Az egységes közszolgálatra irányuló jogalkotási törekvésekhez elengedhetetlen a munkáltató fogalmának felülvizsgálata és annak újbóli definiálása. Mindennek keretében megvizsgálandó, az adott közigazgatási szerv vagy közintézmény helyett a munkaadó pozíciójába kerülhet-e az állam, illetve a helyi (területi vagy települési) önkormányzat. Az EU-tagállamokban jellemző, hogy a közszféra minden alkalmazottját az állam vagy az önkormányzat nevében foglalkoztatják. A pénzügyi szemlélet is az állam munkáltatói szerepének egységességére utal azzal, hogy azokat tekinti közszolgálatot ellátóknak, akiknek illetményét a központi állami költségvetés biztosítja. A szervezet nagysága és összetettsége már önmagában specifikus tartalommal ruházza fel a közszolgálati alkalmazott és az állam mint munkáltató közötti jogi kapcsolatot. Az államszervezet berendezkedésétől függően a néha több ezer szervezeti egységet, s igen széles körű szakmai ágazati struktúrát fog át a közszolgálat. Emiatt egységes működése csak bizonyos szintű centralizációval biztosítható, amely a személyzeti igazgatás hierarchikus működését igényli. Az alá-fölérendeltség elsősorban a munkáltatói jogosítványok telepítésében, az utasítási jogkör kijelölésében, valamint a felelősségi viszonyok sajátos működtetésében fejeződik ki. Megjegyezendő, hogy a közszolgálati jogviszony közjogi tartalma eleve kizárja a jogok és kötelezettségek munkáltatóként történő eltérő szabályozását.[1]
A közszolgálat fejlődési tendenciái egyben azt a célkitűzést is szolgálják, hogy az állam váljék munkaadói modellé a magánszféra munkáltatói oldala felé. Ez különösen olyan területeken fontos, mint az esélyegyenlőség biztosítása a nemek között vagy a hátrányos helyzetű etnikumok és társadalmi rétegek számára. A rugalmas munkaidő, az otthon végezhető munka lehetősége mind ezeket a célokat szolgálják. Az OECD tagországainak vonatkozásában megállapítható, hogy szinte mindegyikük rendelkezik a közszolgálat fejlesztését célzó és a modell-munkáltatói törekvéseket szolgáló reformprogrammal. Mindennek célkitűzései között szerepel a közszolgálati munka motivációjának és eredményességének javítása és a köztisztviselők érdekeltségének növelése a jobb munkavégzés iránt.[2]
A magyar jogban munkáltató személyének definiálásában formális a különbség a Kjt. és a Ktv. között. Közalkalmazotti jogviszony esetén egyértelmű, hogy a munkaadó pozíciójában az állam vagy a helyi önkormányzati költségvetési szerv, illetve bizonyos esetekben (a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó egyes közszolgáltatások ellátása esetén) ahol az önkormányzat áll [Kjt. 1. § (1) bekezdés]. Mindettől csak látszólag eltérő a Ktv. szabályozási megoldása. A foglalkoztatás az állam, illetve a helyi önkormányzat nevében történik [Ktv. 5. §], ugyanakkor a munkáltatói pozícióban ténylegesen a törvény szervi hatálya alá tartozó közigazgatási szervek és hivatalok állnak [Ktv. 1. §]. A jogviszony statikus és tartalmi elemeinek vonatkozásában a két törvény közötti normaszöveg-különbség valójában érdemi eltérést nem eredményez. A feltételezett egységes közszolgálati törvény megalkotása során a Ktv. előbb említett, deklaratív karakterű 5. §-ából indokolt érdemi szabályt alkotni. A munkáltató pozíciójában ténylegesen az állam vagy a helyi önkormányzat állna. A szolgáltatás felelőse ugyanis elsődlegesen az állam és az önkormányzat, a mindehhez szükséges anyagi forrás is költségvetésükből biztosított. Az állam, illetve az önkormányzat munkaadói pozícióban történő megjelenése egyben a közszolgálat komparatív előnyeként számontartott stabilitást is a hatályos szabályoknál megfelelőbben, jobban tudná biztosítani. A Kjt. és a Ktv. az ún. taxatíve módon megállapított indokoláson alapuló felmentési rendszert alkalmazza, ugyanakkor az elfogadott felmentési okok között egy lényeges, a jogviszony stabilitását alapjaiban érintő különbség van. A Ktv. hatálya alá tartozó munkáltató végrehajthat olyan átszervezést, melynek következtében a munkakör feleslegessé válik, s ez a törvény 17. § (1) bekezdésének c) pontja alapján ad okot a felmentésre. Ilyen konzekvenciájú átszervezést közalkalmazotti jogviszony esetén a munkáltató nem tehet meg, erre csak külső, országgyűlési, kormányzati vagy fenntartói döntés következtében van lehetőség. A "belső" átszervezésben benne foglaltatik - a gazdaságra hatályos Mt. szabályaival azonos módon - a munkavégzés, munkaszervezés hatékonyságát növelő olyan változtatás is, amely egy munkakör megszüntetéséhez vezet. Mindezt, feltételezve a közszolgálati feladatok viszonylagos állandóságát, a jövő tervezett egységes közszolgálatából "száműzendő" módszernek tartjuk.
- 23/24 -
Ennek hiányában az az állam, illetve az önkormányzat munkaadói (kinevezői) pozícióba emelése puszta formalitás lenne. A közszolgálati jogviszony stabilitásának megteremtése azonban csak másodsorban kodifikációs feladat. Elsődlegesen egy olyan belső állásnyilvántartó és közvetítő rendszer kialakítása szükséges, amely a közszolgálatban dolgozónak az adott intézményben, szervnél történő feleslegessé válása esetén jelzi, van-e - állami vagy önkormányzati keretek között - megfelelő betölthető másik üres munkakör közigazgatási szervnél vagy költségvetési intézménynél.
A közszolgálat munkajogi helyzetének újbóli meghatározásához feltétlenül szükséges dönteni arról, a magán-munkajog jegyeit milyen mértékben viseli magán majd az új szabályozás. A zártság védelmet jelentene, többek között a munkaerőpiacon jelentkező negatív tendenciákkal szemben, egyben ellentételezve a gazdasági szféra kereseteinél részben alacsonyabb közszolgálati jövedelmeket. A zártságot is tekinthetjük egyfajta komparatív előnyként, ugyanakkor mindezt ki kellene érdememi, a zárt szisztéma azoknak nyújthat védelmet, akik a közszférában is alkalmazott korszerű humánpolitikai kiválasztási módszerek alapján megfelelnek az elvárásoknak. Az egyes EU-tagállamok szabályozásából kitűnően megfigyelhető, hogy a jogalkotó különös hangsúlyt helyezett a köztisztviselők kiválasztására, a követelményrendszer meghatározására, a pályáztatásra, valamint az ezzel kapcsolatos eljárási rend kimunkálására. Szinte mindegyik tagállamban pontosan rögzített eljárási rend szerint választják ki a pályázók közül a megfelelő leendő köztisztviselőt, nem egy esetben a kinevező, illetve pályázatot kérő szervtől független bizottság értékeli a köztisztviselő teljesítményét. Ehhez a minősítéshez általános szabályként nem kötött a kinevező szerv, de találunk arra is példát, hogy a független értékelő bizottság által kialakított sorrendtől csak a bizottsággal történő konzultációt követően térhet el a munkáltató. A köztisztviselői kinevezés nyílt pályázati rendszert feltételez, habár találunk arra is példát, hogy az állam által szervezett képzésben részt vevők bizonyos előnyt élveznek, ami egyben azt jelenti, hogy itt már megjelenik bizonyos zárt rendszer kiépítése.[3]
A polgári államok közszolgálati rendszereinek fejlődése két, egymással ellentétes irányt vett. Az ún. zárt közszolgálati rendszer - amely jellemzően Európában terjedt el - lényege, hogy az alkalmasság, előmenetel, felelősség, díjazás, képzés és továbbképzés rendjét részletes szabályok tartalmazzák, biztosítva ezzel a hivatalnoki kar stabilitását. Az ún. nyitott rendszer a hosszú távra biztosított karrier helyett a politikai erőviszonyok változásától függően csak egy-egy rövid időszakra szóló alkalmazást tesz lehetővé a köztisztviselő számára. Legmarkánsabb formája az ún. zsákmányrendszer, a múlt század közepére alakult ki az Egyesült Államokban. Lényege, hogy a választások eredményeként kormányalakításra jogot nyert párt a kormányzásra kapott választói felhatalmazással élve, saját bizalmi embereivel tölti fel a közigazgatás állásait azzal az indokkal, hogy csak ily módon képes a választók bizalmának eleget tenni, s választási ígéreteit beváltani. Mint említettük, Európában a zárt rendszer jellemző, ugyanakkor, ha megvizsgáljuk a különböző országok közszolgálati rendszereit, a különbözőségek miatt európai értelemben vett egységes rendszerről nem beszélhetünk.
A zártság szükségszerűen a jogállást is érinti, az erre vonatkozó EU-tagállami szabályok alapvetően különböznek egymástól a karrier-, illetve az állástípusú rendszerekben. Mindehhez azt is hozzá kell tenni, hogy tiszta formájában egyik típus sem tudott megerősödni a tagállamokban. A karrierrendszer azt jelenti, hogy a köztisztviselő egész szakmai életét a közszolgálatban tölti. Karrierjére (előmenetelére) olyan szervezet épül, mely szigorú, hierarchikus kategóriákra, testületekre osztott, s melyeken belül az előmenetel kötött szabályok szerint fokozatosan történik. A karrierrendszer legkifejezőbb formája a francia közszolgálati rendszer. Ennek lényege, hogy a közszolgálat egésze három kategóriára osztható. Az Α-ba tartoznak azok a közszolgálati testületek, melyek feladata a koncepció kidolgozása és az irányítás. A Β kategóriába a végrehajtás funkcióját gyakorlók, a C-be pedig a kisegítő és ügyviteli alkalmazottak tartoznak. Minden kategórián belül különböző testületek találhatók az azonos jellegű munkakört betöltőkből felépítve, a testületeken belül osztályok és fokozatok vannak. A köztisztviselők egész szakmai életét - általános szabályként - egy meghatározott testületen belül a fokozatokon és osztályokon felfelé haladva töltik el. Az egyes kategóriák és testületek közötti mobilitás csak kivételes, mivel a köztisztviselő kinevezése általában meghatározza előmenetelét a rendszerben. Az EU-tagállamok zöme ezt a vázolt karrierrendszert követi enyhébb vagy szigorúbb formában.
Az Egyesült Királyságban a karrierrendszer elemei keverednek az állástípusú rendszerével. Az angol közszolgálat hagyományosan az osztályok rendszereire épült, de a Fulton-jelentés következményeként a mobilitás elősegítése érdekében 1974-ben eltörölték az osztályokat és helyettük csoportokat hoz-
- 24/25 -
tak létre. Az első csoportba tartoznak az általános tisztviselők, a többibe pedig a speciális és a technikai alkalmazottak. A megelőző osztályrendszerrel szembeni legfőbb különbség, hogy az osztályrendszer a karrierrendszert képviselte, mert a tisztviselőket osztályozta, míg a csoportrendszer a közigazgatási állásokat osztja fel, tehát jobban hajlik az alkalmazási vagy állásrendszer felé.
Az állástípusú rendszer lényege, hogy az állásokat kategorizálják, és a köztisztviselőt egy meghatározott munkakörre alkalmazzák, előmenetel, azaz karrierlehetőség nélkül. A közszolgálati politika tehát ez esetben az egyes közigazgatási munkakörök társadalmi hasznosságának megítéléséből és az ennek megfelelő kategorizálásból indul ki. Ennek alapján állapítják meg az egyes kategóriákat, az osztályok betöltéséhez szükséges képesítési előírásokat, bérezést, és más dolgozói jogokat és kötelezettségeket. Az állástípusú rendszerben a konkrét munkakör áll a középpontban, míg a karriertípusú rendszerben a köztisztviselő személye és előléptetési lehetősége. A karrierrendszerben a közszolgálati állás és a köztisztviselői karrier elválasztódik egymástól, a köztisztviselő személyi karrierje elvileg független a betöltött munkakörtől. Az állástípusú rendszerben ennek fordítottja történik, a személyes karrier és a munkakör fontossága egymást fedik, hiszen a köztisztviselőt személyes képességei alapján nevezik ki. A személyes karrier minden eleme (pl. a bérezés, a jutalmazás, a szabadság) a betöltött állásra meghatározott szabályoktól függ. Amennyiben egy konkrét munkakör, állás betöltője valamely okból elveszti állását, közszolgálati karrierje is megszakad. A két rendszer különbségei ugyanakkor nem abszolút értékűek. A karrierrendszerben is találhatunk példát arra, hogy a rangfokozat és a betöltött állás egymást fedő fogaknak (pl. államtanácsos). Az állásrendszerben pedig a kevésbé fontos állást betöltők a fontosabb munkakörök felé törekednek egy bizonyos karriert befutva ezzel, nyilván nem függetlenül az előzőleg betöltött munkakörtől. Az állásrendszer a nagyobb mobilitást és az effektív munkaerő jobb kihasználását teszi lehetővé. A karrierrendszer ezzel szemben nagyobb előnyöket teremt a személyzet stabilitása szempontjából, ezenfelül a köztisztviselők több célra hasznosíthatók az állásrendszer egyedi specializációjával szemben.
A közszolgálati rendszerek kérdésében a magyar jogalkotásnak is figyelembe kell vennie az Európai Bíróság gyakorlatát. A Bíróság - érthetően - egyféle irányba próbálja befolyásolni a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályok harmonizálását. Az egységesítési törekvés célja, hogy eltávolítson minden olyan közvetlen, vagy közvetett akadályt, amely a munkaerő szabad áramlásának útjában állhatna. Elsősorban a nyelvi különbözőség, illetve az eltérő szolgálati idő számítása hátráltatja a köztisztviselők tagállamok közötti mozgását, de példát találhatunk arra is, hogy a Bíróság a korlátozások megszüntetését a házastárs alkalmazására vonatkozóan is szükségesnek tartotta. Az Európai Bizottság a bíróság ítélkezésére támaszkodva arra törekszik, hogy teljes mértékben érvényt szerezzen a rendszerek egymáshoz közelítésének, akár olyan áron is, hogy az komoly sérelmet okoz egyes tagállamoknak. A Bizottság elszántságát bizonyítja Franciaországnak címzett felszólítása, amelyben azt kifogásolta, hogy a francia jogszabályok nem veszik figyelembe - áthelyezés esetén - az áthelyező ország közigazgatásában szerzett szolgálati időt. Ennek értelmében, ha az álláshelyek betöltésekor a közigazgatási szerv pályázati feltételként bizonyos szolgálati időt vagy szakmai gyakorlatot ír elő, akkor a másik tagállam közszolgálatában eltöltött időt is figyelembe kell venni, feltéve, hogy azt a megpályázott álláshoz hasonló tartalmú munkakör gyakorlása során szerezték. A másik tagállamban szerzett szolgálati idő automatikus elfogadása ugyanakkor hátrányos helyzetbe hozhatja a fogadó állam köztisztviselőit, mivel könnyen előfordulhat, hogy a beszámítás alapjául szolgáló, másik tagállamban gyakorolt tevékenység a fogadó államban nem minősül közszolgálatnak, s ezért arra a fogadó állam köztisztviselői semmi esetre sem hivatkozhatnak. A Bizottság tehát azzal, hogy a másik tagállamból pályázó köztisztviselők hátrányos megkülönböztetését kívánja megakadályozni, fordított diszkriminációt okoz a fogadó állam köztisztviselőjével szemben.
Legfőképpen a karrierrendszer súlytalanná válása miatt fogalmazzák meg fenntartásaikat az egyes tagállamok. A Schleming-esetben hozott európai bírósági ítélet azt mutatja, hogy a besorolási szabályok negligálása, az átjárhatóság erősítése véglegesen fellazítja a karrierrendszer zártságát, és növeli az állástípusú rendszerek befolyását az egységesítési törekvésekre. A presztízsokokon túlmenően a karrierrendszert követő országok azért is ellenzik a közszolgálati rendszer zártságának feloldását, mivel álláspontjuk szerint, saját viszonyaik között kizárólag a karrierrendszer képes megfelelően biztosítani a közszolgálat folytonosságát, illetve a köztisztviselők egyenlőségét és semlegességét. Álláspontjuk szerint a különböző közszolgálati rendszerek között különbségek csökkentését nem lehet kizárólag a Bíróságra, illetve a Bizottságra bízni, hanem arról politikai döntést kell hozni. A rendszerek közelítésére vonatkozó törekvések, illetve a versenyhelyzetből adódó kihívások politikai tétjét érzékelve a tagállamok egyre határozottabban vetik fel, hogy a Bíróság ítélkezése helyett politikai döntés rendezze a közszolgálati
- 25/26 -
rendszerek fokozatos nyitásával összefüggő kérdéseket.[4]
Az egyes közszolgálati rendszerekben megfogalmazott köztisztviselői kötelezettségekkel szemben általában olyan jogok állnak, amelyek egyes esetekben jóval meghaladják a versenyszférában tapasztalható munkavállalói jogokat. Ezek egy része szintén közvetlenül kapcsolódik a szolgálathoz - mint például a speciális díjazás, előmenetel biztosítása, valamint az egyéb kedvezmények és juttatások. Másrészről a szolgálathoz közvetetten kapcsolható szolgáltatások rendszere figyelemre méltó, amely kiterjed az önálló társadalombiztosítási rendszerre, valamint a hozzátartozók meghatározott köréről történő gondoskodásra. Az egyes tagállamok közszolgálati törvényei, statúmai tételesen meghatározzák a köztisztviselői jogviszony megszűnésének, illetve megszüntetésének eseteit, sőt azt is mondhatjuk, hogy un. kötött megszüntetési rendszer érvényesül. Ezek közül figyelemre méltó a kötött nyugdíjkorhatárhoz igazodó megszüntetési mód.[5]
A magyar szabályozásban a Kjt. és a Ktv. szabályozásában is keverednek a karrier- és az állásrendszer jegyei. A kinevezés egy meghatározott munkakörre történik, ugyanakkor az előmeneteli struktúra számos elemében (pl. a várakozási idő letelte utáni kötelező fizetésifokozat-emelkedés, az intézményesített pályagyorsítás) a karrierrendszer jellegzetességeinek meglétére utal. Megítélésünk szerint a hazai jogalkotásnak a közszolgálati rendszer kialakításakor is figyelemmel kell lenni a korábban már említett komparatív előny biztosítására a versenyszférával szemben. A karrier és az állásrendszer elemeinek ötvözése szükséges, amennyiben a kinevezés egy meghatározott munkakörre (állásra) történik, ugyanakkor a köztisztviselő a munkáltató (állam, illetve önkormányzat) keretei közé tartozó munkaadók között bizonyos garanciális feltételek figyelembevétele mellett, akár egyoldalú munkáltatói döntéssel is áthelyezhető lenne. A karrierrendszer-jelleget erősítené az EU-tagállamokban is elterjedt életpályarendszer, amely lehet zárt, illetve nyílt. Előbbi azt jelenti, hogy csak az előre meghatározott pályán.
A közszolgálati életpályán történő előrehaladás egyik lehetséges alternatívája a vezetővé válás. A vezetői beosztás általában önálló munkakör, különös esetekben azonban egy másik munkakörbe tartozó feladatokkal együttesen kerül ellátásra (pl. az osztályvezető főorvos, illetve a tanszékvezető egyetemi tanár a vezetés mellett operál, illetve oktat). A munkakör meghatározását, illetve módosítását a munkajog általában a felek közös megegyezésétől teszi függővé. E követelménynek érvényesülnie kellene a vezetői megbízás visszavonása során is. Mindehhez közelít a Kjt. megoldása, mely szerint a vezetői megbízás visszavonását a közalkalmazott kérelmére kötelező a munkáltatónak indokolnia. Ezzel szemben a Ktv. a visszavonáshoz nem ír elő semmiféle munkáltatói indokolási kötelezettséget, a vezetői megbízás elfogadásával a köztisztviselő egyben azt a kockázatot vállalja, hogy bármikor kikerülhet a közszolgálatból. A közszolgálati életpálya stabilitásához fűzött jogalkotói elvárás tükrében tartjuk különösen kifogásolandónak a vezető beosztású köztisztviselők lehetséges sorsát. Megfontolandó, hogy a feltételezett új, egységes közszolgálati szabályozás nem vezető beosztást, hanem munkakört állapítson meg - közös megegyezéshez vagy a Legfelsőbb Bíróság Munkaügyi Kollégiumának 95. számú állásfoglalásában megfogalmazott kritériumoknak megfelelő indokoláshoz kötött visszavonáshoz (megszüntetéshez) kapcsolva a vezető státusból történő elmozdítást.
A közszolgálati rendszer kialakításakor egységes elveken nyugvó díjazási struktúra kialakítása szükséges. Mindez ugyanakkor nem jogalkotási, hanem pénzügyi, költségvetési szempontból jelent elsődlegesen problémát, egy közös illetményrendszernek ki kell egyenlítenie a közszféra egyes területei között meglévő, nem megalapozott díjazási különbségeket. E nivelláció keretében szükséges bérfelzárkóztatás külön tervezendő költségvetési ráfordítást igényel, továbbá perspektívát kell biztosítania a jelenleg legjobban keresőknek is. A tanulmány terjedelmi korlátai miatt kizárólag a Kjt. és a Ktv. szabályozásának fennálló - és a jövőben feloldandó - elvi ellentmondásaira hívjuk fel a figyelmet. Ellentmondásos az illetményrendszerek karaktere, az azonos forrásból származó pénzeszközök gyökeresen eltérő munkajogi szabályok szerint fizethetők a közalkalmazottaknak, illetve a köztisztviselőknek. A Kjt. illetményrendszere relatíve diszpozitív, tíz fizetési osztályának tizennégy fizetési fokozata garantált illetményeket rögzít, melyektől a közalkalmazott javára, jogszabályi megszorítás nélkül el lehet térni. Ehhez képest a Ktv. szabályai kogensek, a köztisztviselő illetménye - a besoroláshoz képest - egy pluszmínusz húsz százalékos sávban történő eltérést enged meg. Az illetményrendszerek szociális érzékenysége is eltérő. A Ktv. - a fogalmazótól az államtitkárig - az illetményalap szorzataként határozza meg a köztisztviselői alapilletményt, így amennyiben az infláció vagy a megélheti költségek emelkedése béremelést indokol, a legrosszabb díjazási helyzetben lévők illetménye csak úgy emelhető, hogy a rendszer "elbírja" a legmagasabb besorolásúak nagyobb arányú illetménynövekedését is. Ezért a szociálisan indokolt illetménynövelésnél azokat a köztisztviselőket is figyelembe kell venni, akik egyébként besorolásuknál, vezetői megbízásuknál fogva egyébként nem érzé-
- 26/27 -
kenyek bizonyos megélhetési költségek növekedésére. A Kjt. tíz fizetési osztályos, osztályonként önálló, abszolút számban meghatározott bázissal működő rendszere elvileg alkalmas a kizárólag szociális szempontokon alapuló bérkorrekcióra, hiszen az egyes fizetési osztályokban törvényi rendelkezéssel elkülönítetten is emelhető az illetmény. A Ktv. közös illetményalapon nyugvó illetményrendszere szociális vonatkozásban érzéketlenebb, hiszen az alap megélhetési okok miatti megemelése - és nemcsak a rászorult kategóriákban - érinti. A Kjt. fizetési osztályaiban jogalkotói szándéktól függ az egységes, vagy differenciált illetményemelés. Más-más az önkormányzat szerepe és lehetősége a törvénytől eltérő kedvező díjazás meghatározásában. Mindez egyébként felveti az állam és önkormányzat viszonyának általános elvi kérdését, melyre az egységes közszolgálati szabályzásnak feltétlenül választ kell majd adnia. Közalkalmazotti intézmények esetén a fenntartó önkormányzat hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy költségvetéséből biztosítja-e a törvényi szintet meghaladó illetmények kifizetését. Az állam a Kjt.-ben az egyes fizetési fokozatokhoz tartozó legalacsonyabb összegű díjazást határozza meg, az önkormányzatok autonómiája az alsó határok tekintetében korlátozott. Ezzel szemben a közigazgatásban állami túlterjeszkedés állapítható meg, a Ktv. ugyanis eleve kizárja az államinál kedvezőbb illetményalap megállapítását, mely megoldás ellentétes a világ fejlett államainak jogalkotási megoldásaival. Az OECD-tagállamokban ugyanis általában eleve külön szabályozás hatályos az állami és önkormányzati közszolgálatra, ahol pedig egy jogállás vonatkozik mindkettőre, ott az önkormányzatok saját bevételeik és szabad pénzeszközeik terhére eltérhetnek az államitól. A jogelméleti mellett praktikus szempontból sem fenntartható differenciálatlan állami beavatkozást valamelyest kompenzálja a Ktv. 2003. július 1-jétől hatályos módosítása, amely az önkormányzati hivataloknál kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselőnek személyi illetmény biztosítását teszi lehetővé. A jószerivel áttekinthetetlen, meghatározó részben béremelési funkcióval fokozatosan létrehozott illetménypótlék-rendszer is felszámolandó. Megítélésünk szerint az egységes közszolgálati szabályozásnak a pótlékok helyett a versenyszférában már elterjedt munkakör-értékelésre szükséges támaszkodnia, melynek alapján ismerhetőek el az azonos munkakörben meglévő eltérő munkavégzési feltételek, nagyobb szaktudást, fokozottabb pszichés és fizikai igénybevételt, felelősséget feltételező körülmények. Az állami gondoskodás növelése, a díjazáson kívüli juttatások átgondolt kiépítése - különösen az alacsonyabb díjazás ellentételezéseként - egyik eszköze lehet a közszolgálatban a minőségi munkaerő megtartásának, közvetett módon segítve a közszolgálat hatékonyságának és versenyképességének növekedését. Mindez újabb komparatív előnyt jelenthet, az intézményrendszer hatályos szabályainkban "féloldalasan", csak a Ktv.-ben fedezhető fel. Például az állam kezességvállalása a méltánylandó igényt kielégítő ingatlanvásárláshoz, bizonyos költségek megtérítése, és az életpályát lezáró önálló nyugdíjrendszer jelentheti bázisát a közszolgálat versenyképességének és megtartó erejének.
A közszolgálat hatékonyságának és minőségének javítását célzó, az 1990-es évek közepétől nagy lendületet vett közigazgatási reformirányzat, a New Public Management több, a magánszférában már sikerrel alkalmazott igazgatási és szervezési módszert próbáit a közszférába adaptálni. A humánerőforrásgazdálkodás területén egyebek közt az egyéni teljesítményértékelés és az ehhez kapcsolt teljesítményfüggő javadalmazás módszerei azok, melyek előtérbe kerültek. Az ezredfordulón az EU-tagországok figyelme főként a közigazgatás minőségbiztosítására, illetve a teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazására terjedt ki.
A teljesítményhez kötött illetményrendszert valamilyen formában az EU-tagországokban - Luxemburg kivételével - mindenütt alkalmazzák. A teljesítményhez kötött illetményrendszer intézménye nem önállóan értelmezhető, hanem a közszektor modernizációs programjának részeként. A hangsúly a menedzsmentkontrollra épített teljesítményértékelésen van. E cél emberi erőforrás oldala a teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazása azért, mert az egyre gyarapodó közkiadásokon belül a költségvetést nagyobb részben a bérjellegű költségek és kiadások terhelik. Ebből adódóan, ahogy a magánszférában igazolhatóan bevált fizetési módszert sikerült a közszektorban is adaptálná, úgy az adófizetők befizetéseiből működő közszektor kiadásainak követelését is szabályozott mederben lehet tartani.
Az általános kereteken belül konkretizálhatóak további célkitűzések is, így a közszektorban dolgozók egyéni motivációjának növelése, a közszolgálat vonzóbbá tétele a munkaerőpiacon, valamint a közszektorban dolgozókkal szembeni társadalmi elvárások fokozottabb kielégítése. A hagyományos Max Weber-i bürokratikus modellben létező közigazgatás a hierarchikus elven működik, melyben a magánszférában érvényesülő menedzserszemlélet igen nehezen, és csak meghatározott területeken alkalmaz-
- 27/28 -
ható. A magánszférában alapelvként érvényesülő felelősség és eszközdecentralizáció a közszférában csak a hagyományos hierarchikus rend felbontásával érvényesíthető. Ez a feladat viszonylag könnyebben teljesíthető a közszolgáltató intézmények esetében, de alapvető gondokkal járhat a közhatalmat közvetlenül érvényesítő közigazgatási szervek körében. Megjegyezendő, hogy az EU-országokban a közigazgatás intézményrendszerének részét képezik a közszolgáltató intézmények és a rendészeti igazgatási szervek is. A hierarchizált szervezetben az egyén teljesítményét jobban befolyásolja a szervezet egészének teljesítménye, így az egyén motivációja, a többi alkalmazott munkatárs hozzáállása alapvető. A hierarchikus szervezet motivációs viszonya szűkül, ennek feloldása a szervezeti teljesítménymutatók meghatározásában, majd az egyéni szempontrendszer kialakításában nagyon bonyolult feladat.
A közszolgálat vonzóbbá tétele a munkaerőpiacon a teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazásával az egész hagyományos karrierrendszerű közszolgálat megkérdőjelezését jelenti. Az EU-államokban mindenütt olyan karrierrendszerű közszolgálat működik, melyben a magán- és a közszférában alkalmazottak közötti munkaerő-piaci egyensúlyt a valóságban érvényesülő komparatív előnyök biztosítják. Ebben az egyensúlyban meghatározó elem a közszférában foglalkoztatás nagyobb biztonsága, az előmenetel és a hozzá kapcsolódó illetmény garantált mértéke a magánszféra bizonytalanabb, de magasabb jövedelmet eredményező viszonyaival szemben. A teljesítményhez kötött illetményrendszer részben ezeket a biztos alapokat kezdi ki, hiszen a pozitív és negatív teljesítményeltérítés előbb vagy utóbb nemcsak az illetményrendszerre, hanem a foglalkoztatottság stabilitására is kihat. A klasszikus értékek elvesztése pedig az egész munkaerő-piaci egyensúlyhelyzet felborulásával járhat.
A közszektorban dolgozókkal szemben társadalmi elvárások fokozottabb kielégítésének célja az egész új közmenedzsment irányvonal alapideológiája. Az adófizetőket meg kell győzni arról, hogy az egyre nagyobb költségvetési eszközöket felemésztő közszektor a társadalmilag szükséges tevékenységet a magánszférában általánosan érvényesülő hatékonysággal és minőségben végzi. E meggyőző folyamatban kiemelt fontosságú a közszolgálatban dolgozókról kialakult rossz társadalmi értékítélet megváltoztatása, a közbizalom visszanyerése. Az új követelményeket úgy kell érvényesíteni, hogy a közszférában dolgozók jövedelme csak közelíthesse, de ne érhesse el a magánszféra átlagát. Minderre pótlólagos kiadások nélkül csak oly módon van lehetőség, hogy nemcsak pozitív, hanem negatív következményeket is érintő teljesítményhez kötött illetményrendszereket alakítanak ki. A társadalmi közhangulat megnyugodva láthatja, hogy a közszolgák biztos langyos vizes medencéiből a magánszférához hasonló ádáz harcot folytatnak egymással a jobb érvényesülés reményében...[6]
Az EU-ban bármennyire nem tartozik a közigazgatás és a közszolgálat az uniós szabályozási tárgykörbe, a közösségi vívmányok egységes alkalmazása bizonyos közszolgálati standardokat is igényel. Nem mindegy, hogy merre tart az európai közszolgálat. Kinyílik-e mint Svédország, ahol lényegében a munka világának jogi szabályozása érvényesül a közszektorban is, vagy a hagyományos közszolgálat intézményi reformját próbálják megvalósítani. E kérdés meghatározó minden csatlakozó állam, így Magyarország számára is, mert az uniós elvárások hol a klasszikus közszolgálati elvek betartását követelik meg, hol pedig az új módszerek alkalmazását kérik számon rajtuk. Az EU-tagállamokban alkalmazott rendszerek folyamatos felülvizsgálat alatt állnak a tökéletesítés érdekében. Az illetménynek a teljesítményhez kötött aránya igen nagy eltéréseket mutat az egyes országokban. Általában az éves bértömeg 3-18%-a között mozog a teljesítményfüggő illetményrész azzal, hogy egyes vezetői kategóriákban ez 40-60% is lehet. Az alkalmazott teljesítményértékelési módszerek ugyancsak nagyon eltérőek azzal, hogy mindenütt több összetevőből álló komplex rendszert alkalmaznak. A teljesítményértékelés és az attól függő illetményrendszer alkalmazása nem kötelező minden közszolgáltató intézménynél, és főleg nem minden köztisztviselői besorolási osztályra. Jellemzően a magasabb vezető állást betöltők körében és olyan intézményeknél kerül alkalmazásra, ahol a közszolgáltatások minősége és mennyisége jól mérhető. A teljesítményértékelés hatása általában decentralizált módon történik, ugyanakkor a teljesítményhez kötött illetményrendszer költségvetési ellenőrzése erős, a teljesítmény kompenzációra költhető költségvetési eszközök meghatározása az egyes munkáltatók szintjén a mozgástér szűk.
Az új rendszer bevezetése számos gondot okoz. A közszolgálati apparátus bizalmatlan iránta, a legtöbb alkalmazott rendszer eddig csak kísérleti programnak minősíthető, és hatásairól nincsenek megbízható információk. Fontos pszichikai akadály az a negatív hatás, amely a magasabb és jobb teljesítményt nyújtókkal szemben az átlagos teljesítményt elérőkben a büntetés érzetét kelti. Mindez pedig az átlagos teljesítmény színvonalának csökkenését jelentheti perspektivikusan. További gond, hogy a közszektor egy részében nagyon nehéz teljesítményindikátorokat meghatározni, melyek szervezeti célokból erednek, és a munkaadók szubjektív megítélésének alávetettek. A teljesítmény megítélése ugyancsak szub-
- 28/29 -
jektív jellegű, hiszen általában a közvetlen felettes feladata. Ehhez járul még az, hogy az eddig alkalmazott megoldások jelentős részében a teljesítményértékelés első lépéseként maga az értékeléssel érintett végzi el saját önértékelését.[7]
A teljesítményhez kötött illetményrendszereket érintő legfőbb kritika a teljesítmény értékelésének módját érinti. A változásoktól amúgy is idegenkedő bürokrácia hozzáállását csak akkor lehet megváltoztatni pozitív irányba, ha a teljesítményértékelés szempontrendszere kevésbé szubjektív, az eljárás pedig ellenőrizhető és főleg átlátható. Ezeket az elvárásokat eddig egyetlen működő rendszer sem tudta teljesíteni. A továbblépéshez szükség lenne arra, hogy a köztisztviselők továbbképzési programja kiemelt prioritást adjon e tárgykörnek.
A teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazása során még sehol nem készült egy olyan felmérés, amely egyértelműen bizonyította volna azt, hogy az új rendszer milyen hatással van az érintett szervezet által nyújtott szolgáltatások minőségére és a humánerőforrás-gazdálkodásra. Általában eleve feltételezik az automatikus és pozitív kapcsolatot az emelt illetmény és a több-jobb teljesítmény között. Az EIPA (European Institute of Public Administration - Európai Közigazgatási Intézet) 2002-es jelentése külön kiemeli azt, hogy az egyes országokban milyen kevés figyelmet fordítottak eddig a teljesítményhez kötött illetmény és az effektív teljesítmény közti kapcsolatra. A jelentésből nyilvánvalóvá vált az, hogy a teljesítményhez kötött illetményrendszeren sokan sokfélét értenek, a közös nevező pedig igen széles, de ugyanez vonatkozik magára a szervezeti és személyi teljesítményértékelésekre is. A tapasztalatok a közszférában olyan szűk körűek még, hogy a széles értelemben vett alkalmazásból sem lehet egyértelmű következtetéseket levonni. Feszítő kényszer látszik az egyik oldalról a magánszférában alkalmazott korszerű humánerőforrás-igazgatás adaptációjára a közigazgatásban a társadalmi elvárások kielégítése érdekében, másfelől viszont a klasszikus és tradicionális európai közszolgálat ellenáll, vagy csak formális és kísérleti jellegű alkalmazást enged, olyat, amelyben a jobb teljesítmény elnyeri méltó jutalmát, de a rosszabb szankció nélkül marad. Mindazonáltal az is világos, hogy az illetményrendszer reformja önmagában nem értelmezhető, hanem azt csak az egész közszolgálatot érintő új kihívások együttes értékelésével lehet vizsgálni. A teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazásában az EU-tagállamokban jelenleg még több a kérdőjel, mint a hozadék. Kérdés, hogy a teljesítmény hogyan mérhető az egyes közszolgálati területeken. Egyes ágazatokban mindez jól mérhető, s így a teljesítményértékelés indikátorai is könnyebben meghatározhatók, de nem feledkezhetünk meg arról, hogy a mérhető közszolgáltatások esetében is meghatározóak a szolgáltató intézmény külső feltételei (pl. általános iskolai oktatás egy elmaradott kistelepülésen vagy egy nagyváros gazdag kerületében). A munka, az ellátott feladat, tevékenység jellege (pl. hatósági ügyintézés, jogalkotási feladatok előkészítése) esetén igencsak problémás a teljesítménymutatók meghatározása.
Az EU egyes államai (pl. Egyesült Királyság, Svédország) szabad illetményrendszert alkalmaznak a magánszférához hasonlóan, amely az egyes munkakörökre állapít meg illetményt, annak rendszeres emelése pedig nem az időtől, hanem a teljesítménytől függ. A szubjektív elem azonban egyik megoldásból sem zárható ki. A szabad illetményrendszerben azonban a munkaerő-piaci helyzet a reális értékéről mindig eltérítheti az adott munkakörben a munkaerő árát, míg a kötött illetményrendszerben a munkaerő ára eleve spekulatív.[8]
Az európai tapasztalat szerint a teljesítményhez kötött illetményrendszert talán túlságosan sok szubjektív tényező befolyásolja. Mindehhez illeszkedően a hazai viszonyokra vonatkozó elképzelésünket is egy szubjektív megjegyzéssel kezdjük. Sajnálatos, hogy a Ktv. módosítására az idézett európai uniós tanulmány publikálása előtt egy évvel került sor, így annak tanulságait sem lehetett figyelembe venni a köztisztviselőkre kialakított teljesítményértékelési rendszernél. A Ktv. 2001-es módosítása a magyar közszolgálati rendszer közigazgatási részében is megteremtette az egyéni teljesítményértékelés, valamint a teljesítménytől függő illetmény lehetőségének jogi alapjait. A rendszer a leírt európai problémákkal küzd, alkalmazásával kapcsolatban az idő, a szakmai képzettség és az érdekeltség hiányáról beszélhetünk. A közigazgatás jelenlegi leterheltsége, a feszített munkatempó bevezetésére. (A bürokrácia hierarchizáltsága egyébként is a formális teljesítések irányába hat.) Az emberi erőforrás-gazdálkodás e módszere megfelelő szakmai tudást, előképzettséget igényel valamennyi olyan munkáltatói jogkörgyakorlótól, akinek teljesítményfeladatokat kell meghatároznia, és azt az év elteltével értékelnie. Az érdektelenség a teljesítményértékelés pozitív következményének, a lehetséges illetménynövekedés garantálatlanságán alapszik. A megfelelő költségvetési források hiányában feltételezhető, a kiemelkedő teljesítményt nem honorálja a százszázalékos beállási szintet meghaladó mértékű illetmény, s mindez kölcsönösen érdektelenné teszi főnököt és beosztottját a teljesítményértékelés valós alkalmazásában. A munkáltatói jogkörgyakorlónak szükségszerűen más motivációs és számonkérő eszközöket kell alkalmaznia, a köztisztviselő is tudja, honorálása nem a teljesítménykövetelmény meghatározásától a teljesítés
- 29/30 -
értékeléséig tartó eljárástól függ. A három említett körülmény egymástól sem független, létükkel kölcsönösen erősítik egymást. A költségvetési, munkaszervezési és humánpolitikai körülmények mellett a Ktv. megoldása a teljesítményértékelésnek az illetmény mértékére való hatása vonatkozásában munkajogi tekintetben nem elfogadható. E szabály sérti azt az általános munkajogi alapelvet, hogy a bér (személyi alapbér, garantált illetmény) csak közös megegyezéssel módosítható, egy rossz teljesítményértékeléssel ugyanis a köztisztviselői alapilletmény akár húsz százalékkal is csökkenthető a következő naptári évre. Másrészt a munkáltatónak a teljesítményértékeléstől függő plusz-mínusz húsz százalékos eltérítési lehetősége idegen elem a Ktv. egyébként kötött illetményrendszerében. Az ilyen léptékű munkáltatói egyoldalú differenciálási lehetőség a díjazás összegének meghatározásában összeférhetetlen az egyébként a közszolgálatban töltött időn, a munkakörhöz szükséges képzettségen, végzettségen alapuló díjazási szisztémától.
A kritikán kell, hogy alapuljon a jövőbe tekintés, így az új egységes közszolgálattal szemben megfogalmazott elvárás is. Egységes közszolgálati rendszer esetén egyes területek, ágazatok nem zárhatók ki a teljesítményértékelési rendszerből, mindez meg nem engedhető módon sértené az egyenlőség elvét. Az alapok megteremtése már a civil közszolgálatban (Ktv., Kjt.) is jelentős emberi erőforrás-gazdálkodási előkészítést igényel, nem kerülhető meg ugyanis az a probléma, hogy egyrészt a munkakörük betöltésével nem mérhető, hanem értékelhető teljesítményt nyújtó közalkalmazottak és köztisztviselők követelményei hogyan kerülnek megállapításra, másrészt olyan értékelő rendszer kialakítása szükséges, amely figyelemmel van a közszolgálatba tartozó tevékenységek eltérő karakterére (pl. igazgatás, oktatás, egészségügy). A rendszer kétségtelen - és részben szükségszerűen felületes - pr-hozadéka, hogy a társadalom elé valamiféle elszámolást ad a közszolgálati költségekről. Az átláthatóság ugyanakkor több pénzbe is kerülhet, hiszen a jobb teljesítményt nyújtók díjazása az illetmények emelésével jár. Ennek elmaradása a teljesítményértékelési rendszert formálissá teszi, a hatékonyság és az olcsóság e tekintetben egymást kizáró elvárások. Az EU-minta átvétele láthatóan nem pusztán jogalkotási kérdés, állami elszánás és pénzügyi feltételek szükségesek ahhoz, hogy a teljesítmény kitűzése, ellenőrzése és értékelése a közszolgálatban ténylegesen gyökeret eresszen. Amennyiben a pótlólagos kereteket a költségvetés nem biztosítja, akkor a teljesítményt csak úgy lehet elismerni, ha a gyengébben teljesítőktől ennek fedezetét - mintegy büntetésként - elveszik. Ilyen rendszer azonban a példaként is tekintett EU-tagállamokban sehol nem működik, a rendszer pozitív irányú szubjektivitása még elviselhető, de a törvényben garantált előmeneteltől függő illetmények esetében a lefelé történő eltérítés súlyos problémákat vetne fel (lásd fentebb a Ktv. vonatkozó szabályával összefüggésben írt munkajogi kritikánkat!).
Természetesen felmerülhet az a kérdés is, hogy Magyarországnak az egységes közszolgálat megalkotásakor feltétlenül ragaszkodnia kell-e az EU-tagállamokban tapasztalható tendenciához? Van-e értelme a teljesítményhez kötött illetményrendszemek, vagy a problémák súlya alatt elhaló kísérletről van-e szó csupán Európában is? A válasz az EU tekintetében jelen pillanatban nem egyértelmű, feltétlenül biztos, hogy az egyéni teljesítményértékelés jogilag szabályozott rendszeréről a közigazgatás nem mondhat le. A hazai egységes közszolgálat megalkotásakor első lépésként az illetményrendszer karakteréről kell dönteni. Egy képzeletbeli láncolatban mindennek előfeltétele annak meghatározása, hogy a közszolgálat zárt (zártabb) vagy nyitott (nyitottabb) szisztémában működik-e. A szerző a hazai viszonyok alapján feltétlenül szükséges komparatív előnyök biztosítása érdekében a zártság dominanciáját javasolja, amely magával hozza a kötöttebb illetményrendszert, melynek eleme a garantált előrehaladás. A garanciák ellentételezéseként viszont megjelenítendő a teljesítmény, az előrejutás nem csak jogszabályi biztosítékokon, hanem a köz szolgálójának értékelésétől is függene. A teljesítményértékelés így nem az illetmény naptári évenkénti esetleges megváltoztatásával járna, hanem a közszolgálati életút sebességét határozná meg.
"Pro-kontra" jelleggel közelítve a jogalkotás módjához, számos érvet, illetőleg ellenérvet sorakoztathatunk fel. Az egységesség mellet szól, hogy más-más módon ugyan, de a tervezettel érintett alkalmazottak közfeladatokat valósítanak meg, közszolgáltatásokat nyújtanak. A megragadható lényeg a szolgáltatás tárgya, hogy a közszolgálati jog uralma alatt álló jogviszonyokban nyújtott szolgáltatásokat a társadalom valamennyi tagja igénybe veheti, s többnyire erre rá is szorul. Második attributumként a jogviszony alanyai közül a munkáltató említhető. Ebben a szerepben mindig az állami vagy az önkormányzati szervet találjuk. E körbe sorolandóak az általuk fenntartott intézmények is. Valamennyi közszolgálati réteg közvetlenül, vagy közvetve a központi költségvetésből kapott támogatás leosztására szolgáló alapjából kap-
- 30/31 -
ja az illetményét. A központi költségvetés alapot adhatna az egyenlőbb elbánás elvének alkalmazásához, mindenekelőtt az illetményrendszer területén. A jelen helyzetben elsősorban politikai döntés kérdése, hogy melyik közszolgálati réteg milyen nagyságrendű elismerésben részesül. Egy feltételezett egységes közszolgálati szabályozás egy meghatározott illetményrendszert tartalmazva (vagy legalábbis közelítve az eltérő rendszereket), nivellálhatná a ma még igen nagy szóródást mutató illetményeket. A kiegyenlítődés sokak szerint szükséges, hiszen elvi alapon nem lehet indokolni egy orvosprofesszor vagy egyetemi tanár, illetve egy tapasztalattal rendelkező bíró, vagy vezető beosztású közigazgatási szakember illetményben jelentkező eltérő megítélését. További érv, hogy az egységes közszolgálat biztosíthatná az átjárhatóságot. Mindez azt jelenti, hogy valamely közszolgálati réteg alkalmazottja a közszférán belül úgy kerülhet át annak egy másik szektorába, hogy eközben sem illetménye, sem megszerzett jogai, sem társadalmi helyzete nem változik. Az átjárhatóság nemcsak az egyes közszolgálati dolgozók szempontjából lehet előnyös, hanem az államnak mint munkáltatónak is, hiszen ennek segítségével megfelelőbben lehet gazdálkodni a rendelkezésre álló emberi erőforrásokkal. Mindezt erősíti az az általánosan elfogadottnak tekinthető nézet, amely szerint egy egészséges mértékű mobilitás a közszolgálaton belül is előnyös, mert új energiákat szabadít fel az új területekre kerülőkben. Egyes vélemények szerint az egységes szabályozás mellett szóló legjelentősebb érv, hogy az egyes közszolgálati rétegek jogállását szabályozó törvények között sok a hasonlóság, tehát a pragmatikában ma is vannak közös elemek.
Mindez természetes, hiszen miért kellene eltérően szabályozni a pályázati eljárást vagy a fegyelmi felelősségre vonás rendjét egy köztisztviselőnél vagy közalkalmazottnál. (Megjegyezzük, hogy ennek ellenére a Kjt. és a Ktv. intézményrendszere számos indokolatlanul eltérő szabályozási megoldást alkalmaz.) Sok esetben az egyes rétegeknél fellelhető eltérő rendelkezések mögött nem könnyű megtalálni az okot, s így hajlamosak lehetünk azt gondolni, hogy azonos szabályokkal is működnének az eltérő rendszerek az adott pragmatikaelemben.
Az egységes szabályozás ellenzői ezen véleményüket a közszolgálati tevékenységre, annak sokrétűségére alapozzák. Megítélésük szerint a különböző közszolgálati rétegek tevékenysége oly mértékben eltérő, amely kizárja az azonos tartalmú jogintézmények alkalmazhatóságát. A tevékenységek eltérő voltát talán a közhatalom gyakorlásának megjelenése jellemzi legjobban, amíg például a vezető beosztású köztisztviselők impériumot gyakorolnak, addig a közalkalmazottaknál mindez jószerivel kizárt. Különböző a szolgálatadó szervek hierarchikus felépítése is. Vannak közöttük olyanok, amelyeknél az alá-fölérendeltség meghatározó, illetve nemcsak funkcionális, hanem szakmai kérdésekben is (pl. fegyveres szervek). Nem is ilyen mértékben, de mégis erőteljesen hierarchizáltak felépítésükben a közigazgatási szervek. Nem jellemző mindez ugyanakkor a közalkalmazotti foglalkoztatók többségére. Különbséget találunk az egyes rétegek politikához fűződő viszonyában is. A köztisztviselőknél a politikai tevékenység tilalmazott, a közalkalmazottaknál semmilyen megkötés nincs, minden politikai szerepvállalás megengedett. Mindennek alapján kérdéses, hogy az egységes szabályozás képes-e figyelemmel lenni valamennyi réteg eltérő sajátosságaira. Feltehetően a jogállás, a pragmatika minden elemében egyfajta normát, talán a ma működő megoldások egyikét kellene alkalmazni. Biztosra vehető azonban, hogy a pragmatika elemeinek jelentős részben valamely réteg számára megfelelő norma más csoportok jogállásának alapértékeit kezdhetné ki, vagy ellenkezőleg, indokolatlanul korlátozhatná egyes alapjogaikat. Példaként említhetjük az előzőleg említett, a politikához fűződő viszonyt. Ha egy minden rétegre egyaránt érvényes norma a politikai tevékenységnek legcsekélyebb formáját is megengedné, úgy például a honvédtisztek politikai semlegességén, mind a réteg egyik alapértékén ejtene sebet. Ugyanakkor a politikai tevékenység bármilyen esetleges korlátozása különösen a közalkalmazottak nagy részét teljesen feleslegesen gátolná az alkotmányos alapjoghoz tartozó tevékenység gyakorlásában. Az egyes szektorok, rétegek közötti különbség kiküszöbölése nehezen lenne megoldható, s ennek apropóján újabb ellenérvként említhető az összemérhetőség, a megfeleltethetőség kérdése. Ha egyetlen pragmatika jönne létre, úgy a különféle rétegek tagjainak valamennyi szereplőjét egymáshoz kellene hasonlítani az egyes jogintézményekben. Példaként talán a legérzékenyebb területet, az illetményrendszert véve, egy közös illetménytáblában kellene elhelyezni valamennyi közszolgálati dolgozót. Meg kellene tehát határozni, hogy a különböző szektorokba tartozók közül kik kerüljenek az illetménytábla ugyanazon fokára, kik kapjanak egyforma alapilletményt. Szükséges megjegyezni, hogy egyes szakmai álláspontok szerint 1990-ben a tervezett közszolgálati törvény éppen ezen a ponton bukott meg, az érintett rninisztériumok az összemérés feladatát nem látták elvégezhetőnek. Mentségükre legyen mondva, egy ilyen feladat nem is oldható meg néhány hónap alatt, a két világháború közötti Magyarország jól működő állami közszolgálatának a I-XI. fizetési osztályba sorolása már az 1893. évi IV. törvénycikk rendelkezéseivel megkezdődött.
- 31/32 -
A történelem az élet tanítómestere - írta Herodotosz. Közel másfél évszázad magyar történelméből és az európai tendenciákból, mintákból tanulva az egységes közszolgálat értelmes megvalósításához a szerző szerint legalább három előfeltétel szükséges. A hatalom, a pénz és a szaktudás koncentrációja. A szaktudásé, amely a jogtudomány mellett felvonultatja az emberi erőforrás-gazdálkodással, a közigazgatással, az egyes közszolgálati ágazatok sajátosságaival kapcsolatos ismereteket. A pénz, amely a kellő költségvetési forrásokat adja és a hatalom, amely a két előző kondíciót koncentrálja és alkalmas az ellenállás legyőzésére. A közszolgálat magyar történetében minderre eddig még nem volt példa, mindez intő jel tanulmányíróknak és politikusoknak egyaránt.
Bach, S.-Bordogna Winchester, G.: Public Service Employment Relations in Europe (A közszolgálat foglalkoztatási viszonyai Európában), Routledge, London-New York 1999
Balázs István: A közszolgálati jogviszony személyi hatálya a világ főbb közszolgálati rendszereiben. Magyar Közigazgatás 1992. 2. sz. 78-88. o.
Balázs István: A közszolgálat fejlődési tendenciái a világ fejlett országaiban. Magyar Közigazgatás 2001. 11. sz. 641-647. o.
Balázs István: A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésének helyzete az Európai Unió országaiban. Magyar Közigazgatás 2002. 2. sz. 577-581. o.
Berényi Sándor: A közigazgatás személyzeti rendszere -közszolgálat. ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék, Budapest 1992
Comparativ Survey of the system of productivity - linked remuneration that areemployed in the system of the member states pf. EU (Összehasonlító áttekintés a teljesítményhez kötött díjazási rendszer alkalmazásáról az EU-tagállamok közszolgálataiban) Spring 2002. EIPA
Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közszolgálat munkaadói szerepkörének fejlődése a versenyképesség javításának tükrében az Európai Unióban. Magyar Közigazgatás 2003. 5.sz. 272-279. o.
Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő harmonizációs törekvések iránya, illetve következményei a jogalkotás és a bírói ítélkezés tükrében. Magyar Közigazgatás 2001. 3. sz. 7-17. o.
Fésűs György: A magyar közigazgatási jog kézikönyve; Eggenberger - Atheneum, Budapest 1880
Hencz Aurél: Gondolatok a közszolgálati pragmatikáról és etikáról (1867-1944). Magyar Közigazgatás 1993. 1. sz. 13-25. o.
Horváth István: Egységes igények - kétséges megoldások. A közalkalmazotti és a köztisztviselői munkajogi szabályozás ellentmondásairól. Acta Juridica et Politica, Szeged 2004. 191-204. o.
Keleti Ferenc: Az államszolgálat jogi természete. Singer és Wolfner, Budapest 1886
Kenderes György-Prugberger Tamás: A közszolgálat, a közalkalmazás és a köztisztviselés a tervbe vett új jogi szabályozás tükrében. Magyar Közigazgatás 1991. 10. sz. 908-917. o.
Kirkpatrick, J.-Martinez-Lucio, M.: The politics of quality int the public sector. (A minőség politikája a közszektorban) Routledge, London 1995
Kiss György: A közszolgálat - hatósági és nem közhatalmi jellegű - munkavégzés szabályozásának meghatározó elemei az Európai Unió egyes tagállamaiban. Kézirat 2002
Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata. Magyar Közigazgatás 1995. 5. sz. 257-270. o.
Lőrincz Lajos: Magyary Zoltán munkássága nemzetközi összehasonlításban. Magyar Közigazgatás 1995. 4. sz. 241-245. o.
Magyar Királyi Pénzügyminisztérium ügykörére vonatkozó Szolgálati Szabályok Gyűjteménye. Budapest 1896
Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Egyetemi Nyomda, Budapest 1942
Magiera, S.-Siedentopf, H.: Das Recht der öffentlichen Dienstes in den Mitglienstaaten der Europaischen Gemeinschaft. (A közszolgálati jog az Európai Közösség tagállamaiban) Dunker & Humboldt, Berlin 1994
Rösing, J.: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften. (A hivatalnoki szabályozás és az Európai Közösség) Peter Lang, Frankfurt a. M. 1993
Structure of the civil service employment in seven OECD contries. (A közszolgálati foglalkoztatásszerkezet hét OECD-országban) OECD PUMA, HRM, Paris 1999
Tomcsányi Móricz: A magyar közigazgatási jog és alapintézményei. Budapest 1926
Zsiga László: Közalkalmazottak munkajogi kézikönyve. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1983 ■
JEGYZETEK
[1] Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közszolgálat munkaadói szerepkörének fejlődése a versenyképesség javításának tükrében az Európai Unióban; Magyar Közigazgatás 2003. 5. sz. 272-279.0.
[2] Structure of the civil service employment in seven OECD - countries. OECD PUMA HRM, Paris 1999
[3] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: i.m. 83-102. o.
[4] Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő harmonizációs törekvések iránya, illetve követelményei a jogalkotás és a bírói ítélkezés tükrében; Magyar Közigazgatás 2001. 3. sz. 7-17. o.
[5] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: i.m. 111-116. o.
[6] Balázs István: A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésének helyzete az Európai Unió országaiban, Magyar Közigazgatás 2002. 2. sz. 577-581. o.
[7] Balázs István: A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésének helyzete az Európai Unió országaiban, Magyar Közigazgatás 2002. 2. sz. 577-581. o.
[8] Comparative survey of system of productivity - linked remuneration that are employed in the civil services of the member states of the EU. EIPA Spring 2002
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főosztályvezető, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium.
Visszaugrás
