https://doi.org/10.59851/mj.72.01.7
Az agrártámogatási ügyekben hozott bírósági döntések alapján is megállapítható, hogy a közigazgatási döntésekkel szemben relatíve kevés per indul. Ez arra utal, hogy az agrártámogatási ügyek többségében születő közigazgatási döntések megalapozottak, és teljesítik a normavilágosságra vonatkozó alapvető követelményeket.
Kulcsszavak: agrártámogatási jog; agrárpolitika; állami támogatások joga; közös agrárpolitika; jogdogmatika; környezetjog
A közigazgatási szervek támogatási jogviszonyt létrehozó aktusai elleni jogorvoslat alapjogi kereteit az Alaptörvény XXVIII. cikkének (7) bekezdése teremti meg.[1] Az agrártámogatási eljárások esetében az elsőfokú hatósági döntés elleni többirányú jogorvoslati rendszer áll rendelkezésre. A rendes jogorvoslatok között a támogatási ügyben a Magyar Államkincstár (MÁK) által hozott elsőfokú határozat ellen az agrárminiszterhez fellebbezéssel, a hatósági eljárás során jogorvoslattal nem támadható döntések ellen pedig az illetékes és közigazgatási kollégiummal rendelkező törvényszéknél közigazgatási perben keresettel lehet élni. A támogatási ügyben született bírósági döntés elleni rendkívüli jogorvoslat a Kúria hatáskörébe tartozik, de az Alaptörvénybe ütköző, támogatási ügyben született bírói döntés ellen az Alkotmánybíróságnál alkotmányjogi panaszt is be lehet nyújtani. Nem jogorvoslati forma, de bírói útra tartozik az agrártámogatási ügyben alkalmazandó uniós jogi rendelkezéssel kapcsolatban az Európai Unió Bírósága (EUB) előtt kezdeményezhető előzetes döntéshozatali eljárás.
Az áttekintés készítése során az agrártámogatási esetjog körében a nemzeti jog keretein belül a Kúria BHGY-ban közzétett precedensképes határozatainak körében folytattam kutatást. A megvizsgált eljárások közel fele jelenített meg olyan elvi jellegű tartalmat, amelyet a 2023 utáni Közös Agrárpolitika (KAP) agrártámogatási eljárásaiban is alkalmazni lehetett. Ennél korábbi időszakból származó esetjogra írásom csak akkor utal, ha az abból levonható következtetések a hatályos anyagi és eljárásjogi környezetben is értelmezhetőek.
Az EU-jog tagállami keretek közötti alkalmazhatóságával kapcsolatban kialakult joggyakorlat szerint az agrártámogatás iránti kérelmek megfelelősége az EU-jog közvetlen alkalmazandóságán is alapul,[2] amely ilyenként elsődleges a tagállami joghoz képest.[3] A közvetlenül alkalmazandó uniós anyagi jogi rendelkezések - tagállami közigazgatási bíróságok általi - hivatalból való alkalmazásának lehetőségét a tagállami eljárásjog nem zárhatja ki.[4]
Az agrártámogatási jogalkalmazás csomópontjainak azonosítása érdekében az eljárásban született elvi tartalmú határozatokat tárgyuk szerint csoportosítottam. Ennek alapján azt lehetett megállapítani, hogy az agrártámogatási ügyekben indult és a Kúrián érdemi határozattal zárult eljárásokban vizsgált jogkérdés mintegy 30 témakör köré szerveződik.
Az agrártámogatási célú jogforrások hatályával kapcsolatos kúriai rendelkezések értelmében a részletszabályokat megállapító végrehajtási célú tagállami jogszabályok nem akadályozhatják az uniós rendeletek közvetlen alkalmazását. Nem áll fenn az uniós joggal való ellentét azonban akkor, ha a tagállami szabályozás szerinti többletelem az uniós jogszabály alapelvi rendelkezését érvényesíti.
Az uniós joggal kapcsolatban előállt normakollízió esetében a bíró alkotmánybírósági eljárást akkor köteles indítványozni, amikor alkotmányos aggályai merülnek fel a konkrét agrártámogatási tárgyú perben alkalmazandó jogszabállyal kapcsolatban. Ilyen aggályok hiányában a felülvizsgálati kérelemben kifejtett alkotmányossági kérdések elbírálása nélkül a jogszabály a közigazgatási perben alkalmazandó.[5] Abban az esetben, ha az agrártámogatás igénybevételét szabályozó nemzeti jogszabály közösségi rendelkezések részletszabályait az EU-s szabályozással ellentétben állapítja meg, az uniós jog elsőbbsége folytán az uniós jogforrás közvetlenül alkalmazandó.[6]
A precedensjellegű határozatok további halmaza a bíróság agrártámogatási ügyekben jelentkező tényállás-tisztázási kötelezettségének kereteit jelöli ki. Általános előírás, hogy a támogatási ügyekben hozott határozati megállapítások megalapozatlanságát a közigazgatási perben a felperesnek kell bizonyítania,[7] ami azt is jelenti, hogy a támogatási ügyekben a hatósági tényállítások megalapozatlanságát közigazgatási per-
- 43/44 -
ben a felperesnek kell bizonyítania.[8]
Ennek körében rendelkezik a Kúria arról, hogy a helyszíni ellenőrzésről készült jegyzőkönyvben tett megállapítások tanúbizonyítás útján cáfolhatók,[9] vagy hogy indokolt esetben a helyszíni ellenőrzés szakértői kompetenciába tartozó megállapításával szemben közigazgatási perben szakértői bizonyításnak van helye.[10] A joggyakorlat utal ugyanakkor az elsőfokú bíróság jogszabálysértő eljárásának következményeire is: ezek szerint a bíróság részéről a bizonyítékok egyenként és összességében, a megállapított tényállással összevetve való értékelésének elmulasztása, illetőleg szakkérdés felmerülése esetén a szakkérdés vizsgálatának mellőzése lényeges eljárási szabálysértésnek minősül.[11] Amint arra a Kúria több határozatában is rámutat: a hatóságot terhelő tényállás-tisztázási kötelezettség nem parttalan, a lehetőségek és a kötelezettségek mindenkor csak az adott támogatási jogcím szabályai által meghatározott keretek között érvényesülhetnek.
A hatóság egyedi támogatási ügyekben követendő tényállás-tisztázási kötelezettségére vonatkozó precedensjellegű határozatokból kiderül az is, hogy az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) zárójelentése[12] a támogatások visszakövetelése kapcsán elfogadható bizonyítéknak minősül, bár nem mentesíti a hatóságot a tényállás-tisztázási kötelezettség alól, és az OLAF-jelentés nyomán indított eljárásban is megilletik a felet a közigazgatási eljárás garanciális szabályai.[13]
A bírói gyakorlat utal arra is, hogy az egyes állatbetegségek megelőzésével, illetve leküzdésével kapcsolatos támogatás kifizetése iránti eljárásokban a mezőgazdasági igazgatási szerv az ügydöntő hatóság, amely nincs kötve az élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi hatóságok igazolásában foglaltakhoz. A kedvezményezett támogathatóságát a kérelem mellékleteként benyújtott okiratok alapján érdemben vizsgálhatja.[14]
A tisztességes agrártámogatási eljáráshoz fűződő jogot érintő gyakorlat alapján az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénylésével kapcsolatos hatósági eljárásban megállapított ügyintézési késedelem a kérelmező tisztességes eljáráshoz való jogának megsértését, és így lényeges eljárási szabálysértést jelent,[15] ha a határidőtúllépés következtében a hatóság olyan új jogszabályt alkalmaz, amely megfosztja a kérelmezőt annak lehetőségétől, hogy a támogatási kérelme érdemben elbírálást nyerjen.[16] A tisztességes eljáráshoz fűződő jog a hiánypótlási felhívás értelmezhetősége körében is megjelenik: ennek megítéléséhez ugyanis figyelembe kell venni az adott ügyféltől megalapozottan elvárható, a támogatással kapcsolatos átlagos tájékozottsági szintet.[17]
A pályázatok gyakorlatára vonatkozó kúriai gyakorlat szerint[18] az EMVA-támogatási kérelmek elbírálása során a hatóságnak akkor van hiánypótlási kötelezettsége, ha azt az adott támogatásra vonatkozó jogszabály kifejezetten előírja.[19] Bizonyos rendelkezések a hiánypótlás lehetőségét kizárhatják, így például a kizárólag a pontozás szempontjából figyelembe vehető dokumentumok esetén nincs lehetőség hiánypótlásra, sőt a hiányzó üzleti terv és a pénzügyi terv sem pótolható.[20] Egységes a pályázati feltételek vizsgálatában a bírói gyakorlat abban is, hogy amennyiben a támogatási kérelem nélkülözhetetlen kelléke az üzleti terv és a pénzügyi terv,[21] ennek hiánya hiánypótlás keretében sem pótolható.
A támogatások jogosulatlan igénybevételével kapcsolatban kialakult joggyakorlat megerősíti azt a jogszabályi rendelkezést, hogy a valótlan adat megállapítása a támogatás megvonását eredményezi.[22] Fontos, hogy az EMVA társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételével kapcsolatos hatósági eljárásban nem állapítható meg jogosulatlanság, ha a támogatott művelet az irányító hatóság finanszírozási határozatát követő öt éven belül lényegesen nem módosul. A megállapított támogatás céljától eltérő felhasználás azonban valós felhasználásnak nem tekinthető, és a támogatott annak visszafizetésére kötelezhető.[23]
A rendelkezésre álló precedens szerint a kedvezményezett a KAP II. rendelet 59. cikk (5) bekezdése[24] alapján akkor mentesül az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból (EMGA) és az EMVA-ból finanszírozott beavatkozásokra vonatkozó támogatási feltételnek való meg nem felelés jogkövetkezményei alól, ha a feltárt szabálytalanság rendkívüli körülmény miatt következett be. Ilyen lehet, ha a meg nem felelés az illetékes hatóság (vagy más hatóság) hibájából fakad, vagy ha a kedvezményezett külön eljárásrend szerint igazolja, hogy az előírás elmulasztása milyen vis maiornak minősülő okból nem volt felróható.
- 44/45 -
A kedvezményezettek az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapításáról hatósági döntés felülvizsgálatára indított közigazgatási perben gyakran hivatkoznak a megfizetett támogatási összeg visszakövetelési jogának elévülésére, vagy arra, hogy az ügyintézési határidő kétszeresének túllépése miatt joghátrány az igénybevevővel szemben nem alkalmazható. Az elévülés és a hatóság bizonyos időtartamú ügyintézési késedelme ugyanis olyan objektív időbeli akadályok, amelyek elévülés esetén teljesen, az ügyintézési határidő kétszeresének túllépése esetén pedig részlegesen korlátozzák a hatóságot abban, hogy a támogatotti jogszabálysértés következményeit a támogatottal szemben érvényesítse. Ezekben az eljárásokban a bíróságnak azt kell eldöntenie, hogy az adott támogatási jogcímre vonatkozó szabályozás alapján mennyi volt a hatóság számára meghatározott ügyintézési határidő, és hogy a támogatási időszak számítása szempontjából miként értelmezhetőek a Támogatási törvény,[25] illetve a közvetlenül alkalmazandó további uniós jogforrások elévülésre vonatkozó előírásai. A jogi szabályozás mellett elévülési ügyekben a bírósági gyakorlat is nyújt bizonyos eligazítást. Az EURATOM rendelet[26] 3. cikke szerint az elévülési idő[27] agrártámogatási ügyekben a szabálytalanság elkövetésétől számított 4 év[28] azzal, hogy többéves programok esetén addig tart, amíg a program ténylegesen le nem zárult. A program lezárásának azt a napot kell tekinteni, mely időpontig az irányító hatóság köteles benyújtani[29] a Bizottságnak a program lezárásáról szóló jelentését.[30]
Ha a támogatottat fenntartási kötelezettség terheli,[31] akkor ennek a kötelezettségnek a teljesítése utolsó napjától kell számítani a visszakövetelési igény elévülési idejét.[32] Támogatási összeg visszakövetelésére az ötéves elévülési határidőn belül is csak akkor van lehetőség, ha a fél az intézkedésben jogosulatlanul vett részt.[33] Uniós forrásból származó támogatások esetében[34] a hatáskörrel rendelkező hatóságnak a szabálytalansággal kapcsolatos bármely vizsgálata vagy eljárása,[35] amelyről az érintett személyt tájékoztatták,[36] megszakítja az EURATOM rendelet 3. cikke szerinti elévülést.[37]
A fentiek értelmében, amennyiben agrártámogatási ügyben a visszakövetelési igény elévült, a hatóság a támogatottól a jogosulatlanul felhasznált összeget nem követelheti vissza.
A szabályozás csekély terjedelmének ellenére számos jogeset foglalkozik a támogatási kérelmekkel összefüggésben a nyilvánvaló hiba javításának problémájával. Az ezzel kapcsolatos jogkérdések tisztázása azért fontos, mert a szabályozás alapján[38] a kérelem nyilvánvaló hibájának hivatalból történő pótlása a rendelkezésre álló adatok felhasználásával a hatóság hatáskörébe tartozik,[39] a nem nyilvánvaló hiba javításának elmaradása a kérelem elutasításához vezethet. A joggyakorlat nevezi meg azt a néhány esetet is, amely kívül esik a hivatalból javítandó nyilvánvaló hibák körén: agrár-környezetgazdálkodási támogatás esetén például nem tekinthető nyilvánvaló hibának, ha kifizetési kérelemben megjelölt állatlétszám nem egyezik az ENAR-nyilvántartással,[40] de a hasznosítási kód elírása[41] sem minősül ilyennek.[42]
A termeléshez kötött támogatások esetén az irányadó gyakorlat[43] szerint az adott támogatási jogcím tekintetében igényelt állatokra vonatkozó adminisztratív ellenőrzés során kizárólag azon adatok tekinthetőek a támogatás szempontjából elfogadhatónak, és a támogatás csak azon adatok figyelembevételével állapítható meg, amelyeket az ENAR-nyilvántartásba a támogatási kérelem benyújtási időszak végéig bejelentettek, és amelyek az ENAR-nyilvántartásban szerepelnek. Az állatlétszámot a Magyar Államkincstár az egyes állatfajokra vonatkozó ENAR-rendszerekről és a BIR-ről[44] szóló miniszteri rendeletben meghatározott nyilvántartásokból állapítja meg.[45] Ilyen precedens az is, mely szerint az ellés tényét a benyújtási időszakot követően is tartalmaznia kell az ENAR-nyilvántartásnak, ez azonban nem teszi kizárttá az ellett egyedek benyújtási időszakot követő értékesítését vagy levágását.[46]
A fiatal mezőgazdasági termelők indulásához nyújtandó támogatásokkal kapcsolatban indult jogvitákban erősödött meg az a kúriai álláspont, hogy az igénybe vett teljes támogatási összeg visszafizetésére kötelezés jogszerű, ha a felperes nem rendelkezik a támogatás fennmaradó részének kifizetésére vonatkozó határozattal, és a
- 45/46 -
vállalt üzemméretet a jogszabályban meghatározott határidőn belül nem teljesíti.[47]
Amennyiben a támogatás beruházás megvalósítására irányult, a támogatottnak azt a beruházást kell megvalósítania, amelyet a hatóság jóváhagyott a számára. A hatóság tehát a kifizetési kérelem elbírálásakor azt vizsgálja, hogy a felperes eleget tett-e a támogatási kérelemben foglalt vállalásának.[48]
Vidékfejlesztési jogvitákban kiterjedt bírósági gyakorlat ad iránymutatást arra is, hogy a mezőgazdasági támogatásokhoz kapcsolódó kifizetési kérelmek vizsgálata során a hatóság a támogatási határozatban, valamint a kifizetésekhez kapcsolódó döntésben foglalt feltételek meglétét milyen mélységben ellenőrizheti. A vonatkozó kúriai döntések szerint a hatóság indokoltsági vizsgálatot a kifizetési kérelem elbírálását követően is jogszerűen végezhet, mivel a Támogatási törvény szerint a kérelem és a döntést megalapozottsága a döntést megelőzően és azt követően is ellenőrizhető.[49] Egyértelmű a joggyakorlat abban a kérdésben is, hogy az ellenőrzés akadályozása, vagy a részvétel egyéb módon történő meghiúsítása a kérelem elutasításával jár.[50]
A támogatási szerv által lefolytatott ellenőrzéshez nem szükséges az ügyfél előzetes értesítése, kivéve abban az esetben, ha annak lefolytatásához az ügyfél jelenléte kifejezetten szükséges.[51] Az agrártámogatási eljárást támogató informatikai rendszerekre tekintettel az ellenőrzést indokolt esetben távérzékeléssel is el lehet végezni.[52]
Az elemzésből az a következtetés vonható le, hogy a területalapú és a termeléshez kötött támogatások ügyében született közigazgatási döntésekkel kapcsolatban számosságukhoz mérten kevés per indul. Ez arra utal, hogy az agrártámogatási ügyek többségében születő közigazgatási döntések megalapozottak, és teljesítik a normavilágosságra vonatkozó alapvető követelményeket. A jogvitával érintett további eljárásokban témakörönként összegyűjtött jogesetek pedig igazodási pontként szolgálhatnak a jogkereső polgárok, valamint a hatósági vagy igazságszolgáltatási feladatot ellátó jogi hivatásrend képviselőinek. ■
JEGYZETEK
[1] A rendelkezés alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
[4] EUB C-312/93. számú ügy.
[8] Kúria Kfv.35.733/2014/5., Kúria Kfv.35.489/2017/6., Kúria Kfv.35.733/2014/5., Kúria Kfv.35.733/2014/5.
[11] Kúria Kfv.35.263/2021/12.
[13] Kúria Kfv.35.698/2011/1.
[25] 2007. évi XVII. törvény a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről.
[26] A Tanács 2988/95/EK, Euratom rendelete (1995. december 18.) az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről.
[28] Kúria Kfv.35.692/2017/10.
[38] A Támogatási törvény 9. § 23. pontja alapján nyilvánvaló hibának az ügyfél által benyújtott kérelemben, pályázatban feltüntetett adatok olyan egyértelmű hiányossága vagy hibája minősül, amely a kérelem, vagy a pályázat más adataiból vagy más, a végrehajtási feladatokat ellátó szervezet által közvetlenül elérhető nyilvántartásból származó adatok alapján hiánypótlási felhívás nélkül, saját hatáskörben pótolható vagy javítható.
[42] Kúria Kfv.35.206/2014/1., Kfv.35.126/2013/4.
[44] Baromfi Információs Rendszer
[46] Kúria Kfv.35.113/2023/5., 35.112/2023/5.
[47] Kúria Kfv.35.355/2022/6., Kfv.35.003/2023/6.
[48] Kúria Kfv.35.599/2013/10.
[50] Támogatási törvény 46. § (1) bekezdés.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző bíró .
Visszaugrás
