A köz- és a magánjog vonásait vegyesen tartalmazó szerződések, az ún. közszerződések témakörében hazánkban máig alapvető megközelítési szempontot közvetít a közigazgatási és a polgári jog közötti határok meghúzása fölötti vita. Jelen tanulmány úgy próbálja meg átlépni a demarkációs vonalat, hogy az organikus jogviszonyokat alkotóelemeire bontja. Azonosíthatók-e pontosan az ide- vagy odatartozó egységnyi részek, meddig ér el az egyik és hol kezdődik közöttük a másik nagy jogterület hegemóniája? A vizsgálat közelebb vihet a normatív értelemben komplex viszonylatok tényleges tartalmainak megértéséhez és sajátosságainak elhatároló jelentőségű azonosításához.
The debate on the boundaries between administrative law and civil law in the field of public contracts as the contracts containing a mixture of public and private law elements, is still a fundamental aspect of the approach in a transition country. The paper analysing the Hungarian example as a case of this complex problem attempts to cross this demarcation line by focusing on the reality of the legal relationships. Can we identify precisely the elements that belong to the public or private sphere in these types of contracts, and where does the hegemony of the private or the public law begin in the highlighted complexity? The answers may bring us closer to understanding the actual content of multi-profile legal relations and identifying their specific characteristics.
Tárgyszavak: közszerződések, magánjog és közjog, komplex jogviszonyok, a jog valósága
Az olyan megállapodások léte, amelyek által rendezett kapcsolatokban közfeladatok ellátása piaci szereplők tevékenysége révén valósul meg, és ahol ezért szokásosan a közjog, illetve a magánjog által szabályozott viszonyok elemei keverednek[1] egymással, társadalmi jelenség,[2] azaz ténykérdés.[3] Létük az újkori gazdasági rendszerekben független attól, hogy annak a formális szabályok milyen elismerést adnak. Inkább az a kérdés, milyen megoldással, ha tetszik, modellel oldják meg a magán- és a közjog összekapcsolását. A problémakezelés azért gyakran hallgatólagos.
A szerződések nem polgári jogi sajátosságai jellemzően azon alapulnak, hogy van valamilyen közérdek a teljesítés adott körülménye, például szintje vagy tartalma iránt. Ilyen szempont a forgalom biztonsága, amit az egyik fél egyenlőtlen helyzete folytán magában nem tud érdemben kontroll alatt tartani. Emiatt a szabályozás igyekszik valamilyen féket beépíteni, ami a szerződési szabadságot kor-
- 454/455 -
látok között tartja - az egyébként a valóságos akarategyezőséghez szükséges egyensúly helyreállítása érdekében.
A különböző országok szabályozásai[4] eredendően eltérően kezelték ezt a régi problémát. Az angolszász rendszerek inkább igazgatásszervezési kérdésként, vagyis a közhatalom korlátozott körben, de abban hatásos felelősségi kört kapott. Miképpen a helyi kormányzatok is, amelyeknek elvonhatatlan (ultra vires) hatáskört adtak a városias infrastruktúra fenntartása körében. A francia közjog a közigazgatási bírói jogfejlesztés eredményeképpen tradicionálisan rendkívül kidolgozott és fejlett köz-magán szerződési struktúráival[5] válaszolt erre a kihívásra. A jogalkalmazás gyakorlata útján engedte kialakítani a vegyes jogági megállapodásokat, különösen a prefektus felügyelete mellett. A német rendszerben a közüzemi igazgatásban organikus hagyománnyal,[6] majd a neoliberális piacgazdaság alakulásával összefüggésben kiszélesedően[7] a gazdasági verseny elszabadulásának, egyúttal az önkényes politikai beavatkozásnak a korlátozása jelentette a választ, aminek megfelelt a magánjog kereteinek meghúzása. Az ellentmondást kezelhetőnek tartották a polgári jog tartományán belül, a játékszabályok törvények keretei között való alkalmazásának rögzítésével. Példák erre a társasági jogban az állami, azon belül az önkormányzati tulajdonú vállalatok változó rendszerekhez köthető, különböző alakzatai, amelyek sajátosságai ugyan kialakultak, de nem különülnek el, inkább beépülnek a magánjogi formakörbe. A korlátozást ugyanakkor a piaci szabályozó hatóságok végzik versenyjogi, fogyasztóvédelmi és más szakpolitikai eszközökkel. A befolyás alapját és szigorúan megvont határait közjogi felhatalmazások szabják meg ugyan, de ez egyben tevékenységük garantált függetlenségével társul, vagyis hangsúlyozottan nem válhatnak a szokásos kormányzati végrehajtás "szolgálóleányává".
Közös a modellekben, hogy a problémára a reakció adekvát a saját rendszerükkel. Az angolszász minta a piaci elégtelenségek körében az általánostól szükségessé váló eltérést piaci szabályozók útján beépíti a versenygazdasági érdekeltségek közé. A frankofon megoldás a közjó jegyében vállalt és felvállalt közhatalmi rendezés és korlátozás, ahol az állami beavatkozás a gazdasági és társadalmi érdek együttesére van figyelemmel és ilyenként hagyományosan elfogadott. A német rendszerek pedig azokon a gazdasági területeken, ahol a verseny határolása közérdekből szükséges, a kontrollok és azok függetlenségi garanciái részletes kidolgozottságára épülnek. Az ezeknek megfelelően kialakuló csoportok alapján ide- vagy odatartozó országokban a közszerződési alakzatok külön típust képezhetnek, de ennek kifejezett hiányában is, a közfeladat ellátásának biztosításával kapcsolatos viszonyok sajátos tartalma meghatározható a rájuk vonatkozó megállapodások jellegzetességei alapján.
Magyarországon ehhez képest a jogalkotói törekvések a rendszerváltás óta nem voltak egyirányúak, holott e több mint három évtizednyi időtáv akár minimális alap lehetett volna egy célszerű szabályozási trend kialakulására, amit a joggyakorlat fokozatosan kitölt tartalommal. Nem így történt.
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4. § (7) bekezdés 2. pontja az e tanulmány témáját képező jogi formát közigazgatási szerződésként határozza meg akként, hogy az a magyar közigazgatási szervek között közfeladat ellátására kötött szerződés vagy megállapodás, továbbá az a szerződés, amelyet törvény vagy kormányrendelet annak minősít. Tartalmilag ez a meghatározás első fordulatában igencsak behatárolt, a másodikban pedig kifejezetten formális logikájú. A kérdéses jogviszonyok mibenlétére, sajátosságai akár csak egy releváns részére ebből nem lehet következtetni, illetve a részletszabályozásokra sem vonatkoztatható semmi. Mivel a meghatározást más szabályozás sem pótolja, ebből a szűk értelmezésből az eljárásjogra nézve is bizonytalanság adódik.
A magánjog oldaláról nézve csak valamivel jobb a helyzet. A polgári jogi kontraktusoktól való megkülönböztetés jelenti a meghatározás alapját.[8] Ezért negatív elhatárolásként felmerül az atipikus szerződésekhez való viszony[9] is, amihez képest vegyes jogági megállapodás alapjaként kaphat e sajátos reláció besorolást. A hatályos magyar szabályozásban a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:256. §-a azonban nyilvánvaló hibaként[10] a közüzemi szerződés ismert formáját nevezi közszolgáltatási szerződésnek. Igen szerencsétlen kiterjesztés ez, ami ráadásul a közmegbízót, illetve a gazdasági szabályozót teljesen figyelmen kívül hagyja a kérdéses viszonyrendszerből.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
