A helyi cselekvési szintnek az ökológiai fenntarthatóság[1] elérésében játszott szerepét egyre jobban hangsúlyozni kell, szoros összefüggésben azzal a - nemzetközi jogi, európai uniós és nemzeti szinten[2] egyaránt megfogalmazódó - felismeréssel, hogy a legkevesebb környezeti igénybevétellel és terheléssel azon társadalmi-gazdasági rendszerek működése jár, amelyek a helyi erőforrások észszerű, kíméletes hasznosítására épülnek.[3] A hazai települési önkormányzatoknak a környezetvédelem terén különböző cselekvési lehetőségei illetve kötelezettségei vannak: rendeletalkotás, tervezés (stratégiaalkotás), közszolgáltatások szervezése, vagyongazdálkodás,[4] hatósági feladatok ellátása - hogy csak a legfontosabbakat említsem. Autonómiájuk (pl. egyes közszolgáltatások központosítása, szabályozási hatáskörök elvonása miatt) csökkenőben van. Jogi értelemben önálló helyi környezetpolitikáról akkor beszélhetünk, ha az önkormányzati rendeletek olyan életviszonyokat is szabályozhatnak, amelyeket az országos előírások nem rendeznek, illetve ha eltérhetnek azoktól. Ennek - azon túl, hogy a környezet védelme helyi közügy, s ekként kiterjed rá az önkormányzati autonómia - megvannak a sajátos korlátai.
Az erős helyi/települési közösségi környezetpolitika mind az élhetőbb környezet, mind az igazságosabb társadalom megteremtése, illetve a negatív globalizációs jelenségek visszaszorítása érdekében szükséges, s hozzájárulhat a természet és társadalom egységének helyreállításához.[5] A sokféleség, az alulról jövő kezdeményezések, s bizonyos mérvű decentralizáció mellett
- 353/354 -
olyan jogelvek is szólnak, mint a szubszidiaritás, vagy azzal összefüggésben a napjainkban - méltán - egyre inkább hangsúlyozott reziliencia (rugalmas ellenállási képesség). Az olyan kihívásoknak ugyanis, mint a Kárpát-medencét is fenyegető klímaváltozás,[6] társadalmi és gazdasági rendszerünk (miként a természeti rendszer maga is) csak kellő rugalmassággal tud megfelelni. Minél kisebb, önállóan is működőképes egységekből áll egy rendszer, annál reziliensebb.[7] A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 6. §-a (ha nem is tudja megragadni a fenntarthatóság követelményét a maga komplexitásában, illetve nem biztosít ennek megfelelő autonómiát) maga is utal erre az összefüggésre, amikor kimondja, hogy "A helyi önkormányzat feladatai ellátása során... erősíti a település önfenntartó képességét, feltárja lehetőségeit és hasznosítja saját erőforrásait."
Az alábbiakban főként törvényességi illetve alkotmányossági szempontokat vetek fel, s ehhez vizsgálati tárgyként a helyi rendeletalkotást emelem ki.[8] Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerint "Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot." A következő cikkből megtudjuk azt is, hogy az önkormányzat rendelete más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
Ha a környezetvédelemhez kapcsolódó tárgykörökben áttekintjük a tipikus kapcsolódási pontokat a két jogalkotási szint között, akkor az országos szint felől nézve az látható, hogy a rendeletalkotás alkalmanként törvényben rögzített kötelezettsége (pl. hulladékkezelési közszolgáltatás, szmogriadó terv) vagy lehetősége (pl. a helyi természetvédelem vagy önkormányzati környezetvédelmi alap létrehozása terén) az önkormányzatoknak. Az esetek egy másik részében kiegészítő szabályokról van szó (amihez - amennyiben helyi közügyről van szó - felhatalmazás sem szükséges; pl. az állattartás vagy a városrehabilitáció körében),[9] vagy pedig az országos előírás kifejezetten eltérést enged jogszabálynak illetve az önkormányzati rendeletnek (mint a tarlóégetés vagy a településrendezés tekintetében), s ezzel a lehetőséggel élnek a képviselőtestületek. Bizonyos esetekben ezek keverednek (pl. a zajvédelemben létezik felhatalmazás és kiegészítő szabályozás is, a településrendezésnél kötelezettséget megállapító és eltérést engedő szabály is).
A környezetvédelem körébe sorolható önkormányzati szabályozási tárgyak meglehetősen széles kört alkotnak, s a gyakorlatban külön-külön, vagy egy-egy vegyes tárgyú rendeletben is megjelenhetnek.[10] Legjellemzőbbek a környezetvédelem (mint integrált tárgykör), az önkormányzati környezetvédelmi alap, a településrendezés (ahol az építésügy mellett jelenik meg a helyi környezetvédelem), a településképi eljárás, a helyi építészeti örökség védelme, a városrehabilitáció, a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás, a köztisztaság, a közterület-használat, a hulladékok és a tarló égetése, a füstködriadó-terv, a zajvédelem, a helyi jelentőségű természetvédelmi terület létesítése, a zöldterületek és a fás szárú növények fenntartása illetve kezelése, a talajterhelési díj, a háztartási szennyvíz kezelése (ha az nem a közműbe kerül), a belterületi állattartás (amit a felszín alatti vizek védelme érdekében rendezhetnek). De környezeti vonatkozása lehet akár a közösségi közlekedés, a parkolási rend, a távhőszolgáltatás vagy a vagyongazdálkodás előírásainak is. Mindezek elemzésére itt természetesen nem kerülhet sor, ahelyett - a környezetügy szakterületi sajátosságaira figyelemmel - beazonosítom a helyi és a központi szabályozási szint viszonyára irányadó szempontokat, a találkozási pontokat, mégpedig nem az erre vonatkozó központi előírásokból, hanem a gyakorlatban felmerülő, tipikus problémákból és megoldásaikból indulva ki. Ehhez alkotmánybírósági, ombudsmani és kúriai döntések illetve jelentések állnak rendelkezésre, hatályos önkormányzati rendeletek és a csekély szakirodalom[11] mellett. Mindezeket összeszőve, kritikai észrevételekkel fűszerezve teszek kísérletet a címben foglalt kérdéskör dogmatikájának a felvázolására.
Az Alkotmánybíróság a korábbi alkotmány 18. §-ában, illetve a jelenleg hatályos alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésében rögzített, egészséges környezethez való jog dogmatikájának a kidolgozásakor - különösen a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (ABH 1994,
- 354/355 -
808) - első sorban a jogalkotó kötelezettségeivel foglalkozott, s kötelezettként kezelte az önkormányzatokat is, mint a helyi jogalkotás szerveit.[12] A testület később többször is vizsgálta a helyi rendeleteknek az országos hatályú jogszabályokhoz való viszonyát a jogforrási hierarchiában - ezzel foglalkozom most én is -, de ezen felül megállapításokat tett a környezeti tárgyú rendeletek tulajdonjogot korlátozó előírásairól (az egyes jogok egymáshoz való viszonyáról), szempontokat adott a közszolgáltatások (hulladékkezelés, vízszolgáltatások, távhő) díjának a szabályozásához is (pl. diszkriminációmentesség, arányosság).[13] Utóbbiakkal azonban most nem foglalkozom (a közszolgáltatásokkal kapcsolatos szabályozás problémáit olyan komplex típusként kezelem, amelyeknek a vizsgálata meghaladná egyetlen tanulmány kereteit). Az alkotmányossági mércék az ombudsmani vizsgálatok körében is megjelentek, amelyeknek tárgyai első sorban a hatósági jogalkalmazói tevékenység és a közszolgáltatások ellátása.[14] Ezek mostani vizsgálódásom körén kívül maradnak, ugyanakkor a helyi szabályozást illető jelentések anyagából - tekintve, hogy az alapvető jogok biztosának a preventív alapjogvédelem jegyében lehetősége van a jogi szabályozás alapjogi szempontú vizsgálatára, valamint a jogszabályok tartalmi hiányosságával, hibájával összefüggő intézkedések megfogalmazására is - merítek.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
