A 2009-ben - a rendszerváltó alkotmányozás kezdetének huszadik évfordulóján - Jakab András szerkesztésében megjelent Az Alkotmány kommentárja (a továbbiakban Kommentár) című kétkötetes mű értékelését a Fundamentum előző két számában megkezdett sorozat[1] folytatásaképpen ebben a rövid írásban az alkotmány 70/A, 70/B, 70/F, valamint 70/G. §-ával kapcsolatos fejezeteket tekintjük át. A Kommentárt kommentáló sorozat előző két részének bevezető sorait jelen írás szempontjából is irányadónak tartjuk, azt csupán a terjedelem szűkössége miatt nem idézzük.
A Kommentár 70/A. § [A diszkrimináció tilalma] című fejezetének szerzője Győrfi Tamás, az Aberdeeni Egyetem (Egyesült Királyság) oktatója és M. Tóth Balázs, a Miskolci Egyetem tanársegédje, a Magyar Helsinki Bizottság jogásza. A diszkriminációról szóló fejezet remek ötvözete a dogmatikai eszmefuttatásoknak és a joggyakorlatból levonható elméleti megállapítások rögzítésének. Korábban is megfogalmazott álláspontunk szerint[2] a kommentár egyik feladata a normatartalom tudományos alapokon nyugvó, absztrakt elemzése. A 70/A. § kommentárja olyan alfejezet, amelyben elismerésre méltó módon tükröződik a két szerző jogelméleti, jogfilozófiai érzékenysége.
A történeti és alkotmányszerkezeti áttekintés után a szerzők részletesen foglalkoznak az egyenlőség fogalmával és az erről alkotott filozófiai, jogfilozófiai felfogásokkal. Itt találjuk az egyenlőség alapjairól, a jogegyenlőség és a jogképesség mibenlétéről és összefüggéseiről szóló elemzést is. Ezeknek a kérdéseknek a részletes tárgyalásával mélyen egyetértünk, meglátásunk szerint azonban előnyösebb lett volna ezeket az emberi méltóság fogalmával összefüggésben, az emberi élethez és méltósághoz való jogról szóló alfejezetben - vagy akár külön elméleti-alapjogi fejezetben - kifejteni. A fogalmi és strukturális megállapítások ugyanis olyan elveket kristályosítanak ki, amelyek az alkotmány teljes alapjogi fejezetének értelmezési keretét áthatják. Mindemellett helyesen szentelik a szerzők munkájuk egy teljes alpontját a diszkrimináció kötelezettjei kérdéskörének, amelyben említést tesznek a tilalom jogági megjelenéséről és az úgynevezett horizontális hatás jelenségéről is. Ezáltal érzékeltetik a diszkrimináció tilalmának elvi jelentőségét, amely nem pusztán a formális és materiális alkotmányjogi joganyagra, hanem az egész jogrendszerre irányadó.
A fejezet további pontjai is a dogmatikai indíttatású elemzés jegyében fogantak. A hátrányos megkülönböztetés fogalmi elemeiről szóló alpontokban a "hátrány" és az "igazolhatóság" fogalmának kifejtése logikus, teljességre törekvő. Különösen értékesnek mondható az az igen absztrakt érvelésrendszer, amely a hasonlóság és különbség megítélésének "ideális elméletét" veti össze az Alkotmánybíróság gyakorlatával. Az ideális elmélet az igazságosság valamennyi elvének birtokában foglal állást arról, hogy két entitás vagy jelenség azonos-e vagy különböző, ezzel szemben az AB gyakorlata pusztán azt követeli meg, hogy a megkülönböztetés ésszerű indokon alapuljon, vagyis ne legyen önkényes. A szerzők rámutatnak: a posztmodern társadalmakban uralkodó világnézeti pluralizmus keretei között az önkényesség azt jelenti, "hogy a megkülönböztetés egy másik erkölcsi perspektívát elfogadva sem támasztható alá". Az igazolhatóság keretei között tárgyalják a csoportképzés, valamint az azonos csoporthoz tartozás problematikáját is.
Az alkotmány 70/A. §-ával foglalkozó fejezet kiemelkedő színvonalú, elsősorban elméleti jellegű kommentárt fűz a diszkrimináció tilalmához. Mindemellett a szöveg némi hiányérzetet kelt a magyarországi joggyakorlat bemutatásával kapcsolatban, bár a kommentárnak nyilvánvalóan nem lehet célja a tételes esetismertetés. Gazdagíthatta volna a szöveget az Egyenlő Bánásmód Hatóságról és annak főbb működési elveiről szóló alpont, bár természetesen kérdéses, hogy az alkotmány kommentárjának milyen mélységben kell a materiális alkotmányjog elemzését és a közigazgatási jellegű jogintézmények tárgyalását elvégeznie. Végül igen röviden foglalkozik a fejezet a 70/A. § (3) bekezdésében deklarált esélyegyenlőség kérdéskörével. Bár ezen a területen a magyar jogalkotás és joggyakorlat még csupán a kezdeti lépéseket teszi, világtrendnek tekinthető, hogy az alkotmányozás és a jogalkotás a puszta diszkriminációtilalmi rendelkezésektől egyre inkább továbblép a társadalom bizonyos szempontból különleges helyzetű csoportjai (gyermekek, idősek, nők, fogyatékkal élők stb.) számára esélyegyenlőséget (is) biztosító normák irányába.
A Kommentár 70/B. § [A munkához való jog] című fejezetének szerzője Juhász Gábor, aki szociális jog, alkotmányjog, magyar és európai szociálpolitika témában jegyez tanulmányokat. Juhász törekszik követni a kommentárral szemben megfogalmazott
- 153/154 -
követelményeket: a 70/B. § kommentálását az intézmény- és szövegtörténet bemutatásával kezdi, majd rátér a véleményünk szerint kifejezetten részletes, egy kommentárba nem ilyen aprólékos módon beillesztendő nemzetközi szabályozások ismertetésére. Önmagában az, hogy az alkotmány értelmezéséhez nemzetközi és szupranacionális szinten keres kapaszkodókat, üdvözlendő, de a kommentárban talán indokolt lett volna máshogyan strukturálni, és az elemzendő rendelkezéseknél tárgyalni ezeket azzal, hogy azok mennyire (nem) állnak összhangban az alkotmányszöveggel, illetve ebből milyen következmények származnak. Ezt a szerző néhol meg is tette (például 41. msz.). A 70/B. § szövegének értelmezésekor laikusok számára is érthető, megfelelő, bár talán rövid áttekintést nyújt a munkához való jogra és annak tartalmi elemeire vonatkozó releváns joganyagról, illetve a legfontosabb alkotmánybírósági gyakorlatról.
A személyi hatály magyarázata ("mindenkinek") azonban csak addig terjed, ameddig a szerző megállapítja: "az Alkotmány minden Magyarországon tartózkodó személynek jogot ad a munkához..." (16. msz.), illetve elemzi az 1991. évi IV. törvénynek a Kommentár kéziratának lezártakor hatályban lévő 7. § (1) bekezdését. Mindenféleképpen érdemes lett volna néhány gondolatot szentelni annak, hogy a foglalkozás szabad megválasztása összefügg a közhivatal viselésére vonatkozó 70. §-sal. A 70. §-ra a szerkesztők ugyan utalnak a 18. msz. alatt, de nem az alapjog alanyának problematikájával kapcsolatban, hanem attól teljesen független vonatkozásban ("a munkához való jog alkotmányos alapjogként 70.§[60]-[64]").
Juhász Gábor helyesen mutat rá már írása elején (2. msz.) a munkához való jog kettős természetére. Bár híven visszaadja az alkotmánybírósági határozatokból leszűrhető - egyébként egyáltalán nem egységes és így vitatható[3] - lényeget: "joga van a munkához", (mint szociális jog) "a munka [...] szabad megválasztásához", "a foglalkozás [...] szabad megválasztásához" (mint alanyi alapjogok) (17. msz.),[4] azzal - vélhetően a hiányos AB értelmezés miatt -nem foglalkozik, hogy mi a kapcsolat a munka és a foglalkozás között. Azt így - az AB gyakorlatának megfelelően - szinonimaként kezeli ("a munkához való jogot úgy kell értelmezni, hogy abba beletartozik mindenfajta foglalkozás", ABH 1994, 117, 121.), jóllehet a szinonimák normaszövegben való megjelenése értelmezési szempontból gyanakvásra ad okot; illetve ettől eltérő álláspont megjelent már 2002-ben.[5] Azt sem érzékelteti és értékeli, hogy ebben az összefüggésben mit jelent az az általa is hivatkozott AB álláspont, mely szerint "[a]z alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztása [...] (ABH 1994, 117, 121.)". Ha a munkához való jog itt alanyi jog, akkor hol kerül megjelenítésre a szociális oldala? A munkához való jog szociális oldala bemutatásakor ugyanakkor a szerző helyesen mutat rá arra, hogy piacgazdasági körülmények között a 70/B. § (1) bekezdése nem követeli meg az államtól azt, hogy mindenki számára biztosítson munkát (28. msz.).
Juhász Gábor röviden, tömören és érthetően ismerteti a korlátozásokra vonatkozó alkotmánybírósági distinkciókat (választás szabadsága vagy gyakorlás szabadsága; szubjektív és objektív korlátok). Felvethető, hogy esetleg érdemes lett volna a vizsgált alapjog korlátozásának általános szükségességével is foglalkozni. A foglalkozásra (munkára) nézve tipikus, hogy társadalmi kihatása van, ezért indokolt azt a felelőséggel összekötni. Az államnak pedig őrködnie kell afelett, hogy a közösséget az egyes tevékenységek ne veszélyeztessék,[6] illetve biztosítania kell a gazdaság - mint egész - kielégítő működését.[7] Az államnak egyben azt is garantálnia kell, hogy az egyén gazdasági téren megnyilvánuló önrendelkezési szabadsága megvalósulhasson. Az írás kifejezetten értékes része, hogy a szerző kitér a kényszermunka tilalmára, és az elemzést esetjoggal támasztja alá.
A Kommentár 70/F. § [A művelődéshez való jog] című fejezetének szerzője Horváth Enikő. E fejezet kétséget kizáróan igazolja, hogy a hazai szakirodalom nem dolgozta fel kellő mértékben ezt a területet, emiatt hiányoznak azok a fogódzók, amelyek a szerző munkáját megkönnyíthették volna. Ezek hiányában az elemzés elvégzése komoly elmélyültséget igényelt. Ennek kapcsán a szerző kiemeli, hogy a művelődéshez való jog sok tekintetben a demokratikus jogállam működésének előfeltétele és egyben biztosítéka, adós marad ugyanakkor az - egyébiránt helytálló - állítás igazolásával. Az első fordulatból -"A Magyar Köztársaság biztosítja" - levezetett intézményvédelmi kötelezettség megállapítása ugyancsak akceptálható, annak kibontása azonban hiányzik. Ennek elsősorban az az oka, hogy a szerző figyelmen kívül hagyja az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének aktív oldalát, amelynek értelmében az államnak biztosítania kell azt, hogy az az intézményrendszer, amelyet a releváns alapvető jogok érvényesülésének érdekében maga hozott létre, megfelel a rendeltetésének.[8] Utalni szükséges továbbá az Alkotmánybíróság azon megállapítására is, amely szerint az állam az objektív intézményvédelmi kötelezettségéből eredően "úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a töb-
- 154/155 -
bi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdítja".[9]
A szerző helyesen ismeri fel, hogy az Alkotmánybíróság a művelődéshez való jogot gyakorlatilag az oktatáshoz való jogként értelmezi - figyelmen kívül hagyva a közművelődést -, és ismerteti az egyes oktatási szintekkel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatot is. Ennek kapcsán hiányérzet fogalmazódik meg az olvasóban: a szerző ugyanis nem veszi figyelembe az oktatáshoz való jog kettős jellegét, említés nélkül hagyva, hogy az oktatáshoz való jog összetevői két nagy csoportba, az úgynevezett kulturális jogi jellegű és a szabadságjogi elemek területére sorolhatók be. A kulturális jogi jelleget mutató részjogosítványok közé tartozik a szűkebb értelemben felfogott oktatáshoz való jog, tehát az alapfokú (kötelező) oktatáshoz való feltétlen, a közép- és felsőfokú oktatáshoz pedig a képességekhez mérten való hozzáférés. A szabadságjogi csoportba tartozik a tanszabadság (a tanulás és a tanítás szabadsága), amely szintén több részjogosítványra bontható: a szabad iskolaalapítás és -működtetés jogára, az iskola szabad megválasztásának jogára, valamint a felsőoktatási intézmények autonómiájára.[10]
Az alkotmány kommentált paragrafusának érdeklődésre leginkább számot tartó fordulatával -"képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással" - foglalkozva a szerző (az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatai nyomán) rögzíti, hogy még a megfelelő képességű egyénnek sincs alkotmányos joga ahhoz, hogy az általa meghatározott évben és intézményben kezdje meg a tanulmányait. Utal arra is, hogy az állam nem korlátozhatja szükségtelen és aránytalan mértékben az oktatásban részt vevők anyagi támogatását, nem teremti meg ugyanakkor a kapcsolatot a két összefüggő rendelkezés között. Az alkotmány 70/F. §-a alapján - az Alkotmánybíróság szerint - a művelődéshez való jog (de facto az oktatáshoz való jog) akkor valósul meg a felsőfokú oktatásban, "ha az mindenki számára képességei alapján hozzáférhető, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatást kapnak".[11]
Az alkotmány 70/F. §-ával foglalkozó fejezet összességében korrekt elemzés, amelyet a vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat és a szakirodalom alapos feldolgozása még tovább gazdagíthatott volna.
A Kommentár 70/G. § [A tudományos és művészeti élet szabadsága] című fejezetének szerzője Láncos Petra Lea, aki a témában több hazai és külföldön megjelent publikációt is jegyez. A tudományos és művészeti élet szabadságának kettős - szabadságjogi és kulturális jogi - jellegét figyelmen kívül hagyó elemzés elején a szerző a tudományos élet szabadságához fűződő alapjog jogosultjai ("tudomány művelői") meghatározása során helyesen mutat rá arra, hogy a jogosultság előfeltétele a tudományos életben való részvétel. Nem fejezi ki azonban expressis verbis, hogy ez lényegében egyedüli feltétel. Kritika nélkül hivatkozza az Alkotmánybíróság határozatát, amely szerint a tudományos élet szabadságához fűződő jogok kifejezetten a felsőoktatási autonómiát megtestesítő személyi körre terjednek ki,[12] figyelmen kívül hagyva, hogy az autonómiaalanyiság és a tudományművelésre való szubjektív jogosultság között közjogi összefüggés nem fedezhető fel.[13] Az elemzés kiemelkedően értékes részét képezi a tudományos élet szabadságának tartalmi meghatározására vonatkozó rész, amelyben a szerző meggyőző módon mutatja ki a tárgyalt alapjog statuspositivus, illetőleg status negativus elemeit is.
Részletesen foglalkozik a felsőoktatási autonómiával összefüggő alkotmánybírósági gyakorlattal is. Ennek kapcsán megjegyzést érdemel - amint az a Kommentár idézett szakaszából is kiolvasható -, hogy a felsőoktatási autonómia nem tekinthető önmagáért való értéknek: funkciója szűkebb értelemben az akadémiai szabadság őrzése, tágabb értelemben pedig a kulturális jogok érvényre juttatása. A felsőoktatási autonómia elméletének e felfogás szerint tehát nem az a kulcskérdése, hogy van-e autonómiája az egyénnek vagy az intézménynek, hanem egyrészt az, hogy ez az autonómia meddig terjed, másrészt - legfőképpen - pedig az, hogy milyen mértékű autonómia szükséges ahhoz, hogy az akadémiai szabadság, illetőleg a kulturális jogok érvényre juthassanak. A felsőoktatási autonómia fogalmának lényege tehát az, hogy a felsőoktatási intézmények szabályozása sajátosságaikra tekintettel történjen meg, biztosítva a tudomány szabadságának érvényesülését; másképpen fogalmazva: autonómia kizárólag akkor követelhető legitim módon, amennyiben az az oktatás és a tudomány szabadságának érvényesítése érdekében történik. Nem elegendő tehát annak biztosítása, hogy a tudomány művelői élhessenek a szabadságjogaikkal; az államnak garantálnia kell azt is, hogy ez a tevékenység a társadalom céljainak megvalósulását szolgálja. Ez a tudományfilozófiai alapvetés a felsőoktatási autonómia fogalmának új megközelítését követeli meg. Lényeges utalni továbbá arra, hogy a felsőoktatási autonómia fogalmának meghatározására irányuló valamennyi törekvés az alkotmányon kell hogy alapuljon, különösképpen akkor, ha az állam egyes, alapjogot érintő funkcióit a felsőoktatási intézmények létrehozá-
- 155/156 -
sával és működtetésével valósítja meg - amint azt esetünkben Magyarországon is teszi. Ennek megfelelően az állam olyan alkalmas eszközökről köteles gondoskodni, amelyek a tudományos intézmények törvényből eredő feladatainak figyelembevétele mellett a tudományos tevékenység szabadságának érintetlenségét biztosítják. E gondolat mentén az Alkotmánybíróság egyes döntéseiből a szerzőétől részben eltérő következtetések is kiolvashatók.[14]
A művészeti élet szabadságának terjedelmét vizsgálva a szerző rámutat, hogy a művészeti alkotás létrehozásával kapcsolatos részjogosultságok az állam részéről azt követelik meg, hogy tartózkodjék a teljes alkotófolyamat korlátozásától, a szabadságjog korlátozásáról szóló következő alpontban pedig ezt a megállapítását helyesen árnyalva arra a következtetésre jut, hogy minél szorosabban kapcsolódik a korlátozandó cselekmény a művészi önkifejezés mint a művészi alkotófolyamat lényegéhez, a korlátozásnak annál szigorúbb feltételeknek kell megfelelnie. Akceptálható álláspontját azzal támasztja alá, hogy míg az alkotófolyamat jellemzően a művész személyes élménye, addig a mű nyilvánosság elé tárása rendszerint már a külvilágra is hatással van.
A tanszabadság fogalmának elemzése kapcsán tisztázza, hogy az alkotmányban szereplő megfogalmazás - "a tanszabadságot és a tanítás szabadságát" - rész-egész viszonyt ír le. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége kapcsán tett megállapításait elsősorban a vonatkozó törvényi szintű szabályozással törekszik alátámasztani, ami a Kommentár műfaji sajátosságain némileg túllépő megoldás, helyeselhető ugyanakkor, hogy végkövetkeztetéseinek megfogalmazásakor döntő mértékben az alkotmánybírósági gyakorlatra támaszkodik.
A Kommentárnak az alkotmány 70/G. §-ával foglalkozó fejezete összességében tehát lényegre törő és világos elemzés, amelynek szerzője jó arányérzékkel emelte ki az Alkotmánybíróság gyakorlatából származó releváns megállapításokat. Némiképp sajnálatos - ugyanakkor döntő mértékben a kommentárírás velejárója -, hogy az egyes határozatok ismertetésén túlmutatóan a szerzőnek (saját korábbi munkáitól eltérően) az alkotmánybírósági gyakorlat egyértelműen kimutatható fejlődési tendenciái vizsgálatára már nem maradt lehetősége; az ebből származó következtetések további értékes megállapításokat szolgáltathattak volna. ■
JEGYZETEK
[1] Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea: A kommentár kommentárja 1., Fundamentum, 2010/1, 93-97, valamint Kocsis Miklós - Zeller Judit: A kommentár kommentárja 2., Fundamentum, 2010/2, 125-129.
[2] Vö. Kocsi-Zeller (1. vj.) 125.
[3] Lehoczkyné Kollonay Csilla: Alkotmányos alapelvek a munkajogi szabályozásban in Munkaügyi igazgatás, munkaügyi bíráskodás. Ünnepi tanulmányok Radnay József 75. születésnapjára, Miskolc, Bíbor Kiadó, 2002; Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok, Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2007.
[4] Vö. a Juhász által is hivatkozott 21/1994. (IV. 16.) AB határozattal (ABH 1994, 117, 120-121.).
[5] Kiss László alkotmánybírónak a 267/B/2000. AB határozathoz fűzött különvéleménye, ABH 2002, 1126, 1139.
[6] Vö. az állam biztonságot biztosító szerepével. Ádám Antal: A biztonság mint jogi érték in Tanulmánykötet Erdősy Emil professzor 80. születésnapja tiszteletére, szerk. Balogh Ágnes - Hornyák Szabolcs, Pécs, PTE ÁJK, 2005, 20-25.
[7] Vö. az Alkotmány 9. § (1) bekezdéséből és a preambulumból fakadó állami feladattal.
[8] Ennek érdekében akár a felsőoktatási intézményrendszer autonómiájának korlátozására is sor kerülhet. Vö. Dieter Lorenz: Wissenschaft zwischen Hochschulautonomie und Staatsintervention, Juristenzeitung, 1981, 113.
[9] 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302-303.
[10] Lásd erről részletesen Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Petrétei József - Tilk Péter - Zeller Judit: Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok, Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2006.
[11] 1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 585.
[12] 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498, 501.
[13] Ennek levezetését lásd Kocsis Miklós: A tudomány művelői - avagy röviden a felsőoktatási autonómia alanyairól, Collega, 2009/1-2, 17-21.
[14] A szakirodalomban felmerülő vélemények bemutatásáról lásd Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia aktuális kérdéseiről - avagy új távlatok a felsőoktatás igazgatásában?, Új Magyar Közigazgatás, 2010/2, 25-35.
Visszaugrás
