Macht braucht Kontrolle. Denn wer Macht unkontrolliert ausüben kann, neigt dazu, die Macht zu missbrauchen. Das ist eine weltweite Erfahrung. Charles de Montesquieus (1689-1755) Idee von der Aufteilung staatlicher Gewalt in Legislative, Exekutive und Judikative hat als unverrückbarer Eckpfeiler Eingang gefunden in die Verfassungen freiheitlicher Staaten. So geschah es auch in den ehemals sozialistischen Ländern, als sich deren Völker erhoben und einen Systemwechsel erzwangen.
Die Äußere Mongolei[1] nannte sich seit 1924 "Mongolische Volksrepublik", war eine Republik sozialistischen Typs; sie blieb zwar rechtlich selbständig, galt jedoch als linientreuer Vasall der Sowjetunion.
Im März 1990 protestierte die mongolische Jugend, offensichtlich angeregt durch die freiheitlichen Bewegungen in Mittel- und Osteuropa, in der Hauptstadt Ulan Bator mit einem Hungerstreik gegen die Allmacht der regierenden Mongolischen Revolutionären Volkspartei (MRVP). Ohne Gewaltakte vollzog sich der Wechsel: Die MRVP öffnete den Weg für einen politischen Systemwechsel. Schon 1992 gab sich das mongolische Volk eine moderne freiheitliche Verfassung, in der es sich zu Demokratie, Grundrechten und Gewaltenteilung bekennt. Fortan sind die Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Diese richterliche Unabhängigkeit ist eine der großen Errungenschaften des modernen Verfassungsstaates, die diktatorisch geführte Staaten ihren Bürgern vorenthalten, um dadurch ihre Macht zu festigen und zu erhalten.
Neben dem 1992 errichteten Verfassungsgericht existierten weiterhin nur Zivil- und Strafgerichte. Nach einem Gesetz von 1990 sollten die Zivilgerichte auch Rechtsschutz gegen ungesetzliche Handlungen staatlicher Verwaltungsorgane gewähren. Doch dieses Gesetz konnte, wie Chimid Byaraa, der bekannteste Jurist der Mongolei, sagte, "nie richtig lebendig" werden.[2] Es erwies sich daher als notwendig, eine eigene Gerichtsbarkeit zu installieren, die den Bürgern das Recht einräumt, bei unabhängigen Richtern Rechtsschutz gegen rechtswidrige Exekutivakte zu suchen. Das mongolische Justiz- und Innenministerium, neben anderen staatlichen Institutionen wie dem Verfassungsgericht, dem Obersten Gericht und der Staatsuniversität, seit 1995 ein Partner der Hanns-Seidel-Stiftung, beauftragten eine Arbeitsgruppe unter der Leitung von Chimid Byaraa,[3] mit beratender Hilfe der Hanns-Seidel-Stiftung eine Verwaltungsgerichtsordnung auszuarbeiten. Auf deutscher Seite waren Heinrich Scholler[4] und der Verfasser dieses Beitrages federführend. Die Arbeitsgruppe tagte erstmals 1996 und in der Folgezeit teils in Ulan Bator, teils in München, so dass sie auch Verwaltungsbeamte, Verwaltungsrichter und Rechtsanwälte konsultieren konnte. Grundlage für die gemeinsamen Gespräche war die deutsche Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960.[5] Einige Prinzipien dieses deutschen Gesetzes fanden Eingang in die mongolische Verwaltungsgerichtsordnung (mVwGO), die der Große Staatskhural, das Parlament der Mongolei, am 26. Dezember 2002 beschloss und zum 1. Juni 2004 in Kraft setzte.[6]
Zwar plädierten die deutschen Juristen für die Aufnahme einer Generalklausel, wonach - z. B. in Deutschland - die Verwaltungsgerichte für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zuständig sind. Diese Vorstellung, erklärten die mongolischen Juristen, sei ein Ideal, derzeit aber politisch nicht durchsetzbar: Akte des Staatspräsidenten, der z. B. bei Richterernennungen nicht nur als Vollzugsorgan der Ministerien tätig wird, sondern kraft eigenen Ermessens vorgeschlagene Personen auch ablehnt, müssten von verwaltungsgerichtlicher Kontrolle ausgenommen werden. Als Folge eines Verfassungsurteils sind seit 2005 auch Verwaltungsakte der Regierung vor den Verwaltungsgerichten nicht angreifbar. Trotz dieses rechtsstaatlichen Defizits ist die Errichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine großer Fortschritt für die Festigung des Rechtsstaates.[7]
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Prägend für den Verwaltungsprozess ist die Frage, wer für die Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts verantwortlich ist. Im Zivilprozess sind es üblicherweise die Prozessbeteiligten, die dem Gericht Beweisangebote zu machen haben. Ohne Beweisanträge kann das Zivilgericht keine Schriftstücke beiziehen, keine Ortsbesichtigungen durchführen, keine Zeugen vernehmen. In zivilgerichtlichen Verfahren haben die Rechtsanwälte eine besondere Verantwortung; ohne anwaltliche Vertretung stehen die Prozessbeteiligten "auf verlorenem Posten". Da vorgesehen war, dass die Kläger in allen drei Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit ohne Rechtsanwalt auftreten können, setzten sich die deutschen Berater mit Vehemenz für die Offizialmaxime ein, die schließlich nach zahlreichen Diskussionen, in denen auch amerikanischer Einfluss zu spüren war, in die Verwaltungsgerichtsordnung aufgenommen wurde (s. §§ 31, 37 Abs. 1 Nr. 2mVwGO). Danach hat das Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen.
§ 1 mVwGO, der das Ziel des Gesetzes festlegt, spricht nur vom "Schutz vor rechtswidrigen Verwaltungsakten". Das deutet darauf hin, dass das Gesetz nur eine Klage vorsieht, die - aus der Sicht des Klägers - zur Aufhebung rechtswidriger Verwaltungsakte führen soll. Doch aus § 32 mVwGO, der Regelungen über den Inhalt der Klageschrift und über mögliche, von § 1 abweichende Anträge des Klägers enthält, in Verbindung mit § 70 Abs. 2 Nr. 2 mVwGO, der das Verwaltungsgericht für befugt erklärt, das "Bestehen oder das Fehlen von Rechtsbeziehungen festzustellen", lässt sich der Schluss ziehen, dass das mongolische Recht die gleichen Klagearten kennt wie das deutsche Verwaltungsprozessrecht:[8]
- die Anfechtungsklage, die darauf gerichtet ist, dass das Verwaltungsgericht einen (rechtswidrigen) belastenden Verwaltungsakt aufhebt,
- die Verpflichtungsklage, die darauf gerichtet ist, dass das Verwaltungsgericht die Behörde verpflichtet, einen beantragten begünstigenden Verwaltungsakt zu erlassen,
- die Feststellungsklage, die darauf gerichtet ist, dass das Verwaltungsgericht die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes oder das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses feststellt.
Das mongolische Verwaltungsprozessrecht kennt kein besonderes verwaltungsgerichtliches Verfahren zur Kontrolle untergesetzlicher Rechtsvorschriften, weil es in § 3 Abs. 1 Nr. 4 mVwGO Rechtsverordnungen und Satzungen als Verwaltungsakte behandelt. Diese für deutsche Juristen überraschende Begriffsdefinition führte in der Praxis der mongolischen Verwaltungsgerichte noch zu keinen Schwierigkeiten, weil Rechtsvorschriften bisher nicht Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren waren.
Bevor sich der Kläger zur Überprüfung eines ihn belastenden Verwaltungsakts an das Verwaltungsgericht wendet, hat er innerhalb von 30 Tagen nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts bei der nächsthöheren Verwaltungsbehörde Widerspruch zu erheben (§ 6 Abs. 1 mVwGO). Dieses Vorverfahren hat einen doppelten Zweck: Zum einen erhält die Verwaltung die Gelegenheit, sich ggfs. selbst zu korrigieren; zum anderen dient das Vorverfahren, wenn es für den Bürger erfolgreich ist, der Entlastung der Verwaltungsgerichte. Auch wenn die Verwaltung den Widerspruch zurückweist, kann der Entlastungseffekt dennoch eintreten, wenn die Widerspruchsbehörde mit überzeugenden Gründen darlegt, dass der angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig ist, und der Bürger einsieht, dass eine Klage keinen Erfolg verspricht.
Abweichend vom deutschen Recht überprüft die Widerspruchsbehörde nur, ob der angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist; die Nachprüfung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts - wenn also der Erlass des Verwaltungsakts im Ermessen der Behörde lag - ist im Vorverfahren nicht vorgesehen. Der Grund hierfür scheint zu sein, dass das frühere Rechts- und Verwaltungssystem die Rechtfigur des Ermessens nicht kannte. Bei Fachgesprächen und in Seminaren hatten die Dolmetscher erhebliche Schwierigkeiten, den Begriff des Ermessens in der mongolischen Sprache verständlich zu machen. Aber außerhalb des Vorverfahrens bleibt die nächsthöhere Behörde auf Grund des hierarchischen Prinzips befugt, durch Weisung in den Ermessensspielraum der nachgeordneten Behörde einzugreifen.
Anknüpfend an den Instanzenzug der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit sah die mVwGO auch für die Verwaltungsgerichtsbarkeit drei Instanzen vor. Als erste Instanz fungieren die Aimaggerichte; das sind die Berufungsgerichte der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, bei denen eine Verwaltungskammer installiert wurde. Da das Gebiet der Mongolei in 21 Aimags (= Provinzen) gegliedert ist und für die Hauptstadt
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Ulan Bator ein eigenes Verwaltungsgericht, das sog. Hauptstadtgericht, errichtet wurde, gibt es 22 Verwaltungsgerichte erster Instanz. Mit den Aufgaben der verwaltungsgerichtlichen Berufungs- und Revisionsinstanz betraute der Gesetzgeber des Jahres 2002 das Oberste Gericht, das bisher schon eine Zivil- und eine Strafkammer hatte. Der hinzugekommenen Verwaltungskammer gehörten sechs Richter an: je drei Richter nahmen die Aufgabe der Berufungsinstanz bzw. der Revisionsinstanz wahr. Bei der Gründung der Verwaltungsgerichtsbarkeit ließen Kostengesichtspunkte und die Ungewissheit über den künftigen "Geschäftsanfall" die geschilderte Konstruktion verständlich erscheinen. Auf Dauer konnte sie jedoch nicht aufrecht erhalten werden. Wurde gegen eine Entscheidung des Berufungsgerichts, das in der Besetzung von drei Richtern entscheidet (§ 52 Abs. 3 mVwGO), Revision eingelegt, so standen für das revisionsgerichtliche Verfahren nur drei Richter der Verwaltungskammer zur Verfügung, weil es nach allgemein - auch in der Mongolei - geltenden Prinzipien Richtern nicht gestattet ist, in derselben Sache in zwei Instanzen tätig zu werden; als Revisionsgericht ist die Verwaltungskammer mit fünf Richtern besetzt (§ 52 Abs. 4 mVwGO). Zu den drei ständigen Mitgliedern der Verwaltungskammer mussten jeweils zwei Richter aus den beiden anderen Kammern "zugezogen" werden. Demnach wirkten bei verwaltungsgerichtlichen Verfahren in der Revisionsinstanz stets zwei "sachfremde" Richter mit. Eine solche Regelung wurde der Bedeutung revisionsgerichtlicher Entscheidungen nicht gerecht. Diese Ungereimtheit und die Zunahme der Berufungs- und Revisionsverfahren veranlassten den Gesetzgeber, mit Wirkung vom 1. Januar 2011 in Ulan Bator ein eigenes Berufungsgericht für Verwaltungsstreitsachen zu errichten (Art. 1 des Gesetzes vom 31. Dezember 2010). Schließlich hat das Gesetz vom 7. März 2012 die Besetzung des Obersten Gerichts geändert: Es besteht seit dem 1. Juli 2013 aus dem Präsidenten und je acht Richtern für die Zivil-, die Straf- und die Verwaltungskammer.
Die Aufgaben des Berufungs- und des Revisionsgerichts entsprechen weitgehend denen, die auch aus anderen Rechtsordnungen bekannt sind: Das Berufungsgericht ist Tatsachen- und Rechtsinstanz (§§ 81 ff. mVwGO), während das Revisionsgericht darauf beschränkt ist, die Einhaltung der Verfahrensvorschriften und die Anwendung des materiellen Rechts zu überprüfen (§ 91 mVwGO i. V. m. §§ 172 ff. mZPO). Das heißt, dass auch das mongolische Revisionsgericht selbst keine Beweise erhebt, sondern das angefochtene Urteil ggfs. aufhebt und die Vorinstanz zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts verpflichtet (§ 91 mVwGO i. V. m. § 178 Abs. 1 Nr. 5 mZPO).
Eine ungewöhnliche Vorschrift enthält § 85 Abs. 3 mVwGO. Danach ist das Berufungsgericht verpflichtet, die Entscheidung der ersten Instanz insgesamt zu überprüfen, also auch den Teil der Entscheidung, gegen den Berufung nicht eingelegt wurde. Eine gleiche Regelung enthält die mongolische Zivilprozessordnung für das zivilgerichtliche Berufungsverfahren (§ 166 Abs. 4 mZPO). Ähnliches gilt für den Strafprozess (§ 308 mStPO). Das Berufungsgericht ist demnach ggfs. befugt und verpflichtet, den Berufungskläger über seinen Antrag hinaus besser zu stellen; es kann und muss den Berufungskläger ggfs. auch schlechter stellen, als der Kläger durch das Urteil der ersten Instanz gestellt war. Diese Regelungen weichen fundamental von den Prinzipien des deutschen Rechtsmittelrechts ab. Nach unserem Verständnis von den Aufgaben eines Rechtsmittelgerichts ist eine "reformatio in peius" überhaupt nicht diskutabel.
Die dem mongolischen Berufungsgericht durch § 85 Abs.3 mVwGO auferlegte Pflicht wirft die Grundsatzfrage nach dem eigentlichen Zweck des Rechtsmittelverfahrens auf. Während für das deutsche Prozessrecht der Gedanke des Rechtsschutzes im Vordergrund steht, spielt für das mongolische Rechtsmittelverfahren auch der Gedanke der Kontrolle eine wesentliche Rolle. Zwar gilt die Vorschrift des § 85 Abs. 3 VwGO nur für das Berufungsverfahren; doch das Revisionsgericht prüft nach, ob das Berufungsgericht seiner ihm von § 85 Abs. 3 mVwGO auferlegten Pflicht nachgekommen ist. Mongolische Verwaltungsrichter zeigten in Gesprächen durchaus Verständnis für die deutsche Sicht. M. E. ist die Diskussion über das in § 85 Abs. 3 mVwGO durchscheinende Prinzip nicht beendet.
Nach neun Jahren mongolischer Verwaltungsgerichtsbarkeit kann der Versuch unternommen werden, eine erste Bilanz zu ziehen: Wenn man sich regelmäßig in der Mongolei aufhält - was dem Verfasser dieses Beitrags Jahr für Jahr vergönnt ist -, hört man da und dort, dass die Verwaltungsbehörden beim Erlass belastender Akte vorsichtiger geworden seien. Allein in dieser Änderung des behördlichen Verhaltens kann man einen großen Fortschritt sehen.
Die Gewährung des Rechts, Akte der Exekutivbehörden durch unabhängige Richter überprüfen zu
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lassen, wird von der Bevölkerung sehr begrüßt; sie macht vom Klagerecht auch zunehmend Gebrauch. Nach zugänglichen Statistiken sind - jedenfalls in den ersten Jahren der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung - mehr als 50% der zulässigen Klagen für den Bürger erfolgreich.[9] Es nimmt daher nicht wunder, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit zunehmend an Ansehen gewinnt, während andererseits Spannungen zwischen der Richterschaft und den Verwaltungsbehörden einschließlich der Ministerien nicht ausbleiben. Die mongolischen Verwaltungsrichter (denen der Verfasser zum größten Teil persönlich begegnet ist) sind nach Art. 49 Abs. 1 der mongolischen Verfassung unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Mit souveräner Gelassenheit und beeindruckender Objektivität führen sie die gerichtlichen Verhandlungen;[10] die Urteile schließlich sind auch Ausdruck ihrer inneren Unabhängigkeit. Ohne Wenn und Aber: die Verwaltungsgerichtsbarkeit der Mongolei ist auf gutem Weg. ■
ANMERKUNGEN
[1] Von der sog. Äußeren Mongolei ist im folgenden die Rede; die Innere Mongolei gehört als eine der fünf Autonomen Republiken zum Hoheitsgebiet der Volksrepublik China.
[2] Chimid Byaraa, Die gerichtliche Aufsicht vor der Schaffung der Verwaltungsgerichtsbarkeit - Grundlagen der neuen Struktur, in: Verwaltungsgerichtsbarkeit: Reformen in der Mongolei und Weltpraxis, hrsg. von der Hanns-SeidelStiftung, Ulaanbaatar 2004, S. 35 ff., 39.
[3] Prof. Dr. Chimid Byaraa, Jahrgang 1934, war in der Mongolei vor der politischen Wende Justizminister und Präsident des Obersten Gerichts.
[4] Professor an der Universität München, Ehrendoktor der Mongolischen Staatsuniversität.
[5] Bundesgesetzblatt I. S. 17 ff.
[6] Es gibt keine amtliche Übersetzung der mongolischen Verwaltungsgerichtsordnung. Der deutsche Text der in diesem Beitrag zitierten mongolischen Gesetze ist bei der Hanns-Seidel-Stiftung in München erhältlich. Die HannsSeidel-Stiftung hat auch den von Heinrich Scholler und Jürgen Harbich verfassten "Deutschen Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung der Mongolei" im Jahr 2007 in der Reihe "Argumente und Materialien der Entwicklungsländer" veröffentlicht; dieser Kommentar ist auch in mongolischer Sprache in einem Kommentar, verfasst von mongolischen Juristen, im Jahr 2009 in Ulan Bator erschienen; auch die 2. Auflage dieses Kommentars von 2012 enthält Kommentierungen von H. Scholler und J. Harbich; siehe auch J. Harbich, Erstmals Verwaltungsgerichte in der Mongolei, Bayerische Verwaltungsblätter 2005, S. 76 ff.
[7] Siehe dazu den Beitrag von Aldibischiin Erdenetsogt (Dozent an der Mongolischen Staatsuniversität), Festigung des mongolischen Rechtsstaates durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Bayerische Verwaltungsblätter 2010, S. 104 ff.
[8] Siehe §§ 42,43 der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung (Anm. 5).
[9] Siehe dazu den Beitrag in Anm. 7.
[10] Mehrmals konnte der Verfasser das beobachten.
Lábjegyzetek:
[1] Der Autor ist Vorstand der Bayerischen Verwaltungsschule a. D., München.
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