Az Európai Unió Bírósága első tanácsa 2012. február 09-én hirdette ki nyilvános ülésen a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság részéről Urbán M. felperesnek - NAV Észak-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága alperes ellen közigazgatási bírság tárgyában hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perben az előtte C-210/10. számú, előzetes döntéshozatali eljárás tárgyában folyamatban volt ügyben hozott ítéletét. Terjedelmi korlátok miatt nem tudom itt ismertetni az előadás azon részét, mely az előzetes döntéshozatali eljárások magyar jogalkotásra gyakorolt hatásaival foglalkozott..., és mellőzöm az EU Bírósága 2009/C-297/01. számú tájékoztatójának ismertetését, mely az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése során a tagállami bíróság számára ad útmutatást.
Urbán M. felperes magyar honosságú tehergépjárművet vezetett Magyarországról Románia irányába, amikor az Ártándi Határátkelőhelyen közúti ellenőrzést végeztek, melynek során a tehergépjármű menetíró készüléke és menetíró korongjai is vizsgálat alá kerültek. A menetíró készülék használata körében hiányosságot nem észleltek, a menetíró korongok ellenőrzése során azonban észlelték, hogy az átadott 15 db korongból bár 14 szabályosan kitöltött, egyetlen korong esetében nem került feltüntetésre azon az érkezési kilométer.
Ezért az elsőfokú vámhatóság, a Vám- és Pénzügyőri Hivatal a felperest az adatrögzítő lapok használatára vonatkozó szabályok megsértésére vonatkozó rendelkezések megszegése miatt 100 000 Ft közigazgatási bírság megfizetésére kötelezte.
A másodfokú hatóság az elsőfokú határozatot helybenhagyta.
Mind az első-, mind a másodfokú határozat indokolása a bírság kiszabása jogszerűsége körében hivatkozott a Közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 20. § d) pontjára és ahhoz kapcsolódóan a közúti árufuvarozáshoz és személyszállításhoz kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről szóló 57/2007. (III. 31.) Kormányrendelet 5. § (1) bekezdés, 4. táblázat 3. pontjára, mely szerint az adatrögzítő lapok használatára vonatkozó szabályok megsértése miatt kiszabható bírság összege 100 000 Ft.
A felperes kereseti kérelmében vitatta a bírság kiszabása tárgyában hozott közigazgatási határozatot, hivatkozván arra, hogy a menetíró készülék adatrögzítő lapjáról amennyiben hiányzik az utolsó menet végén az záró kilométerállás, az semmilyen visszaélési lehetőséget nem jelent amennyiben a fuvarlevélen a záró kilométerállás feltüntetése megtörtént. Álláspontja szerint az eljárás igazságtalan volt, hiszen egy egyébként máshonnan pontosan ellenőrizhető adat, adatrögzítő lapon történő feltüntetése elmulasztása ugyanolyan nagyságrendű bírság kiszabását vonta maga után, mintha valaki szándékosan nem vezetné az adatrögzítő lapjait pontosan.
Terjedelmi okok miatt itt nem tudom ismertetni, milyen jogszabályokat kellett a jogalkalmazó bírónak figyelembe venni a kereseti kérelem elbírálásakor.
Felmerülhet a kérdés, hogy vajon kérte-e bármelyik fél az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését. A válasz nem, mit ahogy más ügyben sem jellemző, hogy a felek - pláne, ha jogi képviselő nélkül járnak el - a tagállami bírósághoz előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése iránti kérelemmel forduljanak.
Bírói gyakorlatomban alapvetően két szélsőség figyelhető meg az előzetes döntéshozatali eljáráshoz kapcsolódóan, az egyik, amikor az eljárásban résztvevő feleknek halvány fogalmuk nincs arról, hogy mit jelent maga az intézmény, semmilyen információval az uniós jog magyarországi alkalmazásának lehetőségéről nem hallottak. A másik véglet az, amikor az igényét érvényesítő - jellemző módon a közigazgatási perben felperes -, minden lehetséges eszközt megragadván arra, hogy a kereseti kérelme alaposságát hangsúlyozza, úgy él az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének a lehetőségével, hogy mintegy végső eszköz (ultima ratio) kerül előterjesztésre, jellemző módon úgy, hogy az ügy eldöntéséhez kapcsolódóan semmi relevanciával nem bír az előzetes döntéshozatal iránti eljárás kezdeményezésében felvetett jogi probléma.
A bíróság azonban kialakította azt a joggyakorlatot, miszerint amennyiben előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének a szükségessége felmerül, azt a felek kérelme nélkül is megteszi, ugyanis a "közösségi hűség" elvéből következően a tagállami bíróságnak az is a feladata a jogalkalmazás során, hogy amennyiben felvetődik az uniós jog alkalmazásának a szükségessége, vagy amennyiben felvetődik a tagállami jog és az uniós jog ütközése, akkor hivatalból tegye meg a szükséges lépéseket.
Az eljáró bíró azt már anélkül, hogy bármilyen uniós jogi rendelkezést mankóul hívott volna, észlelte, hogy egy a perben szereplő csekély súlyú jogsértéshez aránytalanul súlyos egy olyan nagyságrendű, 100 000 Ft összegben megjelenő bírság alkalmazása, mely a magyar viszonyok szerint gyakorlatilag kétszeres összegű, mint az akkor érvényes minimálbér összege volt.
Bár a jogalkalmazó bíró az eset körülményeit és a jogszabályokat ismervén azt érezte, hogy a kiszabott büntetés nem arányos, de azzal a jogi helyzettel állt szemben, hogy van egy olyan kötelezően alkalmazandó jogszabály, az 57/2007. Kormányrendelet, amely expessis verbis, mérlegelést nem engedve és méltányosság gyakorlását sem engedve taxatíve határozza meg a bírság nagyságrendjét. Az eljáró bíró bár ismerte fent említett EK rendeletekben megfogalmazott arányossági követelményt, ahhoz nem
- 1098/1099 -
volt kellő bátorsága, hogy a maga részéről ennek a jogszabályban megjelenő bírság összegnek az egyértelmű aránytalanságát kimondván a felülvizsgálni kért határozat jogsértő voltát állapítsa meg.
A bíróság által feltett kérdés a következő volt:
"A közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról, a 3821/85/EGK és a 2135/98/EK Tanácsi Rendelet módosításáról, valamint a 3820/86/EGK Tanácsi Rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, az Európai Parlament és Tanács 561/2006/EK rendelete 19. cikk (1) és 19. cikk (4) bekezdésében foglalt arányosság követelményének megfelel-e az olyan szankciórendszer, mely a menetíró készülék adatrögzítő lapja használatára vonatkozó, a 3821/85/EGK Tanácsi Rendelet 13-16. cikkében rögzített valamennyi előírás megsértése esetére azonos összegű, 100 000 Ft összegű bírság kiszabását írja elő kötelező erővel. "
"Megfelel-e az arányosság követelményének az a szankciórendszer, amely az elkövetett jogsértés súlyához képest nem differenciál a bírság összegszerűségében."
A teljesség kedvéért szükséges megjegyezni, hogy az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező bíró ezen kívül az objektív bírságkiszabás és a kimentési lehetőséget nem engedő szankciórendszer vonatkozásában is kérdést tett fel - tette ezt azonban annak ismeretében, hogy e körben az Európai Unió Bírósága nem változtat korábbi gyakorlatán.
Az Unió Bírósága ítélete 14 oldalban, 60 pontban foglalva adott választ a tagállami bíróság által feltett kérdésekre. Mint ismert - a magyar bíróságok ítéletszerkesztési szokásaitól eltérően - az Unió bíróságának rendelkező része az ítélet legvégén található, mely a következőkről rendelkezett: "Az arányosságnak a közúti szállításra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról, a 3821/85/EGK és a 2135/98/EK Tanácsi Rendelet módosításáról, valamint a 3820/85/EGK Tanácsi Rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. március 15-ei 561/2006/EK Európai Parlamenti és Tanácsi Rendelet 19. cikke (1) és (4) bekezdésében foglalt követelményét akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az 57/2007. Kormányrendelettel bevezetetthez hasonló szankciórendszer, amely az 561/2006. Rendelettel módosított, a közúti közlekedésben használt menetíró készülékről szóló, 1985. december 20-ai 3820/85/EGK Tanácsi Rendelet 13-16. cikke szerinti adatrögzítő lapok használatával kapcsolatos szabályok megsértése esetére - jogsértések súlyától függetlenül - átalány összegű bírság kiszabását írja elő. 2./Az arányosságnak az 561/2006. Rendelet 19. cikk (1) és (4) bekezdésében előírt követelményét akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az objektív felelősséget bevezető 57/2007. Kormányrendeletben előírthoz hasonló szankciórendszer. Azzal azonban ellentétes a szankcióknak az e rendszerben előírt mértéke."
Az ítélet 23. pontja megállapítja, hogy bár a tagállamok hatáskörébe tartozik az alkalmazandó EK-rendelet megsértése esetére a szankciók megválasztása, e hatáskörüket azonban az uniós jog, és e jog általános elveinek tiszteletben tartásával, ennél fogva az arányosság elvére figyelemmel kell gyakorolniuk.
Az ítélet 30. pontja megjegyzi, hogy jóllehet úgy tűnhet, hogy az alapügyben értékelt szankciórendszer megfelelő a 3821/85. és az 561/2006. Rendeletben szereplő célok eléréséhez - azonban túllépi az e Rendeletekkel jogszerűen elérni kívánt célok megvalósításához szükséges mértéket. A szankciók ugyanis nem léphetik túl azt a mértéket, amely alkalmas és szükséges a szóban forgó jogszabály által jogszerűen elérni kívánt cél megvalósításához, hogy amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé hátrányosat kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest.
Az ítélet indokolása 32. pontja megállapította e mellett, hogy a jogsértést, amelyet az alperes szankcionált, enyhe jogsértésnek kell tekinteni.
Előre bocsátandó, hogy a közigazgatási bírság tárgyában hozott közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata iránti perben a bíróságnak a Pp. 339. § (2) bekezdésére tekintettel nincs reformatórius, azaz határozat megváltoztató jogköre.
Ebből következően, amennyiben a közigazgatási ügyben eljáró bíróság a határozat jogsértő voltát állapítja meg, csak a határozat hatályon kívül helyezéséről dönthet és szükség esetén utasíthatja az első fokon eljáró közigazgatási hatóságot új eljárás lefolytatására.
Az a tagállami bíróság előtt az Európai Unió Bírósága ítéletének ismeretében nyilvánvaló volt, hogy a bírság alapját jelentő tachográf korong használatához kapcsolódó jogsértés megvalósulása mint bírságkiszabási jogalap után alkalmazott szankció nem felelt meg az arányosság elvének. Ebből következően csak azt állapíthatta meg, hogy a felülvizsgálni kért határozat a bírság összege meghatározásához kapcsolódóan jogsértő. A hatályon kívül helyező és új eljárásra kötelező ítéletekben azonban a bíróságnak útmutatást kell adni a közigazgatási hatóság számára, hogy milyen szempontok figyelembevétele mellett hozzon döntést. A Ket. (2004. évi CXL. törvény) 109. § (3) bekezdése szerint a bírósági ítélet rendelkező része és indokolása is köti a közigazgatási hatóságot.
Ebből következően a tagállami bíróságnak az Urbán-ügyben hozott ítéletéhez kapcsolódóan is meg kellett határoznia a közigazgatási hatóság számára, hogy mely az a szankció, amely az elkövetett jogsértés súlyával arányban áll.
A tagállami bíróságnak a döntése meghozatalánál mindenképpen segítséget jelentett, hogy időközben megjelent a Bizottság 2009. január 30-ai 2009/5/EK Irányelve, mely a tachográf korong használatához kapcsolódó kötelezettségszegéseket is kategorizálja, és "nagyon súlyos", "súlyos", vagy "enyhébb" kategóriába osztja azokat. A menetíró korong kilométer számláló állása adatrögzítő lapra történő feljegyzése elmulasztása az utolsó menet végén az "enyhébb" jogsértések kategóriájába tartozik.
Az Irányelvet a tagállamoknak 2009. december 31-éig kellett implementálni, ennek a kötelezettségének tett eleget Magyarország akkor, amikor 156/2009. (VII. 29.) Kormányrendeletet megalkotta, elfogadta, kihirdette, mely Kormányrendelet a felülvizsgálni kért határozatban alkalmazott 57/2007. Kormányrendeletben rögzített szankciókhoz képest jogsértések súlyához igazodóan jobban differenciál, a szankciók meghatározása terén. A 156/2009. Kormányrendelet 4. számú melléklete H/7.
- 1099/1100 -
pontja a menetíró korongok adatai kitöltéséhez kapcsolódó szankciókat kategorizálja, és az Urbán-ügyben értékelt jogsértéshez kapcsolódóan 30 000 Ft bírság kiszabását teszi lehetővé.
A Debreceni Törvényszék ennek ismeretében a 2012. március 29-én kihirdetett ítéletében akként foglalt állást, hogy figyelembe véve az Európai Unió Bíróságának 210/10. számú ügyben kihirdetett ítélete indokolása szempontrendszerét is - az elkövetett jogsértés súlyához igazodó szankció meghatározásánál a 156/2009. (VII. 29.) Kormányrendelet irányadó lehet.
Amellett, hogy a Debreceni Törvényszék előtt folyamatban lévő ügyben, amelyben az előzetes döntéshozatal iránti eljárás kezdeményezésére sor került, kötelező az unió bírósága ítélete indokolását figyelembe venni - a Luxemburgi Bíróság ítélete kötelező álláspontunk szerint valamennyi olyan közigazgatási bírság tárgyában hozott határozat jogszerűsége megítélésénél, melyekben a 3821/85/EGK és 561/2006/EK rendeletben rögzített jogsértésekhez kapcsolódóan a szankció, azaz a közigazgatási bírság meghatározására az 57/2007. Kormányrendeletben foglalt összegszerűségben került sor.
A Debreceni Törvényszék előtt az Urbán-ügy mellett két további olyan eljárás van folyamatban, amelyek ez utóbbi bírságrendelet alkalmazása melletti közigazgatási bírság kiszabásáról szóló határozatok bírósági felülvizsgálata tárgyában folynak - s mely eljárásokat a bíróság éppen az Urbán-ügyben keletkezett előzetes döntéshozatali eljárás miatt felfüggesztette.
Ezekben az ügyekben nyilvánvaló, hogy a tagállami bíróságnak az Európai Unió Bírósága ítélete útmutatása mellett kell a határozat jogszerűsége kérdésében állást foglalnia.
Felmerülhet azonban a kérdés, hogy azokban az ügyekben, amelyben akár a közigazgatási ügyszakban, akár bírósági szakban is érdemi és jogerős döntéssel az 57/2007. Kormányrendelet alkalmazásával meghatározott bírság kiszabására kerül sor, feléledhet-e a jogorvoslat a szankciót elszenvedők oldaláról. A véleményem az, hogy nem, hiszen a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata iránti per olyan sajátságos jogintézmény, amelyben a keresetindítási határidő korlátozott, tekintve, hogy a határozat kézhezvételétől számított 30 napon belül van lehetőség a keresetlevél előterjesztésére.
Nem merülhet fel a perújítási eljárás kezdeményezésének a lehetősége sem, hiszen bírói gyakorlat következetes és egységes abban, hogy perújításnak jogkérdésben nincs helye. A mai hatályos jogunkban pedig a Polgári perrendtartás nem tartalmaz olyan jogszabályi rendelkezést, - szemben az Alkotmánybíróság előtt folyamatban volt ügyben hozott határozatoktól - hogy az Európai Unió Bíróságának ítéletére alapítottan perújítással lehetne élni.
Azon azonban el lehet gondolkodni, hogy lehet-e az arányosság elvének meg nem felelő bírság kiszabás miatt az érintetteknek olyan igénye, amelyet arra alapítanak, hogy a jogalkalmazó nem vette figyelembe az uniós jog szabályait, mely uniós jogi normákat minden jogalkalmazónak kötelező figyelembe venni. ■
JEGYZETEK
* Az Európai Jogi Szaktanácsadó Bírák Egyesületének 2012. május 18-án tartott konferenciáján elhangzott előadás szerkesztett változata.
Visszaugrás
