Az önkormányzatiság az autonómia eszméjén alapul. Konkrét önkormányzati rendszer elemzése előtt ezért célszerű az autonómia jelentését a 21. század küszöbén tisztázni.
Az autonómia lényege abban áll, hogy az érintettek maguk intézik alapvető ügyeiket. Az érintett egyének szervezett egységbe tömörülhetnek és az így létrejött egység ügyeinek szabályozását, intézését vállalhatják. Az ilyen testület az össztársadalommal és annak szervezetével, az állammal szemben önállóságot élvez, az össztársadalomhoz viszonyítva részérdekeket véd és érvényesít. Részérdekeknek a társadalom korlátozott számú egyéneinek, meghatározott csoportjainak az érdekei minősülnek.
A részérdekek adott esetben sérthetik az össztársadalmi érdekeket. Ezt az állam jogosult megakadályozni, mert az állam ebben az értelemben az állampolgárok összességének szervezett egysége, a mindenkit érintő ügyek szabályozója és intézője. Az állam e feladatok ellátása során a részérdekek számára autonómiát nyújthat és egyben törvényi keretet szabhat a közösségnek avégett, hogy a részérdekek ne sértsék az össztársadalmi érdekeket vagy bizonyos részérdekeket. A különböző részérdekek között, illetve egyes részérdekek és az össztársadalmi érdek között felmerülő konfliktusok megoldását csak a legfelsőbb fokozatú szervezett egység, az állam végezheti. Az autonómia ezért a részérdekeknek az érintettek által önálló, saját felelősségben történő szabályozása, intézése, de csak az államnak az össztársadalommal szemben viselt felelőssége alapján meghatározott keretek között. A kereteket nem az autonóm testület határozza meg, az csak a kereteken belül cselekedhet. Ha ezek a keretek teret adnak önálló és felelősségteljes ügyintézésére, autonómiáról beszélhetünk.
Az így felfogott autonómia képébe beleilleszkedik az önkormányzatiság eszméje is. Az önkormányzat a helyi közösség szervezett egysége, amely a közösséget érintő ügyeket, vagyis a helyi közügyeket szabályozza és intézi, igazgatja. A helyi közügyeket az átláthatóság, az áttekinthetőség jellemzi. Ezek minden, a helyi közösséghez tartozó állampolgárt közvetlenül érintenek. A helyi közügyek közel állnak az állampolgárhoz, aki intézésük módját közvetlenül megértheti. Mivel helyi szinten előnyös körülmények között lehet a demokrácia játékszabályait megtanulni, a helyi önkormányzatokat "a helyi demokrácia laboratóriumának" is hívják.
A közelségnek negatív oldalai is vannak: néha az emberi szempont erős szerepet játszik, a szakmai elemnél is nagyobbat. Ez az önkénynek, a nepotizmusnak és a korrupciónak lehetőséget nyújthat. A pozitív oldalon pedig marad az az alapvető tény, hogy a helyi önkormányzatiság az autonómiának egyik különös, a helyben lakók érdekeit figyelembe vevő és kifejezésre juttató formája.
Az önkormányzatiság mai európai változata a középkorban alakult ki. Az akkori társadalom a rendiség elve szerint szerveződött meg. A rendi rendszerben a helyi közösségnek meg kellett találnia a helyét. Ez főleg a városoknak volt nehéz. A városokban a polgárok összessége testületté alakult, és ez a testület követelte a helyi közügyek önálló és szabad szabályozásának, intézésének a jogát, amelyet gyakran meg is kapott. A helyi testületi autonómiához később a demokrácia eszméje párosult, és a 19. században Nyugat-Európában és Magyarországon is megszületett a modern helyi önkormányzatiság.
A közös alapelv és történelmi gyökér ellenére az önkormányzatok nem egyformák a különböző európai országokban. Nagy-Britanniában, Hollandiában és Németországban a helyi önkormányzatok széles hatásköröknek örvendenek. Nagy-Britanniában és Hollandiában ezt a helyi autonómiát főleg politikai jelenségnek fogják fel, ezért a garanciái is lényegében politikai jellegűek. Németországban a helyi autonómia elsősorban jogi intézmény, amelynek biztosítékait jogszabályokban rögzítették. Franciaországban pedig a helyi közigazgatási szinten elhelyezkedő testületek olyan szorosan kapcsolódnak az államigazgatáshoz, hogy inkább a központi hatalom részének látszanak. Az utolsó években a decentralizáció ott is a helyi szint önállóságát növelte, a helyi közügyeket az állami felelősségből kezdte kivenni és a szervezett helyi közösség kezébe adta át.
A magyar önkormányzatokat nehéz "német" szemmel elemezni - egységes "német" szem híján. Németországban az önkormányzatokról szóló jogalkotás a tartományok hatáskörébe tartozik, és a 16 tartományban még ennél is több önkormányzati rendszer létezik, mert néhány tartomány önkormányzati törvénye több, a települések lakosságának számához igazodó rendszert ír elő. A különböző tartományi rendszerek közös vonásai pedig megállapíthatók, és azok alapján kialakulhat a "német" önkormányzati szem, amellyel most nézzük a magyar önkormányzati jogot.
Az elemzést pozitív jellemzőkkel illik kezdeni. A magyarországi önkormányzati rendszer legpozitívabb vonása az, hogy van. A rendszerváltás után elképesztően rövid idő alatt a teljesen más alapokon nyugvó tanácsrendszert valódi önkormányzatisággá sikerült átalakítani, amely az átmenet alatt és után
- 163/164 -
is fenntartotta működőképességét. Ez nem kis teljesítmény, amelyet nem szabad csak azért alábecsülni, mert a modern demokráciában a működő(képes) helyi önkormányzatok léte magától értetődőnek tűnik.
A zökkenésmentes átalakításban valószínűleg segített az, hogy a külső formák ezeréves hagyományaira támaszkodhatnak: helyi szinten a község, illetve a város, területi szinten a megye formailag változatlanul átélte mind a tanácsrendszert, mind a rendszerváltást. Ezeket a hagyományos kereteket a rendszerváltás után sikerült új tartalommal tölteni, és a megszokott forma és modern tartalom kombinációja az új önkormányzati rendszert a lakosság számára érthetővé és elfogadhatóvá tehette.
Ez az új önkormányzati rendszer fölöttébb rugalmas és teherbíró az új feladatok iránt. 1993-ban kisebbségi önkormányzati rendszert hozott létre a törvényhozó, amelyet számos szállal a helyi önkormányzatokhoz köt. A kisebbségi önkormányzati rendszer teljes újdonság, a létrehozásához sem előzetes formák, sem nemzetközi tapasztalatok nem adhattak iránymutatást. Mindennek ellenére a kisebbségi önkormányzatok megteremtése általában simán ment, működőképes rendszer született. Ez főleg az önkormányzatoknak és rugalmasságuknak köszönhető, hiszen ők játszották ezekben a folyamatokban a főszerepet. Ez a példa mutatja, hogy a magyar önkormányzatok viszonylag rövid idő alatt szokatlan és nagy adminisztratív ráfordítást igénylő feladatokat sikeresen teljesíthettek.
A magyar önkormányzatok rendszere nemcsak pozitív elemekből áll. A dicséretes összetevőknél még érdekesebbek a rendszer problémái. Azokból kilencet érintek.
1. Az első problémakör az önkormányzatok belső szervezete. Ezt a problémát elsősorban a törvényhozó okozza, de bizonyos mértékben az önkormányzatok is. Törvényi szinten homályos, különféle koncepciókat követő és azért néha ellentmondásos rendelkezések alakítják az önkormányzatok belső szerkezetét. A törvény nem ad egyértelmű választ arra a kérdésre, hogy melyek az egyes önkormányzati szervek jogai és kötelességei, hogyan viszonyulnak egymáshoz. A törvénynek egységes, világos koncepciót kellene előírnia, amelyet helyi szinten jogi kételyek nélkül lehet alkalmazni. Szükséges, hogy a törvényi szabályozás ne legyen túl részletes, hanem a fontos, alapvető előírásokra szorítkozzék, tehát az önkormányzatoknak a helyi szükségletek figyelembevételére adjon mozgásteret. Eddig - és ezt az önkormányzatoknak lehet felróni - a helyi szereplők a törvényi hézagokat, ellentmondásokat ritkán fordították nagyobb rugalmasságra, inkább korrupcióra vagy a semmittevés ürügyeként hasznosították. Ezt nemcsak a helyi önkormányzatok éretlenségével lehet magyarázni, hanem a politikai kultúra hiányosságát is mutatja. Helyi politikai kultúrát azonban csak helyi szinten, a helyi szereplők révén lehet és kell fejleszteni - a jogi szabályozás minőségétől függetlenül.
A jelenlegi helyzetben a jegyző a leggyengébb elem. Kötelességeihez a többi önkormányzati szerv aktusainak jogi ellenőrzése is tartozik, és e kötelességének teljesítése során kénytelen kritikát gyakorolni. A másik oldalon a jegyző további szakmai előrehaladása éppen ezektől a szervektől és minősítésüktől függ. Ez a modell csak akkor működőképes, ha törvény a gyengébb fél, azaz a jegyző védelmében a viszonyokat pontosan szabályozza és így függőségét jogi (és ellenőrizhető) formákba önti.
2. A második problémakör a középszint címszóval írható körül. Ezzel kapcsolatban gyakorlatilag minden szempont problémás. Elsőként a területi szempontok említhetők. Közismert, hogy a mostani megye a középszint bő feladatkörének ellátására túl kicsi egység. Ráadásul a megyék között jelentős különbségek léteznek nagyságukra, lakosságuk számára és gazdasági erejükre nézve. A megyének a közfeladatok ellátása során tapasztalt alkalmatlansága miatt lassan kialakulnak a megyénél jóval nagyobb régiók is. Két területi szint (megye és régió) pedig a viszonylag kis földrajzi kiterjedésű Magyarországon sok. Azért egyetlenegy területi szintet megfelelő nagyságú és teljesítőképességű egységekből kellene kialakítani.
Ha ezek az egységek a mai megyénél jelentősen nagyobbak lesznek, akkor felmerül a kistérségek és városi vonzáskörzetek szerepének kérdése. A viszonylag kis megye még elég közel áll a lakossághoz, hogy annak bizonyos problémáit megoldja. A nagyobb régió pedig már nem lesz olyan közel, és így más megoldási fórumot kell találni. A járások bevezetése ellen az a már említett érv szól, amely szerint Magyarországon a község és az állam között egy adminisztratív szint elég. Egy további szint csak a közigazgatás túlburjánzásához járulna hozzá. A kistérségek és városi vonzáskörzetek szerepének fokozása főleg a helyi önkormányzatok együttműködési formáinak fejlesztésében és alkalmazásában indokolt; itt sikeres korábbi magyar és újabb nyugat-európai példák tapasztalataira is lehet támaszkodni.
A következő kérdés a középszint jellegét érinti: legyen ez önkormányzat vagy állami intézmény vagy mind a kettő? Az utóbbi esetben el kell dönteni, hogy a középszinten egységes szervezet működjék-e, amely egyaránt önkormányzati és államigazgatási hatóság, vagy létezzen-e két különböző szervezet,
- 164/165 -
az egyik önkormányzati jelleggel, a másik pedig állami hatóságként. A középszint önkormányzatiságával kapcsolatban arra a kérdésre kell válaszolni, hogy közvetlenül vagy közvetett választás alapján jöjjön-e létre az önkormányzati jogokat megtestesítő képviseleti szerv. Magyarországon már mindkét formával kísérleteztek, és a magyar tapasztalatok inkább a közvetlenül választott önkormányzati gyűlés mellett szólnak.
A középszint jellegével a feladatkör meghatározása függ össze. A középszint, mint önkormányzat a helyi szinten megfelelően el nem látható önkormányzati feladatokat kaphatja. A helyi és a középszintű önkormányzati feladatok meghatározása törvényben, vagy az érintett önkormányzatok között létrejött szerződésben történhet. Emellett a középszint, mint állami középső adminisztratív fokozat az állami feladatok általános másodfokú, adott esetben elsőfokú ellátására alkalmas; ebben a szerepben sok állami területi szakhatóság hatáskörét összefoglalhatja és ily módon az eddigi sok önálló állami dekoncentrált, területi szakhatóság helyett egységes állami középszintet alakíthat.
Nehéz kérdés a középszint finanszírozása. A megvalósított megoldás szerint a középszint vagy a helyi szinttől, vagy az államtól függ. Bizonyos függetlenséget csak saját pénzforrások biztosíthatnak, pl. a középszintet illető külön adó formájában, amelynek mértékéről vagy a középszintű egység, vagy pedig az állam dönthet. Másik lehetőség bizonyos állami adók törvényben meghatározott hányadának a középszint számára való átadása; a törvényi meghatározás garanciális jellege a középszintet az állami odaítélési mérlegelés (rossz esetben: önkény) alól felszabadítaná.
3. A harmadik problémakör a helyi szint túlaprózódása. Lakosságuk alacsony létszáma miatt és szerény gazdasági erejüknél fogva a működésképtelen törpeközségek nem több, hanem kevesebb helyi demokráciára, önkormányzatiságra szorulnak. A jelenlegi magyarországi politikai kultúrában az állam csak az önkéntes együttműködést, társulást ösztönözheti, kényszerintézkedésekhez nem folyamodhat. Azért a kulcs az önkormányzatok kezében van, és a szorosabb együttműködésről, a nagyobb egységekbe tömörülésről helyi szinten kell döntést hozni. A törvényhozó ehhez megfelelő jogi formák kialakításával és a kerületi rendszer kiépítésével járulhat hozzá. Ha a nagyobb helyi egységekben - nemcsak városokban, hanem községekben is - a kerület a helyi kisközösség sajátosságait, érdekeit megőrizheti a nagyobb egységgel szemben is, az emberek hajlandók lesznek településük önkormányzati önállóságának feladására, működőképes nagyságú egységek megteremtésére.
4. A negyedik problémakör az állam és az önkormányzatok közötti viszony általános kérdései címmel jelölhető meg. Ebben a viszonyban két különböző tendencia figyelhető meg. Először a jogi szabályozás terén az állami szervek túlságosan aktívak. A magyar állam sok mindent szabályoz, a helyi közügyek körébe tartozó kérdéseket is. Példaként a közvilágítás említhető, amelyet miniszteri rendelet az egész országra nézve egységesen szabályoz. Ez a miniszteri rendelet nem tesz különbséget Budapest belvárosa és egy 200 lélekszámú község között. Helyi szinten történő szabályozás pedig a helyi körülmények figyelembevételével a helyi szükségletekhez sokkal pontosabban igazodhatna, mint az országosan egységes jogszabály. Az állam a sok és túlságosan részletes jogszabályaival a helyi önkormányzatokat a helyi közügyek szabályozásának lehetőségétől (jogától) fosztja meg. A helyi közügyek szabályozásának alkotmányjogi garanciáját (az Alkotmány 44/A. § (1) bek. a) pontja a helyi közügyekkel kapcsolatban nemcsak az önálló igazgatást, hanem az önálló szabályozást is említi) - pl. német példa szerint - úgy kellene értelmezni, hogy az az önkormányzatoknak a szabályozási lehetőséget biztosítja anélkül, hogy az állam e téren jogszabályokat hozhat. Állami jogszabály, amely a helyi közügyekbe beavatkozik, e felfogás szerint alkotmányellenes.
A második tendencia a végrehajtás terén tapasztalható: az állami és az önkormányzati feladatok ellátása szervezetileg egyre jobban összefonódik, bár az Alkotmány 44/B.§ (2) és (3) bekezdése elvileg az államigazgatási és az önkormányzati feladatok szétválasztását írja elő. Ennek ellenére az állam egyre több feladata első fokú teljesítését törvényben vagy kormány- illetve miniszteri rendeletben az önkormányzatokra bízza.
Ez a tendencia nem magyar különösség, hanem általános jelenség: majdnem minden nyugat-európai országban a helyi önkormányzatok az állami igazgatás legalsóbb szintjét is képzik. A nyugat-európai tapasztalatok mutatják, hogy megfelelő alkotmányi és törvényi garanciák mellett az állami feladatok széles körű ellátása nem veszélyezteti a helyi önkormányzatok önállóságát. Ráadásul a modern közigazgatásban van igény erre a megoldásra, amiért ez Magyarországon is egyre inkább megvalósul. Mivel ez a közigazgatási igény magában véve indokolt és az önkormányzatiságnak nem veszélyes, olyan garanciákat lehetne beiktatni az alaptörvénybe, amelyek megakadályozzák, hogy az állam állami feladatok átruházása révén "államosíthassa" az önkormányzatokat.
E mellett a két tendencia mellett az állami felügyelet e problémakör legfontosabb témája. A magyar állam által az önkormányzatok felett gyakorolt felügyelet túl gyenge. Ez az első pillantásra önkor-
- 165/166 -
mányzatbarát állapot a gyakorlatban inkább az önkormányzatok kárára megy, mert így a kormány a helyi közügyek ellenőrzése címén közvetlen beavatkozási jogot igényelhet. Hatékony felügyelet mellett ilyen igény sokkal nehezebben indokolható. A kormány beavatkozása azért veszélyes az önkormányzatiságra, mert a kormány politikai szempontok szerint cselekszik, míg a felügyelet döntései (és beavatkozásai) szigorúan jogi és szakmai érvekkel támaszthatók alá. Kormánypolitikai célszerűség (önkény) az önkormányzati önállóságot sokkal erősebben sértheti, mint a jogi vagy szakmai-adminisztratív tényezőkre korlátozódó ellenőrzés.
A magyar felügyelet főleg azért gyenge, mert jogellenes önkormányzati aktusok ellen semmit sem tehet. Mindenütt Nyugat-Európában az állami felügyeletet megsemmisítési jogkör illeti meg. Magyarországon is a felügyeletet a jogellenesnek vélt önkormányzati aktusok megsemmisítésének jogával kellene felruházni. A megsemmisítés jogszerűségét vita esetében a bíróság ellenőrizhetné, így a megsemmisítés joga miatt nem kell félteni az önkormányzati jogokat. A bírói ellenőrzést német módon a közigazgatási bíráskodás végezhetné; nem kellene ezt az amúgy is túlterhelt Alkotmánybíróság hatáskörében hagyni.
5. Az ötödik problémakör az önkormányzatok finanszírozása. Az önkormányzatok fő gondja a rendelkezésükre álló pénz szűkössége. A közpénzek általában korlátozottak, de az önkormányzatok esetében még súlyosabban jelentkezik a pénzhiány, mint az államnál. A mostani helyzetben az önkormányzatok erősen függenek az állam pénzforrásaitól, mert viszonylag alacsonyak saját bevételeik. Az államtól való pénzügyi függést állami adók (vagy azok egy része) törvényben történő átadása mérsékelhetné, mert a törvényi rendelkezésnél fogva a pénzek odaítélése már nem tartozna a kormány mérlegelési jogkörébe. Ha nem az évente újból hozandó költségvetési törvény, hanem állandó jellegű törvény rendelkezik az önkormányzatokat az állami pénzekből megillető hányadról, még a törvényhozói önkény sem befolyásolhatja az önkormányzatok állami finanszírozását. A jelenlegi rendszerben a törvényi követelményeknek megfelelő normatív hozzájárulások az önkormányzatoknak nagyobb biztonságot és politikai függetlenséget nyújtanak, mint a címzett támogatások. Az utóbbiaknál erősebb állami mérlegelés, még önkény is megvalósulhat, ami az önkormányzatok függőségét növeli.
Jelenleg az önkormányzatok finanszírozása kizárólag függőleges viszonyokban történik, az önkormányzat kizárólag az állammal áll szemben - és ebben a kétpólusú viszonyban az állam az erősebb fél. Hosszú távon a függőleges pénzügyi viszonyokat vízszintes elemekkel lehet kiegészíteni. A vízszintes finanszírozás lényegében abból áll, hogy a gazdagabb önkormányzatok bevételeinek meghatározott részét a szegényebb önkormányzatok rendelkezésére bocsátják. Németországban ezt a rendszert több szinten (az egy járáshoz tartozó községek között, az egy kistérséghez tartozó járások között, végül is a tartományok között) az életviszonyok egységessége címén vezették be. Ilyen rendszert csak törvény írhat elő, és úgy működhet, hogy minden önkormányzat a bevételei (ill. költségvetése) bizonyos hányadát, pl. 1 vagy 2%-át, egy alapba befizeti, amelyből a szegényebb önkormányzatok törvényben vagy önkormányzati rendeletben illetve szerződésben előre meghatározott szükségleteik fedezésére támogatást kap(hat)nak. Ez a rendszer azzal a veszéllyel jár, hogy a szegényebb önkormányzatokat nem ösztönzi saját bevételeik növelésére, hiszen ezek tudják, hogy az elmaradt saját bevételeket majd a kiegyenlítő támogatás pótolja. Ezt a veszélyt a kiegyenlítési rendszer megfelelő kialakításával lehet csökkenteni.
Jelenleg Magyarországon valószínűleg még nem lehet bevezetni ezt a rendszert. Ennek csak akkor van értelme, ha az önkormányzatoknak van mit osztaniuk, azaz ha az önkormányzatok számottevő, nem az állami odaítéléstől függő bevételekkel rendelkeznek. Magyarországon jelenleg a gazdagabb önkormányzatok is nagy részben állami támogatásokból finanszírozzák költségvetésüket, és ilyen helyzetben a kiegyenlítési rendszer is csak az állami támogatások újraelosztását eredményezné. A jelentős saját bevételekkel rendelkező önkormányzati rendszer esetén pedig a vízszintes viszonyok kiépítése az önkormányzatoknak az államtól való függését csökkentheti és így az önkormányzatiságot erősítheti.
6. Sajátos problémakört alkot az állam és a főváros közötti viszony. Magyarországon a főváros két szempontból különös helyzetű a többi helyi önkormányzathoz képest. Először a lakosság számánál fogva nem fér be az általános rendszerbe. Az önkormányzati rendszer működőképessége attól is függ, milyen mértékben igazodik a belső szerkezet az egységek nagyságához. Azért több német tartományban - ahogyan már említettem - a különböző nagyságú községek számára több rendszer létezik. Másodszor a főváros a központi állam önábrázolásának a színtere. Egy olyan központosított országra, mint Magyarország, ez a megállapítás különösen igaz. Ezt az önábrázolási színterét az állam saját elképzelései és szükségletei szerint szeretné befolyásolni, ami az önkormányzati jogok sérelmével jár. Ebben a helyzetben célszerű törvényben, vagy - német mintára - szerződésben rögzíteni, milyen mértékben szólhat bele az állam a fővárosi önkormányzatok belügyeibe, és milyen mértékben kötelesek a
- 166/167 -
fővárosi önkormányzatok - főleg tervezési - munkájukban az állam szükségleteit figyelembe venni. Átfogó szabályozás Magyarországon még nem született meg, ami egyik oka azoknak a nehézségeknek, amelyek az állam és a főváros közötti viszonyban, együttműködésükben tapasztalhatók.
7. A hetedik problémakör a jogvédelem. Az önkormányzati jogok védelmét most az Alkotmánybíróság látja el és az önkormányzati rendeleteket kizárólag az Alkotmánybíróság semmisítheti meg. A legtöbb nyugat-európai országban törvény ezzel a jogkörrel a közigazgatási bíráskodást ruházza fel. A magyar különút, amely az Alkotmánybíróság túlterhelésének egyik - bár nem a fő - oka, csak a rendszerváltás helyzetéből magyarázható. A tanácsrendszer után az önkormányzat(iság)ra való jogot alapjognak fogták fel, és az alapjogok védelme az Alkotmánybíróságot illeti meg. Ráadásul akkor még nem volt kiépült közigazgatási bíráskodás, és nem is lehetett tudni, mikor lesz. Végül protokolláris okok is közrejátszhattak: a rendeleteket alkotó önkormányzatot ugyanaz a tisztelet illeti meg, mint a törvényeket hozó országgyűlést, amiért az önkormányzati rendeletet nem semmisítheti meg a törvényeket felülbíráló Alkotmánybíróságnál alacsonyabb rangú bíróság. Manapság ezek az érvek már nem meggyőző erejűek. Most már létezik a közigazgatási bíráskodás, és kiderült az is, hogy a helyi önkormányzatok - bár bizonyos módon a helyi civil társadalom közjogi megtestesítőinek foghatók fel - az állami szféra egyik, önállósággal felruházott részét alkotják. Ezért jogaik csak nehezen tekinthetők az állampolgárok alapjogaival azonos jogosítványoknak. Az önkormányzatok jogaikat nem az állammal szemben, hanem az államon belül gyakorolják. Egyszerű közjogi alanyi jogokat pedig a közigazgatási bíráskodás védhet. Végül is az alapjogokat is a rendes bíráskodás védi, az Alkotmánybíróság az alapjogok védelmének csak az ultima ratio-ját képzi. A protokolláris kérdést azzal lehetne megoldani, hogy az önkormányzati normakontrollt nem első fokon, hanem magasabb szinten, pl. az ítélőtábláknak kellene gyakorolniuk. Az önkormányzati normakontroll közigazgatási bíráskodásnak való átadása mellett még egy érv szól: Az önkormányzati normakontroll során az önkormányzati rendeletet minden magasabb rangú jogszabállyal, azaz törvényekkel, kormány- és miniszteri rendeletekkel kell összemérni. Az önkormányzati normakontroll eljárásában hozott legtöbb döntésében az Alkotmánybíróság főleg törvényi (és nem alkotmányi) előírásokat használ az önkormányzati rendelet jogszerűségének mércéjéül. Így az Alkotmánybíróság kénytelen tág körben törvényeket értelmezni. A törvények értelmezése a hatalommegosztáson belül a rendes bíráskodás - német doktrína szerint kizárólagos - feladatkörébe tartozik, az alkotmánybíráskodás pedig csak specifikusan alkotmányjogi kérdésekkel foglalkozzék.
A bíróságon kívüli jogvédelemmel kapcsolatban nemzeti szinten bevált az ombudsman intézménye. Az ombudsman a mediátor közvetítő szerepét sikeresen tölti be. Ezért esetleg önkormányzati szinten is szükség lenne erre a szerepre, pl. a területi és nagyobb helyi önkormányzatoknál. Az ombudsman sok vitát tisztázhat, mielőtt jogvitává válik, ami az önkormányzati szinten is fölösleges pereket háríthatna el.
8. A nyolcadik problémakör a közigazgatás modernizációja, az egész közigazgatási gépezetet érinti, nemcsak az önkormányzatokat. Az önkormányzatok a közigazgatási "hierarchia" alsó végén helyezkednek el, amiért felülről, a minisztériumoktól induló impulzusok csak nagy késedelemmel és gyengített formában jutnak el hozzájuk. Ez még inkább igaz a pénzügyi impulzusokra.
A magyar önkormányzatok pedig eddig csekély mértékben vették figyelembe, hogy ők maguk is fejleszthetnek, kipróbálhatnak, alkalmazhatnak modernizációs koncepciókat. A törvényi keretek széles mozgásteret biztosítanak a modern közigazgatási szabványok bevezetésére, pl. az önkormányzati feladatok privatizálására illetve magánszemélyek által történő teljesítésükre. Ezekkel a lehetőségekkel a legtöbb önkormányzat alig, vagy egyáltalán nem él. A valódi önkormányzatnak azonban nem kell várnia a felülről érkező impulzusra. A valódi önkormányzat saját jogon is aktívvá válhat.
9. Az utolsó problémakör az önkormányzatok felkészülése az Európai Unióhoz való csatlakozásra. Ez a folyamat a különböző igazgatási szintek számára eltérő kihívásokkal jár. Helyi szinten a csatlakozás után a magyar jog mellett a közvetlen alkalmazásra kerülő európai közösségi jogot is végre kell hajtani. Az európai jog a csatlakozás révén a Magyarországon alkalmazandó, végrehajtandó jogrendszer szerves részévé válik, és ez jelentős mértékben az első közigazgatási fokon eljáró helyi önkormányzatokat érinti. Jelenleg sok - főleg kis - önkormányzati apparátusban még a hatályos magyar jog felismerése is nagy feladatnak minősül. Ilyen körülmények között nem nehéz elképzelni, hogy az európai jog alkalmazása még inkább kudarcba fullad. Pedig fel lehet erre készülni, és elmélyült felkészülési munka folyik a magyar közigazgatáson belül, önkormányzati szinten is. Csak ez még nem elég, és számos önkormányzati igazgatásban még nincsenek tisztában a csatlakozással járó új feladatokkal, felelősséggel.
Területi szinten a csatlakozás az önkormányzati egységeknek, azaz jelen helyzetben a megyéknek és a régióknak az európai struktúrákhoz való alkal-
- 167/168 -
mazkodását, hozzáilleszkedését követeli. A közösségi szinten fennálló régiók bizottságába való bevétel bizonyos feltételekhez van kötve, és ugyanaz áll a régióknak szánt pénzekre is. Ezeket főleg a struktúra-alap és a kohéziós alap osztja el. Eme alapok meghatározása szerint régióknak szánt európai pénzeket a tagállam régiónak számító közigazgatási egysége akkor vehet igénybe, ha valódi önkormányzati jellegű, tehát választott képviseleti szervvel rendelkezik, ha saját elvonhatatlan hatásköre van és területén kb. 1,5-2 millió lakos él. Főleg az utolsó feltételt nem alkalmazzák szigorúan, hiszen ha a tagállamban észszerű régiórendszer létezik, amelynek egységei a minimális lakossági létszámnak megfelelnek, a kisebb egységeket is elfogadják régióként. Mivel az európai alapok nem kis, hanem csak nagyobb tervezetekre adnak pénzt, a minimális nagyság követelménye annak biztosítékául szolgál, hogy a pénzt igénylő közigazgatási egység (régió) ilyen tervezetekre elégséges teljesítőképességgel rendelkezzék. E teljesítőképesség mellett fontos az, hogy a régió nem állami intézmény, hanem valódi, saját hatáskörökkel rendelkező önkormányzat. Ezt a régiót Magyarországon meg kell teremteni, mert a megye nem felel meg az európajogi régió-fogalomnak.
***
A magyar önkormányzati rendszer sok problémával küzd, és nagy kihívások előtt áll. A közelmúltban a rendszerváltással kapcsolatban, a tanácsrendszer önkormányzati rendszerré való átalakítása során a magyar községek és megyék már megmutatták, hogy nagy és nehéz problémákat eredményesen tudnak megoldani. Ezért feltehető, hogy a jövő kihívásaival is megbirkóznak. ■
JEGYZETEK
* 2002. szeptember 14-én Pécsett a PhD hallgatóknak tartott előadás szerkesztett szövege.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos munkatárs, Kölni Egyetem, Kelet-Európai Jogi Intézet.
Visszaugrás
