Jelenleg az Európai Unió (EU) a közép-, kelet európai régió tíz országával1 és a mediterrán régió három országával folytat tárgyalásokat az Európai Unióhoz való csatlakozás feltételeiről2. A tárgyalások stádiuma eltérő, és e sorok írásakor - 2002 tavasza - lehetetlen megjósolni azt, hogy mikor fognak a tárgyalások befejeződni, illetve az első országok mikor válhatnak az Európai Unió tagjává. A környezetvédelmi kérdések a tárgyalások fontos részét képezik elsősorban három ok miatt. Először, az EU környezetvédelmi joga az elmúlt harminc év alatt átfogó jogi rendszerré fejlődött, mely jelentős hatást gyakorol a jelenlegi tizenöt tagállam környezetvédelmi jogára, valamint az EU jog fejlődésére általában. Másodszor, az EU környezetvédelmi jogának átvétele a csatlakozásra váró országokban elsődleges jelentőségű, mert egyrészről az a megfelelő, ha a kibővített Európai Unióban mindenhol egyforma környezetvédelmi követelmény érvényesül, másrészről a csatlakozni kívánó országok környezetvédelmi szabályozása lehet, hogy bizonyos szempontok alapján az EU-ban alkalmazott követelményekhez képest elmaradott vagy nem teljesen felel meg azoknak. Harmadszor, a globalizáció világszinten egyre nagyobb hatást gyakorol a kereskedelmi, gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi tárgyalásokra. A klímaváltozásról, az ózon elvékonyodásról, a környezetvédelmi bűncselekményekről - a törvényellenes hulladék-, egyed-, betiltott anyagok- (CFC és mások), hal- és fakereskedelemről - és más területekről folytatott nemzetközi tárgyalások során könnyebbé válik a kibővített EU megnyilatkozása a nemzetközi fórumokon, s egyhangon e viták környezetvédelmi szempontból kedvezőbb irányba befolyásolhatók. Ez különösen szükségessé válhat akkor, ha figyelembe vesszük azt az Amerikai Egyesült Államokra jellemző tendenciát, hogy ne fogadjanak el jogilag is kötelező erejű nemzetközi környezetvédelmi kötelezettséget.
A környezetvédelmi jog alkalmazása a legnagyobb probléma, amely ma a környezetvédelmi jogászok számára létezik. A nemzeti, EU és a globális környezet sokkal jobb állapotban lenne, állítják, ha mindazt a rendelkezést, melynek célja a környezet védelme ténylegesen alkalmaznák. Mivel a környezetnek nincs hangja és nem nagyon van lobby csoport, amely védené az érdekeit, és általában a jogászokat nem teszi gazdaggá, a környezetjog, és különösen az alkalmazása iránti érdeklődés csak korlátozott mértékű. Jelen cikk nem kívánja vizsgálni a környezetjog alkalmazásának kérdését Magyarországon, valalamint a magyar környezetjog megfelelő kikényszerítését szolgáló különböző magánjogi-, büntetőjogi- és közjogi eszközöket. Inkább azt fogja vizsgálni, hogy milyen szerepet játszik az Európai Bizottság a környezetjog végrehajtásának ellenőrzésében, melyet az Európai Unió biztosított számára.
Az EU környezetjoga elsősorban három formában keletkezik: rendelet, irányelv és határozat formájában. Az EK-Szerződés 249. cikke kimondja, hogy "a rendelet általános hatályú. Teljes terjedelmében kötelező erejű és minden tagállamban közvetlenül alkalmazandó". Ezért az EU rendeleteket általában nem kell átvenni a magyar nemzeti jogba, mielőtt Magyarországon is alkalmazandókká válnának. Ugyanakkor lehetséges, hogy a rendelet előírja a tagállam számára, hogy tegyen meg bizonyos lépéseket. Ezek kiterjedhetnek többek között arra, hogy jelöljék meg azt a hatóságot, amelyik az adott tervet elkészíti, kísérjék figyelemmel a természetes környezetet, készítsenek jelentést a Bizottság felé, vagy lehet, hogy a rendelet végrehajtási eszközök elfogadásának követelményét írja elő, vagy büntetőjogi szankciók bevezetését stb. Ilyen esetben, a magyar hatóságoknak meg kell majd tenniük a szükséges lépéseket ahhoz, hogy megfeleljenek a rendelet követelményeinek.
A legtöbb környezetvédelmi eszköz elfogadása irányelv formájában történik. "Az irányelv az elérendő célt tekintve valamennyi címzett tagállamot kötelezi, de a módszer és az eszköz kiválasztását a nemzeti hatóságoknak engedi át" (EK-Szerződés 249. cikke). Az irányelvek címzettjei tehát a tagállamok. A tagállamoknak tehát az irányelv követelményeit át kell ültetnie a nemzeti jogba, mely azt jelenti a legtöbb esetben, hogy azzal összhangban álló parlament által elfogadott törvényt, vagy kormányrendeletet kell meghozni: tipikusan az EU irányelvet kötelező erejű jogszabállyal kell átvenni, mely világosan meghatározza a jogokat és kötelezettségeket azok számára, akikre az irányelv vonatkozik.
A határozat sajátos eseteket szabályoz. Azonban jelen szöveg környezetben a határozat alkalmazási köre, ugyan úgy, mint ahogy cselekvési köre is, nagyobb, hiszen az EU nemzetközi környezetvédelmi konvencióhoz, egyezményhez, vagy protokollhoz általában határozati formában csatlakozik3. A 300. cikk (7) bekezdése szerint a közjogi nemzetközi jogi egyezmények "kötelezik a Közösség intézményeit és a tagállamokat". Azaz, a nemzetközi környezetvédelmi egyezményhez csatlakozó határozattal az adott egyezmény jogi rendelkezései az EU jog részévé válnak.
Az EK-Szerződés 175. cikk (4) bekezdésének rendelkezése szerint a tagállamoknak végre kell hajtania a Közösség környezetpolitikáját. Ez a kötelezettség a Szerződés 10. cikkében4, megfogalmazott sokkal általánosabb rendelkezésből folyó kötelezettséggel együtt azt jelenti, hogy a tagállamoknak foganatosítaniuk kell minden olyan intézkedést, amely a közösségi környezetpolitika végrehajtása során került elfogadásra.
A "végrehajtás" a tagállamok számára két fő kötelezettséget jelent: (1) kötelesek átvenni a közösségi szabályozás rendelkezéseit, különösen az irányelvekét kötelesek átültetni a nemzeti jogba, kivételt csak a rendelet képez; (2) kötelesek biztosítani, hogy e rendelkezéseket ténylegesen végre hajtsák. Mivel egy közösségi irányelv rendelkezéseinek nemzeti jogba történő átültetési kötelezettsége magában az adott környezetvédelmi irányelvben is megjelenik, és a bírói gyakorlat is számtalan eseten keresztül mutatta be a tagállamok ezen kötelezettségének részleteit5, ezért a további fejtegetés az EU környezetjogi rendelkezések alkalmazására vonatkozó tagállami kötelezettségre kíván koncentrálni, valamint az Európai Bizottság azon kötelezettségére, hogy ezt figyelemmel kísérje.
A környezetvédelmi rendelkezések alkalmazásával kapcsolatos probléma egyik oka különösen akkor vált nyilvánvalóvá, amikor az új német terület az EU részévé vált. De ez tanúsággal szolgálhat azoknak az államoknak a számára is, melyek a jövőben fognak az EU-hoz csatlakozni.6 Csakugyan, mondhatjuk, hogy a korábbi Német Demokratikus Köztársaság környezetjoga talán nem teljesen felelt meg a Német Szövetségi Köztársaság követelményeinek, de valamennyire, sőt valószínű nagyobb részében azonos volt azokkal a követelményekkel. Az igazi valóság csak a német egyesítés után mutatkozott meg: míg a rendelkezések a Német Demokratikus Köztársaságban lehet hogy léteztek papíron, a gyakorlatban szinte alig alkalmazták őket. És a legnagyobb környezetszennyezők a Kormány és az állami vállalatok voltak.
Ez a gyakorlat a Német Demokratikus Köztársaság állampolgárának a jogállamról alkotott elképzelésére végzetes következményekkel járhatott: minden nap az állampolgár szembesült a kettős valósággal, egyrészt azzal, ami a rendelkezésekben és a törvényekben került lefektetésre, másrészt a gyakorlattal. Ezért az állampolgár szinte képzést kapott abban, hogy különbséget tegyen jogi helyzet és valóság között és ebből következően az állami hatóságok által mutatott példa alapján azt vélhette, hogy az írott jognak alig van jelentősége.
Jogi rendelkezés törvénykönyvbe iktatása még nem védi a környezetet. A lényegi elem e szabályok tényleges nap, mint napi alkalmazása, a szigorú, folyamatos és hiteles kikényszerítés, az hogy minden országos-, regionális- és helyi testület tiszteletben tartsa őket még az olyan esetekben is, amikor a gazdasági vagy politikai, pénzügyi vagy egyéb érdekek más rendelkezések alkalmazását kívánnák meg. Mivel a környezetnek nincsen hangja és nem tudja megvédeni magát, ezért még inkább fontos a környezetjogi szabályozás tiszteletben tartása.
A legtöbb országban a környezet védelmét a helyi-, tartományi-, regionális- vagy országos közigazgatásra bízzák. A közigazgatási szervezetek azok, melyeknél megjelenik a feladat, hogy engedélyeken, felhatalmazásokon, tiltásokon és betiltásokon keresztül, de meggyőzésen, pénzügyi és más ösztönzésen keresztül is biztosítsák a környezet megfelelő védelmét. Ennek végzése közben a közigazgatásnak tiszteletben kell tartania a létező jogszabályokat, melyeket egy demokratikus államban a parlament, vagy a parlament támogatását élvező kormány és annak közigazgatása hozott. Ugyanakkor a közigazgatás nem tulajdonosa a környezetnek. Nincs joga, hogy megsértse vagy károsítsa a környezetet még ott sem, ahol jogszabály nem létezik. A környezet inkább mindenki környezete, általános érdekű kérdés. Ez az oka annak, hogy a környezetjog alkalmazását nem szabad kizárólag a közigazgatásra bízni. Valójában, azt a kérdést kell feltenni, hogyan ellenőrizzük a közigazgatást, amikor az a "környezet" általános érdekét követi figyelemmel. A közigazgatás hibázhat, lehet passzív a védelmi szabályok alkalmazásában, vagy - ami még rosszabb lehet, hogy sajátos gazdasági-, vagy helyi-, vagy más egyéni érdeket támogat.
A környezetvédelemben a közigazgatás passzivitásán, vagy tehetetlenségén való túljutáshoz, vagy jelen cikk szövegösszefüggésében a környezetvédelmét célzó jogi rendelkezések alkalmazásához elengedhetetlen elem az átláthatóság. Ahol a közigazgatástól számon kérik, hogy mit tesz, ahol a közigazgatás tevékenységét, vagy mulasztását nyilvánosságra hozzák, ott van lehetőség arra, hogy az állampolgárok, a környezetvédelmi szervezetek, a politikai pártok, vagy az állampolgári kezdeményezések, az újságírók és a kutatók elítéljék az ilyen fajta közigazgatási magatartást, és - remélhetőleg legalább - elindítsanak egy olyan folyamatot az országon belül, mely fokozatosan javítja a helyzetet. Természetesen, ez a folyamat megkívánja, hogy az állampolgárok állampolgárokként viselkedjenek, s ne alattvalókként, hogy a (környezet) jog uralmát elfogadják, és a kormányok a parlamentek példát mutassanak. A környezet - hang nélküli általános érdek - nem védhető meg azok akarata ellen, vagy akarata nélkül, akik élnek benne.
A közösségi környezetjog számos részletes rendelkezést tartalmaz, hogy segítse alkalmazását. A tagállamok kötelesek a környezetvédelmi rendelkezéseket nemzeti jogukba átültetni. Majd általában rendszeres időközönként jelentést kell tenniük az EU Bizottsága felé e rendelkezések alkalmazásáról. Ilyen jelentési kötelezettség számtalan környezetvédelmi irányelvben7 került lefektetésre, bizonyos mértékben e jelentések egységesítését és racionalizálását végezte el az egyik 1991-es irányelv8. Továbbá, a tagállamok kötelesek szankciókat megállapítani az EU jog nem követése esetére, melyeknek megfelelőeknek, hatékonyaknak és elrettentőknek kell lenniük. Végül, az EU jog igyekszik biztosítani a környezetjog átláthatóságát azáltal, hogy az állampolgárok számára megteremtette a környezeti információhoz férés jogát9, valamint a döntéshozatalban való részvétel jogát10, annak érdekében, hogy tevékenysége révén az egyén - de a környezetvédelmi szervezetek is - képessé váljon a környezet védelmére.
A tagállamoknak az a kötelezettsége, hogy biztosítsák az EU környezetvédelmi - és más - jogi rendelkezéseinek tényleges alkalmazását és ne csak törvénykönyvekben fektessék le, egyértelműen következik az EK-Szerződés - korábban már említett - 10. cikkéből. Továbbá, az EK-Szerződés 211. cikke úgy rendelkezik, hogy az Európai Közösségek Bizottsága "biztosítja, hogy jelen Szerződés rendelkezéseit és az intézmények által ennek megfelelően hozott intézkedéseket alkalmazzák". Nem lenne sok értelme a Bizottságot arra kérni, hogy kövesse figyelemmel a környezetvédelmi jog alkalmazását, ha a tagállamoknak nem lenne ezzel összhangban álló kötelezettsége.
A 211. cikk az, mely lehetővé teszi, hogy a Bizottság fokozatosan kidolgozza a környezetvédelmi szabályok alkalmazását és végrehajtását követő megfigyelő rendszert, mely az államok közötti kapcsolatok körében ismerteknél sokkal messzebbre megy. Az EU szabályok átvételét és alkalmazását figyelemmel kísérő tevékenység a Bizottságot a "Szerződés gondnokává" teszi.
A Bizottság nem rendelkezik sajátos, a környezetvédelmi jogi rendelkezések alkalmazását követő megfigyelő rendszerrel. Különösen, a Bizottságnak nincs vizsgálati szerve, hogy kiderítse, vajon az EU környezetjogának megfelelnek-e, s e megfelelésnek milyen a mértéke. Ilyen EU ellenőrök léteznek a versenypolitika, az állategészségügy, a vám-, halászati-, és a regionális politika területén. A múltban azonban az EU környezetvédelmi ellenőrei körüli vitákat gyakran befolyásolta az az érvelés, hogy az ilyen ellenőrök a nemzeti szuverenitásba való beavatkozást jelentenének és összeegyeztethetetlenek lennének a nemzeti szuverenitással11. Végül a Tanács 2001-ben elfogadott egy ajánlást a környezetvédelmi ellenőrök minimum kritériumaira vonatkozóan12, mely felhívja a tagállamokat - anélkül, hogy kötelezné őket - hogy hívják életre a környezetvédelmi ellenőröket és rendszeres jelentéseken keresztül számoljanak be azok ellenőrző tevékenységéről.
Létezik a környezetjog végrehajtásának és kikényszerítésének hálózata az IMPEL. Azonban, ez a testület egy nem-hivatalos kormányközi bizottság, melynek nincsen hivatalos EU határozati alapja. Tagjai a tagállamok által e testületbe delegált országos-, vagy regionális hatóságok végrehajtást végző tisztségviselői, ellenőrök, vagy egyéb tisztségviselők. A Bizottság részt vesz a megbeszéléseken. Az IMPEL általános végrehajtási kérdésekkel kapcsolatban segíti a tagállamok közötti információ- és tapasztalatcserét. Nem követi figyelemmel az EU környezetjogának alkalmazását, s így nem is szükséges a továbbiakban foglalkozni vele.
Napjainkig az Európai Parlament nem tölt be különösebben jelentős funkciót a környezetvédelmi jogalkotás nyomon követésében. Még akkor sem, ha petícióval fordulnak hozzá, saját maga nem vizsgálja ki a tényeket, hanem a vizsgálatot a Bizottságra hagyja. Az EK-Szerződés 195. cikkével életre hívott ombudsmannak feladata a közösségi intézmények vagy testületek helytelen ügyintézési tevékenységével kapcsolatos panaszok ellenőrzése. Ezek között található a környezetvédelmi problémákkal kapcsolatos állampolgári panaszok nem megfelelő kezelése, vagy a környezetjog alkalmazásának figyelemmel kísérésének elmaradása általában. Ellenőrző tevékenysége alkalmanként kiterjed környezetvédelmi ügyekre is, de igyekszik elkerülni azt, hogy a Bizottság döntéseivel szembeni panasz fórummá váljon.
A környezetvédelmi ügyek sajátos rendszerének hiánya különösen problematikus, mivel a környezetvédelmi ügyek sajátos vonásokkal rendelkeznek, melyek megkülönböztetik az EU jog más területeitől, például az élelmiszer jogtól, vagy a gépjárművekre vonatkozó jogi szabályozástól. Amikor gépjárművekre vonatkozó közel hatvan irányelv közül egy szóba kerül, ennek az irányelvnek a címzettje - gazdasági és műszaki szempontból - többé kevésbé tizenkét autógyár vagy importőr és azt kérik tőlük, hogy adott határidőre változtassák meg a piacra szánt termék műszaki jellemzőit, ahogy hasonló a helyzet az élelmiszerekre vonatkozó szabályokkal is, a különbség csak az, hogy a gazdálkodó szervezetek száma jelentősen nagyobb. Az "új" EU követelménynek való megfelelést ezután a nemzeti ellenőrző testületek biztosítják, mint amilyen a rendőrség, az engedélyező, vagy ellenőrző hatóságok, stb. Természetesen vannak esetek, amikor az EU követelményeket nem tartják be - és ez az élelmiszer jog területén gyakoribb, mint a gépjármű jog területén -, de a helyi-, regionális- és országos piac előtti és utáni ellenőrzés biztosítja azt, hogy e szabályoknak való megfelelés még mindig viszonylag magas.
A környezetjog különbözik ettől, mivel általában a környezetszennyezés a helyi-, regionális-, vagy országos hatóságok által engedélyezett kibocsátásokból stb. származik. Azaz, tipikusan a közigazgatási hatóságok engedélyezik a környezet terhelését, ezek a terhelések diffúzak, azaz kevésbé láthatók, érzékelhetők, és mérhetők. Ugyanakkor a figyelő, ellenőrző testületek, elemző és ellenőrző mechanizmusok sokkal kevésbé léteznek, mint a hagyományosabb jogi ágazatoknál, még az elemzési módszerek, a mintavételi szabályok valamint a terhelésmérés gyakorisága is jelentősen eltérnek egymástól. Ez vezet ahhoz a helyzethez, hogy az EU szinten rögzített jogi előírások és a tényleges megfelelés között sokkal nagyobb itt az eltérés, mint az EU jog más területein.
A Bizottság a környezetvédelmi és egyéb jogi rendelkezések alkalmazását a végrehajtásról szóló rendszeres jelentéseken, a végrehajtás technikai szempontjairól szóló különböző megbeszéléseken és részben regionális politikáján keresztül próbálja nyomon követni. Minden projektnek és intézkedésnek, mely EU társfinanszírozással valósul meg, meg kell felelnie az EU jognak, ideértve a környezetjogot is. És ahol a Bizottság tudomására jut, hogy az EU környezetjogát nem követik, ott a Bizottság olyan messzire is elmehet, hogy megfenyegessen az EU finanszírozás visszatartásával.
Mivel hiányoznak az EU felügyelők, az ellenőrök, vagy egy decentralizált közigazgatás, akik a Bizottságot tájékoztathatnák a környezetjog alkalmazásáról, a feltételezhető hiányosságokról szóló információk fő forrása az az információ, mely a közigazgatáson kívülről, különösen az állampolgároktól jön.
Az Európai Gazdasági Közösség létrehozását követő rövid időn belül a Bizottság panaszintézési rendszert állított fel, hogy információhoz jusson a termékek szabad mozgásának nem-technikai eredetű korlátairól. A hatvanas évek végén a Bizottság felajánlotta, hogy beavatkozik a tagállami közigazgatásba annak érdekében, hogy megszüntesse a határellenőrzést és más korlátokat. A nyolcvanas évek közepétől a rendszer jelentős mértékben fejlődött a környezetvédelmi panaszokkal kapcsolatban. A Bizottság panasznak tekint minden olyan írásos állítást, mely a Közösség környezetvédelmi jogának megsértésére hivatkozik és kéri a Bizottság beavatkozását a jogsértés helyreállítása érdekében. A panasz beadvány elkészítésének megkönnyítése érdekében formanyomtatványt is kidolgoztak, illetve nyilvánosságra hoztak13. A panasz beadását nem terheli semmiféle költség vagy díj. A panasztevőnek nem kötelessége azt közölni, hogy mi az oka a panasz benyújtásának, vagy, hogy milyen értelemben hat rá az a probléma, amit felvetett. A Bizottság azonban nem kezeli panaszként a névtelen leveleket, azokat, melyek nem hivatkoznak az EU jog megsértésére, vagy magánjogi gyakorlatot érintenek, hacsak nem a magángyakorlat EU jogot sért, de nem tárgya a közbeavatkozásnak.
Nem kötelező, hogy a panasztevő állításait bizonyítsa, hogy meghatározott rendelkezéseket, vagy irányelveket idézzen, vagy más formalitásokat kövessen. De az állításoknak elég konkrétnak kell lennie ahhoz, hogy egy vizsgálatot meg lehessen kezdeni. Általános állításokkal, olyanokat mint "az X tó vize szennyezett", vagy "Y város levegője szennyezett" nem kezelik panaszként, mert túlságosan megfoghatatlanok.
A panasztevőnek nem kell előzetesen bármiféle lépést is tennie a tagállami hatóságok előtt, vagy jogi elégtételt keresnie a releváns nemzeti eljárásjog szerint, mielőtt panaszát beadja. Természetesen egy ilyen előzetes lépés hasznos lehet a környezetkárosítás megszüntetésének elérésében, de a nemzeti jogorvoslat előzetes igénybevétele nem lehet a panasz elfogadásának feltétele. Az is irreleváns, hogy a panaszban felvetett EU jog sértés a panasztevő tagállamában vagy egy másik tagállamban történt-e. Valójában a Bizottság számtalan olyan esettel foglalkozik, ahol a panaszos olyan károsítás ellen tiltakozik, ami más tagállamban történik. A környezetvédelmi ügyekben az ilyen panaszok különös jelentőséggel bírnak, mivel a környezettudatosság erősen különbözik a tagállamok között.
A panaszra vonatkozó formális követelmények tehát meglehetősen alacsonyak, ennek oka azon a tényen nyugszik, hogy az EK-Szerződés 211. cikke lehetőséget biztosít a Bizottság számára, hogy feltételezhető EU jogsértés esetén panasz érkezése nélkül is kezdjen vizsgálatot.
Minden panaszt felvesznek a Bizottság által vezetett központi nyilvántartásba: egy sajátos panaszszámot kap. A nyilvántartásba való felvételnek az a következménye, hogy a panaszt nem a Bizottság egy adott szolgálata vizsgálja ki, hanem a Bizottság teljes tagságának testülete, mely segíti az önkényes közigazgatási döntések meghozatalának csökkentését.
A panaszos a megérkezésről elismervényt kap, melyben tájékoztatják az adott számról. A panaszosra bízzák, hogy mit tesz ezzel az információval. Előfordul, hogy a panaszos tájékoztatja a közvéleményt a médiát a panasz létezéséről, hogy felhívja a figyelmet a környezetkárosítás esetére, hogy a panaszához támogatókat nyerjen, illetve arra késztesse a helyi-, regionális-, vagy országos hatóságokat, hogy ellenőrizzék saját magukat, vajon a kérdéses szabály megsértése valóban fennáll-e, esetleg leállítsák a tervezett projektet, vagy a környezetkárosítást. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a környezeti problémák nyilvános vitája az egyik leghatékonyabb biztosíték a szennyezés, a környezetvédelmi szabályok megsértése ellen.
Ha egyszer a panaszt átvették és nyilvántartásba került a Bizottság szolgálatai kivizsgálják a panaszt. Különösen a tényállást kívánják tisztázni. Mint ahogy azt már korábban említettük, nincsenek ellenőrök, ezért a környezetvédelmi irányelv tényleges alkalmazására vonatkozó információ elsődleges forrása a panaszos, és mi több, a kérdéses tagállam. Az EK-Szerződés 10. cikke14, alapján a tagállam köteles a Bizottság által feltett kérdésekre válaszolni, ahogy azt a Bíróság is kifejezetten megerősítette egy Olaszország elleni környezetvédelmi eset15. kapcsán.
A panaszos nevét és más adatait, melyek lehetővé tennék beazonosítását az ő előzetes kifejezett beleegyezése nélkül nem közlik a tagállammal16. A panasz kivizsgálásának módjában a Bizottság teljes szabadságot élvez. Ritka alkalmakkor tanulmányt készítenek, vagy bizottsági tisztségviselők tartanak helyszíni szemlét, hogy feltárják az összetettebb tényeket. A panaszügyintézés eljárása nem nyilvános. A Bizottság a beérkezett és nyilvántartásba vett panaszokról nem hoz nyilvánosságra részletes információkat.
Általában a Bizottság a panasz kivizsgálása végén a panasz nyilvántartásba vételét követő egy éven belül döntést hoz. Ha közösségi jogsértés nem állapítható meg, akkor az aktát irattárba helyezik. Mielőtt ezt tennék, a Bizottság tájékoztatja a panaszost szándékáról, és lehetőséget ad számára, hogy a tényeket és a jogi helyzetet értékelje. Ha ezek az észrevételek új problémákat vetnek fel, akkor a Bizottság folytathatja a vizsgálatot.
Ha a Bizottság úgy találja, hogy a közösségi jogot nem veszik figyelembe, akkor általában az EK-Szerződés 226. cikke17. szerinti eljárást nyitja meg. Ez az eljárás a Bizottság és az érintett tagállam között zajlik. A panaszosnak nincs ezzel kapcsolatos joga. Nincs lehetősége arra, hogy a Bizottságot megtámadja amiatt, hogy nem kezdeményezett szerződésszegési eljárást, vagy, hogy a panaszban felvetett kérdéseknek csak egy részével foglalkozik. A Bíróság több döntésében is kimondta, hogy az EK-Szerződés 226. cikke a Bizottság számára diszkrecionális jogkört ad arra vonatkozóan, hogy indít, vagy nem indít szerződésszegési eljárást, és ezt a jogot senkisem kérdőjelezheti meg18. A panaszos nem nyújthat be a Bírósághoz beadványt arra a tényre alapozva, hogy a Bizottság feltűnően önkényesen cselekedett, például korábbi bizottsági döntésekre hivatkozva. A panaszos számára az egyetlen nyitva álló jogorvoslat az, hogy az ombudsmanhoz fellebbezhet.
Ez az EK-Szerződés 21. és 195. cikkéből következik. A 21. cikk biztosítja az Európai Unió állampolgárai számára azt a jogot, hogy az ombudsmanhoz fordulhatnak. Az ombudsman feladata, hogy megvizsgálja "a közösségi intézmények - kivéve a Bíróság, illetve az Elsőfokú Bíróság igazságszolgáltató - tevékenysége során felmerülő szabálytalan ügyintézés eseteit" (EK-Szerződés 195. cikk). Az ombudsmannak nincs joga a Bíróság megtámadására, ha szabálytalan ügyintézést tapasztal. Az ilyen esetben inkább "az ügyet az érintett intézményhez utalja, amelynek három hónap áll rendelkezésére, hogy véleményéről az ombudsmant tájékoztassa. Ezután az ombudsman jelentést küld az Európai Parlamentnek és az érintett intézménynek" (195. cikk (1) bekezdés 2.) Ez egyértelműen mutatja, hogy az ombudsman hatalma politikai és nem jogi. És a panaszos nem nyújthat be keresetet az ombudsman tevékenysége vagy mulasztása miatt19.
Panaszt nemcsak állampolgárok és környezetvédelmi szervezetek nyújthatnak be, de szakmai szervezetek, ipari vállalatok, kereskedők, importőrök valamint egyesületeik, helyi-, regionális hatóságok, regionális, országos képviselők, vagy az Európai Parlament tagjai, nagykövetek, gazdasági kamarák stb. sőt még a dán, illetve a belga környezetvédelmi miniszter is nyújtott be panaszt a Bizottsághoz.
A környezetvédelmi tárgyú panaszok az alábbiak szerint alakultak:20
- 1982: 10 - 1988: 216
- 1983: 8 - 1989: 465
- 1984: 9 - 1990: 480
- 1985: 37 - 1991: 353
- 1986: 165 - 1992: 587
- 1987: 50 - 1993: 383
- 1994: 359 - 1998: 531
- 1995: 265 - 1999: 569
- 1996: 207 - 2000: 693
- 1997: 315 - 2001: 699
A környezetvédelmi tárgyú panaszok az Európai Bizottsághoz címzett panaszok negyven százalékát teszik ki. Az ügyek többsége a természetes élőhelyek védelmét és a természetvédelmet általában érintik, a környezeti hatásvizsgálattal, hulladékkal és vízzel kapcsolatosak. A leginkább érintett tagállamok: Spanyolország, Németország, Olaszország, Görögország és Franciaország. Az összes panasz mintegy tíz-tizenöt százalékában dönt úgy a Bizottság, hogy kezdeményezi az EK-Szerződés 226. cikke szerinti eljárás megindítását a tagállammal szemben, s ezek közül tíz ügyből egy esetben fordul a Bírósághoz21.
A panaszok száma valamint az EU irányelvek végrehajtásáról és alkalmazásáról szóló országjelentések a Bizottság számára meglehetősen jó rálátást biztosítanak az EU jog gyakorlati alkalmazásáról a tagállamokban. A panaszintézési eljárás előnye, hogy a panaszos számára teljesen költségmentes. Ez egyértelműen ösztönzi az állampolgárt a panasz benyújtására, mivel a nemzeti jogorvoslatok - feltéve, hogy egyáltalán léteznek, ami általában messze áll a valóságtól a környezetvédelem minden területén - esetenként nagyon költségesek.
A panaszeljárás másik előnye, hogy csaknem először, a helyi hatóságok tervezési engedélyét, de a közigazgatás tehetetlenségét is, a közösségi jognak való megfelelés szempontjából egy semleges testület - a Bizottság - ellenőrzi. Ez nagyon új több helyi-, és regionális testület számára is, melyek a múltban hozzá szoktak, hogy döntéseiket, vagy mulasztásukat nem kérdőjelezték meg. Remélhető, hogy ennek hosszú távú pozitív hatása lesz arra, hogy a környezetvédelmi követelményeket figyelembe vegyék a közlekedésre, a regionális infrastruktúra vagy más intézkedésekre vonatkozó döntésekben.
A panaszeljárás hátránya viszonylagos átláthatatlansága. Igaz ugyan, hogy a Bizottság rendszeresen tájékoztatja a panaszost. Azonban a panaszos többnyire sötétben tapogatózik, hogy milyen érvelések hangoztak el a Bizottság és a tagállam között. A másik hátránya biztosan az is, hogy a Bizottság szolgálata, amelyik előkészíti az irányelveket, politikai kérdésekben tárgyal a tagállamokkal és meg kell fogalmaznia illetve végre kell hajtania az EU környezetvédelmi politikáját egyidejűleg kíséri figyelemmel az EU környezetjogának alkalmazását.
Erős hátráltató tényező a panaszeljárás hossza is. Általában a Bizottság igyekszik az egyéni ügyekben egy éven belül döntést hozni. Azonban az EK-Szerződés 226. cikke szerinti eljárás jelentős időt vesz igénybe: ezek évekig tartanak, az EK-Szerződés 226. cikke alapján elküldött hivatalos felhívást tartalmazó levél feladása és a Bíróság döntése között átlagban 68 hónap telik el, azaz több mint 5,5 év.
Ez azt is sugallja, hogy az állampolgárok az EU környezetjog megsértése esetén a nemzeti jog alapján is keresik a jogorvoslatot, ahol ilyen jogorvoslat létezik De van ennek egy másik oldala is, ugyanis a Bizottság lehet, hogy képes évente 600-700 panasz kezelésére, de ha egyszer az állampolgárok elkezdenek következetesen panaszokat benyújtani az EU környezetjogának megsértése miatt, a számtalan eset - ami akár több ezerre is felfuthat - követése EU szinten lehetetlenné fog válni.
Mivel a szerződésszegések elsősorban helyi szinten történnek, ezért előbb vagy utóbb kötelezővé válik egy decentralizált panaszintézési rendszer kidolgozása, ha valóban szeretnénk a tényleges megfelelést követni. Ezért a Bizottság arra keresi a választ, vajon nem kellene-e általánosságban felkérni a tagállamokat, hogy hozzanak létre olyan panaszintézési eljárást, mely olcsó, hatékony és gyors. Ahol ilyen rendszer létezik, az ügyeket hozzájuk lehetne irányítani. És a Bizottság csak kivételes esetekben válna aktívvá, ha általános érdek kívánja meg, különleges jogi, vagy környezeti jellemzőkkel jár, vagy a nemzeti szinte indokolatlanul késlekednek.
A rendszer egészének hatékonyságára vonatkozó meglehetősen kritikai észrevételek ellenére, hatását nem szabad alábecsülni. Valójában, szinte alig van olyan jelentős környezetkárosítás, az EU környezetjog lényeges elemének megsértése, vagy a rendelkezések folyamatos figyelmen kívül hagyása, mely ne vezetne előbb vagy utóbb a Bizottság beavatkozásához. A tagállamnak küldött levelek eljutnak az újságokhoz, a médiához, és a Bizottság a környezet védelme érdekében tett erőfeszítései jelentős érdeklődést váltanak ki az érintett tagállamban. Az is gyakran előfordul, hogy a központi kormányzat csak a Bizottság levelén keresztül szerez tudomást a helyi vagy tartományi probléma létezéséről, és ez után kéri a helyi hatóságokat, hogy az ügyet tisztázzák. Ha szükséges, az egyedi panasz ahhoz is vezethet, hogy az ügyet végül a Bíróság dönti el. Számos példa illusztrálhatja ezt.
Egyszer egy asszony Nagy-Brittaniából arra panaszkodott, hogy a szomszédságában rossz a fürdővíz állapota. Ez a panasz indította a Bizottságot arra, hogy az ügygyel a brit hatóságokhoz forduljon, és ez az országos fürdővízre vonatkozó politikában jelentős elmozdulást eredményezett. Mindenesetre a Bizottság az ügyet a Bíróság elé vitte, s az Nagy Britanniát elmarasztalta22.
Egy másik ügyben egy nápolyi polgár nyújtott be panaszt amiatt, hogy Nápoly központjában a San Rocco völgyben illegális szilárd hulladék elhelyezés történt. A Bizottság az ügyet a Bíróság elé vitte, amely mérföldkő döntést hozott, és kimondta, hogy nem elég az illegális hulladéklerakó bezárása, hanem Olaszországnak el is kell szállítania az illegálisan lerakott hulladékot a San Rocco völgyből23.
Végül a Kouroupitos-ügyet lehet még megemlíteni. Itt megint csak egy görög polgár nyújtott be panaszt, mert Chania (Kréta) lakói szokás szerint a hulladékot Kouroupitos területére vitték, ami nem volt kijelölt hulladéklerakó. A Bizottság az ügyet a Bíróság elé vitte, s megállapították, hogy Görögország elmulasztotta az EU környezetjog követését, mivel nem változtatta meg a gyakorlatot, s a Bíróság második határozatot is kihirdetett, melyben kötelezte Görögországot, napi 20 000 euró bírság megfizetésére, amíg nem követi a Bíróság első határozatát24. Görögország több mint két millió euró bírságot fizetett.
Az Aarhus-i konvenciónak valószínűleg hatással lesz az EU környezetjog alkalmazásának nyomon követésére. Ezt az infromációhoz jutásról, a döntéshozatalban való részvételről és a környezetvédelmi ügyek igazságszolgáltatás elé viteléről szóló konvenciót 1998-ban aláírta a Közösség, valamint mind a tizenöt tagállam, így ugyanúgy át kell ültetni a közösségi jogba, mint ahogy a tagállamok nemzeti jogába. Idővel az egyének, illetve a környezetvédelmi szervezetek egyrészt a környezeti információhoz jutáshoz szereznek jogot, másrészt a döntéshozatalban való részvételhez. E jogok biztosítása azt is jelenti, hogy ha ezeket a jogokat nem, vagy nem teljes mértékben biztosítják, akkor lehetőség van a bíróságnál, vagy más hasonló szervezetnél fellebbezés benyújtására. Várható, hogy ez az eljárás a környezetvédelmi joganyag alkalmazásának fokozatos javulásához vezet, mert nagyobb kontroll jelenik meg a közigazgatás döntéshozatalában25.
Ha valaki a közösségi környezetjog általános gyakorlati alkalmazását követő bizottsági funkciót nézi, akkor tudomásul kell vennie, hogy ennek alapja a panaszintézési eljárás, valamint az az információ folyam, mely a Bizottsághoz érkezik az állampolgárok, illetve környezetvédelmi szervezetek panaszain keresztül. A Bizottság részéről a gyakorlati alkalmazás vizsgálatának nincs rendszere, inkább a panaszok a véletlenszerű kiválasztási rendszerének funkcióját töltik be, így engedve lehetőséget bizonyos ellenőrzés gyakorlására. Mielőtt azonban túl szigorúan kritizálnánk a Bizottság által felállított rendszert, össze kellene hasonlítani azokkal a környezetjog alkalmazását követő megfigyelő rendszerekkel, melyek a tagállamokban - vagy a társult tagoknál -, így Magyarországon léteznek. Természetesen, ha a megfelelést ellenőrző rendszerek minden országban léteznének, valamint a kormányok, a közigazgatás komolyan vennék őket, a környezet sokkal jobb állapotban lenne és jobban lehetne védeni. A tény az, hogy nem elég, hogy a legtöbb tagállam a környezet védelmét kizárólag a közigazgatásra bízta26, semmi komoly lépést nem tettek annak biztosítására, hogy a közigazgatást ellenőrizzék azokban az esetekben, amikor a közigazgatás nem megfelelően kényszeríti ki a környezetvédelmét szolgáló kötelezettséget. A közigazgatás tehetetlensége, és passzivitása, végletes esetekben a szennyezőkkel való összejátszása, az közigazgatási tendencia, hogy gyakran (rövid távú) gazdasági érdeket az ökológiai érdek fölé helyez, a beruházó építő, kibocsátó oldalának támogatása a környezeti érdek rovására olyan jelenségek, melyek túlságosan is gyakran jelennek meg a mindennapi gyakorlatban.
A modern alkotmányjog, melyre erős hatást gyakorolt az angolszász gondolkodás, kifejlesztette a "súlyok és ellensúlyok" elméletet, annak érdekében, hogy elkerülhető legyen, hogy az egyik demokratikus intézmény - kormányzat, parlament, igazságszolgáltatás - túl nagy politikai hatást nyerjen. Szükség van arra, hogy a társadalom szervezése úgy történjen, hogy a különböző demokratikus intézmények egyensúlyban maradjanak, az az egyik se legyen képes túl nagy súly megszerzésére. A környezetvédelmére vetítve szükség van néhány súly és ellensúly intézményesítésére, hogy a környezet védelme ne kizárólagosan a közigazgatás kezében legyen, hanem a társadalom egy semleges testületének kezében - bíróság, ombudsman, a nép védője (defensor del pueblo), ügynökség - megkérdőjelezhesse a közigazgatás tevékenységét vagy mulasztását és az ügyet, ha szükséges a közvélemény, a parlament, a média vagy akármilyen más társadalmi testület elé vihesse, melynek a társadalom általános érdekét kell néznie.
Korlátozott hasznossága van annak, ha egy közösség, mint az Európai Unió saját maga számára jogot alkot, hogy védje, megőrizze és javítsa az európai környezet minőségét és aztán nem hozza létre a szükséges eszközöket és intézményeket annak biztosítására, hogy ezeknek a jogi szabályoknak hatékonyan megfeleljenek. Az a kérdés, hogy hogyan szervezzük meg a környezetjognak való megfelelés követését messze nem oldódott még meg - sem az Európai Bizottság általi nyomon követés, sem - ami sokkal fontosabb - a különböző tagállamokon belüli megfelelés figyelemmel kísérése. Csak remélni tudjuk, hogy Magyarországon és a többi társult tagállamban a környezetjog alkalmazásának biztosítását szolgáló kötelezettséget komolyan veszik, s az nemcsak mellébeszélés. Ahogy már korábban említettük a környezetjog alkalmazása továbbra is az egyik legnagyobb kihívás marad a környezetjogászok és mások, a környezetért tényleg aggódók számára. ■
JEGYZETEK
* A szerző az Európai Közösségek Bizottságának tisztségviselője. A kifejtett vélemény teljes egészében személyes véleménye.
1 Észtország, Litvánia, Lettország, Lengyelország, Magyarország, Csehország, Szlovénia, Szlovákia, Bulgária és Románia.
2 Ciprus, Málta és Törökország.
3 Ld., ebből a szempontból különösen az EK-Szerződés 300. cikkét.
4 Az EK-Szerződés 10. cikke: "A tagállamok a Szerződésből fakadó vagy a közösségi intézmények tevékenységeinek eredményeként megjelenő kötelezettségek teljesítésének biztosítására megtesznek minden megfelelő - általános és egyedi - intézkedést. A tagállamok előmozdítják a Közösség feladatainak teljesítését. Tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, mely veszélyeztetheti a jelen Szerződés céljainak megvalósítását."
5 Ld. pl.: Európai Bíróság eseteit C-96/81 Bizottság v. Hollandia, ECR 1982, p.1791; C-131/88 Bizottság v. Németország, ECR 1991, p.I-825; C-361/88 Bizottság v. Németország, ECR 1991, p.I-2567; C-13/90 Bizottság v. Franciaország, ECR 1991, p.I-4327; C-262/95 Bizottság v. Németország, ECR 1996, p.I-5729.
6 Ld. ebből a szempontból L. Krämer, Zur Übernahme des EG-Umweltrechts durch die Beitrittsländer. Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2001, 457.
7 Ld. pl. a 2000/60 a víz keretirányelv 18. cikkét, OJ 2000, no.L 327 p.1; 96/62 a levegőről szóló keret irányelv 11. cikkét, OJ 1996, no.L 296, p.55.
8 91/692 irányelv a bizonyos környezetvédelmi irányelvek végrehajtásáról szóló jelentések egységesítéséről és ésszerűsítéséről, OJ 1991, no.L 377 p.48.
9 Ld. különösen 90/313 irányelvet a környezeti információhoz való hozzáférésről, OJ 1990, no.L 158, p.56; ez az irányelv jelenleg felülvizsgálat alatt áll. Ld. továbbá 1049/2001 rendeletet az EU intézmények dokumentumaihoz való hozzáférésről, OJ 2001, no.L 145, p.43.
10 Ld. különösen 85/337 irányelv 6. cikkét bizonyos projektek környezeti hatásvizsgálatáról, OJ 1985, no.L 175, p.40; 2001/42 irányelv a tervek és programok környezeti hatásvizsgálatáról, OJ 2001, no. L 197, p.30; irányelv javaslat a tervek és programok döntésében való társadalmi részvételről, OJ 2001, no.C 154E, p.123.
11 Ld. Bizotság a Közösség környezetjogának végrehajtása, COM (96) 500 of 22 October 1996; Tanács javaslata of 7 October 1997, OJ 1997, no.C 321, p.1.
12 Ajánlás 2001/331, OJ 2001, no.xxxx, p.xx.
13 OJ 1989, no.C 26 p.1; felülvizsgálva OJ 1999, no.C 119, p.5.
14 Ld. a 4. lábjegyzetet
15 C-33/90, ügy Bizottság v. Olaszország, ECR 1991, p.I-5987.
16 Ld. különösen 45/2001. rendeletet az adatvédelemről, OJ 2001, no.L xxx, p.xxx.
17 Az EK 226. cikke: "Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy tagállam elmulasztotta jelen Szerződésből fakadó valamely kötelezettségének teljesítését, akkor erre vonatkozóan indokolt véleményt bocsát ki, miután lehetőséget biztosított a tagállam számára, hogy észrevételeit megtegye.
Ha az érintett állam a Bizottság által megszabott határidőn belül a véleményben foglaltaknak nem tesz eleget, a Bizottság a Bírósághoz fordulhat."
18 Bíróság, ügyek C-247/87 Star Fruit Company v. Bizottság, ECR 1989, p.I-289; C-28/92 Asia Motor France v. Bizottság, ECR 1992, p.I-3935.
19 Elsőfokú Bíróság, T-103/99 ügy Associazione delle cantine sociali venete v. állampolgári jogok biztosa és Európai Parlament, ECR 2000, p.II-4167.
20 Ld. a Bizottság 8. éves jelentését a közösségi jog alkalmazásának nyomon követéséről, OJ 1991, no.C 338, p.82; 12. jelentését, OJ 1995, no.C 254, p.58; 15. jelentését, OJ 1998, no.C 250 p.82. Ezek az adatok azokat az ügyeket is tartalmazzák, melyeket a Bizottság hivatalból indított.
21 A Bizottság, 17. éves jelentése a közösségi jog alkalmazásának nyomon követéséről, OJ 2001, no.C 30, p.84: in 1999 ez az szám 870 esetből 72 volt (8.3%) környezetvédelem esetén.
22 Bíróság ügye C-56/90 Bizottság v. Nagy Brittania, ECR 1993, p.I-4109.
23 C-365/97 Bizottság v. Olaszország, ECR 1999, p.I-7773.
24 C-387/97 Bizottság v. Görögország, ECR 2000, p.I-5047.
25 Ld. 9. lábjegyzet. A rendelet és az Aarhus Konvenció közötti eltérések megszüntetését szolgálja a várhatóan 2002 végén megjelenő rendeletjavaslat.
A döntéshozatalban való részvételre vonatkozóan ld. 10. lábjegyzet. A közösségi szintű döntéshozatalban való részvételre vonatkozó javaslatot 2002 végén fogják ismertetni. A jogorvoslati jogra vonatkozó javaslat bejelentése is 2002 végére várható.
26 Ld. erről korábban p.xxx
Lábjegyzetek:
[1] Ludwig Krämer, Környezetvédelmi Kormányzás Osztály vezetője, EK Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatóság
Visszaugrás
