Az önkormányzatok feladatainak ellátásához szükség van az azok biztosítását szolgáló vagyonra, valamint a folyamatos működést biztosító bevételekre.
Ezek a szabályok fontos szerepet töltenek be az önkormányzatok autonómiája kereteinek a kijelölésében is, hiszen a helyi közösségek döntési szabadságát nagymértékben meghatározza, hogy milyen anyagi forrásokkal rendelkezik, s azt mennyire szabadon (vagy éppen kötötten) használhatja fel.
Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás alapvető kereteit az alkotmányos szintű szabályok jelölik ki, amelyet a nemzeti vagyonnal kapcsolatos sarkalatos törvény, valamint az államháztartásról szóló törvény és részben Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) tölt ki tartalommal.
A Magyarország által is ratifikált, s így hazánk nemzetközi kötelezettségvállalásának minősülő Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (kihirdette az 1997. évi XV. törvény) az önkormányzati gazdálkodás statikájával, az önkormányzati vagyonnal kapcsolatban - elsősorban az európai államok rendkívül sokszínű és egymással gyökeresen ellentétes szabályozásaira is figyelemmel - nem határoz meg általános szabályokat. A Charta pénzügyi kérdésekkel foglalkozó 9. cikke elsősorban az önkormányzatok saját bevételhez (azon belül a helyi adóztatáshoz), a saját bevételek szabad felhasználásához, a saját bevételeket kiegészítő - lehetőleg szabadon felhasználható - kiegészítő állami támogatáshoz, valamint a hitelfelvételhez való jogával kapcsolatos kérdéseket rendezi.
Ki kell emelni, hogy a rendszerváltozást megelőzően a tanácsok nem rendelkeztek önálló tulajdonnal: a tanácstörvények - így a harmadik tanácstörvény, a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 11. § (3) bekezdés e) pontja alapján - a tanácsok csak a rájuk bízott állami vagyon kezelői voltak. Azaz a szabályozás kiindulópontját az egységes állami tulajdon koncepciója jelentette.
Ezt a rendszert váltotta fel 1989/90-ben az elkülönült önkormányzati vagyon modellje. Az önkormányzati rendszer kiépítése során ugyanis az alkotmányozó és a törvényalkotó abból indult ki, hogy az önkormányzati autonómia egyik legfőbb biztosítéka az önkormányzatoknak az állam(igazgatás)tól elkülönült tulajdona. Éppen ezért a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) módosított 12. § (2) bekezdése kimondta, hogy "[a]z állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát." Ezzel az önkormányzatoknak az államtól független vagyona alkotmányos védelemben részesült. Ezzel a rendelkezéssel összhangban az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulata az önkormányzat alapjogaként rögzítette, hogy "gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat".
Az 1989/90-es alkotmányos szabályozás az önkormányzati vagyont elválasztotta az állami vagyon körétől. Azaz az önkormányzati tulajdon elkülönült az államitól, s az állam beavatkozásaival szemben védelmet élvezett. Ez az elkülönülés azonban ekkor sem volt abszolút jellegű, amelyet az Alkotmány 9. § (1) bekezdése is alátámasztott, amely ismerte a köztulajdon fogalmát is. Mindezen keretek között az önkormányzati tulajdon körét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) határozta meg, a tényleges vagyonátadásra pedig az önkormányzati vagyont érintő törvényekben került sor.
A vagyontörvényekkel kapcsolatban több alkotmánybírósági indítványt nyújtottak be, amelyek elsősorban az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi korlátozásokat támadták. Ezen alkotmánybírósági indítványokkal kapcsolatban alakította ki az 1990-es évek elején az AB az önkormányzati vagyon korlátozásával és jellegével kapcsolatos álláspontját. Az Alkotmánybíróság a fentiekben felvázolt szabályok mellett még az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének azon rendelkezését vette alapul, amely szerint az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az AB kiemelte, hogy bár az önkormányzati tulajdon a köztulajdon részének tekinthető, és az az állammal szemben is alkotmányos védelmet élvez. Ez a védelem azonban nem olyan erős, mint a magántulajdoné. Így az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban alkotmányosnak ítélte meg, hogy a jogalkotó az önkormányzati bérlakások tekintetében a bérlőknek vételi jogot alapított, valamint a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában azt, hogy az önkormányzatok tulajdonában álló, korábbi egyházi tulajdonú ingatlanok tekintetében a vagyonelemek jogi helyzetének végleges rendezéséig elidegenítési és terhelési tilalmat írjanak elő törvényben.
Ez a szabályozás a 2011/12-es alkotmányos és közigazgatási reformokig változatlan maradt. A rendszer 2012. január 1-jével történő átalakítást jelezte az Alaptörvény, amely 32. cikkének (6) bekezdésében kimondta, hogy a "[a] helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja". Ez a változtatás alapvető fordulatot jelzett. Míg az Alkotmány alapján a köztulajdon részét képező önkormányzati tulajdon az állammal szemben is védelmet élvezett, addig az új szabályozásban erről az állammal szembeni védelemről szó sem esett. Sőt, az Alaptörvény az önkormányzati tulajdont is magában foglaló nemzeti tulajdon koncepcióját vallja, amelyet az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésének első mondata is alátámaszt, amely szerint "[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon", s amelyre a 38. cikk egy egységes alkotmányos keretet határoz meg. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdésének 2. fordulata pedig azt is jelzi, hogy az önkormányzati vagyon az önkormányzati feladat
- 18/19 -
ellátását szolgálja, azaz tulajdonképpen ez egyfajta célvagyon. Mivel az önkormányzatok a törvények keretei között gyakorolják a helyi közügyekben feladat- és hatásköreiket [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése], illetve törvény számukra kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg [Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés], ezért az Alaptörvény szabályozásából egyértelműen levezethető, hogy amennyiben törvény egy korábban önkormányzati feladatként meghatározott feladatot állam(igazgatás)i feladatként helyiből országos közüggyé minősít, akkor az ahhoz kapcsolódó vagyon ingyenesen, kártalanítás nélkül elvonható a helyi közösségektől.
Az Alaptörvény új rendelkezései csak 2012. január 1-jével léptek hatályba. A 2011-es közigazgatási átszervezés során azonban a megyei önkormányzatok helyzetének rendezése, azok közszolgáltatási feladatainak elvonása során az új feladat- és hatásköri rendszer kialakításához már szükség volt arra is, hogy a vagyonelemek elvonásával kapcsolatos egyes intézkedéseket 2011-ben elvégezzenek. Így a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény elfogadásához szükségessé vált az önkormányzatok tulajdonának alkotmányos védelmét biztosító alkotmányos szabályozás [Alkotmány 12. § (2) bekezdés] módosítása. Ezt az Alkotmányt 2011. november 15-én hatályba lépő, az Alkotmányt módosító 2011. évi CXLVI. törvény végezte el, amely a 12. § (2) bekezdésének szövegét az alábbiak szerint állapította meg: "[h]elyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet." Így már az új Alaptörvény hatályba lépését megelőzően elhárultak az akadályok az önkormányzatok feladat-átcsoportosításaihoz kapcsolódó ingyenes vagyonátadásról rendelkező törvények 2011. évi elfogadása és (legalább részleges) hatályba léptetése elől.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
