges eszközt megengedett annak érdekében, hogy Irak csapatai elhagyják Kuvaitot, így explicite az erőszak-alkalmazás 2. Cikk 4. bekezdés alóli kivételének lehetőségét is szentesítette, miszerint, ha Irak 1991. január 15-ig nem vonja ki csapatait Kuvaitból, úgy a Kuvaitot támogató államok támadást intéznek az agresszornak minősített Irak ellen. A BT-határozatok egyik legeklatánsabb példáját szolgáltatta ezzel a BT, amikor előzetes és kifejezett felhatalmazását adta a fegyveres erő alkalmazásához, ha a határozatában előírt feltételt nem teljesíti Irak. A "kifejezett" jelző helyességét, a határozat egyik rövidke, de nagy jelentőségű, hangsúlyos formulája bizonyította, amikor a BT a "minden szükséges eszközzel" kifejezést használta abból a célból, hogy a nemzetek közössége e "szentesítés" birtokában megtegye azon intézkedéseket, amelyek a határozatban foglaltak kikényszerítéséül szolgálnak, adott esetben háború árán is.
[12] A fegyveres harcok befejezése után hozott 687. számú BT-határozat [a BT 2981. ülésén fogadták el, 1991. április 3-án; 12 igen, 1 nem (Kuba) és 2 tartózkodás (Ecuador és Jemen) mellett] lényegében fegyverszünetet létesített, és a határozat értelmében Irak köteles lett volna vegyi- és biológiai fegyvereinek, valamint a 150 kilométernél nagyobb hatótávolságú ballisztikus rakétáinak megsemmisítésére. E kötelezettségeinek Irak nem tett eleget, és a határozatban foglaltakat a nemzetközi közösség sem tudta kikényszeríteni.
[13] Az Öbölháború nemzetközi jogi megítéléséről lásd: SCHACHTER, O.: United Nations Law in the Gulf Conflict, American Journal of International Law. Vol. 85. (1991) 452-473.
[14] Werner Meng szerint már a második világháború előtt, a Nemzetek Szövetségének Egyezségokmánya (a továbbiakban: Egyezségokmány) volt az első multilaterális nemzetközi jogi dokumentum, amely a hadviselés korlátainak kialakításában jelentős fejlődést hozott, noha az általános tilalmat még nem mondta ki (ld.: Egyezségokmány 1016. Cikke). Ld.: MENG, W.: War. In: Encyclopedia of Public International Law (ed. Bernhardt, R.). North-Holland Publishing Co.-Collier MacMillan Publishers, Nem York-London. 1982. 283. Az Egyezségokmány volt az első állomása annak a folyamatnak, amely az ENSZ Alapokmányához, annak szellemiségéhez, azon belül annak 2. Cikkéhez és különösen annak 4. bekezdésének megfogalmazásához vezetett. Ld.: MENG: i. m. 283.
A háború fogalmának pontos definiálása rendkívül nehéz. Ez után nyílna csak lehetőség az erőszak terminológiájának meghatározására is, mivel az erőszak fogalomköre tautologikusan magában foglalja a háborúnak nem minősülő erőszakos cselekmények körét is. Az erőszak és a háború elhatárolásának főbb alapokmányi vonatkozásairól ld.: SULYOK G.: A humanitárius intervenció elmélete és gyakorlata. Gondolat, Budapest, 2004. 175-176. A két fogalom megkülönböztetéséhez először a háború fogalmát kellene feltérképezni, amelyet Tucker már 1951-ben lehetetlennek tűnő feladatnak tartott, mivel - véleménye szerint - soha nem volt egyhangú definíciója a háborúnak, vagy arra vonatkozólag a szerzők többsége ellentétes nézeteket vallott. Ld.: TUCKER, Robert W.: The Interpretation of War Under Present International Law. The International Law Quarterly. Vol. 4. (1951) No. 1, 12. Meng meghatározása szerint a háború egy speciális, jogilag elismert állapot, kezdetét jogilag vagy a háború kikiáltásától és a feltételes hadüzenettől, vagy az első háborús viszonyra utaló szándéktól számítja. Lezárásaként de iure csak a békeszerződés, esetleg a korlátozottabb joghatással rendelkező fegyverszünet gondolható el. Ld.: MENG: i. m. 286-288.
[15] Ld.: GOODRICH, L. M.-HAMBRO, E.: The Charter of the United Nations. Commentary and Documents. Stevens & Sons Ltd., London, 1949. 89-92. és HIGGINS, R.: The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations. Oxford University Press, London-New York-Toronto, 1963. 173-175.
[16] Schmitt szerint az erőszak-alkalmazás tilalma nem szerződéseken, nem a szokásjogon alapul, hanem elsődleges, feltétlen alkalmazást igénylő norma, azaz ius cogens. Ld.: SCHMITT, M. N.: Preemptive Strategies in International Law, Michigan Journal of International Law. Vol. 24. (2003) 525. Schmitt érvelése nem engedné meg az elv alóli kivételt, hacsak az nem egy másik nemzetközi ius cogens lenne, amely a hierarchia elve mentén leronthatná az erőszak tilalmát. Az erőszak tilalma alóli egyik kivétel (önvédelem jogának alkalmazása) azonban tipikusan szokásjogon alapul, ennek alapján egy szokásjogi szabály áttörheti a ius cogenset. Schmitt tehát figyelmen kívül hagyja, hogy a tilalom - a kivételnek köszönhetően - szokásjogi úton kristályosodott ki, így viszont nem mondható ki expressis verbis az elv szokásjogi hátterének hiánya.
[17] Azért sem, mert a 2. Cikk 3. bekezdése a "Szervezet" tagjaira, vagyis az államokra vonatkozik. A BT pedig nem tagja az ENSZ-nek, hanem főszerve. Ettől függetlenül persze a béke és biztonság letéteményeseként a békés rendezési módokat kell preferálnia. Itt említendő meg, hogy de Wet a BT-t az ún. "kezdetleges nemzetközi alkotmányos rend" egyik alapintézményének tartja, figyelemmel a békével és a biztonsággal kapcsolatos szerepkörére. Ld.: DE WET, E.: The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, Oxford, 2004. 116. Ebben az érvelésben benne rejlik a béke és biztonság - mint "nemzetközi alkotmányos alapértékek" - kívánalma.
[18] Ld.: Alapokmány 24. Cikkének 2. bekezdése.
[19] Goodrich és Hambro szerint bármilyen olyan jellegű vitában, amelynek folyományaként a nemzetközi béke és biztonság veszélybe kerülne, a BT maga dönt az alkalmazandó eszközökről, és mivel a 42. Cikk alapján fegyveres fellépésre is engedélyt adhat, ezt mérlegelése alapján kvázi szabadon megadhatja, amennyiben - megítélése szerint - a nemzetközi béke és biztonság helyreállításához és biztosításához ez szükséges. Ld. bővebben: GOODRICH-HAMBRO: i. m. 28-30. és 278-281.
[20] Ld.: DAMROSCH, L. F.-OXMAN, B. H.: Future Implications of the Iraq Conflict, Editors' Introduction. American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 3. 557. és STROMSETH, J.: Law and Force After Iraq: A Transitional Moment. American Journal of International Law.Vol. 97. (2003) No. 3. 628-643.
[21] Ld.: 1441. számú BT-határozat (2002. november 8.) 2. pontja.
[22] A határozat az United Nations Special Commission (a továbbiakban: UNSCOM) - az UNMOVIC jogelődje - munkájának kudarcáért egyértelműen Irakot teszi felelőssé, mert "ismételten megakadályozta az azonnali, feltétlen és korlátlan hozzáférést az olyan helyszíneken, amelyeket az UNSCOM és a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség (a továbbiakban: NAÜ) vizsgálat céljából kijelölt." Ennek alapján az új bizottság megalakításának egyik indoka volt az is, hogy egy hatékonyabb, kiterjedtebb vizsgálatot biztosítson a BT a "tiszta lappal" induló UNMOVIC révén.
[23] Ld.: 1441. számú BT-határozat (2002. november 8.) 3. és 5. pontja.
[24] Ld.: 1441. számú BT-határozat (2002. november 8.) 4. pontja.
[25] A határozat 10. pontjában kéri minden tagállam támogatását az UNMOVIC és NAÜ mandátumának - határozat szerinti - megvalósításához, ideértve az információ-szolgáltatást a tiltott programokról, és az 1998 óta folytatott iraki magatartásról való tájékoztatást. Ezzel a testület közvetve elismerte azt a tényt, hogy 1998-tól a nemzetközi közösség nem volt képes hatékonyan felügyelni Irak leszerelési és fegyvergyártási programját.
[26] A 678. számú BT-határozatot kétszer, míg a fegyverszüneti és leszerelési feladatokról és kötelezettségről szóló 687. számú BT-határozatot tizenkétszer említi az 1441. számú BT-határozat.
[27] Kunzmann szerint amennyiben a BT az 1441. számú határozatában meg kívánta volna engedni a fegyveres beavatkozást, azt ugyanúgy expressis verbis tette volna meg, ahogy azt a 678. számú határozatában tette, amikor engedélyezte az államok számára, hogy minden szükséges eszközzel szerezzenek érvényt a BT előírásainak, amibe nemcsak implicite, de explicite is beleértendő a fegyveres fellépés lehetősége. Ld.: KUNZMANN, K.: Reconstructing Iraq and Who Pays: Is There an International Responsibility to Reconstruct a Country Destroyed by War? German Law Journal. Vol. 4. (2003) No. 7. 727. Az Egyesült Királyság igazságügyi miniszterének jogi tanácsadója, Lord Goldsmith ellenben - kormánya álláspontját képviselve - az indítandó Irak elleni háború igazolásaként a BT-határozatok "szentháromságára" utalt, értve ezalatt a 678. és a 687. számú BT-határozatot, kiegészítve az amerikai-brit értelmezésben implicit felhatalmazást magába foglaló 1441. számú BT-határozattal. Szerinte a három BT-határozat együttesen értelmezhető egy fegyveres támadásra adott BT-felhatalmazásként. Ld. bővebben: GOLDSMITH: Legal Basis for Use of Force Against Iraq, www.labour.org.uk./news/legalbasis.
[28] Az USA jogi állásfoglalása alapján Taft és Buchwald szerint a 2003-as fegyveres akció válasz volt arra az iraki magatartásra, ami az államot 1990 óta jellemzi. Az USA fenyegetve érzi magát, mert Irak permanensen és súlyosan megszegi az 1991 áprilisában létrehozott fegyverszünet rendelkezéseit, és veszélyt jelent a nemzetközi közösség egészére. Azonban a háború igazolhatósága az USA kormányának álláspontja szerint nemcsak az önvédelmen, hanem azokon a kötelezően teljesítendő BT-határozatokon alapul, amelyeket a grémium 1990 és 2003 között - Irak vonatkozásában - hozott. Ld. bővebben: TAFT, W. H. IV. - BUCHWALD, T. F.: Preemption, Iraq and International Law, American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 3. 557-558.
[29] Simma - Koszovóval összefüggésben - idézi az implicit felhatalmazás egy példáját. Az 1199. számú BT-határozatot (1998. szeptember 23.), Kinkel német külügyminiszter "ugródeszka-határozatként" aposztrofálja, mivel újszerűsége a nemzetközi jogban vitathatatlan. Az Alapokmány VII. fejezete alapján a határozatban a BT kijelenti, hogy a Koszovóban kialakult helyzet veszélyezteti a régió békéjét és biztonságát, ezért a határozat ennek helyreállítása érdekében intézkedéseket, további lépéseket rendel el. Amennyiben pedig a helyzet nem rendeződne, felhatalmazna egy akció végrehajtására a BT. Ld.: SIMMA, B.: NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects. European Journal of International Law. Vol. 10. (1999) No. 1. 5-6. Az 1441. számú BT-határozat jogi jellege is hasonló, ha a fegyverzet-ellenőrök tömegpusztító fegyvereket találtak volna, akkor a további lépéseket foganatosító újabb BT-határozat valószínűsíthetően már az 1199. számú BT-határozathoz hasonlóan funkcionált volna, és a BT áldását adta volna fegyveres akció foganatosításához.
[30] Ld. bővebben: SCHACHTER: i. m. Schachter 1991-es tanulmánya óta sem történt expressis verbis felhatalmazás, viszont hallgatólagos felhatalmazásra találhatunk néhány példát, így például Koszovó esetében. Ld.: 1199. számú BT-határozat. Vö.: Kinkel és Simma 29. lábjegyzetben ismertetett álláspontjával.
[31] Azonban állami gyakorlatként jelen van a nemzetközi jogban. Vö.: Simma véleményével, Koszovóval kapcsolatban. Ld.: SIMMA: i. m. 5-6.
[32] Noha a BT az Alapokmány VII. fejezete, és nem a - Viszályok békés rendezése címet viselő - VI. fejezete alapján hozta határozatát. Ld.: 1441. számú BT-határozat bevezetőjének utolsó fordulata.
[33] Powell amerikai és Straw brit külügyminiszter szerint nincs szükség újabb határozatra, az iraki magatartás ugyanis már régóta egyértelmű, nem veszik komolyan a figyelmeztetéseket, kötelezettségeiket rendre megszegik. Más indokok miatt Ivanov orosz külügyminiszter sem támogat újabb határozatot, azokból ugyanis "van már elég", továbbá Jiaxuan kínai külügyminiszter sem tart szükségesnek új határozatot, főleg nem egy fegyveres támadásra felhatalmazást adó határozatot. Egy új határozat ellen lépett fel, amikor Irak káros magatartását emelte ki, és az arab állam felelősségét firtatta Valenzuela chilei külügyminiszter-asszony és Belinga-Eboutou kameruni ENSZ-nagykövet. Álláspontjuk szerint ugyanis a BT már megtette a szükséges lépéseket, most már Irak kezében van a megoldás kulcsa. Az ellentétes pólus mindenképpen egy megalkotandó BT-határozatban látja a kiutat, mellyel elkerülhető a háborús konfliktus. Fischer német külügyminiszter egy békés rendezési módot preferáló újabb határozatot sürgetett. Fischerhez csatlakozott Derbez mexikói, Al-Shara szíriai, Fall guineai külügyminiszter (a BT soros elnöke), valamint Chikoti angolai külügyminiszter-helyettes és Tafrov bolgár ENSZ-nagykövet. De Villepin, akkori francia külügyminiszter egy 3 pontból álló tervvel állt elő. A terv 1. pontja alapján elsőbbségi listát kell összeállítani a nemzetközi közösségnek az iraki leszerelési feladatokról. A 2. pont értelmében háromhetente jelentést kell készítenie Iraknak, amit a BT elé köteles tárni. A 3. pontnak megfelelően az előírt leszerelési kötelezettség teljeskörű végrehajtásáról 120 napon belül kellett volna Iraknak beszámolni. A 2003. március 7-i ülésről ld.: http://www.un.org/apps/news/storyAr.asp?NewsID=6387&Cr=iraq&Cr1=inspect
[34] A BT függőben hagyja a kialakult helyzetet, ami - szándékai szerinti - további BT-határozatokban megjelenő rendezési módok előrevetítését jelentheti.
[35] Higgins kifejezetten csak két testületet tekint az ENSZ jogi szervezetének, a Nemzetközi Bíróságot és a Nemzetközi Jogi Bizottságot. Ld.: HIGGINS: i. m. 2.
[36] Ld.: HIGGINS: i. m. 4.
[37] Higgins szerint a jogalkalmazás és a jogalkotás határán áll a BT tevékenysége. Ld.: HIGGINS: i. m. 5.
[38] Kelsen szerint "az Alapokmány értelmében [...] a Biztonsági Tanács korlátozott törvényhozó hatalommal rendelkezik". Ld. bővebben: KELSEN, H.: Principles of International Law. Second Edition. Holt, Rinchart and Winston Inc., New York, 1967. 507. Talmon hasonlóan érvel, ő a BT-nek szintén korlátozott jogkört tulajdonít, mert a kötelező jellegű döntései az Alapokmány VII. fejezete szerinti cselekményekre való felhatalmazásban kimerülnek. Ld.: TALMON: i. m. 175. Ezen az érvelés azonban már nem abszolút, mert maga a BT már többször felülírta azt. Amikor például 1992-ben kimondta, hogy a tömegpusztító fegyverek elterjedése, valamint a - már említett - 1373. számú BT-határozat értelmében a terrorizmus fenyegetést jelent a nemzetközi békére és biztonságra. Ld.: TALMON: i. m. 180-181. E lépésekkel a BT tulajdonképpen az Alapokmány értelmezési tartományát bővítette ki, kógens módon határozva meg a nemzetközi béke és biztonság ellen irányuló fenyegetések két, külön is nevesített körét (tömegpusztító fegyverek és terrorizmus). A BT jogalkotásának három korlátja viszont még érvényesül. Így egy kötelező BT-határozatnak az Alapokmányból kell erednie, az arányosság elvét, valamint a szerződések integritásának elvét pedig mindenkor tiszteletben kell tartania. Erről ld.: TALMON: i. m. 182-186. Higgins felfogása is azon elképzeléshez közelít, hogy a VII. fejezet alapján hozott határozatok jogalkotó jellegűek, mert egyformán kötelezőek nemcsak a BT tagjaira, hanem valamennyi tagállamra. Azon aktus, amely jogi következményekkel jár, a jogalkotási folyamat része. Ld.: HIGGINS, R.: The United Nations and Lawmaking: The Political Organs. American Journal of International Law. Vol. 64. 1970. No. 4. 4. (Ellentétes véleményként Higgins a brit Fitzmaurice és az amerikai Jessup véleményét ismerteti. Ld.: Uo.)
[39] Stahn úgy vélekedik, ha az 1441. számú BT-határozat újraélesztette volna a 678. számú BT-határozatba foglalt felhatalmazást, ekkor sem lenne joga a szövetségeseknek az iraki rendszerváltásra, csak a lefegyverzésre (hiszen ez volt a 678. számú BT-határozat kifejezett szándéka). A 678. és a 687. számú BT-határozat vonatkozásában Stahn kijelenti, egyik határozatból sem olvasható ki - sem kifejezett, sem hallgatólagos módon - a Husszein-rezsim eltávolításának kívánalma. Ld.: STAHN, C.: Enforcement of the Collective Will After Iraq. American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 4. 806.
[40] Elfogadottságát jól mutatja, hogy például "az Egyesült Államok 1928. június 23-i jegyzéke, Kellogg államtitkárt idézve megállapítja, az önvédelem joga minden szuverén állam természetes joga és minden szerződésbe beleértendő." PRANDLER Á.: Az ENSZ Biztonsági Tanácsa, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1974. 134.
[41] Ld.: HIGGINS: i. m. 198-199. Kelsen az önvédelmet - egyezően Higginssel - a jogellenes erőszak-alkalmazás elleni önsegéllyel azonosítja. Ld.: KELSEN, H.: Collective Security and Collective Self-Defense under the Charter of the United Nations, American Journal of International Law. Vol. 42. (1948) No. 4. 748. Tucker szerint az önvédelem joga a jogszerű önsegély - Alapokmányban nevesített és korlátozott - speciális esete. Ld.: TUCKER: i. m. 32.
[42] Az Alapokmány 51. Cikke e ponton a VII. fejezet szerint kiszabható intézkedésekre utal.
[43] A nemzetközi jog immár másfél évszázad elteltével is alapvetően a Caroline-gőzös ügyében elhangzott négy feltételt tekinti az önvédelem joga sine qua non-feltételének. Az eset kapcsán fogalmazta meg 1842-ben az akkori amerikai külügyminiszter - Daniel Webster - az önvédelem alapvető szabályait, a prevenció szükségességének konjunktív ismérveit, miszerint a megelőző, önvédelmi célú támadás akkor megengedett, ha a várható támadás következtében azonnali, és mindent elsöprő szükségszerűség áll fenn a fenyegetett állam vonatkozásában, más eszközök igénybevételére nem hagy lehetőséget, és már megfontolásra, mérlegelésre sincs idő (websteri elvek). Ld.: JENNINGS, R. Y.: The Caroline and McLeod cases. American Journal of International Law. Vol. 32. (1938) No. 1. 82-92. A Nemzetközi Bíróságnak a Nicaragua-ügyhöz fűzött indoklása [Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicar. v. U.S.) (Merits), 1986 I.C.J. 14, para. 176 (June 27)] és a Nukleáris fegyverek használatáról szóló tanácsadó véleménye [Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons (Advisory Opinion), 1996 I.C.J. 225, para. 41 (July 8)] is a jogos önvédelem általános elfogadottságát mutatja. Ld.: SCHMITT: i. m. 530.
[44] Ld.: HIGGINS: i. m. 199.
[45] Goodrich és Hambro szerint az Alapokmány megszövegezői megegyeztek abban, hogy a BT döntse el minden egyedi esetben a béke veszélyeztetésének és megszegésének különböző cselekmények általi megsértését. Ld.: GOODRICH-HAMBRO: i. m. 300. Nem kifejezett feltétele tehát a BT-felhatalmazásnak az önvédelmi helyzet tényleges fennállása. A BT nagyfokú döntési autonómiája még a Dumbarton Oaks-i javaslatból eredeztethető, amelyet az alapítók alapul vettek az Alapokmány megfogalmazásakor. Erről ld. bővebben: GOODRICH, L. M.: From League of Nations to United Nations. International Organization. Vol. 1. (1947) No. 1. 3-21. Stahn felfogásában az önvédelmi szükséghelyzet megállapításához nem szükséges a BT intézkedése, a BT szerepe csak az Alapokmány 51. Cikkének második fordulata szerint alakul. A BT-nek az említett Cikk első fordulata alapján nincsen kifejezett alapokmányi kötelezettsége. Ld.: STAHN: i. m. 816.
[46] Ld.: GOODRICH-HAMBRO: i. m. 300.
[47] Ennek némileg ellentmondó álláspontot tükröz az USA szenátusa külügyi bizottságának azon állítása, miszerint "minden nemzet egyedül [...] illetékes annak eldöntésére, hogy mit értünk önvédelem jogán [...] mikor van arra szükség, és milyen mérvű legyen." Idézi: BROWNLIE, I.: International Law and the Use of Force by States. Clarendon Press, Oxford, 1963. 237. Ez azt eredményezi, hogy az önvédelmi helyzet fennállása esetén a BT csak másodlagos szerepet töltene be a védelmi mechanizmusban, a "nemzet" elsődleges és szinte korlátlan cselekvési jogkörével szemben.
[48] Az okozati összefüggést bizonyítottnak látta az Amerikai Államok Szervezete (a továbbiakban: AÁSZ), amikor 2002. szeptember 21-én elfogadott egy határozatot, az AÁSZ és az ENSZ Alapokmányának megfelelően. A határozat leszögezte, hogy a - szeptember 11-ei - terrortámadásokat elkövetők és az ebben őket támogatók, segítségnyújtók felelőssége tulajdonképpen egyenlő, bűnrészesként ők is ugyanolyan felelősséggel bírnak. Inkább "complicit in" (bűnrészesi kategória), mint "responsible for" (konkrét felelősségi, vagyis elkövetői kategória), hiszen ez utóbbinak vannak felróhatósági fokozatai, amelyek pontos megállapítása, elhatárolása megoldhatatlan nehézséget okozna. Ld.: RATNER, S. R.: Jus ad bellum and jus in bello after September. American Journal of International Law. Vol. 96. (2002) No. 4. 909.
[49] Az önvédelemhez való jog két - vitatott - aspektusának, a "preemption" és "prevention" megkülönböztetésének lényegét ld. bővebben: HOSSAIN: i. m. 24-25. Murphy szerint, amíg a közelgő veszéllyel szemben igénybe vett "preemption" jogszerűnek tekinthető, addig az elsősorban fegyverzet-fejlesztés, fenyegetési képesség kialakulása ellen intézett "prevention" már nemzetközi jogilag aggályos. Viszont figyelmeztet arra is, hogy az egyre fenyegetőbb terrorizmus és a "haramiaállamok" tevékenysége esetén nehéz különbséget tenni a két fogalom között, így a különbségtétel ma már nem igazán állja meg a helyét. Ld.: MURPHY, S.: U.S. Adoption of New Doctrine on Use of Force. American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 1. 205. Ld. még: SOFAER, A. D.: On the Necessity of Pre-emption. European Journal of International Law. Vol. 14. (2003) No. 2. 209. Talmon úgy vélekedik, hogy a BT tehet preventív intézkedést, és nem kell megvárnia, amíg a fenyegetés megvalósul. Ld.: TALMON: i. m. 192.
[50] Ratner szerint az USA kormányzati döntéseiben és jogalkotásában állapít meg felelősségi formulákat, akár egy másik szuverén állam viszonylatában is, mellyel azt a fundamentális nemzetközi alapelvet veszik semmibe, hogy minden állam szuverén, egyenlő, egyenjogú és egyenrangú tagja a nemzetközi közösségnek. Ld.: RATNER: i. m. 909.
[51] Figyelembe kell, hogy a teória alapjogok, alkotmányos és nemzetközi jogi szabályok sokaságának jogszerűségét feszegeti, a jogos-jogtalan bináris kód "határmezsgyéin" mozog.
[52] Charlesworth szerint a nemzetközi jogászok között szokatlan egyhangúság alakult ki az Irak elleni - jogszerűtlen - fellépés megítélésével kapcsolatban. Ezzel együtt a nemzetközi jogászok túlnyomó többsége a preventív önvédelem illegitim jellegét is hangsúlyozza. Ld.: CHARLESWORTH, H.: Saddam Hussein: My Part in his Downfall. Wisconsin International Law Journal. Vol. 23. (2005) 127. és 137. Erről ld. még: FALK, R.: What Future for the UN Charter System of War Prevention. American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 3. 590-599.
[53] Az új doktrína jogi "megalapozása" a Nemzetbiztonsági Stratégiában [Ld.: The National Security Strategy of the United States of America (2002. szeptember 17.), www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf] történt meg. A Stratégia hadijogi rendelkezéseiről ld.: MURPHY: i. m. 203-205.
[54] Erről ld.: GOODRICH-HAMBRO: i. m. 301-308. és RANDELZHOFER, A.: Article 51. In: The Charter of the United Nations - A Commentary (ed.: Simma, B.). 2. ed. Oxford University Press, Oxford-New York, 2002.
[55] Alvarez állítása szerint 2001 szeptembere után a websteri elvek már túlságosan korlátozzák az önvédelem jogát. Az új status quo a négy elv módosítását követeli meg, azonban az amerikai-brit álláspontot is keményen bírálja, mert az "túlságosan messzire vezethet". Ld.: ALVAREZ, J.: Between Law and Power, American Journal of International Law. Vol. 99. (2005) No. 4. 926-932. A websteri elvek erodálódását jól mutatja, hogy a Stratégia egyik fő törekvése valóban realizálódott, miszerint a websteri közelgő veszélyt felváltotta a nemzetbiztonságot fenyegető valós veszély követelménye. Erről lásd: STAHN: i. m. 820.
[56] Schmitt szerint az önvédelem joga alkalmazásának előfeltétele az állam és állam közötti konfliktus léte, és az 1368. számú BT-határozatig bizonyosan nem volt alkalmazható az önvédelem joga a terrorista-cselekményekre, valamint a nem állami szereplők által elkövetett támadó cselekményekre. Az 1373. számú BT-határozattal egyértelművé vált, hogy a terrorakciókra vonatkozhat az Alapokmány 51. Cikke. Ld.: SCHMITT: i. m. 536-537. Ez igazolhatja az amerikai terrorizmus-ellenes, támadó stratégiát, de nem feltétlenül Irakkal szemben.
[57] Ld.: 1368. számú BT-határozat. [Érdekes adalék viszont, hogy a Közgyűlés a 2001. szeptember 12-én elfogadott, négy pontból álló határozatában nem szólt az önvédelem kérdéséről. A terrortámadások elítélése mellett szolidaritását biztosította az USA népével és kormányával, valamint nemzetközi együttműködésre hívott fel annak érdekében, hogy a támadások elkövetőit, szervezőit, támogatóit felelősségre vonják. Ld.: GA Res. 56/1 (Sept. 12, 2001): Condemnation of terrorist attacks in the United States of America].
[58] A Képviselőház 2002. október 10-én, 296-133 arányban fogadta el határozatát (House Joint Resolution 114), a Szenátus pedig 2002. október 11-én, 77-23 arányban döntött a támadáshoz szükséges felhatalmazás mellett (Senate Joint Resolution 45). Mindkét Ház határozata az amerikai nemzetbiztonságra irányuló iraki fenyegetését, valamint a nemzetközi kötelezettségek - Irak általi - sorozatos megszegését emelte ki.
[59] A nemzetközi jog ismer olyan esetet, ahol a BT nem ítélte el a preventív csapást, tehát az elv megjelenése semmiképpen sem újszerű jelenség. 1967-ben az izraeli kikötőt blokád alá vették egyiptomi és jordániai csapatok. Izrael megelőző önvédelmét a BT 242. számú határozatában nem ítélte el, nem minősítette azt jogellenesnek (Eliat-kikötő ügye). Ez természetesen csak egy kivételes eset volt, mert a BT határozatainak túlnyomó többségében - például a 270. számú BT-határozatban (1969), a 452. számú BT-határozatban (1979) és a 487. számú BT-határozatban (1981) - elítélte Izraelt, amiért jogellenesen lépett fel több ízben Libanon és Irak ellenében, az önvédelmi szükséghelyzet tényleges fennállása hiányában.
[60] Ld.: BOWETT, D.: Self-Defense in International Law. Frederick A. Praeger, New York, 1958. 187-193. Évtizedekkel később Yoo is elfogadja az önvédelem elvével való igazolhatóságot mint a XXI. század tömegpusztító fegyvereire, a "haramiaállamok" terveire és a terrorizmusra adott választ. Ld.: YOO, J.: International Law and the War in Iraq. American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 3. 563-576. Randelzhofer és Kunzmann értelmezésében a nukleáris fegyverekkel való támadás közvetlen fenyegetésként elegendő alapot szolgáltat a katonai, megelőző jellegű harci cselekmények foganatosítására. Erről ld.: RANDELZHOFER: i. m. 39. és KUNZMANN: i. m. 728.
[61] Ld.: GOODRICH-HAMBRO: i. m. 300.
[62] Chittharanjan Amerasinghe - Bruges-i Nyilatkozathoz fűzött - véleménye szerint csak a travaux préparatoiresokból lehetséges megismerni, hogy az önvédelem jogát hogyan gondolták el az Alapokmány megfogalmazói, így arról nem lehetséges tetszőleges jogértelmezéssel véleményt alkotni. Ld.: Declaration de Bruges sur le recours á la force Bruges Declaration on the Use of Force. Annuaire de l'institute de droit international, Session de Bruges. Vol. 71. (2004) No. 2. Az amerikai szövetségi törvényhozás ezzel ellentétes módon járt el, amikor megalkotta a Stratégia önvédelemmel kapcsolatos, nemzetközi jogi tárgyú rendelkezéseit.
[63] Bothe úgy véli, hogy az Alapokmány 51. Cikke "szellemében" a fegyveres támadás kifejezése nem fenyegetést, hanem ennél jóval többet, a támadás realizálódását jelenti. Ld.: BOTHE, M.: Terrorism and the Legality of Preemptive Force. European Journal of International Law. Vol. 14. (2003) No. 2. 230. A nemzetközi jogászok többsége sem fogadja el a megelőző önvédelem feltétlen jogszerűségét. Erről ld.: DINSTEIN, Y.: War, Aggression and Self-Defense. 3. ed. Cambridge University Press, Cambridge, 2001. 148. és RANDELZHOFER: i. m. 803.
[64] A websteri elvek a nemzetközi szokásjog részei, függetlenül az Alapokmánytól. Erről ld.: DINSTEIN: i. m. 182.
[65] http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf
[66] Aggályos a "ma ellenségei" megfogalmazás is, ennek tisztázatlan jelentése szintén felvet további nemzetközi jogi relevanciájú kérdéseket. Kelsen hatvan évvel ezelőtti - mai napig aktuális - szavai alapján ugyanis csak akkor engedhető meg a háborúindítás, ha egy jogtalan cselekményre, egy olyan deliktumra adott válaszként szolgál, amely deliktum elkövetésében egy állam felelőssége megállapítható. Ld.: KELSEN, H.: General Theory of Law and State. Harvard University Press, Cambridge, 1945. 331. Konkrét állam felelősségével egyébként a Stratégia nem foglalkozik (így Irakéval sem). A Stratégia és az amerikai érvelés sokkal inkább a terrorszervezetekre - ezzel persze közvetve a "haramiaállamokra" - helyezte a hangsúlyt.
[67] Ld.: BOTHE: i. m. 237.
[68] Ld.: BOTHE: i. m. 239-240.
[69] Ld.: BOTHE: i. m. 227.
[70] Itt említhető meg egyfajta communis opinio doctorumként a Nemzetközi Jogi Intézet 2003. szeptember 2-án hozott deklarációja (Declaration de Bruges sur le recours á la force Bruges Declaration on the Use of Force. i. m.). A tekintélyes nemzetközi jogászokból álló testület nyilatkozatában hitet tesz a jog uralma (Rule of law), a béke fenntartása és a háború szabályainak betartása mellett. Az Intézet továbbá kötelességének tekinti, hogy megerősítse, az erőszak alkalmazása a nemzetközi kapcsolatokban a nemzetközi jog uralma alatt lehetséges. A Deklarációt 90 támogató, 15 ellenszavazat és 12 tartózkodás mellett fogadta el a testület, ami nagy egyetértést és legitimitást kölcsönöz a - jogilag nem kötelező - nyilatkozatnak. Az ilyen jogtudósi értelmezések, deklarációk segíthetnek abban, hogy a nemzetközi jog szerepe és hatékonysága erősödjön a nemzetközi közéletben, amire 2001. szeptembere és az iraki háború megindítása óta nagy szükség is van. Megjegyzendő, hogy Thomas Franck is a jog uralma elvének mihamarabbi "visszaállítását" tartja a legfontosabb feladatnak, mert - véleménye szerint - a klasszikus jogelv sérelme egyértelműen felfedezhető az iraki konfliktusban. Ld.: FRANCK, T.: What Happens Now? The United Nations after Iraq. American Journal of International Law. Vol. 97. (2003) No. 3. 607-621. Hasonlóan DAMROSCH-OXMAN: i. m. 556. Némileg ellentmondásos, hogy az USA akkori állandó ENSZ-képviselője, John Danforth is a Rule of law elvével érvel, de ő fordított "alapállásban". Véleménye szerint az Irak ellen hozott tizenhat elmarasztaló és maga az 1441. számú BT-határozat is elismeri, hogy Irak nem teljesítette nemzetközi kötelezettségeit, és ezzel veszélyezteti a nemzetközi békét és biztonságot. Ezért kell - Danforth álláspontja alapján - a szövetséges csapatoknak fenntartania a jog uralmának elvét. Ld.: CROOK, J.: Legality of U.S.-Led Invasion of Iraq. American Journal of International Law. Vol. 99. (2005) No. 1. 269.
[71] Erről ld. a tizenöt tagú High-level Panel on Threats, Challenges and Change: A more secure world: Our shared responsibility. United Nations, New York, 2004. c. jelentését (a továbbiakban: Jelentés). A Jelentés számos ponton javasolja a világszervezet (azon belül is elsősorban a BT) hatékonyságának növelését. Ilyen próbálkozás, hogy a volt thaiföldi miniszterelnök, Anand Panyarachun által vezetett High-level Panel öt - legitimációs - elvet javasol, ami szerint a BT felhatalmazást adhatna a fegyveres erő alkalmazására (ld.: Jelentés 61., 67. és 106. oldalán), valamint a BT - jelenlegi, anakronisztikus hatalmi viszonyokat, "hidegháborús" sajátosságokat megjelenítő összetétele miatt - átalakításának gondolatát is felvetette a grémium (ld.: uo. 81.). A BT-reform elképzeléseiről ld.: uo. 79-83.
[72] Irak tömegpusztító fegyverek előállítására vonatkozó programját áttekintő amerikai bizottság (U.S. Iraq Survey Group) vezetője, Charles Duelfer úgy nyilatkozott, hogy az 1991-es Öbölháború óta nincs bizonyíték az iraki fegyverkezés újraindítására. Az iraki rezsim ugyan törekedett tömegpusztító fegyverek előállítására, de Duelfer és a bizottság jelentése szerint - az ENSZ fegyverzet-ellenőreinek is köszönhetően - nem volt képes létrehozni ezeket. Erről ld.: CROOK: i. m. 269.
Lábjegyzetek:
[1] Kecskés Gábor, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, 1014 Budapest, Országház u. 30., E-mail: gaborkecs@freemail.hu
Visszaugrás
