(Könyvismertetés) Kecskés Gábor[1]: Fodor László - A falu füstje. A települési önkormányzatok és a környezet védelme a 21. század eleji Magyarországon (ÁJT, 2019/3., 97-102. o.)

(Budapest: Gondolat 2019) 480 oldal

Fodor Lászlónak, a Debreceni Egyetem professzorának a könyve a települési önkormányzatok fenntarthatósági lépéseire fókuszáló hiánypótló környezetjogi munka. A kötet a szerző által vezetett kutatócsoport többéves kutatási projektje keretében készült el 2019 folyamán. A környezetjogi kötelezettségek települési szintű végrehajtásáról nagyon kevés tudományos mű született eddig, noha a környezettudatos, klímaszempontú helyi szintű aktivitás léte már régóta jól kitapintható. Ezt a sajnálatos hiányt hivatott pótolni a monográfia. Fodor könyve rendkívül gondolatgazdag, voltaképpen a fenntarthatóság nehezen talált (és talán igazán soha fel nem fedezett) fogalmát holisztikusan közelíti meg, szinte minden közigazgatási szint vonatkozásában, leginkább természetesen a települési szintre fókuszálva. Ahogyan az ENSZ Környezet és Fejlődés Világbizottsága 1987-es, Közös jövőnk című jelentéséből megismerhetjük, a fenntartható fejlődés egy olyan (gazdasági, társadalmi) fejlődés, amely "kielégíti a jelen szükségleteit anélkül, hogy csökkentené a jövendő

- 97/98 -

generációk képességét, hogy kielégítsék a saját szükségleteiket."[1] A gazdasági és az ökológiai szempontok kölcsönös figyelembevételét garantálni kívánó elv kálváriája talán közismert. 1992-től több világkonferencián, találkozón próbálták az állami vezetők és/vagy tudós szakemberek megtölteni az elvet valódi tartalommal. De ezek csak messzebb vitték a nemzetközi közösséget a remélni vágyott megoldástól, egy egységes értelmezési alaptól. Az elvnek ma már társadalmi, gazdasági (ökonómiai) és környezeti (ökológiai) vetülete, pillére is létezik, azonban az államok szintjén az elv megvalósítása jelentős különbségeket mutat.[2]

Az olvasó a könyv elolvasása után a fenntarthatóság jelentéséhez bizonyosan közelebb kerül, azonban a munka igazi erénye, hogy a települési környezetvédelem minden dilemmájáról, nehézségéről, de egyben korlátozott lehetőségeiről is pontos és teljes képet mutat. A mégoly gyorsan változó (települési) önkormányzati hatáskörök ismeretében is időtállók a gondolatai, lévén a helyi cselekvési szint és a környezeti kihívások kapcsolatairól rendkívül fontos alapinformációkat közöl. Ugyanakkor például a kérdőíves felmérésben már sokkal inkább az aktuális, jogszabályi és hatásköri, ezáltal pedig közhatalmi és feladatellátási változások települési önkormányzati szintre lecsapódó - rendszerint negatív - környezetvédelmi következményei kerülnek előtérbe, nem kizárólag a kérdésekben, hanem a megfogalmazott válaszokban és ezek kiértékelésében.

A könyv öt érdemi részre tagolódik: 1. elméleti megalapozás, 2. az önkormányzatok környezetpolitikai-környezetjogi kapcsolatrendszere, 3. a helyi környezetpolitika eszköztára, 4. a levegővédelmi aspektusok, valamint 5. környezetpolitikai, környezetjogi értékelések.

A kötet igazi erénye a helyi cselekvési szint részletes bemutatása, az ugyanis már régen bebizonyosodott, hogy a globális, regionális, azaz államközi fenntarthatósági politikák, lépések kevéssé hatékonyak, leginkább a nemzeti fenntartható fejlődési stratégiák említhetők sikeres politikai és jogalkotási szabályozásként, azonban a gyakorlatban a kisközösségek fenntarthatóságot elősegítő lépései értékelhetők csak igazán eredményesnek.

A kutatás módszertana dicséretesen túlmegy a jogtudományi kereteken; ahogy a szerző az előszóban is fogalmaz, "elméleti munkáról van szó, amely mögött azonban nemcsak jogtudományi, hanem amellett főként környezet-gazdaságtani és környezetpolitikai megközelítések is állnak. Egy kutatási projekt segítségével [...] kérdőíves felmérésre és interjúk felvételére is mód nyílt" (14. o.). Meggyőző és példaértékű a 68-69. oldalon részletesen ismertetett - alapvetően szélesebb spektrumú társadalomtudományi kutatási - módszertan,[3] amely két fókuszcsoportos önkormányzati interjú tapasztalatai (73-74. o.)[4] alapján készült kérdőívre épült (a könyv függelé-

- 98/99 -

keként elérhető, 471-480. o.[5]), azt a szerző által vezetett kutatócsoport az interneten keresztül tette elérhetővé, illetve a Belügyminisztérium önkormányzati hírlevelén keresztül eljuttatta valamennyi hazai települési önkormányzatnak.[6] Ezt követően az egyes megyék és településtípusok megfelelő aránya, valamint a reprezentativitás elérése érdekében telefonos megkereséseket is végeztek a kutatók. Összességében elmondható, hogy 516 települési önkormányzat válaszait, adatait[7] tudta felhasználni a kutatócsoport, illetve a szerző e könyvben, és ez rendkívül nagy adathalmazt jelent, még akkor is, ha ez Magyarországon az adatfelvétel és interjúzás idején működő 3177 települési önkormányzat mindössze 16%-ára terjed is ki (69. o.).[8] A második empirikus módszertani vizsgálati forma az esettanulmányok készítése volt, amely alatt a szerző (és a kutatócsoport) egyszerre ért(ett) "módszert és műfajt, amennyiben az esettanulmány »mélyfúrást« jelent egy-egy település, illetve egy-egy jogintézmény gyakorlata kapcsán; illetve amennyiben a kutatási eredmények egy része egy-egy településről, jogintézményről szóló publikációkban jelent meg" (71. o.).[9]

Rendkívül értékes rész a kötetben az önkormányzatok környezetpolitikai és környezetjogi tevékenységi köréhez kötődő kapcsolatrendszer vertikális és horizontális dimenziójának elemzése. A vertikális kapcsolat keretében az önkormányzatoknak a közhatalmi, államszervezeti berendezkedésben betöltött szerepét és kapcsolatrendszerét vizsgálja, míg a horizontális aspektusnál a települési önkormányzatok helyi szinten betöltött szerepét, helyi hatalmi viszonyrendszerét bontja ki, így például az önkormányzatok közötti kapcsolatokat, a rendőrséggel, a helyi közösséggel (ideértve egyes társadalmi szervezeteket), a szakmai és gazdálkodó szervezetekkel való kapcsolat kerül górcső alá. Ennek a résznek a következtetései a kötet legfontosabb megállapításai (184-190. o.). Eszerint a centralizálódó erős állam eszméje nincs ellentétben a helyi közösség aktivitásának támogatásával, a széles mozgás-

- 99/100 -

tér biztosításával, a jó kormányzás ideája ezt a két trendet képes hatékony egységbe forrasztani. A kutatás során bebizonyosodott az is, hogy az önfenntartásra törekvő, ökológiai tudatosságot célul kitűző ún. élőfalvakban élők környezettudatossága rendkívül mélyen, voltaképpen a hagyományokban gyökerezik (188. o.), ugyanakkor egyre több környezetpolitikai civil szereplő esett ki a döntéshozatalból, de már önmagában a helyi környezetpolitika alakításából is. A kötet fő általános megállapítása szerint "bonyolult környezeti, illetve az annál is jóval összetettebb fenntartható fejlődési kihívásoknak való megfelelést az önkormányzatok szemszögéből nézve a decentralizáció, az autonómia, a demokrácia és az ökológiai korlátok elvi-fogalmi keretei között látom teljesíthetőnek. [...] a jövő útja a valódi hálózatok szerepének az erősödése, az oldalirányú kapcsolatok elmélyülése lehet, nemcsak egymással, hazai és nemzetközi szövetségeken belül, civilszervezetekkel, szakemberekkel stb., hanem az államszervezeten belül, a közigazgatási kapcsolatokban is" (189-190. o.).

Hasonlóan izgalmas rész még az interjúk, kérdőívek értékelése (328-344. o.). Eszerint a települési önkormányzatok saját környezetpolitikai eszközeit a következőképpen rangsorolják (fontossági sorrendben): rendeletalkotás, ellenőrzés, közszolgáltatások biztosítása, engedélyezés, tulajdonosi jogok gyakorlása, stratégiaalkotás és szankcionálás. Beszédes továbbá az a markáns megállapítás, hogy csupán a (kutatásban részt vevő, adatot szolgáltató) települési önkormányzatok 18%-a szerint elegendő a jelenlegi eszközrendszer a környezeti fenntarthatóság céljaira, míg 75% szerint mindez jelenleg nem elegendő, 7% pedig nem is válaszolt erre a kérdésre (332-333. o.). A szerző táblázatba foglalva mutat rá a nemleges válaszok elsődleges kiváltó okaira, amelyek döntően a forráshiánynak (56%), a szakemberhiánynak, a jogi eszközök hiányának, a központi szabályozásban rejlő okoknak és általában a pályázatok hiányának tudhatók be a válaszadók szerint (333. o.). Lényegre törő összegzést hordoz a szerző megállapítása, mely szerint "ahelyett, hogy az önkormányzatokat tettük volna még jobb gazdáivá a környezeti ügyeknek, a központi intézkedések (különösen a közszolgáltatások államosítása) még az ebben való érdekeltségüket is csökkentik, és egyre több a gazdátlan helyi érdek, érték" (341. o.).

A IV.3. szerkezeti egységben a szerző számos klímavédelmi megközelítés, cselekvési lehetőség ötletét tárgyalja, amelyek ismeretében bebizonyosodik, hogy valamennyi település kiemelt figyelmet szentel a klímaváltozás helyi közösségre gyakorolt hatásának (életkörülmények, mezőgazdaság stb.). A kutatás során készült interjúkból, esettanulmányokból megállapítható a településfejlesztés összetett folyamatában a területi önkormányzatoknak a környezetvédelem és a fenntarthatósági célkitűzések összefüggéseire való határozott figyelme, törekvése a környezettudatosság szintjének növelésére. Ezt mutatja, hogy nagy számban fogadtak el települési szinten klímavédelmi stratégiákat (ez a leggyakoribb cselekvési lehetőség), több önkormányzat ismeri a külföldi példákat, hasonló kezdeményezéseket, és határozottan kíváncsiak az alkalmazkodás (adaptáció, reziliencia) nemzetközi tapasztalatainak hazai hasznosítására is.[10]

- 100/101 -

A kötet IV.4. pontja bemutatja a német önkormányzatok eszközeit, ami esettanulmánynak kiváló, ahogyan az is közismert tény, hogy a szerző igen behatóan ismeri a németországi szabályozást. Kétségkívül erős kontraszt, hogy a magyar helyzet elemzése után ezt az egyetlen külföldi példát említi, miközben "egy gazdagabb országról van szó, de emellett az önkormányzati rendszer racionálisabb térszerkezete, a klímavédelmi célkitűzések komolyan vétele, a kulturális eltérések és az energiarendszer radikális megújítása - amelyben jelentős szerepet szánnak az önkormányzatoknak" (405. o.). A jelentős kontraszt tényén túl az, hogy lényegileg egyetlen külföldi esettanulmány szerepel, talán nem feltétlenül elégséges ahhoz, hogy a kötet nemzetközi kitekintéssel szolgáljon; igaz, a szerző célja nem is ez volt. Bizonyosan érdekes lett volna egyes szomszédos, közel azonos környezeti hatásoknak kitett, hasonló történelmi fejlődésű és gazdaságszerkezetű államok vonatkozó rendszeréről is olvasni, ahogyan az is rendkívül fontos szempont egy ilyen nemzetközi összehasonlításban, hogy az önkormányzati rendszer sajátosságait, és a feladatellátást (a központi kormányzatot és a települési önkormányzati rendszert) tekintve is nagyon hasonló modelleket lehessen összehasonlítani. Mivel ez a kérdés komplex, és megjelenik benne az önkormányzati rendszer felépítése és súlya, az eltérő környezeti adottságokból következő potenciális sérülékenység miatt gyökeresen eltérő alkalmazkodási stratégiák, valamint a helyi társadalmak (például civil szervezetek) faktorszerepe, elmondható, hogy az összehasonlítás jelentősen torzíthat, ezért félő, hogy ebben a témában vajmi csekély sikerrel kecsegtet egy mégoly körültekintő módszertannal végzett érdemi nemzetközi összehasonlítás is. Egyrészről ezt a szerző fel is ismerte, másrészről a német példa szerepeltetése tulajdonképpen ezt a nehézséget is jól szemlélteti.

Külön örömteli és üdítő a szakirodalomban, hogy a nehéz téma végén, a V.2. pontban szellemes alcímekkel (például füstölgések) összegzi megállapításait, amelyeket egyes problémacsoportok szerinti bontásban már a fentiekben is említett a recenzió.

A kötet végkicsengése talán az, és a jelen sorok írója is azt szűrte le tanulságként (amely egyben egyfajta szükségszerű optimizmusra is okot ad, minden feladatellátási nehézség dacára), hogy a fenntarthatóság megvalósítása vagy a megfelelő alkalmazkodási stratégiák megtalálása leginkább mikroszinten, azaz települési szinten lehet hatékony és sikeres, így a mindennapi emberi együttélés során az életközösségünkben, helyben tanúsított rutinjaink alkalmazásakor, ezek esetleges tudatos megváltoztatásakor érvényesíthetjük leginkább a fenntarthatóságra törekvést.

A muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény VI. fejezet (Közkönyvtári ellátás) 64.§ (1) bekezdése szerint a "települési könyvtári ellátás biztosítása a települési önkormányzatok kötelező feladata". E recenzió szerzője csak reménykedik abban, hogy e kötetből minden települési önkormányzat könyvtárába eljut egy példány, ugyanis nemcsak a fenntarthatóság, hanem a XX-XXI. század fordulójának empirikus alapokon nyugvó, települési környezetjogi mementója is a kötet, noha elsősorban a jövőről és a jövőért szól, vagy stílszerűen ennek érdekében "füstölög". Ahogy a szerző találóan fogalmaz előszavának végén: "múló érvényességű pillanatfelvétel egy olyan korból, amelyikben még nem látszik, hogy a társadalmi rendszerek, s bennük a helyi autonómia

- 101/102 -

struktúrái hogyan vészelik át a globalizációval, a gazdasági és környezeti válsággal [...] együtt járó, világszerte jelentkező kihívásokat" (14. o.). ■

JEGYZETEK

[1] Our Common Future. World Commission on Environment and Development (Oxford: Oxford University Press 1987) 27.

[2] Magyarország fenntartható fejlődési stratégiája: 18/2013. (III. 28.) OGY határozat a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Keretstratégiáról. Lásd még A fenntartható fejlődés indikátorai Magyarországon, 2016 (Budapest: Központi Statisztikai Hivatal 2017), https://bit.ly/2XMvVaQ.

[3] Ezt a kötet szerzője a 2.2.4. pontban a tudományközi megközelítés igényeként aposztrofálja.

[4] Ennek lényege: a hivatal és a képviselőtestület (közgyűlés) munkatársainak/tagjainak részvételével (nagyobb településeken 7-8, kisebb településeken 2-4 helyi szakember) készültek az interjúk. A kutatás során mintegy 20 további interjú készült, többek között a környezetpolitikával, környezetjoggal foglalkozó szakemberekkel, társadalmi szervezetek képviselőivel, valamint az egyik környezetvédelmi hatóság vezetőjével és az Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának több munkatársával.

[5] Az itt taglalt 26 kérdés alapján kapott empirikusan adatok, válaszok szolgálnak a mű tézisének megalapozásául. E kérdéseket a "jogszabályi környezet és jogértelmezés", a "helyi rendeletalkotás, döntéshozatali mechanizmus", a "külső és belső kapcsolatok, önkormányzati bizottságok, szakemberek", a "környezeti problémák és jogviták, környezeti konfliktusok kezelése", a "beruházások, beszerzések és környezeti szempontok", valamint a "helyi eszközök és lehetőségek" kategóriája szerint csoportosítja, ezzel is mutatva a településpolitika és a környezeti szempontú helyi kormányzás metszéspontjait.

[6] A kötet felsorolja a korábbi, hasonló módszertanon alapuló kutatásokat is (69-70. o.).

[7] A szerző összegzése szerint az 516 települési önkormányzat megoszlása: 295 község (57,2%), 187 város (36,2%), 15 megyeszékhely/megyei jogú város (2,9%) és 19 fővárosi kerület (3,7%).

[8] A szerző szerint ugyanakkor a mintában a községek és a városok (valós létszámarányukhoz képest) alulreprezentáltak.

[9] A módszer alapján több települést jelöltek ki a kutatók (Miskolc, Debrecen, Szarvas, Bogács, Somogyvámos, Tiszaújváros, Siófok, a főváros IX. kerülete, Dorog, Biharkeresztes, Hajdúböszörmény, Lakitelek), megjelenítve egyfajta reprezentatív heterogenitást a szelekció során (településtípus, régió, földrajzi adottságok, településfejlődési sajátosságok, ismert környezeti problémák). A kutatócsoport ezeken a településeken "áttekintette a helyi dokumentumokat (rendeleteket, stratégiákat, jegyzőkönyveket), és a helyszínen fókuszcsoportos interjúkat készített az önkormányzat illetékeseivel" (71. o.).

[10] Ezek közül kiemelhető pl. az ICLEI - Local Governments for Sustainability (Helyi Önkormányzatok a Fenntarthatóságért, www.iclei.org), valamint a Covenant of Mayors for Climate and Energy (Polgármesterek Klíma- és Energiaügyi Szövetsége, www.covenantofmayors.eu).