Az Alkotmánybíróságra vonatkozó hatályos szabályozás négyszintűnek tekinthető. Az Alkotmány, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) és egyéb törvények, az Alkotmánybíróság Ideiglenes Ügyrendjéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (továbbiakban Abü.), valamint belső szabályzatok, közülük is kiemelten az Alkotmánybíróság Ügyviteli Szabályzata tartalmaznak az intézmény működését meghatározó szabályokat. E tanulmány az Alkotmánybíróság új Ügyrendjében található, a testület szervezetére és eljárására vonatkozó rendelkezések áttekintésére és rövid kommentálására törekszik, így nem célja az Ügyrend rendelkezéseinek tudományos elemzése és kritikája.[1]
Az Abü. első, "Az Alkotmánybíróság szervezete" című részének első fejezete az Alkotmánybíróság szerveire vonatkozó szabályozást tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szervezete az Alkotmánybíróság szerveiből tevődik össze. Az Abü. 1. §-a szerint az Alkotmánybíróság a feladat- és hatáskörét az alábbi szervei útján gyakorolja:
a) az Alkotmánybíróság teljes ülése,
b) az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsai,
c) az Alkotmánybíróság elnöke (helyettes elnöke),
d) az Alkotmánybíróság tagja (alkotmánybíró),
e) az Alkotmánybíróság állandó bizottságai,
f) az Alkotmánybíróság főtitkára és az Alkotmánybíróság Hivatala.
Az Alkotmánybíróság Hivatalának részei a főtitkár, mint a Hivatal vezetője, az elnöki titkárság, a Főtitkárság, a Gazdasági Igazgatóság, valamint az alkotmánybírák törzskarai. Az Abü. tartalmazza az Alkotmánybíróság testületeire, azaz a teljes ülésre és a háromtagú tanácsokra vonatkozó rendelkezéseket. Az Alkotmánybíróság szervezetére vonatkozó részletesebb áttekintés a szervezet egyes elemeinél kerül elvégzésre.
Az Alkotmánybíróság legfőbb döntéshozó szerve a teljes ülés, amely a testület valamennyi tagjából áll. Az Abü. 2. § (1) bekezdése szerint a teljes ülés az Alkotmánybíróság legfőbb testületi szerve, amelynek ülésein részt vesznek az alkotmánybírák, részt vehetnek az Alkotmánybíróság főtitkára, valamint - a zárt ülés elrendeléséig - az Abtv. 30. § (4) bekezdésében megjelölt, továbbá az Alkotmánybíróság elnöke által esetenként meghívott személyek. Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alkotmánybírókból áll, s döntéseit - ha törvény kivételt nem tesz - szótöbbséggel, nyílt szavazással hozza. A teljes ülésen az Alkotmánybíróság elnöke, akadályoztatása esetén a helyettes elnök elnököl. E fórum akkor határozatképes, ha legalább nyolc alkotmánybíró, köztük az elnök, illetve a helyettes elnök jelen van; döntéseit zárt ülésen, s - főszabályként - szavazattöbbséggel hozza. Az Abtv. azonban lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság Ügyrendjében a testület meghatározzon olyan ügyeket (ügytípusokat), melyekben a szótöbbségtől eltérő szavazati arányt kíván meg a döntés meghozatalához.
A teljes ülés látja el az Alkotmánybíróság nagyobb horderejű hatásköreit. Ezen túlmenően - korrekciós mechanizmusként - a háromtagú tanácsok felől is történhet a teljes üléshez ügymozgás, ha azt az Alkotmánybíróság elnöke, illetve legalább három alkotmánybíró kéri. A teljes ülés ellátja mindazokat a feladatokat és gyakorolja mindazokat a hatásköröket, amelyeket az Abtv. és az Abü. a teljes ülés feladat- és hatáskörébe utal. A teljes ülés az Alkotmányban, az Abtv.-ben és más törvényekben meghatározott feladat- és hatáskörén túlmenően
a) jóváhagyja az Alkotmánybíróság Ügyviteli Szabályzatát, illetőleg - az Alkotmánybíróság elnökének javaslatára - az egyéb belső szabályzatokat;
b) meghatározza az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsainak, továbbá állandó bizottságainak összetételét;
c) dönt a főtitkár személyéről;
d) dönt a hivatalbóli eljárás megindításáról;
e) állást foglal az alkotmánybírák személyét és munkakörülményeit érintő alapvető kérdésekben.
Amennyiben a törvény az Alkotmánybíróság hatáskörét állapítja meg, az eljáró testületet - a törvény keretei között - a teljes ülés jelöli ki.
A teljes ülés mellett az Alkotmánybíróság önálló döntéshozó szervei a háromtagú tanácsok, melyek önmagukban is Alkotmánybíróságként járnak el. Az Alkotmánybíróság az Abtv.-ben és egyéb törvényekben meghatározott esetekben háromtagú tanácsban gyakorolja
- 124/125 -
feladat- és hatáskörét. Az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsainak összetételét - az Alkotmánybíróság elnökének javaslatára - határozott időtartamra - jelenleg három évre - a teljes ülés határozza meg. A háromtagú tanács - a korábbi szabályozástól eltérően, amely szerint az előadó alkotmánybíró volt a háromtagú tanács elnöke - esetenként dönt az elnöklés tárgyában. A tanács a döntéseit szótöbbséggel, nyílt szavazással hozza. Az Abü. 19. §-a szerint a háromtagú tanács akkor határozatképes, ha ülésén mindhárom tag jelen van. A tanács ülésén az előadó alkotmánybíró által esetenként meghívott személyek vehetnek részt.
Az Alkotmánybíróságon jelenleg négy háromtagú tanács működik, ezek közül egy speciális, un. "közjogi tanács", amely az önkormányzati rendeletek norma-kontroliját végzi, s közjogász alkotmánybírákból áll. A háromtagú tanácsok a törvényhozó akaratának megfelelően a "kisebb jelentőségű", a teljes ülés hatáskörébe tartozó ügyekhez képest többnyire egyszerűbb ügyekben járnak el, s ezek átvételével és megoldásával a teljes ülés munkaterhét csökkentik. Ennek következtében a fő döntéshozó fórumnak a jelentősebb kérdéseket, illetőleg jelentősebb jogforrásokat érintő ügyekben hosszabb idő áll rendelkezésére, ami lehetővé teszi az elé kerülő kérdésekben az alapos döntés meghozatalát anélkül, hogy a testület beérkező és halmozódó ügyterhe jelentősen meghaladná az Alkotmánybíróság által befejezett ügyek számát. A teljes ülés és a tanácsok tagjai között természetszerűen van átfedés: valamennyi alkotmánybíró tagja egy vagy több háromtagú tanácsnak, s egyben a teljes ülésnek is.
Az Alkotmánybíróság vezetője az Alkotmánybíróság elnöke. Az elnök, jogállása szerint formailag csak primus inter pares, első az egyenlők között, valójában azonban igen jelentős befolyással rendelkezik a testület működésére.
Az Alkotmánybíróság elnökét, valamint a helyettes elnököt is az Alkotmánybíróság teljes ülése választja az alkotmánybírák közül, három évre, titkos szavazással. Az Alkotmánybíróság elnöke megválasztásának részletes szabályait az Abü. 4.§-a tartalmazza. Eszerint az Alkotmánybíróság elnökét a teljes ülés választja meg titkos szavazással. Az elnök megválasztására az Alkotmánybíróság teljes ülése akkor határozatképes, ha azon valamennyi alkotmánybíró jelen van. Az Alkotmánybíróságnak az a tagja lesz az Alkotmánybíróság elnöke, aki a szavazatok több mint felét kapta. Ha a szavazás eredménytelen, a három legtöbb szavazatot kapott alkotmánybíró között újabb választási fordulót kell tartani. Ha szavazategyenlőség miatt a három legtöbb szavazatot kapott alkotmánybíró személye nem állapítható meg - ez akkor fordulhat elő, ha háromnál több elnökjelölt kapott azonos szavazatot, például négy vagy öt jelölt van és mindegyik két szavazatot szerzett -, a szavazásban jelöltként az a három alkotmánybíró vesz részt, akiknek alkotmánybírósági tagsága a leghosszabb ideje áll fenn, egyenlő idejű tagság esetén pedig azok, akik korban a legidősebbek [(4) bekezdés]. A három alkotmánybíró közül az lesz az Alkotmánybíróság elnöke, aki a szavazatok több mint felét kapta. Ismételt eredménytelenség esetén a (4) bekezdés rendelkezését kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy az újabb választási fordulóban jelöltként már csak két alkotmánybíró vehet részt. A két alkotmánybíró közül az lesz az Alkotmánybíróság elnöke, aki a több szavazatot kapta; szavazategyenlőség esetén az, akinek alkotmánybírósági tagsága hosszabb ideje áll fenn, egyenlő idejű tagság esetén pedig az, aki életkorban idősebb.
A helyettes elnök megválasztása külön eljárásban történik. A 4. § rendelkezéseit a helyettes elnök megválasztásánál is alkalmazni kell.
Az elnök az Abtv. 17. § (1) bekezdése szerint összehangolja az Alkotmánybíróság tevékenységét, összehívja és vezeti az Alkotmánybíróság teljes ülését, képviseli az Alkotmánybíróságot az Országgyűlés és más szervek előtt, valamint ellátja azokat a feladatokat, amelyeket törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje számára előír. Így például törvényben rögzített feladat a Koronaőrségben elfoglalt tagság.
Az Abü. 6. §-a alapján az Alkotmánybíróság elnöke
a) vezeti az Alkotmánybíróság teljes üléseit,
b) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket az Abtv., az Abü., továbbá az Alkotmánybíróság teljes ülése a feladat- és hatáskörébe utal, vezeti és összehangolja az Alkotmánybíróság tevékenységét,
c) gyakorolja a munkáltatói és fegyelmi jogkört az Alkotmánybíróság dolgozói tekintetében.
Az Alkotmánybíróság elnöke mellett a testület helyettes elnököt is választ sorai közül. A helyettes elnök nem állandó funkció - emiatt nem elnökhelyettes az elnevezése -, hanem "lappangó" tisztség: csak akkor van feladata, ha az elnök a tisztsége ellátásában valamilyen oknál fogva korlátozva van, ám ekkor -csakis erre az időtartamra - a helyettes elnök teljes jogkörrel helyettesíti az Alkotmánybíróság elnökét.
daa) Az Abü. a korábbi Ügyrendhez képest nem tartalmazza az alkotmánybírói esküre vonatkozó rendelkezéseket, mivel az Abü. nem törvényi szintű szabályozás, minek következtében a korábbi esküszöveg átvétele - amely a Házszabály által meghatározott esküszövegtől eltér - ütközést eredményezett volna az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság ügyrendje között.
- 125/126 -
dab) Jelentősen változtak az alkotmánybíróra vonatkozó rendelkezések. Kikerültek az Abü.-ből az alkotmánybírák TB jogállására, a nyugdíjazásra történő utalásra és a szabadságolásra vonatkozó részek. Módosult a juttatásokat szabályozó előírás. Az Abü. 7. §-a szerint "az Alkotmánybíróság elnökének illetményét és juttatásait külön törvény határozza meg. Az Alkotmánybíróság többi tagjának - köztük a helyettes elnökének - a díjazása megegyezik a miniszterek díjazásával azzal az eltéréssel, hogy a vezetői illetménypótléka a miniszteri illetménypótlék másfélszerese. Egyebekben az Alkotmánybíróság tagja a minisztert megillető juttatásokra jogosult (Abtv. 13. §)". Látható, hogy az idézet első mondata valójában nem előírás - mivel az Abü. nem írhatna elő törvényalkotási kötelezettséget a Országgyűlés részére -, hanem szükséges deklaráció: annak megértését szolgálja, hogy az elnök és az alkotmánybírák juttatásai eltérnek egymástól és jogszabályi alapjuk is más.
A korábbi Ügyrendhez képest jelentős újítás, hogy az Abü. részletesen rendezi az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnésének eseteit, külön szabályozva az összeférhetetlenség, a felmentés, valamint a kizárás alkalmazásakor követendő eljárást.
dba) Az összeférhetetlenséggel kapcsolatos eljárás elemei az Abü. 8. §-ában találhatók. Eszerint az alkotmánybíró személyével kapcsolatos összeférhetetlenségi okot (Abtv. 9. §) az érintett alkotmánybíró az Alkotmánybíróság elnökének köteles bejelenteni. Az Alkotmánybíróság elnöke az érintett vagy bármely alkotmánybírótól származó bejelentéstől számított nyolc napon belül az összeférhetetlenséggel kapcsolatos kérdés megtárgyalására a teljes ülést összehívja. Az összeférhetetlenségi ok fennállása kérdésében a teljes ülés szótöbbséggel hoz határozatot. A határozatban az érintett alkotmánybírót felhívja, hogy tíz napon belül a fennálló összeférhetetlenségi okot szüntesse meg. Az Alkotmánybíróság elnöke az összeférhetetlenséget megállapító alkotmánybírósági ülés időpontjától számított tizenöt napon belül a teljes ülést újból összehívja. A teljes ülés többségi határozattal állapítja meg az összeférhetetlenségi ok megszűnését, ennek hiányában indokolt határozattal megállapítja az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnését. Az összeférhetetlenség miatt az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnéséről szóló határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
dbb) A felmentésre irányadó szabályokat az Abü. 9. §-a rendezi. Eszerint az Alkotmánybíróságban betöltött tagság felmentéssel történő megszüntetésére az Alkotmánybíróság legalább három tagja tehet írásban -a felmentési ok megjelölésével - indokolt javaslatot. Az Alkotmánybíróság elnöke a javaslat előterjesztésétől számított nyolc napon belül a teljes ülést - az írásbeli javaslat megküldésével - összehívja. A teljes ülés a felmentés kérdésében - az érintett alkotmánybíró meghallgatása, illetve ismételten lehetővé tett meghallgatásának eredménytelensége és a javaslat megvitatása után - titkos szavazással, szótöbbséggel hoz határozatot. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság a felmentést megállapító alkotmánybírósági határozat meghozatalának időpontjában megszűnik. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság felmentéssel történt megszüntetéséről szóló határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
dbc) A kizárással kapcsolatos rendelkezések az Abü. 10. és 11. §-ában találhatók. Ezek szerint az Alkotmánybíróságban betöltött tagság kizárással történő megszüntetésére az Alkotmánybíróság három tagja tehet írásban - a kizárással kapcsolatos ok megjelölésével - indokolt javaslatot. Az Alkotmánybíróság elnöke a javaslat előterjesztésétől számított nyolc napon belül a teljes ülést - az írásbeli javaslat megküldésével - összehívja. Λ teljes ülés - szükség esetén - a tényállás tisztázására három alkotmánybíróból álló vizsgálóbizottságot jelöl ki. A vizsgálóbizottság lefolytalja a szükséges eljárást, és arról nyolc napon belül a teljes ülés számára írásos jelentést készít. Az elnök a jelentés megküldésével a kizárási javaslatot további nyolc napon belül a teljes ülés napirendjére tűzi. A teljes ülés a kizárás kérdésében - az érintett alkotmánybíró meghallgatása, illetve ismételten lehetővé tett meghallgatásának eredménytelensége és a jelentés megvitatása után - titkos szavazással hoz határozatot.
Ha a kizárásra irányuló javaslat az Abtv. 15. § (7) bekezdésének második mondatában meghatározott tényállásra vonatkozik, titkos szavazással hozott határozatával az alkotmánybírót az Alkotmánybíróság tagjai közül kizárja. E feltételek akkor állapíthatók meg, ha az Alkotmánybíróság tagja egy évig neki felróható okból nem vesz részt az Alkotmánybíróság munkájában. E kizárási ok fennállásának megállapításához legalább nyolc alkotmánybíró igenlő szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság a kizárást kimondó alkotmánybírósági határozat meghozatalának időpontjában szűnik meg. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság kizárással történt megszüntetéséről szóló határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
dbd) Mindhárom megszűnési mód esetében közös elem, hogy az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnésével kapcsolatos teljes ülési határozathozatalban az érintett alkotmánybíró nem vehet részt. A döntéshozatalban részt vevő alkotmánybírák nem jogosultak a döntéstől tartózkodni. A három eljárástípus között azonban - jellegükből adódóan - jelentős különbségek vannak. Ezek az alábbiakban jelölhetők meg.
1) A kezdeményezésre jogosultak köre. Az összeférhetetlenség megállapítására irányuló eljárást az érintett,
- 126/127 -
vagy bármely alkotmánybíró kérheti. A felmentés esetében a kezdeményezéshez legalább három alkotmánybíró javaslata szükséges, míg a kizárásnál három alkotmánybíró javaslatáról szól az Abü. (Bár ez utóbbi eljárásnál nem szerepel a "legalább" kitétel, nyilvánvalóan erről van szó: az eltérés csak - korántsem jelentős - szabályozási pontatlanságnak, illetve kodifikációs hibának tekinthető.)
2) A szavazati arány. Az Alkotmánybíróság mindhárom esetben szótöbbséggel határoz. Ez alól egyetlen kivétel van: ha a kizárási eljárásra amiatt kerül sor, hogy az adott alkotmánybíró egy évig neki felróható ok miatt nem vesz részt az Alkotmánybíróság munkájában, a kizárási ok megállapításához - melynek egyenes következménye a bíró kizárása - legalább nyolc alkotmánybíró igenlő szavazata szükséges. Ebből az következik, hogy a testület az Alkotmánybíróság működőképességét csökkentő alkotmánybíró számára kedvezőbb feltételeket teremt akizáráskor, mint jogerős ítéletben megállapított bűntett elkövetésekor, vagy más módon a tisztségére méltatlanná válás esetében. Ennek oka abban jelölhető meg, hogy a testület munkájában való részvételből egy éven keresztül, önhibából történő hiányzás fennállásakor a kizárás az Abtv. alapján kötelező, míg a többi esetben mérlegelés tárgya, másrészt a "méltatlanság" súlyát is kifejezni és figyelembe venni hivatott a rendelkezés. E mérlegeléssel adott "előny" viszont - éppen a méltatlanság "jellege" miatt - kompenzálódik az alacsonyabb szavazataránnyal történő döntésben, mivel ilyen esetekben az Alkotmánybíróságnak nagyobb teret indokolt engedni a saját méltóságának megőrzése érdekében tett intézkedések meghozatalakor. (A mérlegelési lehetőséget e két eljárástípusnál az indokolja, hogy a tartós hiányzás, mint a kizárás alapjául szolgáló tény egyszerűbben és sokkal inkább minden kétséget kizáróan megállapítható, mint a "más módon méltatlanná válás", ami semmiképpen sem kizárólag tények, hanem egyéni alkotmánybírói vélemények alapján lehet megítélhető, magyarán a szubjektivitásnak jóval nagyobb teret enged.)
3) Míg az összeférhetetlenségi javaslatnál az Abü. nem kívánja meg az írásbeliséget, a másik két eljárásnál - garanciális okok miatt - előírja azt.
4) A javaslattal kapcsolatos indokolási kötelezettséggel kapcsolatban az Abü. az összeférhetetlenségi javaslatnál nem kívánja meg az indokolt javaslatot, míg a másik két eljárásnál igen. Ennek oka az összeférhetetlenségekbe, amely nem, vagy csak igen szűk körben teszi lehetővé a mérlegelési lehetőséget az intézkedés alkalmazásánál.
5) Az Abü. az összeférhetetlenség megállapításánál nem ír elő titkos szavazást, míg a másik két eljárástípusnál igen.
6) Ugyancsak az eljárás jellege miatt nem kötelező az összeférhetetlenségi processzusban az adott bíró meghallgatása, illetve annak lehetővé tétele, míg a másik két esetben a Abü. azt kikerülhetetlen eljárási elemként nevesíti.
7) Az "eljárás tárgyának komolysága" és hordereje eredményezte azt a szabályt, hogy kizáráskor - szükség esetén, tehát nem minden esetben kötelezően - lehetőség nyílik vizsgálóbizottság kijelölésére, míg a másik két megszűnési oknál erre nincs lehetőség.
Az Alkotmánybíróság Hivatalának része az Alkotmánybíróság Főtitkársága, melyet a főtitkár vezet. A főtitkárt a teljes ülés választja. Az Abü. 13. §-a szerint Az Alkotmánybíróság főtitkárának (az Alkotmánybíróság Hivatala vezetőjének) jogállása az államtitkáréval azonos.[2] A főtitkár az Alkotmánybíróság elnökének irányítása alatt végzi munkáját. A főtitkár vezeti a Hivatalt, meghatározott esetekben képviseli az Alkotmánybíróságot, részt vehet a teljes üléseken, tanácskozási és döntéshozatali jog nélkül. A főtitkár feladatkörére és az irányítása alá tartozó szervezeti egységek működésére vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybíróság Ügyviteli Szabályzata állapítja meg. A Főtitkárság szervezetéhez tartoznak az indítványelemzők, valamint egyes ügyintézők is.
Az Alkotmánybíróság alkalmazottjaira vonatkozó szabályok az Abü. 14. §-ában találhatók. Eszerint az alkalmazottakra - törvény eltérő rendelkezése hiányában - "a köztisztviselők jogállásáról" szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) rendelkezései az irányadók. Az alkotmánybíró törzskarába tartozó szakértő munkatársaknak a Ktv. 32. §-a szerinti főtanácsadói, illetve tanácsadói megbízatás adható; e rendelkezés alkalmazására az Alkotmánybíróság teljes ülése által meghatározott feltételek az irányadók.
Az Alkotmánybíróság alkalmazottai között is kiemelt helyet foglalnak el a már említett indítványelemzők, valamint az alkotmánybírák törzskarainak szakfeladatokat végző munkatársai. Az indítványelemzők az érkező beadványokat vizsgálják és elemzik, így többek között az eljárás megindítására való alkalmasság, a kérelemben foglalt ügytípus, az esetleges egyesítési lehetőségek tekintetében, valamint listát készítenek a hasonló vagy azonos tárgykörben született döntésekről, azok rövid kivonatát és lényegét is ismertetve. Az indítványelemzők tehát jelentős előkészítő szerepet töltenek be. Valamennyi alkotmánybíró mellett ún. "törzskar" dolgozik, amely jelenleg három - korábban kettő -(főtanácsadóból, egy személyi titkárból, titkárnőből és egy fő gépkocsivezetőből áll.[3] A stáb szakmai egysége aktívan segíti az alkotmánybírót tevékenységében. A (fő)tanácsadók szerepet vállalnak a határozattervezetek elkészítésében, anyagot gyűjtenek a problematika -a határozat vázlatos felépítése és az érvelésrendszer főbb pontjai - kialakításához, véleményezik az alkot-
- 127/128 -
mánybíró által elkészített tervezetek közül azokat, melyekre "főnökük" megkéri őket.[4] A tanácsadók - sőt egyes személyi titkárok is - önállóan is készítenek határozattervezeteket: ez általában a "kisebb" jelentőségű, vagy a rutinügyekre vonatkozik, ám gyakran nem kizárt a "kiemelt" ügyekben való önálló munka sem. Elmondható azonban, miszerint az alkotmánybírák általában törekszenek arra, hogy a súlyosabb, jelentősebb ügyeket tartalmazó aktákat maguk dolgozzák fel. A tanácsadói tevékenység természetesen nem jelenti azt, hogy az alkotmánybíró a munkatársai által kidolgozott ügyeket nem ismeri meg: erre már csak azért is szükség van, mert a tervezetkörözés és az ülések során sajátjaként kell vállalnia a kialakított véleményt, mivel ő az előadó alkotmánybíró.
e) Az Alkotmánybíróság állandó bizottságai Az Abü. 16. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság állandó bizottságai a teljes ülésnek és az Alkotmánybíróság elnökének véleményező, javaslattevő, illetőleg - a teljes ülés és az elnök felhatalmazásával -döntéselőkészítő testületei. A korábbi szabályozáshoz képest fontos változás, hogy
1) az állandó bizottságok elvesztették az addig átruházott hatáskörben gyakorolt döntéshozó funkciójukat;
2) szűkült a döntéselőkészítő funkció: arra csak a teljes ülés és az elnök felhatalmazásával kerülhet sor;[5]
3) új elemként jelent meg az eddig nem nevesített véleményező és a javaslattevő jogkör.
Az Abü. 15. §-a szerint az Alkotmánybíróságon belül megkülönböztethető az ügyrendi bizottság, a gazdasági-személyügyi bizottság, valamint a tudományos és nemzetközi bizottság. A teljes ülés további állandó bizottságok felállítását is elhatározhatja. Az állandó bizottságok tagjait és elnökeit - az Alkotmánybíróság elnökének javaslatára - a teljes ülés az alkotmánybírák közül három évre jelöli ki. Jelentős változás, hogy az állandó bizottságok már nem jogosultak az elnökük saját hatáskörben történő megválasztására, mivel ez a feladat a teljes ülés hatáskörébe került át.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alkotmánybírákból áll. A teljes ülés a döntéseit - ha törvény kivételt nem tesz - szótöbbséggel, nyílt szavazással hozza. Valójában azonban az Ügyrend is tehet kivételt a szótöbbség alól.
Az Abü. alapján az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsainak összetételét - az Alkotmánybíróság elnökének javaslatára - határozott időtartamra a teljes ülés határozza meg. A háromtagú tanács esetenként dönt az elnöklés tárgyában. A háromtagú tanács a döntéseit szótöbbséggel, nyílt szavazással hozza. A háromtagú tanács akkor határozatképes, ha ülésén mindhárom tag jelen van. A tanács ülésén az előadó alkotmánybíró által esetenként meghívott személyek vesznek részt.
aa) Fontos strukturális változás az Ügyrendben, hogy az Abü. már nem tartalmazza önálló fejezetként "Az indítványozó és képviselője" című részt. E korábbi fejezet egyes részei végleg kikerültek a szabályozásból, más részei a "Beadványok" című részben nyertek elhelyezést. Végleg kiesett a szabályok közül az indítványozó cselékvőképességét kötelezően előíró rendelkezés, valamint az addig főszabályként meglevő kötelező jogi képviselet is. Az új Abü.-ből való kimaradásuk oka valószínűleg az Abü. szabályozási szintjében keresendő: mivel az Ügyrend már nem törvényjavaslat (tehát nem "törvényvárományos"), hanem belső szabályzat, nem lehetséges benne olyan rendelkezések elhelyezése, melyek a polgárokra kötelezettségeket állapítanak meg illetve a törvényi szabályokhoz képest szűkítik vagy feltételekhez kapcsolják az alkotmánybírósági eljárás igénybevételét. Bár a képviseletre - tehát nem a jogi képviseletre-a hatályos Abü.-ben is történik utalás, az arra vonatkozó részletszabályok kialakítására nem került sor.
ab) A beadványokkal kapcsolatos rendelkezések közé került be az anyanyelvhasználat joga, amely az indítványozó és az eljárás valamennyi résztvevője számára biztosított. Az Abü. 20. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság előtti eljárásban az indítványozó és az eljárás minden résztvevője anyanyelvét használhatja. Az anyanyelv használatával összefüggő kérdéseket az Abtv. háttérjoga, a Pp. rendezi.
Némileg változtak a beadvány tartalmi kellékei. Az Alkotmánybíróság eljárására vonatkozó beadványokon fel kell tüntetni a beadvány előterjesztőjének nevét és lakóhelyét (székhelyét). Ezen túl az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia és meg kell jelölnie a kérelem alapjául szolgáló okot. Az indítványnak tartalmaznia kell továbbá
ba) a vizsgálandó jogszabályok megjelölését[6],
bb) az Alkotmány vélelmezetten sérülő rendelkezéseit,
bc) az Abtv.-nek vagy egyéb törvényeknek azokat a rendelkezéseit, melyekből egyrészt az indítványozó jogosultsága, másrészt az Alkotmánybíróság hatásköre megállapítható.
c) A beadvány és az indítvány fogalma közötti különbség Az Alkotmánybíróság eljárásának megindulásához főszabályként indítványra van szükség. Szüksé-
- 128/129 -
ges különbséget tenni a szakirodalomban és a köznyelvben is elforduló két, gyakran szinonimaként használt fogalom, a beadvány és az indítvány között. Beadvány alatt az összes, az Alkotmánybírósághoz beérkező, az eljárás megindítását célzó kérelem értendő. Indítványnak azok a beadványok minősülnek, amelyek az eljárás megindítására alkalmasak.[7] Az Alkotmánybíróság az indítványok elfogadásakor általában engedékeny: nem formai, hanem tartalmi szempontból bírálja el az indítványt, vagyis a formakényszer nem érvényesül az alkotmánybírósági eljárásban, ami az indítványozók jogkeresésének megkönnyítését szolgálja.
Az Főtitkárság előtti eljárási szakaszt az Abü. 22. és 23. §-ai rendezik, "intézkedések a beadvány alapján", valamint "főtitkári előkészítő eljárás" címmel. Az Alkotmánybíróság főtitkára a beadványt késedelem nélkül megvizsgálja abból a szempontból, hogy az alkalmas-e az alkotmánybírósági eljárás megindítására. Az alkotmánybírósági eljárásra alkalmas indítványt a főtitkár - szignálás végett - az Alkotmánybíróság elnökének bemutatja. A főtitkár azokkal a beadványokkal kapcsolatban, amelyekről kétségkívül megállapítható, hogy nem az Alkotmánybíróság eljárásának megindítására irányulnak, vagy arra nyilvánvalóan alkalmatlanok, a 23. §-ban foglalt intézkedéseket teszi meg. Az indítványok és egyéb beadványok nyilvántartásba-vételére és az iratok kezelésére vonatkozó részletes rendelkezéseket az Alkotmánybíróság Ügyviteli Szabályzata tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság főtitkára az előkészítő eljárás során
a) tájékoztatja az indítványozót arról, hogy a beadvány alapján alkotmánybírósági eljárás megindítására törvényes lehetőség nincs, mert a beadvány nem minősül indítványnak,
b) a hatáskörrel rendelkező más szervnek vagy hatóságnak küldi meg a beadványt, ha tartalmából megállapítható, hogy az abban foglalt kérelem elintézése melyik szervre vagy hatóságra tartozik; erről az indítványozót tájékoztatja,
c) ha a beadvány tartalmából kétségkívül megállapítható, hogy az abban foglalt kérdés (alkotmányjogi probléma) tárgyában az Alkotmánybíróság már döntött és az Alkotmánybíróság határozata közzétételre került, erről a beadvány előterjesztőjét tájékoztatja, közzé nem tett határozat esetén a határozat kiadmányát részére megküldheti,
d) ha a beadvány nem felel meg a törvényben és az Ügyrendben előírt alaki vagy tartalmi követelményeknek és benyújtója megfelelő tájékoztatás (hiánypótlásra való felhívás) ellenére a hiányt - a megadott határidőben - nem pótolja, a beadvány előterjesztőjét értesíti arról, hogy az eljárás lefolytatására nincs törvényes lehetőség.
Amennyiben a beadvány előterjesztője a főtitkárnak valamelyik, az előbbiekben felsorolt intézkedését (tájékoztatását) nem fogadja el, a főtitkár az indítványt - szignálás végett - az elnöknek bemutatja.
A Főtitkárság eljárásáról röviden már szó esett a beadványok megfelelőségének vizsgálatával összefüggésben. A Főtitkárság szerepe az alkotmánybírósági eljárásban egyrészt "szűrő" szerep, másrészt - s részben ebből adódóan - az Alkotmánybíróság ügyterhét ésszerű munkamegosztással csökkentő, így a testületet a felesleges többletmunkától megóvó funkció. Az Alkotmánybíróságra beérkező valamennyi posta - elenyésző kivétellel[8] - a Főtitkárságra fut be elsőként, ahol hivatalosan rápecsételik az érkezési dátumot. Ez nem csak a nyilvánvalóan beadványoknak szánt levelekre, de az egyes munkatársaknak személyesen címzett küldeményekre is vonatkozik, melyeket - a levéltitok követelményére tekintettel - természetesen nem nyitnak fel. (Nem lehet ugyanis kizárni, hogy a munkatársnak címzett boríték nem magánlevél, hanem valójában indítvány.) A beérkezés dátumának pedig a határidőhöz kötött eljárástípusoknál nagy jelentősége van. Éppen ezért, az ilyen beadványoknál - így például az alkotmányjogi panasz, illetve még hangsúlyosabban az OVB-döntés elleni kifogás benyújtásakor, melynek korabeli, három napos határidőt előíró szűk határideje annak idején jelentős problémákat okozott - nagy jelentősége lehet annak a lehetőségnek, miszerint az indítvány személyesen is benyújtható. Az Alkotmánybíróság épületét ugyanis a nap 24 órájában Kormányőrség védi, melynek tagjai az indítványt bármikor átveszik, s a beérkezés dátumát arra rápecsételik.
A bontás után az indítványelemzők szerepe kerül előtérbe, akik a beadványt elsőként aszerint vizsgálják, hogy megfelel-e az indítványozás kritériumainak. Arról már volt szó, mi történik akkor, ha nem. Amennyiben a beadvány az eljárás megindításara alkalmas, ügyszámmal látják el.[9] Az ügyszám jelentősége a rendszerezettség igényéből ered, ugyanis minden indítvány külön aktát alkot. E dossziéba kerül be a későbbiekben az indítvánnyal összefüggő valamennyi akta, így az esetleges megkeresések, a határozattal kapcsolatos főtitkársági adatlap, esetleg a vonatkozó jogszabályok és alkotmánybírósági határozatok másolata. A főtitkársági adatlap az előadó alkotmánybíró számára tartalmaz az üggyel kapcsolatos általános adatokat és hasznos információkat: az ügyszámot, a korábbi, hasonló ügyeket tárgyaló alkotmánybírósági határozatok listáját, a hasonló vagy azonos, egyesítésre lehetőséget kínáló határozatok
- 129/130 -
számát és az előadó alkotmánybíró, valamint az indítványelemző nevét stb. Már a Főtitkárságon megtörténik tehát az indítvány "elhelyezése", csoportosítása, behatárolása az ügyek között: ezt jelzi például az egyesítési lehetőségekre való felhívás a szóba jöhető, folyamatban levő indítványok megjelölésével valamint az üggyel hasonlóságot mutató korábbi határozatokra való utalással és azok tartalmának rövid ismertetésével.
Az ügyszám az adott évben beérkezett indítványok viszonylatában az adott indítvány sorszámát, az Abtv. 1. §-ában megjelölt eljárások betűjele alapján az eljárás típusát, valamint a beérkezés évszámát tartalmazza. Így például a 345/B/1998. alkotmánybírósági ügyszám az 1998-as évben beérkezett 345. indítványt jelenti. A "B" betű az Abtv. 1. § b) pontját takarja, vagyis azt, hogy az indítvány utólagos normakontrollra irányuló kérelmet foglal magában. (Amennyiben az indítvány több, különböző eljárás lefolytatását kéri, részeiben elkülönítve, önálló indítványokként kezelik az egyes kérelmeket.)
Miután a Főtitkárság az aktát szignálásra bemutatja az Alkotmánybíróság elnökének, nem veszti el a kapcsolatot az adott üggyel. A határozat meghozatala után ugyanis a Főtitkárságra kerül vissza az akta, ahol a teljes aktát az irattárba helyezik és a döntésről az indítványozót hivatalosan értesítik.
ba) Az Abü. 24. §-a az elnöki intézkedésekről annyit mond, miszerint az elnök e bemutatott indítvány tartalma alapján dönt az Abtv. 23. § (1) bekezdésének alkalmazása tárgyában.
baa) Ez utóbbi szerint az Alkotmánybíróság elnöke a nem jogosult által előterjesztett indítványt megküldi az indítványozásra jogosult szervnek, a nyilvánvalóan alaptalan indítványt pedig elutasítja. A "nyilvánvalóan alaptalan" kifejezés esetenként hordozhat értelmezési problémát, mivel kérdéses lehet, hogy mikor nyilvánvalóan alaptalan a kérelem. A hazai szabályozás e tekintetben nem túl megnyugtató: az elnök a nyilvánvalóan alaptalan indítvány elutasításakor egyszemélyben jár el Alkotmánybíróságként, s döntése ellen jogorvoslatra sincs lehetőség. Az ebből esetlegesen eredő lehetséges problémák kiküszöbölése céljából a nyilvánvalóan alaptalan indítványok "sommás eljárásban" történő elutasításáról szerencsésebb lenne, ha - a német Alkotmánybíróság mintájára - az testület valamely grémiuma, például a teljes ülés döntene.
bab) Az elnök jelöli ki az előadó alkotmánybírót. Ez a "kijelölés" természetesen formailag nem ilyen, az elnevezéséből eredő hideg utasítás: a kiszemelt alkotmánybíró az elnöktől pár soros formanyomtatványt kap, melyben a megjelölt számú ügy előadó alkotmánybírói funkciójára való udvarias felkérés van. Bár az alkotmánybírói visszautasítás nem kizárt, nem tartozik a gyakori esetek közé. Az adott alkotmánybíró a felkérés mellé megkapja az aktát is. Az a tény, hogy az elnök az indítvány tartalma szerint dönt az előadó alkotmánybíró kijelöléséről, nem feltétlenül jelenti azt, hogy köteles lenne igazodni a kijelöléskor az adott alkotmánybíró szakterületéhez. Ebből következően különböző megfontolások miatt eltérhet az indítvány tartalmából egyébként logikusan következő kijelölési iránytól. Az előadó alkotmánybíró kijelölése abban az esetben is szóba jön, ha a későbbiekben a testületi eljárásban válik nyilvánvalóvá, hogy az előadó alkotmánybíró tervezete nem kap szavazattöbbséget. Ekkor a bíró visszaadhatja az ügyet: ilyen esetekben az elnök másik alkotmánybírót kér fel a tervezet kidolgozására. E kérés formailag akkor is megjelenik, ha valójában nincs szükség felkérésre, mivel van önként jelentkező alkotmánybíró az ügy átvételére.
bb) Az elnök dönt továbbá arról, hogy a törvény alapján háromtagú tanács elé tartozó ügyet a teljes ülés elé terjeszti. Mivel az Abtv. 30. § (1) bekezdés 1) pontja szerint a teljes ülés dönt minden olyan ügyben, amelynek teljes ülésen való elbírálását az Alkotmánybíróság elnöke vagy három tagja javasolja, nyilvánvaló, hogy a döntési lehetőség csak a saját maga által teljes ülés elé utalni kívánt ügyekre vonatkozik. Az Alkotmánybíróság három tagja kérésére az elnök továbbra is köteles az adott ügyet az Alkotmánybíróság legfőbb testületi szerve elé terjeszteni.
bc) A döntéshozatalban részt vett és a döntés elfogadáskori tartalmába beleegyező, de a határozatot akadályoztatása miatt aláírni nem tudó alkotmánybíró helyett az elnök - vagy másik alkotmánybíró - írja alá a határozatot, "az aláírásban akadályozott X. Y. alkotmánybíró helyett" toldással.
bd) Az Abtv 30. § (3) bekezdése szerint a szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönti el, melyik álláspont lesz a többségi vélemény, azaz az Alkotmánybíróság álláspontja. Sólyom László, a testület korábbi elnöke lemondott e jogának gyakorlásáról, mivel úgy látta jónak, ha szavazategyenlőség esetén az Alkotmánybíróságnak tovább kell tárgyalnia az ügyet. Németh János, a jelenlegi elnök, elnökké választásakor jelezte, hogy - mivel a törvény erre lehetőséget ad-e jogát szükség esetén gyakorolni kívánja; e döntésében valószínűleg eljárásjogász múltja is szerepet játszott.[10]
Az előadó alkotmánybíró az indítványt a kézhezvétel után nyomban megvizsgálja, nincs-e helye az indítvány visszautasításának, egyesítésnek, illetve elkülönítésnek, továbbá javaslatot tesz az eljárás fel-
- 130/131 -
függesztésére, az eljárás megszüntetésére, valamint a bizonyítási eszközök igénybevételére. Az előadó alkotmánybíró az ügyet a testület elé terjeszti.
Új elemként jelenik meg az Abü.-ben az előadó alkotmánybíró által alkalmazott áttétel intézménye. Eszerint, ha elnök nem alkalmazza az Abtv. 23. § (2) bekezdését[11] és az előadó alkotmánybíró, a hiánypótlás eredményeként arra a következtetésre jut, hogy az indítvány elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, előterjesztést tesz a háromtagú tanácsnak, illetőleg a teljes ülésnek az indítvány áttételére. Fontos tehát, hogy az áttételre csak azután kerülhet sor, miután az indítványozót hiánypótlásra hívta fel a az előadó alkotmánybíró.
A hiánypótlás alkalmazása ebben az esetben az előadó alkotmánybíró hatáskörébe tartozik. Az Abü. 26. §-a alapján, ha a beadvány nem felel meg a törvény - valamint az Ügyrend - rendelkezéseinek, illetőleg más okból kiegészítésre vagy kijavításra szorul, az előadó alkotmánybíró a beadványt rövid határidő kitűzésével és a hiányok megjelölése mellett, pótlás végett a benyújtónak visszaadja, és egyben figyelmezteti őt, hogy ha a beadványt újból hiányosan adja be, az Alkotmánybíróság azt visszautasítja, illetőleg hiányos tartalma szerint bírálja el. Ha a beadvány hiányát a kitűzött határidő alatt pótolják, a beadványt úgy kell tekinteni, mintha már eredetileg is helyesen adták volna be.
Az Abü. 28. §-a szabályozza az egyesítés és az elkülönítés intézményét. Eszerint az előadó alkotmánybíró együttes vizsgálat és elbírálás végett elrendelheti azoknak az előtte folyamatban levő ügyeknek az egyesítését, amelyeknek tárgya egymással összefügg. Ha az előadó alkotmánybíró az ügy eldöntése érdekében célszerűnek látja, elrendelheti, hogy egyes vitás kérdések elkülönítve kerüljenek érdemi vizsgálatra, illetőleg elbírálásra.
Az alkotmánybírósági eljárásban visszautasításra - a megszüntetéstől eltérően - akkor kerül sor, ha már az eljárás megindítására sincs törvényes lehetőség. Természetesen itt az érdemi eljárásra kell gondolni: nyilvánvaló ugyanis, hogy például a hatáskör hiányában történő visszautasítás esetében is zajlik valamiféle eljárás, ám az nem érinti tartalmi vonatkozásban a kérelemben foglaltakat. A megszüntetés intézménye ellenben nem arra utal, hogy az érdemi eljárás egyáltalán nem indulhat meg, hanem arra, hogy bár a megindításra volt törvényes lehetőség, az eljárás folytatása azonban már valamely törvényi akadály miatt nem lehetséges. A megszüntetés intézménye tehát már folyamatban levő, érdemi alkotmánybírósági processzust szakít meg és fejez be, míg a visszautasításkor elvi lehetőség sincs az Alkotmánybíróság érdemi eljárásának megindulására.
A visszautasítás intézményéről az Abü. 29. §-a ad információkat. Eszerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha megállapítható, hogy
da) az eljárásra az Alkotmánybíróságnak nincs joghatósága,
db) az eljárásra az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre,
dc) az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága,
dd) az indítványozó a hiánypótlás végett neki visszaadott indítványt a kitűzött határidő alatt nem adta be, vagy újból hiányosan adta be és emiatt az érdemben nem bírálható el.
Az Abü. 30. §-a alapján, az Alkotmánybíróság saját eljárását valamely folyamatban levő eljárás befejezéséig - érdemi határozat hozatala nélkül - felfüggesztheti, ha a folyamatban levő eljárásnak az Alkotmánybíróság döntése szempontjából jelentősége van, és a felfüggesztést a jogbiztonság érdeke indokolja. Fontos elem az érdemi döntés tilalma. Az érdemi döntés meghozatalával ugyanis éppen a felfüggesztés célja tűnne el, nevezetesen a másik eljárás végeredményének bevárása és az annak eredményéhez történő igazodás. Látható, hogy az Alkotmánybíróság egyetlen esetben sem köteles az eljárását felfüggeszteni. Erre akkor kerülhet sor, ha más állami szerv eljárásának az Alkotmánybíróság döntése szempontjából jelentősége van, és egyben a jogbiztonság is a felfüggesztést indokolja. (Az "és" szócska itt az együttes feltételre utal.)
Az eljárás megszüntetéséről az Abü. 31. §-a rendelkezik részletesen. Eszerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha
ea) az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette és ezzel az indítvány tárgytalanná vált,
eb) az Alkotmánybíróság az újabb indítványban foglalt kérelmet - ugyanazon okok alapján - érdemi döntéssel már elbírálta,
ec) ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és a indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) - ezen belül -azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani (ítélt dolog).
Az Abtv. 25. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján - szükség esetén személyes meghallgatással, valamint szakértő bevonásával - folytatja le a bizonyítási eljárást. Egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható. A rendelkezés szemléletesen juttatja kifeje-
- 131/132 -
zésre, hogy az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, hanem jogbíróság: az utólagos normakontroll eljárás ugyanis - ami az ügyek döntő többségét adja - megnyugtatóan lefolytatható iratok alapján; az indítványozó jelenléte itt csak zavaróan hatna. A személyes meghallgatás már csak azért sem szükséges, mivel az indítványozónak lehetősége van arra, hogy indítványában felsorakoztassa jogi érveit, illetve később is tehet indítványkiegészítést. Amennyiben pedig az Alkotmánybíróság számára nem világos valamely kérdés, nyilatkoztathatja az indítványozót. A szakértő bevonása ellenben - bár nem gyakori jelenség -, nem kizárt. Több alkalommal is előfordult, hogy a testület álláspontjának kialakításához szakértői véleményt kért, sőt meg is hallgatta a szakembereket.
Az Abü. 32. §-a szerint az Alkotmánybíróság az eljárásban felhasználhat az Abtv. szerinti minden bizonyítékot és véleményt, amely az ügy eldöntéséhez szükséges. Az Alkotmánybíróság a szakértői bizonyításra, a személyes meghallgatásra és az okirati bizonyításra a Polgári perrendtartás (Pp.) rendelkezéseit alkalmazza.
Az előadó alkotmánybíró a testületi eljárást megelőzően megtehet minden intézkedést, és - az ügy érdemére vonatkozó határozat meghozatalát, valamint a visszautasítást, a felfüggesztést, az eljárás megszüntetését kivéve - meghozhat minden döntést, amelyet a törvény az Alkotmánybíróság hatáskörébe utal. Az előadó alkotmánybíró a testületi eljárás megkezdése után csak azokat az intézkedéseket teheti meg, amelyeket a törvény - valamint az Ügyrend -, illetőleg a testület kifejezetten a hatáskörébe utal.
Ha az előadó alkotmánybíró az ügyet kellően előkészítettnek tartja, további érdemi elbírálásra a teljes ülés, illetőleg a háromtagú tanács elé terjeszti. Az előterjesztés iratait a háromtagú tanács eljárása esetében is közölni kell minden alkotmánybíróval. Három alkotmánybírónak a közléstől számított nyolc napon belül írásban előadott indokolt javaslatára az ügyet a teljes ülés bírálja el.
aa) Az előadó bíró feladata e minőségében elsődlegesen az, hogy a rá szignált ügyekben - legjobb tudása szerint és megfelelő időn belül - határozattervezetet készítsen. A megfelelő idő nem jelent pontos terminusmeghatározást: az elkészítéshez szükséges időmennyiség ügyenként más és más. Jelentősebb, összetett és bonyolult ügyeknél gyakori, hogy a bíró először nem is tervezetet készít, hanem az ügy megoldásához szükséges, ahhoz segítséget nyújtó, ún. problematikát. Ebben az eset eldöntéséhez figyelembe veendő szempontok, vázlatos problémafelvetések, megoldási irányok kapnak helyet, melyekről a teljes ülés állást foglal. Amennyiben a tervezet indulásakori "általános irány" a bíráknak elfogadható, ezután kezdi meg az előadó alkotmánybíró a szempontsor alapján, annak figyelembevételével a tervezet felépítését.
Az elkészítési időmennyiséggel összefüggésben szükséges megjegyezni, hogy az alkotmánybírónak senki nem teszi szóvá, hogy miért nem fejezte még be az adott tervezet elkészítését. A tervezet elkészítése gyakran hónapokat vesz igénybe, mivel a probléma szerteágazósága miatt egy-egy jelentős kérdéskörben az Alkotmánybíróság áttekinti más alkotmánybíróságok gyakorlatát, a luxemburgi és a strasbourgi joggyakorlatot, valamint a jelentősebb hazai és külföldi szakirodalmi produktumokat.[12] Ezek helyhiány és funkcióeltérés miatt természetesen nem jelennek meg teljes terjedelmükben a határozat szövegében.
Bár az adott ügy tervezetének végső változata, tehát a határozat szövege többé-kevésbé valamennyi - különvéleményt nem író - alkotmánybíró nézetét, véleményét magában foglalja - a teljes ülésen, illetve a háromtagú tanácsokban ugyanis a részt vevő többi bíró kifejti álláspontját, melyeket az előadó többnyire figyelembe vesz -, a határozat végül is az előadó alkotmánybíró "műve", mivel annak szerkezeti felépítését az elemzés ívét, valamint az indokolás tartalmi megalapozását ő végzi el. Emiatt az alkotmánybírósági határozatok hivatalos lapban történő közzétételekor az aláírások között a döntést előkészítő alkotmánybírót "előadó alkotmánybíró"-ként külön nevesítik.[13]
Az Alkotmánybíróságon kialakult gyakorlat szerint az alkotmánybírák mandátumuk lejárta előtt fél évvel már nem kapnak új ügyet kidolgozásra. Ennek oka egyrészt az, hogy egyes, újonnan kapott indítványok tekintetében már láthatóan esélye sincs a fél éven belüli határozathozatalnak, másrészt az, hogy az alkotmánybíró ez alatt az idő alatt lehetőséget kap a "takarításra", vagyis a folyamatban levő ügyeinek lezárására. A megoldás jelentősége abban áll, hogy célszerű, ha az a bíró fejezi be az ügyet, aki elkezdte: ellenkező esetben ugyanis az új bírónak a saját szemszögéből újra elölről kell kezdenie a tervezetek kidolgozását, vagy pedig az elődje tervezetének megismerését, ami nyilvánvalóan nem időtakarékos módszer.
ab) Ha az előadó alkotmánybíró az ügyet kellően előkészítettnek tartja, további érdemi elbírálásra - a főtitkár útján - a teljes ülés, illetőleg a háromtagú tanács elé terjeszti. Az előterjesztés iratait - észrevételezés céljából - a háromtagú tanács eljárása esetében is közölni kell minden alkotmánybíróval. Három alkotmánybírónak a közléstől számított nyolc napon belül írásban előadott indokolt javaslatára az ügyet a teljes ülés bírálja el. A nyolcnapos körözés alatt érkezett - a
- 132/133 -
rendelkező részt vagy az indokolást érdemben érintő - alkotmánybírói észrevétel elfogadása esetén a módosított előterjesztést (határozattervezetet) ismét nyolcnapos körözésre kell bocsátani.
Az "észrevételezés céljából" formula arra utal, hogy a többi alkotmánybíró nemcsak tájékozódhat a háromtagú tanácsok döntéstervezeteiről, de észrevételeket is tehet azokkal összefüggésben. Ez a kitétel tehát a többi alkotmánybíró lehetőségeit bővíti és a többszempontú elemzést, valamint az esetleges hibák kiküszöbölését is lehetővé teszi. A nyolcnapos körözés esetenkénti újbóli elrendelése pedig azt hivatott biztosítani, hogy az észrevételezés következtében tartalmi módosuláson átesett tervezet újra a bírák elé kerülhessen, mivel erről az újabb változatról még nem volt módjuk észrevételeket tenni.
A nyilvános ülésre vonatkozó részletes rendelkezéseket az Abü. 35-40. §-ai tartalmazzák. Az Alkotmánybíróság az érdemi döntés meghozatala előtt általában zárt ülést tart; kivételesen nyilvános ülést tarthat (35. § (1) bekezdés). A zárt ülésen az alkotmánybírókon kívül az Alkotmánybíróság főtitkára vesz részt. Az Abtv. 30. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság teljes ülésén a zárt ülés elrendeléséig jelen lehet és felszólalhat a köztársasági elnök, a miniszterelnök, az Országgyűlés elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az igazságügy-miniszter és az indítványozó, illetőleg részt vehetnek az Alkotmánybíróság elnöke által esetenként meghívott más személyek. Nyilvános ülést kell kitűzni, ha azt az Abtv. 21. §-ának (6) bekezdésében felsorolt indítványozó kérte.[14] A nyilvános ülés időpontját úgy kell meghatározni, hogy arról a meghívottak legalább nyolc nappal korábban tudomást szerezzenek. Ez az időköz indokolt esetben lerövidíthető. Az Alkotmánybíróság, illetőleg a háromtagú tanács ülésének elnöke tűzi ki a tárgyalást és hívja meg azokat, akiknek a meghallgatását szükségesnek tartja. A nyilvános ülésen az ülés elnöke által meghívottak vehetnek részt és szólalhatnak fel. A nyilvános ülést az ülés elnöke vezeti; meghatározza azoknak a cselekményeknek a sorrendjét, amelyeket az ülésen teljesíteni kell. A nyilvános ülés rendjének a fenntartásáról az ülés elnöke gondoskodik.
Az Ügyrend 39. §-a szerint az Alkotmánybíróság teljes ülése érdemi, ügydöntő munkájának lefolyásáról "Emlékeztető" készül, melyet a teljes üléstől -nyilvánvalóan az Emlékeztető alapjául szolgáló teljes üléstől - számított nyolc napon belül a főtitkár készít el, s az elnökkel együtt írja alá. Az Emlékeztető tartalmi elemeit az Abü. kimerítően felsorolja. Eszerint az Emlékeztető tartalmazza a teljes ülés jelenlevő tagjainak felsorolását, a teljes ülés tárgysorozatát (napirendjét), a teljes ülésen lefolyt vita főbb (érdemi) mozzanatait, a teljes ülés elnökének az egyes napirendi pontokra vonatkozó összefoglalóját, a teljes ülés döntéseit, a szavazati arányokat, végül a különvélemények és/vagy párhuzamos indokolások megfogalmazását bejelentő bírák neveit. Fontos szabály, hogy a felszólaló alkotmánybíró véleményének név szerinti feltüntetése is kötelező, ha azt az adott bíró kéri.[15] A teljes üléstől eltérően a háromtagú tanács üléséről - az ülés elnökének kérésére - esetenként készülhet Emlékeztető, melyet az ülésen részt vevő alkotmánybírósági (fő)tanácsos készít el. A háromtagú tanácsok ülésein tehát nem kötelező az Emlékeztető alkalmazása.
Az Emiékezetőn kívül a teljes ülés tárgyalásáról hangfelvétel készül,[16] míg bármely alkotmánybíró kérheti, hogy saját nyilatkozatát hangszalagon rögzítsék (40. § (3) bekezdés). A hangszalagon rögzíteni kell a teljes ülés elnökének az érdemi napirendi pontokkal kapcsolatos összefoglalóját. A hangszalagot az Alkotmánybíróság Főtitkársága az ülés időpontjának és tárgyának megjelölésével egy évig megőrzi.
Az Abü. XI. fejezete, "az Alkotmánybíróság döntései" cím alatt, a 41. §-tól az 55. §-ig terjedően tartalmazza a határozatokra és a végzésekre vonatkozó legfontosabb szabályokat.
Az Alkotmánybíróság döntéseit zárt ülésen hozza meg. Az Alkotmánybíróság az ügy érdemében határozattal, az eljárás során felmerült minden más kérdésben végzéssel határoz. A határozatot "A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN" hozza. Az Alkotmánybíróság érdemi határozatával elbírálja a tárgyalt indítványt, és dönt az elbírálással szükségszerűen összefüggő kérdésekben (43. §). Az Abtv. 38. §-a szerinti eljárásban ez a bíró által kezdeményezett konkrét utólagos normakontroll - az Alkotmánybíróság érdemi határozata már hatályát vesztett jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) alkotmányellenességét is megállapíthatja, ha azt konkrét esetben még alkalmazni kellene. Az Alkotmánybíróság eszerint jár el alkotmányjogi panasz esetén is, ha a panaszos jogsérelme a már hatályát vesztett alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be.
ba) A határozathozatallal összefüggésben az Abü. akként rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság a határozatát szavazással hozza meg. Az alkotmánybírák a szavazásnál nem jogosultak tartózkodni (45. § (1) bekezdés); arra csak az ún. egyéb határozatok meghozatalakor van joguk és lehetőségük. Szavazategyenlőség esetén az Abtv. 30. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés az irányadó, vagyis az elnök szavazata dönt.
bb) A szavazásnál kisebbségben maradt alkotmánybíró az ülés által megvitatott eltérő álláspontját, indo-
- 133/134 -
kaival együtt - különvélemény formájában - írásba foglalhatja és a határozathoz csatolhatja. Különvéleményt értelemszerűen az az alkotmánybíró csatol a határozathoz, aki nem ért egyet az abban foglalt döntéssel, illetve annak valamely részével és az annak al apját képező megállapításokkal. A különvélemény ugyanis gyakran nem az egész döntés, hanem annak csak meghatározott megállapításai ellen irányul. Számos alkalommal előfordul az is, hogy a különvélemény nem az ügy tartalmi lényegére, hanem eljárási kérdésre vonatkozik.[17] A különvéleményt - a határozathoz hasonlóan - természetesen indokolni szükséges; nem elég a "nem értek egyet a határozattal - X. Y. alkotmánybíró" mondatot az iratokhoz csatolni. A különvélemény jelentősége abban jelölhető meg, hogy az egyrészt az alkotmánybírói véleményszabadsághoz való jog megnyilvánulása, másrészt a jogfejlesztésre is hatása lehet. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában nem egy olyan eset volt, amikor az egykori különvélemény az idők során többségi állásponttá vált.[18] Ezen túl az, hogy az alkotmánybíró a feladatát a legjobb tudása szerint látja el, magában foglalja, hogy a többségtől eltérő véleményét írásba foglalja és azt nyilvánosságra hozza.
bc) A döntés érdemével egyetértő alkotmánybíró a többségétől eltérő és az ülés által megvitatott indokait - párhuzamos indokolás formájában - írásba foglalhatja és a határozathoz csatolhatja. Bár az Abtv. nem nevesíti külön, ám már a testület működésének első évétől nagy szerepet kaptak a párhuzamos indokolások, melyek 1994-ig "párhuzamos vélemény" elnevezéssel éltek a gyakorlatban. A párhuzamos indokolás abban tér el a különvéleménytől, hogy az alkotmánybíró ez esetben egyetért a határozat lényegével, ám a döntés végeredményét részben vagy egészben más indokok alapján tartja levezethetőnek és alátámaszthatónak, mint a többségi határozat.
Nem kizárt, hogy esetenként az indokok többféleségét felmutató alkotmánybíró különvéleményt és párhuzamos indokolást is csatol ugyanahhoz a döntéshez, ami azonban igen ritkán jelentkezik a testület gyakorlatában.[19] Ezen túl előfordul, hogy az előadó alkotmánybíró is - a sajátjaként vállalt tervezettel szemben - párhuzamos indokolást, sőt különvéleményt ír. A saját tervezethez csatolt párhuzamos indokolás oka az, hogy a többség az érveket nem fogadja el az előadó alkotmánybíró által képviselt teljességükben, ám a nevezett bíró ennek ellenére - fenntartva párhuzamos indokolás csatolási jogát - a testületi álláspontnak megfelelően átdolgozza tervezetét. Az abból kimaradt nézetei a párhuzamos indokolásban jelennek meg. Az előadó bíró által írt különvélemény - mint látszólagos paradoxon - indoka pedig az, hogy amennyiben az ülés menete alatt észlelhető, hogy a bíró tervezete láthatóan nem kap szavazattöbbséget, az alkotmánybírónak az ügy visszaadásán lehetősége van arra is, hogy a többségi nézetnek megfelelően átdolgozza a tervezetet. Ekkor a saját, eredeti nézete értelemszerűen csak különvéleményként tükröződhet. Amennyiben az adott alkotmánybíró ebben az esetben különvéleményt ír, nem róható fel neki, hogy esküjével szemben, nem legjobb meggyőződése szerint látta el feladatát.
bd) A különvéleményt, illetőleg a párhuzamos indokolást az írásba foglalt döntés kézbesítésétől számított négy munkanapon belül kell írásban az iratokhoz csatolni. Természetesen mind a különvéleményt, mind a párhuzamos indokolást író alkotmánybírónak alá kell írnia a határozatot; ennyiben a testületi álláspont egysége is megjelenik. A különvéleményt és a párhuzamos indokolást a határozattal együtt kell közzétenni.
be) A határozatot akkor lehet meghozottnak tekinteni, ha a szavazásban részt vett alkotmánybírák az írásba foglalt határozattervezetet aláírták. A döntéshozatalban részt vett, de a határozatot akadályoztatása miatt aláírni nem tudó alkotmánybíró helyett a határozatot a testület elnöke vagy egy másik alkotmánybíró írja alá. A határozatot a zárt ülésen részt vett alkotmánybírák betűrendben írják alá: "előadó alkotmánybíró" -ként kell megjelölni a határozat tervezetét élőkészítő alkotmánybírót. Teljes ülésen hozott határozat esetén meg kell jelölni az Alkotmánybíróság elnökének, illetőleg helyettes elnökének személyét. A korábbi szabályhoz képest módosulás, hogy az előadó alkotmánybíróként nem a határozatot elkészítő, hanem "csak" előkészítő alkotmánybírót jelölik, ezzel is hangsúlyozva, hogy a határozat - az előadó alkotmánybírónak a tervezet megfogalmazásában játszott meghatározó szerepe, dominanciája ellenére - az egész testület munkája alapján nyerte el végső formáját.
Az Alkotmánybíróság határozata bevezető részből, rendelkező részből és indokolásból áll. A bevezető rész tartalmazza az ügyszámot és az eljárás tárgyának megjelölését. A határozat rendelkező része tartalmazza az Alkotmánybíróság érdemi döntését és a határozat közzétételére, továbbá jogszabály megsemmisítése esetén a megsemmisítés terjedelmére és a hatályvesztés időpontjára vonatkozó rendelkezést. Jogszabályi rendelkezés részbeni megsemmisítése esetén a határozat rendelkező része megállapítja a hatályban maradó jogszabályi rendelkezés szövegét is. A határozat indokolásának tartalmaznia kell a megállapított tényállást, az arra vonatkozó bizonyítékok megjelölésével, röviden ismertetni kell az indítványt, és hivatkozni kell az Alkotmányra, illetőleg azokra a jogszabályokra, amelyeken az Alkotmánybíróság döntése alapul. A végzésre a határozatra vonatkozó rendelkezések megfelelően irányadók. A bizonyítás tárgyában, továbbá az eljárás folyamán hozott végzést nem kell külön indokolni.
- 134/135 -
Az Abü. 50. §-a szerint a teljes ülés az Alkotmánybíróság működését érintő szervezeti és személyi kérdésekben dátum és "Tü. hat." megjelöléssel, évi folyamatos sorszámozással teljes ülési határozatókat hoz. A teljes ülés a határozatokat szótöbbséggel hozza meg. Az alkotmánybíró - érintettség vagy elfogultság okából - jogosult a döntéstől tartózkodni. A meghozott határozatok a teljes ülési "Emlékeztetők" mellékletei. Az "Emlékeztetőt" a teljes ülés elnöke és az Alkotmánybíróság főtitkára, a határozatokat pedig a döntéshozásban részt vevő alkotmánybírák írják alá.
Az Abü. 51-52. §-ai szerint az Alkotmánybíróság a határozatot név-, szám-, vagy más hasonló elírás esetében - hivatalból vagy kérelemre - végzéssel bármikor kijavíthatja. Az Alkotmánybíróság határozatát bármikor hivatalból kiegészítheti, ha határozatában nem rendelkezett valamely kérdésről, amelyről a rendelkezés törvény erejénél fogva kötelező. Kérelemre történő kiegészítésre eszerint nincs lehetőség.
Az Alkotmánybíróság a határozatát és a végzését kézbesítés útján közli az indítványozóval és azzal az érdekelttel, akinek a részére a közlést szükségesnek tartja, egyúttal az Alkotmánybíróság hivatalos lapjában közzéteszi. A tárgyaláson hozott végzést az ülés elnöke szóban hirdeti ki; a részt nem vevő érdekelttel kézbesítés útján közli. Az Alkotmánybíróság elrendelheti az ügy érdemében hozott határozatának zárt vagy nyilvános ülésen való szóbeli kihirdetését. Ennek időpontját az ülés elnöke tűzi ki. Az írásba foglalt határozatot - esetenként a testület által előzetesen elfogadott rövidített tartalmú indokolással - az ülés elnöke hirdeti ki. ■
JEGYZETEK
[1] Erre "Az Alkotmánybíróság új Ügyrendjének főbb jellemzői" című, megjelenés alatt álló kéziratban kerül sor.
[2] Érdekesség, hogy ezt nem törvényi szabályozás, hanem maga az Alkotmánybíróság mondta ki, mégpedig amiatt, hogy az Állami Számvevőszék ne kifogásolhassa a főtitkár juttatásait, így többek között gépkocsihasználati jogát.
[3] Ebből is látható, hogy a magyar Alkotmánybíróság valójában igen kis létszámmal dolgozik: alkotmánybírótól a takarítónőkig összeszámolva a munkatársakat, számuk alig emelkedik száz fölé.
[4] Természetesen az, hogy az adott alkotmánybíró milyen mértékben vonja be törzskarát a szakmai munkába és mennyiben működik velük együtt, függ a közöttük levő viszonytól, munkastílusuktól, személyes kapcsolatuktól, illetve számos más tényezőtől.
[5] Bár az "és" szócska az együttes felhatalmazásra utal, véleményem szerint a teljes ülés és az Alkotmánybíróság elnöke egymástól függetlenül is adhat felhatalmazást az állandó bizottságoknak.
[6] Az Alkotmánybíróság emiatt nem fogad el olyan indítványt, ami a laikusok által esetenként kedvelt "ide vonatkozó rendelkezések" megsemmisítését kéri.
[7] Ezzel összefüggésben vö. Holló András: Az Alkotmánybíróság. Alkotmánybíráskodás Magyarországon. Útmutató, é. n.
[8] Az elenyésző kivételt a nyilvánvalóan nem indítványt tartalmazó postai küldemények - például a napi sajtó, a képeslapok stb. - alkotják.
[9] Ez az ún. belső, alkotmánybírósági ügyszám - amely az ABK-ban (Az Alkotmánybíróság határozatai című, havonként megjelenő hivatalos lap, "Alkotmánybírósági Közlöny"), illetve az ABH-ban (Az Alkotmánybíróság Határozatai című, évenkénti megjelenésű határozatgyűjtemény) közzétett valamennyi döntés végén olvasható, kivéve, ha nem ez lesz a végső ügyszám - természetesen nem azonos az esetlegesen a Magyar Közlönyben megjelent döntések ún. "közlönyszámával". Értelemszerűen csak az Alkotmánybíróság végső döntése után derül ki ugyanis, hogy melyik határozat lesz "közlönyös", közlönysorszámmal ellátott határozat.
[10] Németh János alkotmánybíróvá választása előtt az ELTE Polgári Eljárásjogi Tanszékének vezetője volt, míg Sólyom László polgári anyagi jogászként töltött be professzori tisztséget, ugyancsak az ELTE Jogi Karán.
[11] Eszerint az Alkotmánybíróság elnöke az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó indítványt az arra hatáskörrel rendelkező szervhez átteszi.
[12] Így például a halálbüntetés-ügyben, vagy a kamatadó-ügyben.
[13] Ez alól kivétel az 1990-es év, valamit az 1991-es év első néhány hónapja, amikor is az előadó alkotmánybíró személye nem derül ki a határozatból.
[14] Ezek az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész.
[15] Az Emlékeztető kijavítása vagy kiegészítése a kézbesítéstől számított nyolc napon belül kezdeményezhető indokolt javaslattal, bármely alkotmánybíró által. A javaslat elfogadásáról vagy elvetéséről a teljes ülés a következő teljes ülésen dönt.
[16] Más esetekben is készülhet hangfelvétel, az Alkotmánybíróság legalább három tagjának javaslatára.
[17] Így például az 5/1990. (IV. 9.) AB határozat esetében a döntéssel teljesen egyetértő Kilényi Géza alkotmánybíró kizárólag amiatt maradt különvéleményben, hogy az adott jogszabályi rendelkezést nézete szerint nem ex nunc, hanem visszamenőleges, ex tunc hatállyal kellett volna megsemmisíteni.
[18] Példaként néhány eset. Sólyom Lászlónak a 2/1990. (II.18.) AB határozathoz csatolt különvéleménye a 15/1991. (IV.13.) AB határozatban többségi álláspontként jelentkezik, Ádám Antal alkotmánybírónak a 38/1993. (VI.11.) AB határozathoz fűzött különvéleményét a 45/1994. (X.21.) AB határozat hasznosította; Kilényi Géza alkotmánybíró 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűzött különvéleménye a "Bokros-csomag" határozatokban részben, az 57/1991. (XI.8.) AB határozathoz csatolt különvéleménye pedig a 38/1993. (VI.11.) AB határozatban jelenik meg többségi álláspontként, míg Kiss László alkotmánybíró 28/1998. (VI.16.) AB végzéshez csatolt különvéleménye a 24/1999. (VI.30.) AB határozatban vált többségi nézetté. A felsorolás a részbeni átfordulások sokasága miatt értelemszerűen nem teljes.
[19] Eddig az Alkotmánybíróság elnöke, Sólyom László és Kilényi Géza alkotmánybíró élt ezzel a lehetőséggel.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
Visszaugrás
