Az Európai Közösség Környezeti Politikája és Joga már 30 éves múltra tekinthet vissza. Létrehozásától napjainkig eltelt idő alatt a Közösség az integrációban központi helyet elfoglaló, kiteljesedett környezeti politikát, s több száz közösségi aktusból álló, átfogó környezeti jogot alakított ki. Bár a közösségi környezeti eszközök végrehajtásának szükségességét a közösségi dokumentumok már kezdettől fogva megemlítik, a végrehajtás kiemelt prioritássá csak jóval később vált.
A Közösségi Környezeti Politika fejlődésének kezdeti időszakában főként a célok és alapelvek megfogalmazása, a közösségi cselekvés területeinek és eszközeinek kijelölése, a Közösség és a Tagállamok hatáskörének tisztázása, e politikának a Közösség többi, elsősorban gazdaságpolitikái közötti helyének kijelölése, a Közösségnek a nemzetközi szintű környezetvédelemben való részvétele, valamint a környezeti jogharmonizáció és jogalkotás elindítása, jogalapjának meghatározása álltak a politika középpontjában. A Közösségi Környezeti Politika és Jog végrehajtásának problémájára a ’80-as években helyeződött nagyobb hangsúly, amikor a közösségi jog végrehajtása más területeken is prioritást kapott az integrációs folyamatban. Ennek okai között elsősorban attól az általános koncepciótól való elmozdulás emelendő ki, amely a közösségi jog által meghatározott kötelezettségek teljesítéséért, a közösségi jog érvényesítéséért való felelősséget főként magukra a Tagállamokra bízta. Az integráció megerősödésének és felgyorsításának szakaszában azonban egyre világosabbá vált az a felismerés, hogy a közösségi politikáknak és jognak való megfelelés, a jog érvényesítése a közösségi politikák hatékonyságának jelentős szempontja, ezért a Közösség e kérdéseket nem hagyhatja teljes egészében a tagállami önállóságra. Következésképpen, a közösségi jogalkotás és az Európai Bíróság gyakorlata a közösségi jog érvényesítésének hatásköréből az erre vonatkozó kötelezettség koncepcióját fejlesztette ki. E kötelezettség szabályozottá, általános alapelvek által vezéreltté, a másodlagos jogalkotásban sajátos végrehajtási rendelkezésekkel biztosítottá vált1. E folyamat napjainkra már a közösségi jog végrehajtásának és érvényesítésének intézményesítéséhez vezetett, mind a Közösség Bizottsága, mind a Tagállamok sajátos ellenőrző, felügyeleti kompetenciáinak és eszközeinek bővülésével, új módszerek, formális és informális intézmények kialakításával párosulva, és nem nélkülözve a vonatkozó hatáskörök megosztása feletti vitákat sem.
A közösségi jog végrehajtásának és érvényesítésének kérdése a ’90-es évek elejére kiemelkedő politikai jelentőséget kapott, mind a Közösség intézményei, mind a Tagállamok részéről, amely számos nyilatkozatban és dokumentumban is megerősítést nyert. Az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződést aláíró Tagállamok külön Nyilatkozatban tartották szükségesnek hangsúlyozni, hogy "… az Európai építmény összetartása és egysége folyamatában központi jelentőségű, hogy minden egyes Tagállam teljes körűen és pontosan ültesse át a közösségi Irányelveket a nemzeti jogba…", valamint, hogy "…a Közösség megfelelő működése szempontjából lényegbevágó, hogy a különböző Tagállamok által tett intézkedéseknek a közösségi jog nemzeti jogukkal azonos hatékonysággal és szigorral történő alkalmazását kell eredményezniük."2
A közösségi jog végrehajtásának kérdése napjainkban is politikai prioritásként kezelt. Az Európai Bizottság a Parlament kérésére 1983-tól évenként közzéteszi jelentését a közösségi jog Tagállamok általi alkalmazásáról. A 2000. évre vonatkozó jelentés a közösségi jog alkalmazása ellenőrzésének feladatát a jogállamiság értelmében alapvető jelentőségűnek tartja, amely a jogállamiságra épülő Közösség alapelvét Európa állampolgárai és gazdasági szereplői számára kézzelfogható realitássá teszi.3 A közösségi jog végrehajtásának állandó politikai napirenden tartását több tényező is indokolja. Egyrészről, az integráció fejlődésével egyre bővül a közösségi politikák sora, csakúgy, mint az egyes politikai területeken a közösségi cselekvés terjedelme. Ennek következtében, a Közösség kompetenciájának növekedésével, s a velejáró tagállami szuverenitás szükségszerű csökkenésével párhuzamosan növekszik a Tagállamok kötelezettsége4 a közösségi célok elérése érdekében, az azokat megtestesítő, egyre bővülő közösségi joganyag végrehajtása terén. Ennélfogva, cseppet sem veszített érvényéből a közösségi jog tagállamok általi végrehajtásának integratív jelentőségét előrevetítő, az Európai Bíróság által megfogalmazott követelmény a közösségi jog egységes alkalmazásáról és elsőbbségéről. "A közösségi jog végrehajtó ereje nem különbözhet egyik tagállamtól a másikig, későbbi, belső jogszabályok tiszteletben tartásával, anélkül, hogy ne veszélyeztetné a Szerződés céljainak elérését", továbbá, "… ha a nemzeti jogi rendelkezéseknek, amelyek … nem felelnek meg a közösségi jog rendelkezéseinek, bármilyen jogi hatásuk lenne, az felérne a Tagállamok Szerződés alapján feltétlenül és visszavonhatatlanul vállalt kötelezettségei érvényességének megtagadásával, és így éppen a Közösség alapjait veszélyeztetné."5 Másrészről pedig, mivel a közösségi jog alkalmazása és érvényesítése hagyományosan elsősorban a Tagállamok feladata, a Közösség e tekintetben nagymértékben függ a Tagállamok igazgatási és igazságszolgáltatási berendezkedésétől és a közösségi jog érvényesítésével kapcsolatos törekvéseitől. Igaz ez annak ellenére is, hogy a Közösség egyre nagyobb hatást gyakorol a tagállami végrehajtásra, pl. a tagállami kötelezettségek szabványosításával, az ellenőrzés szigorításával6. A Bizottság éves jelentései folyamatosan stagnáló vagy romló helyzetképet mutatnak a közösségi jog végrehajtásával kapcsolatos tagállami kötelezettségek nem, vagy nem kellő teljesítéséről. A 2000. évre vonatkozó jelentés szerint, pl. az 1998-ban regisztrálthoz képest 22,5%-al nőtt a Bizottság által a Tagállamok kötelezettségszegése miatt kibocsátott formális értesítő levelek száma (1317), amely az irányelvek nemzeti jogba való átültetésének elmaradását, vagy hiányosságait jelzik. S bár az Európai Bíróság előtt megindított perek száma (172) az 1999-es adathoz viszonyítva valamelyest csökkent (3,5%), ez a Bizottságnak a tagállami mulasztás megszüntetésére vezető eredményes közreműködésének köszönhető.
A környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos tagállami kötelezettségszegés az általánoshoz hasonlóan emelkedő trendet mutat, a Bizottság az 1999. évi 612-vel szemben 2000-ben 755 ügyben indított eljárást, a Bíróság előtt megindított környezetvédelmi perek száma 39 volt. Az általános adatokkal összehasonlítva szembetűnő a környezeti tárgyú jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos mulasztások különösen nagy aránya: e körbe tartozik az ügyek több, mint fele, s a Bíróság előtt a tagállamokkal szemben indított perek kb. egynegyede. A környezetvédelmi jogalkotás minden területén és minden Tagállammal szemben van folyamatban eljárás, a közösségi aktust a nemzeti jogba átültető norma hiányosságai miatt. A közösségi környezeti jogszabályok - irányelvek és rendeletek - nem megfelelő alkalmazása miatti, az Európai Parlamenthez érkező panaszbeadványok száma is folyamatosan nő, amelyek nagy többsége a természetvédelemre, a környezeti hatásvizsgálatra, a hulladékkezelésre, és a vízszennyezésre vonatkozik.7
A közösségi környezeti jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos mulasztások és hiányosságok indokolják a környezeti jog azon sajátosságainak vizsgálatát, amelyek a végrehajtás hatékonyságát befolyásolhatják. A közösségi környezeti jog végrehajtásával kapcsolatos tagállami kötelezettségek mibenlétének vizsgálata pedig hasznos lehet azok teljesítésének előmozdításához.
A környezetvédelem az Európai Közösség létrejöttekor nem szerepelt a Közösség által megvalósítani szándékozott gazdasági integrációs célok között, a Közösséget megalapító Római Szerződés a közös politikákat és közös tevékenységeket elsődleges céljának megvalósításához, a Közös Piac létrehozásához szükséges keretek közé szorította. Így a Közösség nem rendelkezett alkotmányos felhatalmazással környezetvédelmi tárgyú politikai döntések meghozatalára, különösen nem a tagállamokat kötelező jogszabályok megalkotására. A Közösségi Környezeti Politika alkotmányos statusát az Egységes Európai Okmány 1986-ban teremtette meg, amely a Környezeti Cím Szerződésbe iktatásával a Közösséget e téren is jogalkotói hatalommal ruházta fel. A ’80-as évek közepére azonban a Közösség a környezeti akcióprogramjaiban lefektetett célok elérése érdekében és az általuk meghatározott alapelvek által vezérelve már kb. 200 környezeti tárgyú jogszabályt alkotott, elsősorban a Szerződés jogharmonizációs 100. és az általános 235. Cikk felhatalmazása alapján. A Szerződésben megalapozott környezeti hatáskör hiánya, ha nem is teszi jogszerűen indokolhatóvá, mégis magyarázatul szolgál a tagállami végrehajtási kötelezettség teljesítése terén mutatkozó mulasztásokra. A tagállamok a közösségi környezeti jogalkotás első évtizedében az irányelvekben foglalt kötelezettségekre gyakran úgy tekintettek, mint amelyek alig jelentenek többet politikai szándékoknál, vagy törekvéseknél, mintsem jól körülhatárolható jogi kötelezettségekként kezelték volna azokat.8
A környezeti politika hagyományosan a Közösség és a Tagállamok közötti megosztott, vagy párhuzamos hatáskörbe tartozó terület. Ennek egyik oka a Tagállamoknak a közös környezeti politika kialakításával kapcsolatos attitűdje: eltérő földrajzi, éghajlati, gazdasági adottságaik, környezetvédelmi preferenciáik miatt szuverenitásukról nem kívántak teljes egészében lemondani ezen a területen, hatáskörüket csak részben ruházták rá a Közösségre. A másik ok magában a környezetvédelem sajátosságában keresendő: számos környezeti probléma, jellegéből adódóan, a felmerüléséhez eső legközelebbi szinten, vagyis tagállami határokon belül, gyorsabban és eredményesebben oldható meg, a döntéshozatal központosítása, uniform megoldások erőltetése gazdaságtalanságot eredményezne, és nem lenne hatékony. Így tehát, a Tagállamok kezdettől fogva nagy hangsúlyt fektettek a környezeti cselekvési szint körültekintő megválasztására, amely igény, jelentőségénél fogva, a közösségi politikaformálás Szerződésben is megfogalmazott paramétere lett. A Maastrichti Szerződéssel általánossá tett szubszidiaritás alapelve9 nem jelentett újdonságot a környezeti politika számára, hiszen a döntéshozatali szint kijelölését már kezdettől fogva a tevékenység hatékonyságának tesztje irányította. A környezeti politika a szubszidiaritás alapelve alkalmazásának első és egyúttal tipikus területe, amelyben talán még inkább érvényesül az alapelv valódi tartalma, ti. inkább tekinthető a - megosztott - hatáskör gyakorlásának mikéntjére vonatkozó politikai iránymutatásnak, mintsem a hatásköröknek a Közösség és a Tagállamok közötti (újra)elosztása szabályának. Ezt jelzi a megosztott felelősség új környezeti politikai koncepciója, amely a szubszidiaritás alapelvének gyakorlati alkalmazásaként, a hatásköröket meg nem kérdőjelezve kapcsolja össze a környezeti cselekvés szereplőit és eszközeit a megfelelő szinten, a társadalom minden rétegének és a gazdaság minden szereplőjének partnerkénti együttműködését teremtve meg a környezeti célok elérése érdekében.10
Az alapelv politikai jellegét erősíti meg az Amsterdami Szerződéshez csatolt Jegyzőkönyv is, amely az alapelv alkalmazására, a kritériumok részletes megfogalmazásával ad iránymutatást.11 Az elsősorban a Közösség tevékenységét előre meghatározó alapelv alkalmazására azonban a Szerződés a Közösség intézményei számára jogi kötelezettséget teremt. A környezetvédelem terén azonban, főként a Tagállamok eltérő környezetvédelmi színvonala, preferenciái, gazdasági ereje miatt, gyakran nem könnyű eldönteni, hogy a környezeti politikai célok mikor érhetők el jobban a Közösség, és mikor a tagállamok cselekvése által, amelyre még a tevékenység kiterjedése, vagy hatásai sem adnak kellő eligazítást. Nem egyértelmű továbbá az sem, hogy mit kell a célok "jobb" elérhetőségének tekinteni. Következésképpen, a cselekvési szint szubszidiaritás elve alapján történő kijelölése számos további megfontolást igénylő, inkább politikai, mintsem jogi kérdés,12 amely tovább nehezíti a Tagállamok végrehajtással kapcsolatos jogi kötelezettségeinek meghatározását, s így teljesítését is. Ez utóbbit pedig még hangsúlyosabbá teszi az Amsterdami Jegyzőkönyvnek a Római Szerződés 5. Cikkében (új 10. Cikk) megfogalmazott, a Tagállamok Szerződésből fakadó kötelezettségeinek teljesítésére való utalása.13 Ennek értelmében, azokban az esetekben, amelyekben a Közösség, a szubszidiaritás elvének alkalmazása alapján nem fejt ki tevékenységet, ugyanezen elv teremt ezzel összhangban álló cselekvési kötelezettséget a Tagállamok számára a Közösség céljainak elérése érdekében.14
A Közösség Környezeti Jogának forrásai között megtalálhatók mind az elsődleges jogforrások: a Római Szerződés Környezeti Címe, valamint az Európai Bíróság által megfogalmazott alapelvek, mind pedig a Közösség intézményei által alkotott másodlagos jogforrások: a rendeletek, irányelvek és döntések, valamint a jogi kötőerővel nem bíró ajánlások és vélemények, sőt, a Szerződésben fel nem sorolt egyéb ún. puha jogi (soft law) eszközök is, pl. határozatok, nyilatkozatok, megállapodások stb. A tagállami végrehajtás szempontjából elsődleges jelentősége a másodlagos jogforrásoknak, közöttük is elsősorban az irányelveknek van, egyrészről azért, mert a közösségi környezeti jogszabályok túlnyomó többsége irányelv formájában jelenik meg, másrészről pedig azért, mert jellegénél fogva e jogforrási forma követeli meg a legnagyobb mértékű tagállami aktivitást.
a) A Római Szerződés rendelkezései
Sem a Római Szerződés Környezetről szóló XIX. Címének 174-176. Cikkei, sem a Szerződés más rendelkezései nem tartalmaznak a Tagállamok nemzeti jogába átültetendő, vagy általuk közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseket, a tagállami végrehajtásra vonatkozó, általánosan megfogalmazott kötelezettségeket azonban igen.
A Szerződés 10. Cikke szerint, amelyet gyakran ún. lojalitás, vagy hűségklauzulának is neveznek, "A Tagállamoknak minden megfelelő intézkedést meg kell tenniük, legyen az általános, vagy különös, annak érdekében, hogy biztosítsák jelen Szerződésből eredő, vagy a Közösség intézményei tevékenységéből származó kötelezettségek teljesítését. A Tagállamoknak meg kell könnyíteniük a Közösség feladatainak megvalósítását. A Tagállamoknak tartózkodniuk kell bármely intézkedéstől, amely veszélyeztetheti jelen Szerződés céljainak elérését." A Tagállamok ezen általánosan megfogalmazott kötelezettsége a Közösség intézményeinek és a közösségi jognak rendeltetésük szerinti működtetésére, valamint ennek megakadályozásától való tartózkodásra, számos további konkrét kötelezettséget tartalmaz. E körbe tartozik elsődlegesen a közösségi politikák és a közösségi jog megfelelő végrehajtása érdekében azok alkalmazása, és kiegészítése a Tagállamok hatóságai által. E kötelezettség a Közösség környezeti politikai céljainak elérése érdekében a Tagállamoktól konkrét környezetvédelmi intézkedések megtételét követeli meg, még akkor is, ha azok a Szerződésben, vagy a másodlagos jogforrásokban speciális kötelezettségként nem, csupán általánosan meghatározott politikai célokként fogalmazódnak meg.15 A környezeti jog végrehajtásával kapcsolatos tagállami mulasztások, elsősorban a Bizottsággal való együttműködés hiánya esetén gyakran kerül sor a 10. Cikk alkalmazására.
A Római Szerződés Környezeti Címe 175. Cikk. 4. paragrafusa szerint "Meghatározott Közösségi természetű eszközök sérelme nélkül a környezeti politikát a Tagállamoknak kell finanszírozniuk és végrehajtaniuk." E Cikk a Tagállamok más politikai területeken Szerződési rendelkezés hiányában is fennálló végrehajtási és finanszírozási kötelezettségét a környezeti eszközökkel kapcsolatban hangsúlyossá teszi. E rendelkezést indokolja egyrészről, a politika kialakítása kezdetén erőteljesebben érzékelhető tagállami hatáskör megtartásának igénye, másrészről pedig a Közösség környezeti célokra fordítható pénzeszközeinek hiánya. Főszabályként tehát, a Tagállamoknak kell a Közösség Környezeti Politikája nyomán kibocsátott eszközök végrehajtásáról és finanszírozásáról gondoskodniuk, bár a Közösség már számos környezetvédelmi program végrehajtásához nyújt társfinanszírozás formájában anyagi segítséget, pl. a LIFE, vagy a Szerkezeti Alapok forrásaiból. A végrehajtás csak kivételesen és csak részben történik a Közösség szintjén, elsősorban a Bizottság ellenőrzési és adminisztrációs tevékenysége kapcsán.
b) A környezeti irányelvek sajátosságai
A Közösség környezeti jogában kivételes a rendeleti forma alkalmazása, általában azokban az esetekben kerül rá sor, amelyek egységes, ti. a tagállami eltérések lehetősége nélküli rendelkezéseket igényelnek. S bár számos esetben fordulnak elő, a rendeleteknél kisebb szerepet játszanak a döntések. A Római Szerződés 249. Cikke szerint mind a rendelet, mind pedig a döntés közvetlenül alkalmazandó, vagyis, főszabályként nem igényelnek a Tagállamok részéről semmiféle további jogalkotási aktust, rendelkezéseiket a Tagállamoknak kötelező erővel kell alkalmazniuk, úgy, ahogyan azok közösségi szinten megfogalmazódtak. Azokban a kivételes esetekben, amelyekben e jogforrások a Tagállamok további intézkedéseit írják elő, e rendelkezések az irányelvekhez hasonló végrehajtási aktust igényelnek.
A Közösség Környezeti Jogában leggyakrabban alkalmazott jogforrási forma az irányelv. A Római Szerződés 249. Cikke szerint az irányelv a benne foglalt eredmény elérésére kötelez minden egyes Tagállamot, amelyhez címezték, azonban a nemzeti hatóságokra bízza a forma és a módszerek megválasztását. Az irányelv címzettjei csak Tagállamok lehetnek, szólhatnak a Tagállamok egy csoportjához is, az esetek többségében azonban címzettjük az összes Tagállam.
A Szerződés szövegéből következik, hogy a Tagállamoknak az irányelv végrehajtása érdekében további intézkedéseket kell tenniük, amely az esetek többségében az eredmény elérését biztosító nemzeti jogalkotást, az irányelvnek a belső jogba való átültetését igényli. Ennélfogva, az irányelvek főszabályként nem alkalmazhatók közvetlenül, s a rendeletekkel ellentétben nem rendelkeznek közvetlen hatállyal. A közösségi jog hatékonyságának biztosítása érdekében és a jogbiztonság követelménye miatt azonban, az Európai Bíróság az irányelvekre is kiterjesztette a közvetlen hatály alapelvét, azaz, meghatározott feltételek megléte esetén, az irányelvekből származó jogok érvényesítése végett, azok a nemzeti bíróságok előtt felhívhatók.16
Az a körülmény, hogy az irányelv kötelező ereje az általa megfogalmazott eredmény elérésében van, de meghagyja a Tagállamok szabadságát az eredmény elérését biztosító eszközök meghatározásában, rendkívül rugalmasan teszi lehetővé a Tagállamok sajátos körülményeinek figyelembevételét. Ez utóbbinak a környezetvédelem terén nagy jelentősége van, hiszen, az irányelvek végrehajtásában az eltérő földrajzi, éghajlati, gazdasági adottságok, környezetvédelmi színvonal, preferenciák, sajátos jogrendszer, közigazgatási berendezkedés, hagyományok stb. sokszor eltérő módszerek alkalmazását teszik szükségessé. Az eszközök és módszerek megválasztásának szabadsága azonban nem korlátlan, azoknak alkalmasnak kell lenniük az irányelvben meghatározott eredmény elérésére.
A környezetvédelmi irányelvek rendszerint általános rendelkezéseket, keretszabályokat, alapvető követelményeket fogalmaznak meg, amelyeket a nemzeti jogi normáknak kell részletes rendelkezésekkel közvetlenül alkalmazható, jogosultságokat és kötelezettségeket keletkeztető formába önteniük. Egyes közösségi környezetvédelmi irányelvek azonban gyakran oly részletes rendelkezéseket tartalmaznak, pl. meghatározott termékekre, vagy szennyezőanyagok koncentrátumára vonatkozó szabványok, amelyek kevés mozgásteret engednek a Tagállamoknak a belső jogba való átültetés során. E rendeleti jellegű irányelvek világos, precíz, és feltételekhez nem kötött rendelkezései az irányelvben a nemzeti jogba való átültetésre meghatározott idő lejártát követően közvetlenül hatályosulnak is. Más irányelvek, ezzel szemben, túl általánosan megfogalmazott, és nem teljesen egyértelmű rendelkezéseket tartalmaznak, amely megnehezíti a Tagállamok végrehajtási tevékenységét, tág teret hagyva az eltérő értelmezésnek, nem biztosítják kellőképpen a kívánt eredmény minden Tagállamban azonos szinten történő elérését. Az irányelvek általános megfogalmazása a "Tagállamok aktív igazgatási infrastruktúráját igényli, amely folyamatosan kitölti az általános rendelkezéseket, joghézagokat, ellenőrzi a teljes körű megfeleltetést és a gyakorlatba való átültetést, életre kelti a közösségi jogszabály szavait és szellemét."17
A környezeti irányelvek gyakran egy-egy környezetvédelmi célt szolgáló keretszabályozást tartalmaznak, amelyeket további, közösségi szinten alkotott, ún. leányirányelvek töltenek meg tartalommal. Ezekben az esetekben a keretirányelvek meghatározásokat, eljárásokat, vagy más mechanizmusokat fektetnek le, amelyekre további részletesebb irányelvek utalnak. Az egyes szennyezőanyagoknak a vízbe juttatásáról született keretirányelv pl. általános engedélyezési eljárást határoz meg, a tagállamokat a szennyezés csökkentésére vonatkozó programok elkészítésére kötelezve. A kapcsolódó leányirányelv speciális korlátozásokat és minőségi követelményeket állít fel, egyes iparágakra vonatkozóan kibocsátási szabványokat határoz meg, részletezi továbbá a megfigyelési-ellenőrzési követelményeket.18 A vízvédelem szabályozásának ez a szerkezete mind a keretirányelv, mind pedig a leányirányelv együttes figyelembevételét követeli meg a tagállamoktól, amely a végrehajtási szabályozást tovább bonyolítja.
A közösségi környezeti jogszabályok tagállami végrehajtása szempontjából tehát kiemelkedő jelentősége van a közösségi szinten elfogadott norma jogforrási formájának, szerkezetének és tartalmi követelményeinek egyaránt, amely szempontból a közösségi jogalkotás következetessége kívánnivalókat hagy maga után.
A túlságosan részletes, a tagállamok számára kevés önállóságot hagyó, precíz kötelezettségeket meghatározó irányelvek tartalmuk szerint inkább a rendeleti formát kívánnák meg. Egyes környezeti ágazatokban, pl. a hulladékok, vagy a kémiai anyagok területén, mind a környezet veszélyeztetésének súlya, mind pedig a belső piac megfelelő működése (kereskedelem szabadsága, verseny zavartalansága) egyre inkább igényelné a szabályozás egységesítését.19 A jogforrási formák közötti választás kritériumai azonban nincsenek precízen meghatározva. A szubszidiaritás alapelvének alkalmazásáról szóló Protokoll is csak általános iránymutatásul szolgál, a közösségi tevékenység lehető legegyszerűbb formájának megválasztására, a csak szükséges mértékű szabályozásra, valamint, "egyéb körülmények egyenlősége esetén" rendeletek helyett irányelvek, részletes szabályozás helyett keretirányelvek alkalmazására. A Protokoll továbbá a lehető legtágabb teret kívánja hagyni a nemzeti döntéshozatal számára, s ahol arra lehetőség van, "és a megfelelő érvényesítés szükségessége lehetővé teszi" a közösségi eszközöknek, céljaik elérésére alternatív módszereket kell biztosítaniuk a Tagállamok számára.20
Azok az irányelvek, amelyek kereskedelmi forgalomba kerülő termékekre vonatkozóan kifejezett környezetvédelmi szabványokat fogalmaznak meg, a gyakorlatban általában kevesebb végrehajtási problémát okoznak, mivel az erős piaci versenytársak jelenléte jelentős nyomást gyakorol a teljesítésre. Ezzel szemben, a kereskedelmi érdekeket nem érintő, elsősorban a környezeti értékeket önmagukért megóvni szándékozó környezetvédelmi irányelvek végrehajtása terén jelentkezik a legtöbb tagállami mulasztás. E körbe sorolhatók, pl. a föld alatti vizek védelme, a beruházások környezeti hatásainak vizsgálata, a vadmadarak védelme stb. Ezek az irányelvek meglehetősen különböző természetű kötelezettségeket rónak a Tagállamokra a gyakorlati végrehajtás során, ideértve a folyamatos ellenőrzés, a végrehajtás biztosítása és a jelentéstétel kötelezettségét is. A pontosan meghatározott célokat, kötelezettségeket, vagy tilalmakat tartalmazó irányelvek végrehajtásának ellenőrzése egyszerűbb, azonban sok esetben a tagállamok meglehetősen nagy szabadságot élveznek az irányelv földrajzi alkalmazási területének kijelölésében, amely könnyen vezethet a csupán részleges végrehajtásra.
Hasonló végrehajtási problémát okoznak az ún. horizontális irányelvek, amelyek nem csupán egy-egy környezeti ágazaton belül, hanem általánosan alkalmazandók, következésképpen, a tagállami igazgatási szféra több szintjén működő hatóságokkal szemben támasztanak cselekvési, döntéshozatali, sokszor együttműködési kötelezettséget. E körbe sorolhatók, pl. a környezeti hatásvizsgálatokról szóló, a környezeti információhoz való hozzájutás szabadságáról rendelkező, vagy az integrált szennyezés megelőzésről és ellenőrzésről szóló irányelvek. Ezen irányelvek elsősorban számos eljárási jellegű kötelezettséget tartalmaznak, mintsem precízen megfogalmazott, mérhető környezetminőségi célokat, így megszegésük gyakrabban fordul elő.
A közösségi környezeti jog végrehajtásával kapcsolatos problémák egyik oka a környezetvédelem azon sajátosságában keresendő, amely gyökeresen megkülönbözteti más politikai területektől, nem csupán a Közösségben, de a Tagállamokban is. A környezeti jogszabályok a Közösség általános érdekeit védik, szemben a gazdasági területek szabályaitól, amelyek elsősorban sajátos, anyagi érdekeket érintenek. Ezen gazdasági, anyagi, érdekek, amelyek érvényesítése a jogszabályok végrehajtását más területeken előmozdítja, hiányoznak a környezeti politikában. A környezetvédelmi társadalmi, politikai érdekcsoportok túlságosan gyengék ahhoz, hogy az általános környezetvédelmi érdekeket hatékonyan védelmezhetnék. Így, míg a környezetvédelem szükségességéről általános megegyezés tapasztalható, a konkrét jogi kötelezettségek végrehajtása már nehézségeket támaszt, a gazdasági és a környezetvédelmi érdekütközések esetén, szinte minden esetben utóbbi marad alul.21
A közösségi jog forrásainak és a tagállamok végrehajtással kapcsolatos kötelezettségeinek meghatározása a Római Szerződésben meglehetősen szűkszavú és túlságosan általános. A 10. Cikkben megfogalmazott generális együttműködési kötelezettség, a 249. Cikkben a rendeletek Tagállamokon belüli közvetlen alkalmazandósága, az irányelvekben megfogalmazott eredmények kötelező ereje, és a Tagállamok szabadsága a formák és módszerek megválasztásában, valamint a 174. Cikkben meghatározott tagállami kötelezettség a környezeti politika végrehajtására és finanszírozására nem adnak eligazítást az egyes jogszabályok végrehajtására vonatkozó konkrét kötelezettségekről. Ez utóbbiak meghatározására elsősorban a Tagállamok közösségi joggal ellentétes magatartása kapcsán a Bizottság ellenőrző funkciójának gyakorlása és az Európai Bíróság ítélkezése során került sor.
A tagállami végrehajtási kötelezettségek vizsgálatát megelőzően érdemes a szakirodalomban is megkülönböztetett, bár sokszor nem következetesen használt végrehajtás és érvényesítés (vagy kikényszerítés) kifejezések között különbséget tenni. Meggyőző elhatárolást nyújt Richard Macrory, aki a végrehajtást (implementation) a közösségi jogból származó (jogi) kötelezettségek teljesítésének folyamataként, az érvényesítést (enforcement) pedig a végrehajtás megvalósulását (vagyis a kötelezettségek teljesítését) biztosító, rendelkezésre álló módszerekként értelmezi.22 A közösségi jog érvényesülése szempontjából e két kifejezés egy folyamat egymással szorosan összefüggő, időben egymást követő fázisaiként is felfogható, azzal, hogy a második szakaszra az elsőben bekövetkezett valamely hiányosság kiküszöbölése céljából kerül sor. E tanulmány a tagállami végrehajtási kötelezettségeket ebben az értelemben vizsgálja, ide nem értve az érvényesítés szakaszát (amellyel kapcsolatban a közösségi jog szintén támaszt a Tagállamokkal szemben végrehajtandó kötelezettségeket).
Az irányelv Szerződés általi meghatározásából következik, hogy e jogforrási forma eredményében kötelezi a tagállamokat, vagyis annak elérését a Tagállamoknak biztosítaniuk kell, még ha az ehhez szükséges formákat és módszereket szabadon választhatják is meg. E szabadságuk azonban nem korlátlan, egyrészről, az eredmények eléréséhez szükséges formákat és módszereket, eszközöket meg kell választaniuk, másrészről, pedig, azoknak alkalmasnak kell lenniük az irányelvekben meghatározott eredmények elérésére. Mindezekből elsőként az következik, hogy a Tagállamoknak az irányelvek végrehajtása során valamely szabályozói tevékenységet kell ellátniuk, amely szabályok a címzettek számára konkrét kötelezettségeket és jogokat keletkeztetnek, és amelyek teljesítése és gyakorlása vezet el az irányelvben foglalt eredmény elérésére. Elméletileg elképzelhető ugyan, hogy a Tagállamok belső jogrendje már tartalmaz olyan szabályokat, amelyek a kívánt eredményt biztosítják, pl. abban az esetben, ha az irányelv valamely Tagállamban alkalmazott, esetleg általa javasolt, és a Közösség szintjén is kívánatos megoldást fogalmaz meg, azonban gyakorlatilag aligha fordul elő, hogy a közösségi normát követően Tagállamok belső joga valamiféle változtatást ne igényelne.
A környezeti irányelvek maguk is tartalmaznak a Tagállamokat a nemzeti jogba való átültetésre kötelező rendelkezést, általában kétéves, bonyolultabb, a Tagállamok belső igazgatási infrastruktúrájában, hatóságainak hatáskörében, működésében változtatásokat igénylő esetekben hosszabb időtartamot hagyva a belső szabályozásra.23
a) Az átültető norma szükségessége
Igen ritka esetben fordul elő az, hogy a Tagállamban azért nem szükséges valamely környezeti irányelv rendelkezéseinek végrehajtására belső jogszabályt alkotni, mert az irányelvben meghatározott védendő környezeti elem az adott tagállamban nem létezik, vagy a megelőzendő veszélyhelyzet objektív körülmények miatt nem következhet be. Nem maradhat el azonban a belső normaalkotás akkor, ha az adott környezetet veszélyeztető magatartás a gyakorlatban ténylegesen nem fordul elő, azonban annak nem objektív okai vannak, így a jövőben bekövetkezhet. A megfelelő jogi rendelkezések hiánya nem igazolható azzal, hogy az irányelv által tiltott tevékenység ténylegesen nem fordul elő egy Tagállamban, az irányelv teljes körű, nem csupán ténybeli, de jogi végrehajtása érdekében a Tagállamoknak az adott terülten speciális jogi keretet kell létrehozniuk.24
b) Az átültető norma jogforrási formája - jogi kötőereje
Azokat az irányelveket, amelyek egyének számára jogokat és kötelezettségeket kívánnak keletkeztetni, kötelező erővel rendelkező jogszabállyal kell a nemzeti jogba transzponálni. "…az érdekelt személyeknek olyan helyzetben kell lenniük, hogy kötelező szabályokra hagyatkozva érvényesíthessék jogaikat". A szennyezési határértékek (ti. kötelezettségek) meghatározása "…olyan szabályban, amelynek kötelező ereje kétségtelen, szintén szükséges, azért, hogy mindazok, akiknek tevékenysége kárt okozhat, precízen megállapíthassák azon kötelezettségeket, amelyeknek meg kell felelniük."25
Az irányelveknek környezeti programban, vagy, a környezeti jogban is gyakori igazgatási körlevéllel, leirattal történő "átültetetése" nem tekinthető megfelelő végrehajtásnak, mivel azok az állampolgárokra nem keletkeztetnek érvényesíthető jogokat és kötelezettségeket, így nem felelnek meg a jogbiztonság követelményének. "…az útmutatóként szolgáló többéves program… amely átvette az irányelvben foglalt szabályokat, semmi többet nem tartalmazott, mint a vízminőség felügyeletéért felelősök számára kiadott iránymutatások egy csoportját, és nem volt kötelező ereje. Következésképpen, e program nem volt megfelelőnek tekinthető az irányelv végrehajtása szempontjából."26 Az emberi egészséget védő, a környezet minőségét meghatározó szabványok túl azon, hogy a környezetet veszélyeztető tevékenységet szorítják korlátok közé, az egyének számára jogokat keletkeztetnek. Ennélfogva, azoknak olyan szabályokban kell megjelenniük, amelyek, nem csupán az igazgatási szerveket kötelezik, de amelyekből a magánszemélyek is pontosan megismerhetik jogaikat, és amelyekre hivatkozva azokat érvényesíthetik is. "…az irányelvben lefektetett, a felszín alatti vizek hatékony védelmét biztosító precíz és részletes szabályokat, amelyek szándéka, hogy egyének számára jogokat és kötelezettségeket keletkeztessen…" a nemzeti jogba kell foglalni, "olyan precizitással és világosan, amely szükséges ahhoz, hogy a jogbiztonság követelményének teljes egészében megfeleljen. …a pusztán adminisztratív gyakorlatok, amelyek az igazgatási szervek tetszése szerint megváltoztathatók, s amelyek nem kapnak megfelelő nyilvánosságot, nem tekinthetők az EK-Szerződés 189. Cikke által az irányelvben címzett Tagállamokra meghatározott kötelezettség megfelelő teljesítésének."27
c) Az átültető norma jogforrási hierarchiában elfoglalt helye
A Római Szerződés nem tartalmaz arra vonatkozó rendelkezést, hogy az irányelvet a nemzeti jogba átültető normának a nemzeti jogrend által meghatározott jogforrási hierarchia mely szintjén kell helyet kapnia. A Maastrichti Konferencia által a közösségi jog végrehajtásáról kiadott Nyilatkozat a közösségi irányelvek teljes körű és pontos végrehajtásának hangsúlyozása mellett elismerte, hogy "… minden egyes Tagállamnak magának kell meghatároznia, hogy közösségi jog hogyan érvényesíthető a legjobban saját intézményei, jogrendszere és más körülmények fényében,"28 lényegesnek tartották azonban az irányelvet végrehajtó normának a nemzeti joggal azonos hatékonysággal és szigorral történő alkalmazását. A közösségi jog szempontjából irreleváns az, hogy az irányelvet a Tagállam központi kormányzati szintjén megalkotott, az adott állam egész területén általánosan alkalmazandó jogszabállyal, vagy regionális, vagy helyi hatóságok által kibocsátott normákkal hajtják-e végre, mint ahogyan az is, hogy az átültetésről egy, vagy több belső norma gondoskodik-e. "… mindegyik Tagállam szabadon átruházhatja a hatáskörét belső hatóságaira, úgy, ahogyan azt megfelelőnek tartja, és szabadon végrehajthatja az irányelvet regionális, vagy helyi hatóságok által elfogadott eszközökkel. E hatalommegosztás azonban nem menti fel az alól a kötelezettsége alól, hogy biztosítsa az irányelv rendelkezéseinek a nemzeti jogban való megfelelő végrehajtását."29 Ebből következően, a transzpozíciós jogszabály lehet a parlament által alkotott törvény, a kormány, vagy valamely miniszter által kibocsátott rendelet, vagy a regionális, vagy helyi hatóságok, továbbá, függően a Tagállamok belső jogrendszerétől, akár más, szabályozói hatalommal felruházott szervezet által elfogadott norma. Bármely megoldást választja is, a Tagállamnak biztosítania kell, hogy a közösségi környezeti irányelvben foglalt szabályokat átvegyék és alkalmazzák az ország egész területén. A Tagállam csak abban az esetben lenne köteles központi kormányzati szinten megalkotott normával végrehajtani az irányelvet, ha az kifejezetten, vagy értelemszerűen maga tiltaná meg a helyi hatóságok általi végrehajtást.30 "…a Tagállam azonban nem hivatkozhat védekezésül belső jogrendjében létező rendelkezésekre, gyakorlatra, vagy más körülményre, annak igazolásául, hogy a közösségi jogból származó kötelezettségei teljesítését elmulasztotta."31
d) Az irányelv végrehajtása környezetvédelmi megállapodásokkal
A környezetvédelmi megállapodások a Közösség környezeti politikájában a megosztott felelősség koncepciójának szellemében kaptak hangsúlyosabb szerepet, a gazdaság és a társadalom szélesebb rétegeinek a környezetvédelmi feladatok megoldásába való bevonását, valamint a jogi szabályozás mellett, a védelmet szolgáló eszköztár bővítését célozva.32 A közhatóságok és a gazdaság ágazatai, elsősorban az ipar szereplői közötti megállapodások meghatározott feltételekkel alkalmazhatók a Közösség környezeti irányelvei egyes rendelkezéseinek végrehajtása során, kiegészítve a jogi szabályozást, vagy helyettesítve az egyébként túlságosan részletező jogszabályi rendelkezéseket33. Mivel azonban a Tagállamoknak biztosítaniuk kell az irányelvek teljes körű végrehajtását, az abban foglalt eredmények elérését, amely számukra kötelező erejű, a végrehajtás céljából nem alkalmazhatnak jogi kötőerőt nélkülöző eszközöket. Következésképpen, a sokszor "önkéntesnek" nevezett környezetvédelmi megállapodások megkötését és az irányelvek végrehajtásának eszközéül szolgáló alkalmazását megfelelő jogi garanciákkal szükséges körülvenni, ahhoz, hogy a Tagállamok kötelezettségének teljesítése biztosítható legyen.34 A Bizottság iránymutatásai szerint a környezetvédelmi megállapodások az irányelvek végrehajtására csak az általuk kifejezetten meghatározott esetekben alkalmazhatók, és kizárólag polgári jogi vagy közigazgatási jogi úton érvényesíthető szerződés formáját ölthetik. E megállapodásoknak mindenki által hozzáférhetőnek kell lenniük, így azokat minden esetben közzé kell tenni a Tagállam hivatalos közlönyében, amely további résztvevők csatlakozását is lehetővé teszi. A megállapodások teljesítését a szerződő hatóságoknak megfelelő ellenőrzési és rendszeres jelentéstételi kötelezettség kiépítésével, továbbá visszatartó szankciókkal is biztosítaniuk kell. A megállapodásoknak az irányelvben foglaltak végrehajtásán túl összhangban kell állniuk a Római Szerződés rendelkezéseivel is, különös tekintettel a belső piac követelményeire, valamint a versenyszabályokra. E megállapodásokról, minden releváns információval együtt, az irányelv végrehajtását szolgáló más nemzeti eszközökkel azonos időben a Bizottságot értesíteni kell.35
e) Az átültető norma tartalma
A környezeti irányelvek számos, különböző természetű rendelkezést tartalmaznak, amelyek egy része nem a Tagállamokhoz, hanem a Közösség intézményeihez szól. E körbe tartoznak, pl. a Tanácsot technikai szabványok, kibocsátási határértékek további meghatározására, vagy a Bizottságot a Tanács és a Parlament számára az irányelv alkalmazásának eredményeiről szóló beszámoló elkészítésére felszólító, továbbá a Bizottság végrehajtói jogalkotása során alkalmazandó eljárására (ún. komitológia) irányadó rendelkezések. Hasonló természetű szabályok vonatkoznak a Tagállamok és a Bizottság közötti együttműködésre, pl. az irányelv gyakorlati alkalmazásáról rendszeres időszakonkénti tagállami és Bizottsági információs, vagy helyzetfelmérő jelentések készítésére. Természetesen ide tartozik magának az irányelvnek a nemzeti jogba való átültetésével történő végrehajtásáról szóló jelentés elkészítése és a Bizottság számára való megküldése is36. Ezen eljárási jellegű rendelkezések nem érintik a magánszemélyek jogait és kötelezettségeit, ennélfogva, ezek nemzeti jogba való átemelésére nincs szükség, amely azonban nem menti fel a Tagállamokat e kötelezettségeik teljesítése alól.37
f) Az átültető norma szóhasználata
Az irányelv végrehajtását szolgáló tagállami jogszabálynak nem kell feltétlenül az irányelv minden rendelkezését szó szerint megismételnie. A Római Szerződés 249. Cikke által a Tagállamok számára biztosított szabadság nem csupán a forma megválasztására, de az átültető jogszabály tartalmának meghatározására és szóhasználatára is kiterjed, feltéve, hogy a nemzeti norma biztosítja az irányelvben meghatározott eredmény elérését. "… az irányelv nemzeti jogba való transzponálása nem követeli meg szükségszerűen az irányelv rendelkezéseinek speciális, kifejezett jogi rendelkezésben, pontosan ugyanazokkal a szavakkal történő elfogadását; egy általános jogszabályi környezet megfelelő lehet, ha az ténylegesen biztosítja az irányelv teljes körű végrehajtását, megfelelően világos és precíz módon, úgy, hogy ahol az irányelv egyénekre jogokat és kötelezettségeket kíván ruházni, az érintett személyek jogaikat teljes egészében megállapíthassák és, amennyiben annak helye van, a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhassanak rájuk."38 A Tagállamok szabadságukat azonban az irányelvben meghatározott célok, nevezetesen az emberi egészség és a környezet védelmének kellő figyelembevételével gyakorolhatják.39 Az irányelvben meghatározott fogalmak szó szerinti átvétele ellen szól a nemzeti jogszabályok által alkalmazott hagyományos fogalomrendszer felborítása, amely a jogértelmezésben és a jogalkalmazásban zavart okozhat. Természetesen a Tagállamban használatos rendszernek kellőképpen tágnak kell lennie ahhoz, hogy az irányelv által használt fogalmak befogadására alkalmas legyen. Adott esetben a szóhasználat csekély eltérése is az irányelv nem kellő végrehajtására vezethet. Különös figyelmet kell fordítani arra, hogy amennyiben az irányelv által alkalmazott kifejezések magánszemélyek jogait vagy kötelezettségeit kifejezetten érintik, a tagállami átültető norma szóhasználatából azok egyértelműen megállapíthatók legyenek.40 A Tagállamok jogában alkalmazott számos, egymástól és az irányelvekben foglaltaktól is eltérő definíció használata eltéréseket okozhat az irányelvekben meghatározott kötelezettségek teljesítésében is, amely nem biztosítja a közösségi jog maradéktalan és egységes végrehajtását, és a környezet azonos szintű védelmét.41
Az irányelvek végrehajtása nem a csupán a benne foglalt rendelkezések nemzeti jogba való teljes körű átültetésének kötelezettségét rója a Tagállamokra, hanem a nemzeti normák tényleges alkalmazását is. A közösségi környezeti irányelvek végrehajtásában a transzpozíciós norma megalkotása "csak egy formális jogi aktus," amely a környezet megfelelő védelmének szükségszerű, de nem elégséges feltétele. "A környezet védelme akkor kezdődik, amikor a kibocsátások csökkennek, a veszélyes anyagok nem kerülnek a piacra, vagy a környezetbe, az élőhelyek védelmet kapnak stb."42
A Római Szerződés 211. Cikke szerint a Bizottság feladata a Szerződés és az intézmények által annak alapján elfogadott eszközök alkalmazásának biztosítása. A közösségi jog végrehajtásának ellenőrzése ezért a megfelelő transzpozíció mellett átfogja a rendeletek, és az irányelveket átültető nemzeti normák tényleges alkalmazását is. A Bizottsági ellenőrzés kiterjed a Tagállamok általános kötelezettségeinek teljesítésére, pl. védelmi övezetek kijelölése, környezetvédelmi programok végrehajtása, továbbá, speciális esetek vizsgálatára, amelyekben konkrét igazgatási gyakorlat, vagy egyedi döntés áll ellentétben a közösségi joggal. A Közösség környezeti jogának végrehajtásáról és érvényesítéséről készített Bizottsági jelentés az irányelvek nem megfelelő alkalmazásában megnyilvánuló tagállami mulasztás növekedésére hívja fel a figyelmet. A Bizottság szerint "fennáll a veszélye annak, hogy a közösségi jogot formálisan átültetik a nemzeti jogba, anélkül, hogy a tényleges magatartásban a közösségi szabályok által megkívánt mértékben bármilyen változás bekövetkezne. Az állampolgárok számára pedig elsősorban az a fontos, hogy azokban a helyzetekben, amelyekben érdekeltek, a jogszabályok megfelelő alkalmazást nyerjenek."43 A Bizottság által elkészített, a Közösség Hatodik Környezeti Akcióprogramjának tervezete az összes létező környezeti jogszabály teljes körű alkalmazását, érvényesítését és végrehajtását stratégiai prioritásként kezeli. A végrehajtás javítása érdekében továbbra is jelentős feladatnak tartja a tagállamok rászorítását kötelezettségeik teljesítésére, ha szükséges, az Európai Bíróság előtti eljárás megindításával. A jogi eljárásokon túl, további eszközök alkalmazását szorgalmazza, pl. a végrehajtással kapcsolatos eredmények és hiányosságok széles körű nyilvánosságra hozatalát, a környezeti bűncselekmények megakadályozása érdekében büntetőjogi szankciók alkalmazását, valamint a Tagállamok végrehajtással kapcsolatos együttműködésének előmozdítását az IMPEL hálózaton keresztül.
Magyarország a közeljövőben csatlakozik az Európai Unióhoz, amely "a világon a legátfogóbb és legfejlettebb környezeti joggal rendelkezik. Ennek a jognak az átvételével és végrehajtásával a jelölt államok nem csupán a belépéshez szükséges szélesebb feltételeknek felelnek meg, de hosszú távon élvezni fogják egy tisztább és egészségesebb környezet előnyeit is." A tervezet a csatlakozni szándékozó államok elé a közösségi környezeti joganyag átvételének feladatát tűzi, amelyet a belépés időpontjáig el kell végezni.44 A teljes jogú tagsági viszony kezdetétől azonban Magyarországnak már mindazokat a kötelezettségeket teljesítenie kell, amelyek az Unió jelenlegi Tagállamait terhelik, ideértve a közösség környezeti politikájának és jogának végrehajtását és alkalmazását. ■
JEGYZETEK
1 Ld. Vervaele, John, A.E.(ed.), Compliance and Enforcement of European Community Law, European Monographs 20, Kluwer, The Hague, 1999., V-VI. o.
2 Ld. a Maastrichti Szerződéshez csatolt 19. sz. Nyilatkozatot a Közösségi Jog Végrehajtásáról, Treaty on European Union, Office for Official Publications, Luxembourg, 1992., 231. o.
3 Ld. a Bizottság Tizennyolcadik Éves Jelentését a Közösségi Jog Alkalmazásáról (2000), COM (2001) 309 final, Brussels, 16.7.2001., 7. o.
4 Steiner, Josephine szerint a közösségi jog széles terjedelme és az EK másodlagos jogalkotásának széles skálája és tömege elkerülhetetlenül vezet a közösségi jog érvényesítésének problémáihoz. L. Enforcing EC Law, Blackstone, London, 1995., 11. o.
5 Ld. az Európai Bíróság ítéleteit a következő ügyekben: 6/64 Costa v Enel [1964] ECR 585., 593-594. o., valamint 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal S.p.A., [1978] ECR 629., 643. o.
6 A tagállami és a közösségi végrehajtás közötti határvonal elmozdulásáról l. Veldkamp, Aster, The Shifting Boundaries of European and National Enforcement: Three Case Studies, in Vervaele, J.A.E. (ed.), i.m. 247-249. o.
7 Ld. a Bizottság Tizennyolcadik Éves Jelentését, i.m. 9-10., 47., 49. o.
8 Macrory, Richard, Community Supervision in the Field of the Environment, in Somsen, Han (ed.),Protecting the European Environment: Enforcing EC Environmental Law, Blackstone, London, 1996., 12-13. o .
9 A Római Szerződés 3b. cikkének (az Amsterdami Szerződés új számozása szerinti 5. cikk) második fordulata szerint "Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a Közösség, a szubszidiaritás alapelvével összhangban, csak akkor és olyan mértékben tevékenykedik, amennyiben a javasolt tevékenység céljai nem érhetők el kielégítően a Tagállamok által, és ennélfogva, a javasolt tevékenység kiterjedése vagy hatásai miatt jobban érhetők el a Közösség által."
10 Ld. a Közösség Ötödik Környezeti Akcióprogramját: A fenntarthatóság felé, OJ No C 138, 17.5.1993, 78-79. o.
11 A 7. sz. Protokoll (3) pontja szerint: "A szubszidiaritás alapelve nem kérdőjelezi meg a Szerződés által az Európai Közösségre ruházott hatásköröket, ahogyan azokat az Európai Bíróság értelmezte. A szerződés 3b Cikk második fordulatában hivatkozott kritériumok azokra a területekre vonatkoznak, amelyekben a Közösségnek nincs kizárólagos hatásköre. A szubszidiaritás alapelve iránymutatásul szolgál arra vonatkozóan, hogy azokat a hatásköröket a Közösség szintjén hogyan kell gyakorolni." Treaty of Amsterdam, Office for Official Publications, Luxembourg, 1997, 105. o.
12 Ld.: Krämer, Ludwig, EC Environmental Law (4.ed.) Sweet & Maxwell, London, 2000, 12. o.
13 A Protokoll (8) pontja szerint: "Ahol a szubszidiaritás elvének alkalmazása a közösségi cselekvés mellőzéséhez vezet, a Tagállamok tevékenységük során kötelesek a szerződés 5. Cikkében lefektetett általános szabályoknak eleget tenni, minden, a Szerződés szerinti kötelezettségeik teljesítését biztosító megfelelő intézkedést megtenni, és tartózkodni bármely intézkedéstől, amely veszélyeztetné a Szerződés céljainak elérését." I. m. 107. o.
14 Temple Lang, John, The Duties of National Authorities Under Community Constitutional Law, European Law Review, Vol.23, No.2, April, 1998, 112. o.
15 Ld.:Temple Lang, i.m. 111., 117-118. o.
16 Az irányelvek közvetlen hatályosulására ld. pl., Prechal, Sacha, Directives in European Community Law, A Study of Directives and Their Enforcement in National Courts, Oxford European Community Law Series, Clarendon, Oxford, 1995, 246-305. o., Krämer. L. Focus on European Environmental Law, Sweet & Maxwell, London, 1994, 93-98. o.
17 Ld.: Krämer, L., E.C. Treaty and Environmental Law, Sweet & Maxwell, London, 1998., 189. o.
18 Az egyes veszélyes anyagoknak a Közösség vízi környezetébe való juttatásával okozott szennyezésről szóló 76/464 sz. Irányelv, OJ No. L 129, 18.5.1976, valamint a hozzá kapcsolódó 83/513 sz. leányirányelv, OJ No. L 291, 24.10.83. részletes elemzésére lásd Haigh, Nigel, EEC Environmental Policy and Britain (2.ed.), Longman, London, 1987, 70-78., 96-102. o.
19 Ld.: Krämer, L., (2000) i. m. 40. o. A rendeleti forma alkalmazása azonban nem feltétlenül vezetne a végrehajtás, elsősorban a Tagállamok jogi és igazgatási strukturális problémáiból eredő hiányosságainak kiküszöböléséhez. L. Macrory, R., (1996) i. m. 10. o.
20 Ld.: a Protokoll (6) és (7) pontjait, i. m. 106. o.
21 Ld.: Krämer, L., (1998), i. m. 164-165. o.
22 Ld.: Macrory, Richard, The Enforcement of Community Environmental Laws: Some Critical Issues, Common Market Law Review, Vol.29., No. 2, 1992., 348. o.
23 Az 1996/61 sz. az integrált szennyezés megelőzésről és ellenőrzésről szóló irányelv hatálybalépésről rendelkező 21. Cikke szerint: "1. A Tagállamoknak jelen irányelv teljesítéséhez szükséges jogszabályokat, rendeleteket és igazgatási rendelkezéseket ezen irányelv hatálybalépésétől számított, legkésőbb három éven belül meg kell alkotniuk. A Tagállamok által alkotott eszközöknek jelen irányelvre való hivatkozást kell tartalmazniuk, amelyet elfogadásuk során, vagy hivatalos közzétételük alkalmával kell a szabályokhoz csatolni. E hivatkozás alkalmazásának módszereit a Tagállamoknak kell meghatározniuk. 2. A Tagállamoknak értesíteniük kell a Bizottságot nemzeti joguk főbb rendelkezéseinek szövegéről, amelyeket ezen irányelv által átfogott területen alkottak." L. OJ No. L 257, 26-40. o.
24 Az objektív körülményekre példa a tengerszint felett 1500 m-nél magasabban fekvő hegyvidéki területeken található vizek szennyezéssel szembeni védelme, amely egész Hollandia területén alkalmazhatatlan, mivel az ország legmagasabb pontja 300 méterrel van a tengerszint felett. A ténybeli megfelelőség mellett a jogi tilalom szükségességére l. pl. az Európai Bíróságnak a 190/90. sz. ügyben, Commission v Nethertlands [1992] ECR I-3265 hozott ítéletét. Jans, H. Jans szerint a Bíróság részéről ez nem csupán jogi formalizmus, hanem a jogbiztonság követelményének érvényesítése a közösségi környezeti jogban. Ld.: European Environmental Law, European Monographs 12, Kluwer, The Hague, 1995, 134-135. o.
25 Ld.: pl. a Bíróság 361/88 sz. ügyben, Commission v Germany [1991] ECR I-2567, hozott ítéletének 16. pontját.
26 Ld.: a Bíróság 96/81 sz. ügyben, Commission v Netherlands [1982] ECR 1791, hozott ítéletének13. pontját.
27 Ld.: a Bíróság 131/88 sz. ügyben Commission v Germany [1991] ECR I-825, hozott ítéletének 61. pontját.
28 Ld.: a Maastrichti Szerződéshez csatolt 19. sz. Nyilatkozatot a Közösségi Jog Végrehajtásáról, i. m. 231. o.
29 Ld.: a Bíróság 227-230/85 sz. egyesített ügyekben Commission v Belgium [1988] ECR 1, hozott ítéletének 9. pontját.
30 Ld.: Jans, H. Jan, i. m. 138. o. A közösségi jog végrehajtása szempontjából releváns nemzeti hatóságok széles skálájáról lásd bővebben Temple Lang, John, i. m. 112-113. o. A Bizottság azonban felhívta a figyelmet arra, hogy a Tagállamoknak kerülniük kell a hatáskörök túlságosan széleskörű decentralizációból fakadó, túlzott széttöredezettségét, amely nem biztosítja kellőképpen az irányelvben foglalt célok, az emberi egészség és a környezet védelmének érvényesülését. Ld. a 359/88. sz. ügyet Zanetti [1990] ECR I-1509.
31 Ld.: a 227-230/85 sz. egyesített ügyekben Commission v Belgium [1988] ECR 1, született ítélet 10. pontját.
32 Ld.: az Közösség Ötödik Környezeti Akcióprogramjának 7. Fejezetét, i. m. 67-68. o., és a "Környezet 2010: Jövőnk, választásunk" c. Hatodik Akcióprogram Tervezetének 2.3. pontját, COM (2001) 31 final, Brussels, 24.1.2001., 15-17. o.
33 Ld.: A Bizottság Közleményét a környezeti megállapodásokról, COM (96) 561 final, Brussels, 27.11.1996.
34 Ld.: Krämer, L. szerint, mivel e megállapodások csak a szerződő feleket kötelezik, az irányelvben meghatározott jogok és kötelezettségek szempontjából nem biztosítható az állampolgárok közötti egyenlőség, ezért az irányelv megállapodásokkal történő végrehajtása csak azok általánosan kötelező ereje esetén lehetséges. (2000) i. m. 280. o. A környezetvédelmi megállapodások alkalmazásáról a Közösség politikájában ld. bővebben, i. m. 45-46. o., és Bailey, Patrícia, M., The Creation and Enforcement of Environmental Agreements, European Environmental Law Review, Vol.8, No. 6, 1999, 170-179. o.
35 Ld.: a Bizottság 1996/733 sz. Ajánlását a közösségi irányelvek végrehajtására vonatkozó környezeti megállapodásokról, 1996 december 9., OJ No. L 333, 21.12.1996, 59-61. o.
36 Mindezen eljárási jellegű rendelkezéseket jól példázzák az. integrált szennyezés megelőzésről és ellenőrzésről szóló 1996/61 sz. Irányelv 16-20. Cikkei. OJ No. L 257, 10.10.1996, 26-40. o.
37 Azokra az eljárási jellegű rendelkezésekre azonban, amelyek magánszemélyekre is keletkeztethetnek jogokat és kötelezettségeket, fennáll a Tagállamok transzpozíciós kötelezettsége. L. Jans, H. J., i. m. 123-125. o.
38 Ld.: a Bíróság 339/87 sz. ügyben Commission v Netherlands [1990] ECR I-0851, született ítélet 6. pontját, és a 190/90 sz. ügyben Commission v Netherlands [1992] I-ECR 3265, született ítélet 17. pontját.
39 Ld.: a Bíróság 372-347/85 sz. egyesített ügyekben Traen [1987] ECR 2141, hozott ítéletének 19-21. pontjait.
40 Ld.: Jans H.J., i. m. 135-139.
41 A Bizottság álláspontja szerint ezért a hulladékokra és a veszélyes hulladékokra vonatkozó irányelvek fogalmait szó szerint kell a nemzeti jogba átemelni. Ld.: Krämer, L. (2000) i. m. 278. o.
42 Ld.: Krämer, L. (2000) i. m. 281. o.
43 Ld.: Bizottság Második éves jelentését a közösségi környezeti jog végrehajtásáról és érvényesítéséről (1998. január-1999. december), Office for Official Publications, Luxembourg, 2000, 75-76. o.
44 Ld.: a Közösség Hatodik Környezeti Akcióprogramjának tervezetét, i. m. 13-14., 57-58. o. Ld. továbbá a Bizottság Környezeti Főigazgatósága által a jelölt államok szakemberei számára a közösségi környezeti jog végrehajtásának elősegítése érdekben kiadott Kézikönyvet, Brussels, 2000.
(http://europa.eu.int/comm/environment/enlarg/handbook/handbook.htm)
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Horváth Zsuzsanna, egyetemi adjuntus, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
