Tanulmányom témája a közigazgatási szerv és az ügyfél között megköthető, ún. hatósági szerződések. A téma jelentőségét az adja, hogy mind a külföldi szabályozásban, mind a magyar jogban egyre nagyobb jelentőségre tesz szert az a folyamat, amelynek során a közigazgatás szerződéses úton rendezi kapcsolatait. E folyamat egyik eleme a hatóság és az ügyfél közötti szerződés jogintézményének megjelenése. Ennek lényege, hogy a közigazgatási szerv egyoldalú közigazgatási aktus kibocsátása helyett szerződést köt azzal, akinek egyébként a közigazgatási aktust címezné. E jogintézmény számos külföldi jogban már több évtizedes múltra tekint vissza - s bár bizonyos területeken, szűk körben már ma is lehetőség van megállapodások megkötésére[1] - nálunk most először kísérli meg a jogalkotó intézményesíteni "A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól" szóló törvényben[2] (továbbiakban: Ket.).
A rendszerváltás után fokozatosan kialakultak a közigazgatási szerződések Magyarországon. Ma már az élet számos területén jelen vannak,[3] intézményesítésük, általános jogi szabályozásuk azonban még nem történt meg. Jelentős előrelépésként értékelhető, hogy a Ket. már tartalmazza a közigazgatási szerződés egyik régóta hiányzó elemét, az ügyfél és a hatóság között megkötött szerződés szabályait. A közigazgatási szerződés szabályozásának szükségességét tartalmazta már a szabályozási koncepció is, amely szerint "a valóban eurokonform közigazgatást az jellemzi, hogy nem törekszik a jogszabályokban kifejezésre juttatott közérdek kizárólag közhatalmi eszközökkel történő elérésére. A kölcsönös előnyökre épülő közigazgatási szerződés révén ugyanis gyakran többet lehet elérni, mint amennyit hatósági határozat nyomán ki lehetne kényszeríteni."[4] A szabályozási koncepciónak megfelelően a Kodifikációs Bizottság javaslata tartalmazta a közigazgatási szerződést. A Kormány által 2004 őszén, az országgyűlésnek benyújtott törvényjavaslat - amely az eredeti javaslattól már jelentősen eltérve, "Hatósági szerződés" címszó alatt - a 76-77. §-ban szabályozza a hatóság és az ügyfél között létrejött szerződést.[5] A törvényt az Országgyűlés, a hatósági szerződésről szóló részt nem módosítva, 2004. december 20-án elfogadta.[6]
Tanulmányomban először megkísérlem definiálni a közjogi-közigazgatási-hatósági szerződés fogalom hármasát. Ezt követően pedig a közigazgatási szerv és az ügyfél közötti szerződés dogmatikai és gyakorlati kérdéseit vizsgálom, megkülönböztetett figyelemmel a Ket. szabályozási megoldásaira.
Magyarországon a közjogi, közigazgatási, illetve különösen a hatósági szerződések még nagyon "gyerekcipőben járnak", ezért kialakult, egységes definícióról nem beszélhetünk. Megjegyzendő, hogy a témára vonatkozó magyar szakirodalom is igencsak szegényes. Anélkül, hogy most a magyar szerzők gondolatait - terjedelmi korlátok miatt - összefoglalnám,[7] a saját nézetemet mutatom be.
Véleményem szerint első lépésként el kell határolni egymástól a közjogi, a közigazgatási és a hatósági szerződés terminus technicusát, ugyanis e három fogalom, de különösen az első kettő gyakran szinonimaként jelenik meg a nemzetközi és a magyar szakirodalomban is.
A közjogi szerződés a legtágabb kategória, ennek egyik eleme a közigazgatási szerződés. A közjog a közhatalom érvényesülésével összefüggő viszonyokat szabályozza. Ennek megfelelően a közjogi szerződés kategóriájába tartoznak a nemzetközi jogi, egyházjogi, alkotmányjogi szerződések, illetve a büntetőjog, a büntetés-végrehajtási jog területén megkötött szerződések is. Jellemzőik, hogy alanyait, tárgyköreit, tartalmát, megkötésének eljárását és formáit, a felek jogait, kötelességeit, e szerződések törvényességi garanciáit, a belőlük fakadó jogviták feloldásának módozatait közjogi rendelkezések határozzák meg, valamint közjogi viszonyt keletkeztetnek. Tartalmát közjogi jogok és kötelezettségek alkotják. Céljaik mindig a közcélokkal, a közfeladatokkal vannak összhangban.
A közigazgatási szerződés ehhez képest egy speciális közjogi szerződés, amelynek speciális voltát a közigazgatás tevékenységéhez, működéséhez kapcsolódása adja. Tartalmát közigazgatási jogok és kötelezettségek alkotják, célja a közigazgatási feladatok ellátása, legalább egyik alanya pedig közhatalmi szerv. Az alanyok tekintetében ez némi kiigazítást kíván.[8] Lehetséges, hogy mindegyik szerződő fél közhatalmi szerv, lehetséges, hogy egy közhatalmi szerv és
- 135/136 -
egy természetes vagy jogi személy vagy jogi személyiség nélküli gazdálkodó szervezet lép szerződéses kapcsolatra, és lehetséges az is, hogy egymással mellérendeltségben, vagy alá-fölérendeltségben lévő közhatalmi szervek kötnek egymással közigazgatási szerződést. Sőt, előfordulhat az is, hogy elsődlegesen nem közhatalmi szervek (pl. gazdasági vagy szakmai kamarák, egyházak, civil szervezetek) kötnek egymással közigazgatási szerződést, megfelelő törvényi felhatalmazás alapján.
Végül a legszűkebb kategória a hatósági szerződés. Ezt a fogalmat a Ket. kívánja bevezetni, lehetővé téve a közigazgatási szerv és az ügyfél közötti szerződéses kapcsolat létrehozását. Ez a közigazgatási szerződéstípus a közigazgatási határozat helyettesítésére szolgál, amennyiben megkötését jogszabály lehetővé teszi, illetve a közigazgatási szerv az ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében célszerűnek tartja (Ket. 76. §). Itt a közhatalmi szerv szupremáciája feltétlenül érvényesül. (Ezért is hívják e típust a német jogirodalomban szubordinációs szerződésnek.) További jellemzője - azonkívül, hogy magán viseli a közjogi és a közigazgatási szerződések jellegzetességeit is -, hogy a közigazgatási eljárási törvény hatálya alá tartozó ügyekben alkalmazható.
A dogmatikai kérdések vizsgálatánál elöljáróban hangsúlyozni kell egy fontos elemet: A hatósági szerződés két szempontból is kettős természetű jogintézmény. Kettős természetű egyrészt, mert két jogág, a polgári és a közigazgatási jog határán helyezkedik el. A szerződés klasszikusan a polgárjog intézménye, és ezt a klasszikus jogintézményt veszi át a közigazgatási jog annak érdekében, hogy közjogi viszonyokat szabályozzon segítségével. E kettős jogágbeli kötöttségből adódik, hogy mind a magán, mind a közjog szabályai alkalmazhatók lehetnek a hatósági szerződésekre. (Lásd bővebben erről a következő pontot.)
Kettős természetű másrészt a hatósági szerződés, mert egyik oldalról tekintve anyagi jogi jogintézmény, a másik oldalról nézve pedig eljárásjogi jogintézmény. Anyagi jogi, mert mint már előbb említettem a szerződés polgárjogi intézmény, amelynek alapvető szabályai a Polgári Törvénykönyvben találhatók. Eljárásjogi pedig azért - azonkívül, hogy a közigazgatási hatósági eljárási törvényben kerül szabályozásra -, mert a közigazgatási szerv határozathozatal helyett köthet szerződést az ügyféllel, azaz a közigazgatási eljárás nem határozat kibocsátásával, hanem szerződés megkötésével zárul.
A dogmatikai kérdések vizsgálatánál természetesen nem hagyom figyelmen kívül a külföldi államok jogát, különös tekintettel a német eljárási törvényre, amely kimerítően foglalkozik a közigazgatási szerződésekkel.
1.1 A hatósági és tágabb értelemben a közigazgatási szerződésekre alkalmazandó jog Magyarországon számos esetben ellentmondásos és távolról sem egységes. A közigazgatási szerződés különböző típusait a különböző területeken számos törvény szabályozza, azonban nem alakult ki általános és egységes szabályozás. Ez gyakran bizonytalanságokhoz vezet a jogalkalmazás területén, a bírósági gyakorlat sem következetes. A bíróság általában atipikus polgári jogi szerződéseknek tekinti a közigazgatási szerződéseket és ebből adódóan - bár bizonyos mértékig, a közigazgatási jogi szabályozottság miatt alkalmazzák a közigazgatási jogot - főként a polgári jog szabályait és sajátos jogelveit veszik figyelembe.[9]
1.2 Németországban a közigazgatási eljárási törvény (BVwVfG) szabályozza a közigazgatási szerződéseket az 54-62. §-okban. A német jogirodalom uralkodó álláspontja szerint elsősorban ezek a szakaszok alkalmazandók, majd sorrendben utánuk az eljárási törvény egyéb szabályai, amennyiben nem mondanak ellent a fenti szakaszoknak. A 62. § alapján pedig - amely a törvényben nem szabályozott kérdésekre a BGB-t kiegészítőleg rendeli alkalmazni - alkalmazni lehet a BGB szabályait is. Ezenkívül természetesen az egyes közigazgatási szerződéseket szabályozó törvényeket is figyelembe kell venni. Lényeges, hogy nem csak a törvényi rendelkezéseket, hanem a főként a jogalkalmazás által kidolgozott, a közigazgatási jog általános elveit és általában, a jog általános elveit is alkalmazhatónak tartják. Így a polgári jog alapelvei is elismerést nyernek, mint például a Treu und Glauben (Jóhiszeműség és tisztesség) elv.[10] Nem alkalmazhatók viszont más magánjogi jogszabályok (mint például a kereskedelmi törvénykönyv).[11]
1.3 A Ket. nem szabályozza a közigazgatási szerződéseket, hanem csak a hatósági szerződéseket, ezért az előbbiekre továbbra is a fent (1. pont) leírtak az irányadók. Előrelépésként tekintendő viszont, hogy a hatósági szerződésekre alkalmazandó jogról már szól a törvény. Véleményem szerint, figyelemmel a Ket. szabályaira a következő jogok alkalmazhatók: Mindenekelőtt a Ket. "Hatósági szerződés" című fejezete (76-77. §), illetve azok a speciális jogszabály-
- 136/137 -
ok, amelyek a 76. § (1) bekezdés alapján lehetővé teszik az ilyen szerződések megkötését. Figyelembe kell venni a Ket. más rendelkezéseit is, bár a jogalkotó erre csak egy alkalommal, a 76. § (7) bekezdésben az ügyintézési határidő tekintetében utal kifejezetten. Ha ugyanis a Ket. más olyan paragrafusait, amelyek nem állnak szemben a 76-77. §-okkal (például, hogy ki lehet ügyfél, mik a végrehajtás szabályai, stb.), nem vennénk figyelembe, akkor a hatósági szerződés intézménye parttalanná és értelmezhetetlenné válna. A 77. § (4) bekezdése alkalmazni rendeli a Polgári Törvénykönyv szerződésekre vonatkozó általános szabályait is, azokban a kérdésekben, amelyeket a Ket. nem szabályoz. E szakasz alapján tehát a jogalkotó - értelmezésem szerint - a kötelmi jog általános részére, a Ptk. Negyedik Rész, I. Címére ("A szerződés") gondol. Véleményem szerint itt túl szűken lett megszabva a Ptk. alkalmazási területe, ugyanis az egész Polgári Törvénykönyv hatályát ki kellet volna terjeszteni a hatósági szerződésekre. Ennek indoka, hogy bár elsősorban tényleg a kötelmi jog általános részének kérdései merülnek fel a hatósági szerződések gyakorlati alkalmazásakor, adódhatnak olyan élethelyzetek is, amikor például az egyes szerződések valamelyik típusának speciális intézménye nyújthat megoldást egy jogvita eldöntéséhez. A Ket. ez alapján elviekben ugyancsak nem engedi érvényesülni a polgári jog alapelveit,[12] pedig ezek alkalmazása is szükségessé válhat konkrét ügyek elbírálásakor, feltéve természetesen, hogy nem állnak ellentétben a közigazgatási jog - polgárjogtól eltérő - rendelkezéseivel, elveivel.
Véleményem szerint azonban a polgári jog alapelvei alkalmazhatók a hatósági szerződések esetében. Ennek indokai a következők: A Ket. egyrészt nem tiltja kifejezetten ezek alkalmazását. Másrészről a Ptk. szerződésekre vonatkozó általános szabályai önmagukban nem alkalmazhatók, gyakran lehetséges és szükséges visszanyúlni az alapelvekhez az egyes szakaszok értelmezésénél. Valószínűsíthető, hogy hasonló indok alapján a bírói gyakorlat is kiterjesztően fogja majd értelmezni a Ket. 77. § (4) bekezdését és nemcsak a kötelmi jog általános részét, hanem a magánjog általános elveit is bele fogja érteni a "Ptk. szerződésekre vonatkozó általános szabályaiba".[13] Természetesen mindez csak ott és akkor érvényesülhet, ha a magánjogi elvek nem állnak ellentétben a közigazgatási jog sajátos elveivel, illetve a közigazgatási eljárás rendeltetésével és szabályaival. Figyelemmel kell lenni ugyanis mindig arra, hogy a közigazgatási szerv a köz érdekében és nem valamely magánszemély érdekében jár el a hatósági szerződés megkötésekor.
1.4 Összefoglalva a hatósági szerződésekre alkalmazandó jogról leírtakat, véleményem szerint a következő jogforrások alkalmazandók: 1. a Ket. "Hatósági szerződés" című fejezete (76-77. §); 2. azok a speciális jogszabályok, amelyek a 76. § (1) bekezdés alapján lehetővé teszik az ilyen szerződések megkötését; 3. a Ket. más rendelkezései; 4. a Polgári Törvénykönyv szerződésekre vonatkozó általános szabályai; 5. a polgári jog alapelvei (amennyiben azok nem állnak ellentétben a hatósági szerződés rendeltetésével).
2.1 A hatósági szerződés létrejöttének kérdését a Ket. nagyon hiányosan szabályozza. Ezért vissza kell nyúlni a Ket. egyéb szabályaihoz, illetve a Polgári Törvénykönyvet kell segítségül hívni.
2.2 A polgárjog szabályai szerint a szerződés a felek egybehangzó és kölcsönös akaratnyilatkozatával jön létre.[14] Ennek a vizsgálatánál és elemzésénél azonban a közjogi különlegességeket mindenképpen érvényre kell juttatni.
A szerződés létrejöttéhez minden esetben legalább két fél szükséges. Ebből következőleg a hatósági szerződés nem jöhet létre az ügyfél akarata ellenére, hanem csak az ő egyetértésével. Szemben tehát a közigazgatási szerv határozatával, amely egy egyoldalú jogi aktus, itt két vagy többoldalú jogi aktusról beszélünk.
További feltétel a szerződés létrejöttéhez, hogy legyen egy érvényesen megtett ajánlat és annak elfogadása. Véleményem szerint bármelyik fél, tehát az ügyfél is tehet ajánlatot szerződés megkötésére. Az ajánlat elfogadására nyitva álló határidő azonban eltér a polgári jogban megszabottaktól.[15] A hatósági szerződésnél ugyanis a Ket. ügyintézési határidőről szóló 33. §-ában leírtak az irányadók. Az ajánlathoz, illetve a szerződési nyilatkozathoz való kötöttség azonban ugyanúgy érvényesül, mint a magánjogban. Az ajánlatot írásban kell megtenni, tekintettel arra, hogy a szerződés is csak írásban köthető meg.
Ahhoz, hogy a hatósági szerződés érvényesen létrejöhessen, a közigazgatási szervnek rendelkeznie kell a szerződés megkötéséhez szükséges hatáskörrel és illetékességgel. A szerződés megkötéséhez hatáskörrel és illetékességgel akkor rendelkezik, ha azonos tartalmú közigazgatási határozat meghozatalára egyébként jogosult. A hatásköri és illetékességi szabályokat a Ket. más szakaszai adják meg.[16] Amennyiben viszont egy hatóság a hatásköri vagy illetékességi területén kívül köt kontraktust, akkor a jogkövetkezmények ugyanazok lesznek, mint a közigazgatási határozat esetében: a szerződés semmis és a Ket. semmiségről szóló szakaszát[17] kell rá alkalmazni.
2.3 További feltételeket tartalmaz még természetesen a Ket. "Hatósági szerződés" című fejezete is.
- 137/138 -
Először is csak akkor köthet ilyen szerződést a hatóság az ügyféllel, ha a) jogszabály lehetővé teszi, b) első fokon jár el, c) az ügynek az ügyfél és a közérdek szempontjából is előnyös rendezése érdekében köti (Ket. 76. § (1) bekezdés). Itt a törvényszöveg indokolatlan korlátozással él. Indokolatlan, hogy csak akkor köthető szerződés, ha ezt jogszabály kifejezetten lehetővé teszi. Azaz a Ket. felhatalmazása mellett szükséges egy másik jogszabály is, amely adott speciális jogterületen speciális felhatalmazást ad az eljáró hatóságnak a szerződés létrehozására. A Kodifikációs Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) javaslata még más szöveget tartalmazott, ami szerintem sokkal rugalmasabb lett volna és a közigazgatási szerződések széles skálája előtt nyitotta volna meg az utat. A Bizottság javaslata ugyanis még úgy fogalmazott, hogy "ha a közigazgatási ügy jellege ezt nem zárja ki, a közigazgatási szerv (...) szerződést köthet". Hasonló tartalma van a német eljárási törvény szövegének, amely szerint akkor köthető közigazgatási szerződés, ha az nem áll szemben a jogszabályokkal.[18] Ez a megfogalmazás az évtizedek során széles körű, működő gyakorlatát alakította ki a közigazgatási szerződéseknek Németországban. A törvény szövege ezzel szemben szinte csak résnyire nyitja az ajtót a közigazgatás kontraktualizálódásának folyamata előtt és lényegében nem tesz mást, mint az eddig életbe lépett jogszabályokban megtalálható szerződéskötési lehetőségek gyakorlatát szentesíti, illetve kiegészíti néhány értelmezési szabállyal. A törvényjavaslat indokolása sem ad választ arra, hogy miért volt szükség e tekintetben eltérni a Bizottság javaslatától és miért került sor ezen igencsak szűk határokat felállító rendelkezésre.
2.4 További feltételeket tartalmaz még a szerződés létrejötte tekintetében a 76. § többi bekezdése. Így megszabja a szerződés formáját, előírja bizonyos esetekre harmadik személy, illetve felügyeleti szerv hozzájárulásának vagy szakhatóság állásfoglalásának beszerzését.
A hatósági szerződésnek, mint minden szerződésnek legalább két alanya van. Az egyik a hatóság, a másik pedig az ügyfél.
Fontos kiemelni - amint már korábban is említettem -, hogy a szerződés nem jön, nem jöhet létre az ügyfél akarata ellenére. Ebből következik, hogy a felek jogilag egyenlők, azaz akaratnyilatkozatuk és akaratnyilatkozatuk súlya is egyenlő.[19] A német szakirodalomban azonban egyes szerzők felhívják a figyelmet arra, hogy itt csak formális, jogi egyenlőségről van szó. Materiális szempontból már alá-fölérendeltség érvényesül a közigazgatási szerv és az ügyfél között.[20] Beszélhetünk egyrészt hatalmi fölérendeltségről, azaz a hatóság, mint a hatalom birtokosa lép fel, és ha nem köt szerződést, lehetősége van közigazgatási határozat kibocsátására is. (Bár ez valószínűleg kevésbé előnyös számára is.) Másrészről beszélhetünk "intellektuális" fölérendeltségről is, abban az értelemben, hogy a hatóság sokkal jobban ismeri az alkalmazandó normákat, mint a polgárok, valamint birtokában van ezek érvényesítéséhez szükséges szellemi és anyagi javaknak. Megvan tehát annak a veszélye, hogy a közigazgatás kihasználja túlsúlyát a másik fél kárára és a szerződési szabadságból csak a szerződéskötési szabadság marad meg az ügyfélnek, azaz nem tud érdemi befolyást gyakorolni a szerződés tartalmára. Csak az a lehetősége marad meg, hogy válasszon: elfogadja-e a szerződési feltételeket vagy sem.
A 76. § (2) bekezdése szerint hatósági szerződés csak írásban köthető. Törvény, kormányrendelet, vagy önkormányzati rendelet a szerződés megkötéséhez további feltételeket is meghatározhat. Miután már a közigazgatás is alkalmazkodik/alkalmazkodott a technika új kihívásaihoz, valamint a Ket. meglehetősen részletesen és körültekintően szabályozza az elektronikus ügyintézés lehetőségét, a szerződés elektronikus úton is megköthető volna. A Ket. azonban szinte érthetetlen okokból nem engedi az elektronikus úton való szerződéskötés lehetőségét a hatósági szerződés vonatkozásában.[21] Pedig - mint minden más szerződést - a hatósági szerződést is meg lehetne kötni biztonságosan, fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírás megkövetelésével, illetve a Ket. által bevezetni kívánt "ügyfélkapu" rendszerrel.[22]
Megjegyzendő, hogy a német eljárási törvény is hasonló követelményeket támaszt az írásbeliséget illetően. (Ott az elektronikus aláírás is elfogadott![23]) Egyes német szerzők azonban már kérdésesnek tartják, hogy érdemes-e fenntartani a szigorú írásbeliséget, hiszen a közigazgatás döntéseit egyébként nem csak írásban, hanem szóban, vagy más módon is lehet közölni.[24] Lehetségesnek tartják a mindennapos tömegszerződések körében a szóbeli vagy ráutaló magatartással megkötött közigazgatási szerződéseket is.[25]
Hallgat arról a törvény, hogy az írásbeliséghez szükséges-e az aláírások egy iraton történő megléte, vagy elegendő például a levélváltás a felek között. A polgári jogban létrejön a szerződés érvényesen akkor is, ha két azonos tartalmú iraton szerepel a felek külön-külön aláírása, vagy az egyik, például postai úton feladott levélben található az ajánlat, a válasz-
- 138/139 -
levélben pedig az ajánlat elfogadása. Ennek alapján véleményem szerint a hatósági szerződéseknél sem szükséges, hogy egy dokumentumon szerepeljen a felek aláírása, bár ebből a szempontból érdemes kitekinteni a német jogirodalomra, illetve joggyakorlatra. Németországban ugyanis vitás, hogy szükséges-e az ún. "Urkundeneinheit", azaz az aláírások egy okiraton szereplése. Egyes vélemények szerint nem szükséges,[26] kiindulva a fent leírt, polgárjogban érvényesülő szabályokból, míg mások szerint, illetve egyes bírósági döntések szerint szükséges. Egy német felsőbíróság döntése értelmében[27] elengedhetetlen az Urkundeneinheit, ugyanis csak így érvényesül az a bizonyító és figyelmeztető funkció, ami a célja az írásbeliség kötelezővé tételének.
A szerződés alakja tekintetében további kiegészítő szabályként kell figyelembe venni a Ptk. 216. §-218.§-ait is ("A szerződés alakja").
A Ket. a 76. § (4) bekezdésében szól arról az esetről, ha hatósági ügyben szakhatósági állásfoglalást kell beszerezni. Ebben az esetben a szerződés csak a szakhatósági hozzájárulás megadása esetén és a szakhatósági állásfoglalásban meghatározott előírásoknak és feltételeknek a szerződésbe történő foglalásával köthető meg. Az (5) bekezdés szerint, ha a szerződés harmadik személy jogát vagy jogos érdekét érinti, a szerződés megkötése előtt be kell szerezni az érintett írásos hozzájárulását.
Harmadik személyek, illetve más hatóságok hozzájárulásának megadása a szerződés érvényességének feltétele. A hozzájárulás megadása nélkül nem jön létre érvényesen a szerződés. Ez a megoldás védi egyrészről az érintett személyek jogait és jogos érdekeit, másrészről más hatóságok eljárási jogait. Megakadályozza azt, hogy a szerződési formával meg lehessen kerülni az egyébként kötelező szakhatósági állásfoglalást. Mindez természetesen befolyással van a szerződés megkötésére (hiszen ha nincs hozzájárulás, nincs szerződés sem), részben pedig befolyással van a szerződés tartalmára is.
A fent leírt szabályozás megfelelően védi harmadik személyek jogait, jogos érdekeit, valamint más hatóságok eljárási jogait, nincs tekintettel azonban a felekre, akik szerződéses úton érvényes jogviszonyt kívánnak egymás között létrehozni. Sokszor ugyanis nem egyértelmű, hogy érinti-e harmadik személy jogát, jogos érdekét a kontraktus, illetve, hogy mely harmadik személy jogát érinti.[28] Ha a felek jóhiszeműen és alapos megfontolás után feltételezik, hogy nem kell beszerezni hozzájárulást, de később mégis kiderül, hogy szükséges lett volna, akkor a szerződés semmis. Erre bárki, határidő nélkül hivatkozhat, megállapításához külön eljárásra nincs szükség.[29] Ez jogbizonytalanságot okozhat, a felek szempontjából pedig arra vezethet, hogy szerződés helyett inkább a hatósági határozat jogi formáját választják. Hiszen a hatósági határozatot a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül lehet csak fellebbezéssel megtámadni, utána jogerőre emelkedik. Ez a felek közötti jogviszony szempontjából nyilvánvalóan kedvezőbb. Sokszor ezért meggondolandó, hogy milyen jogi formát válasszon a hatóság: a kooperatívabb jellegű, kétoldalú, sokszor hatékonyabb és korszerűbb hatósági szerződést, vagy az egyoldalú, de érvényesség szempontjából gyakran biztosabb közigazgatási határozatot.[30] E probléma megjelenik a német eljárásjog területén is, ahol a törvény a harmadik személyek jogát szinte szóról szóra ugyanígy védi, mint a magyar jog.[31] Erre tekintettel a német jogtudományban kialakult olyan vélemény, amely szerint a szerződés létrejöttét közölni kellene a lehetséges érintettekkel (ugyanúgy, mint a hatósági határozatot[32]) és meghatározott határidőt szabni a megtámadásra.[33] Persze ez csak a probléma egyik részét orvosolná. A probléma másik része, amikor nem tudni, hogy van-e egyáltalán jogaiban érintett harmadik személy, nehezen kiküszöbölhető, hiszen ismeretlen személlyel "nehéz" a döntést közölni.
A hatóság - ha a hatósági szerződés érvényességi feltételei fennállnak - elvileg szabadon dönthet, hogy szerződést köt, vagy határozatot bocsát ki. Persze ez a döntési lehetősége csak akkor áll fenn, ha van mérlegelési lehetősége. Nincs értelme szerződést kötni olyan esetben, amikor jogszabály pontosan előírja, eltérési lehetőség nélkül, hogy a közigazgatás mit tegyen, egyféle döntési lehetőséget biztosítva a közigazgatási szerv számára. A szerződéses forma ott jöhet szóba, ahol a hatóságnak mérlegelési lehetősége van különböző megoldási módok között. A jogszabály tehát meghatározza a tényállást, a jogi norma célját és rendeltetését, de ugyanazon tényállás mellett többféle döntési alternatívát tesz lehetővé. Ilyenkor a közigazgatási szerv az aktus kibocsátásakor formai szempontból jogszerűen többféle döntési lehetőség közül választhat.[34]
Ha tehát valamit szerződéssel és határozat útján is rendezhet, akkor a hatóság döntésétől függ, hogy mit választ. Általános szabály nincs arra, hogy melyik eljárási formának van elsőbbsége, hacsak valamely specifikus jogszabály nem rendelkezik másképp. Mérlegelési kötelezettsége viszont van a ha-
- 139/140 -
tóságnak. Megjegyzendő, hogy természetesen a szerződéshez az ügyfél akarata is szükséges, az ő nyilatkozata nélkül nincs kontraktus, míg a hatósági határozat ehhez képest egyoldalú cselekmény.
Kérdésként merülhet fel, hogy az ügyfélnek van-e joga követelni a szerződés megkötését, azaz a hatóságnak lehet-e kötelessége, hogy meghatározott tartalommal, meghatározott szerződést kössön. Az ügyfél hivatkozhat a Ket. alapelveire, mely szerint "a közigazgatási hatóság hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza",[35] illetve hogy "az ügyfeleket a hatósági eljárásban megilleti a törvény előtti egyenlőség, ügyeiket indokolatlan megkülönböztetés vagy részrehajlás nélkül kell elintézni".[36] Tekintettel kell azonban lenni a Ket. más alapelveire is, többek között az 1. § (3) bekezdésében foglaltakra, amelyből az következik, hogy a hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét a közérdek vagy az ellenérdekű fél jogának, jogos érdekének védelméhez szükséges mértékben korlátozhatja.
Egyébként viszont nincs az ügyfélnek (alanyi) jogosultsága a szerződéses kapcsolat létrehozására.
7.1 A szerződés módosítása a szerződéses jogviszony valamely elemének a felek egyező akaratával történő, illetve kivételes esetben a bíróság vagy jogszabály általi megváltoztatását jelenti. A szerződés módosításától - Eörsi Gyula nyomán[37] - meg kell különböztetni a szerződés módosulását. Ez utóbbi, az előbbit is magában foglaló tágabb fogalom, amely különböző okokból következhet be (például halál, elévülés stb.).
Mivel a hatósági szerződés is szerződés, ezért a felek között mellérendeltség érvényesül, amiből adódóan a hatóság sem cselekedhet egyoldalúan, nem élhet az egyoldalú aktus lehetőségével. Nincs lehetősége egyoldalú megváltoztatásra vagy megszüntetésre. Alapvetően tehát érvényesül a pacta sunt servanda ősi elve, azaz: az érvényes és hatályos szerződéseket teljesíteni kell. Ezt fogalmazza meg a Ptk. 277. § (1) bekezdése is.[38] Természetesen mind a magánjog, mind a közigazgatási jog lehetőséget ad bizonyos körben arra, hogy a kötelezett szabaduljon kötelezettségének teljesítése alól. Azt, hogy mennyire tág vagy szűk ez a kör a közigazgatási szerződések területén, illetve mennyire van lehetősége a hatóságnak az egyoldalú változtatásra, különbözőképpen szabályozzák az egyes országok jogai. Viszonylag tág lehetősége van erre a közigazgatásnak például a francia, a brazil és az egyesült államokbeli jogban, viszont jóval szűkebb már Németországban.[39] Magyarországon a közigazgatási szerződéseket - mint korábban már említettem - nem szabályozza egységesen a törvény, csak a hatósági szerződésekre készül szabályozás a Ket. keretében. A Ket. megoldása, némileg közelítve a német szabályozáshoz, nem enged egyoldalú módosítási lehetőséget a közigazgatásnak, viszont lehetővé teszi, hogy bármelyik fél meghatározott feltételek teljesülése esetén akár bírói úton is kezdeményezze a módosítást, illetve ultima ratio-ként a szerződés megszüntetését. A szabályozásból következik tehát - és ezt fontos kiemelni -, hogy a hatósági szerződés módosítása mindig egy másik hatósági szerződést jelent, azaz mindkét félnek hozzá kell járulnia, ha másképp nem, hát bírói ítélet útján. Nézzük most a Ket. megoldását közelebbről.
7.2 A Ket. 77. § (1) bekezdése szerint "az ügy szempontjából jelentős új tény felmerülése, továbbá a szerződéskötéskor fennálló körülmények lényeges megváltozása esetén a szerződés módosítását bármelyik fél kezdeményezheti. Ha a módosításhoz a másik fél nem járul hozzá, vagy a felek között vita van a módosítás törvényi feltételei tekintetében, akkor a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságtól kérhető a szerződés módosítása vagy megszüntetése." Az idézett szabály egy sajátos esete a Ptk. 241. §-ában megfogalmazott clausula rebus sic stantibus szabályának.[40] A Ptk. és a Ket. szabályának célja azonos, azaz a körülmények lényeges megváltozása miatt a szerződés módosításának lehetővé tétele. A Ket. megfogalmazása azonban több ponton is lényegesen eltér. A törvény szerint a szerződésmódosítás kezdeményezésének feltétele, hogy vagy az ügy szempontjából jelentős új tények merüljenek fel, vagy szerződéskötéskor fennálló körülmények változzanak meg lényegesen. Ha a másik fél a módosításhoz nem járul hozzá, vagy vita keletkezik a felek között a módosítás törvényi feltételei tekintetében, akkor kérhető a bíróságtól a szerződésmódosítás. A feltételek több ponton is eltérnek a Ptk. szabályától. A Ptk. csak a felek tartós jogviszonyában és csak akkor engedi a bírói módosítást, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. Látható tehát, hogy a Ket. lényegesen szélesebb teret hagy a módosításnak, mint a polgárjog, hiszen nem követeli meg sem a tartós jogviszonyt, sem a lényeges jogos érdeksérelmet.
7.3 Felmerül tehát a kérdés, hogy miért hagy a Ket. tágabb teret a módosításra mint a Ptk.? Miért van erre szükség? Kiindulópontként a jogállamiság két fontos alapelvét kell figyelembe venni, mégpedig egyrészről a jogbiztonság elvét, másrészről a materiális igazságosságra való törekvés elvét. Ez a két elv ellentétbe kerülhet egymással. A szerződések vonatkozásában a jogbiztonság a szerződés állandóságát, egyoldalú megváltoztathatatlanságát követeli meg, míg a materiális igazságosság elve a szerződés tartalmának helyességét.[41] A civiljogban a jogbiztonság, a megváltoztatha-
- 140/141 -
tatlanság kerül előtérbe, a közigazgatási jogban viszont a jogalkotó megpróbál egyensúlyt teremteni a jogállamiság e két elve között. Megkönnyíti ezért - a Ptk. szabályaihoz képest - a szerződésmódosítást. Ennek oka, hogy a hatósági szerződés a közigazgatás területére tartozik, ahol szükséges lehet a nagyobb rugalmasság, a szerződések tartalmának a változó körülményekhez való igazítása, különösen a közérdek védelme érdekében. A materiális igazságosságra való törekvésnek jobban előtérbe kell kerülnie. Természetesen nem szabad megfeledkezni a jogbiztonságról, a szerződésbe vetett bizalom elvéről sem, éppen ezért a szerződés módosításának itt is kell hogy legyenek pontosan kijelölt határai, mint ahogy vannak is az eljárási törvényben.
7.4 A hatósági szerződés módosítását mindkét fél kezdeményezheti, tehát nem csak a hatóság. Közös megegyezéssel visszamenőleg is módosíthatják a hatósági szerződést, erre azonban a bíróságnak már nincs lehetősége, a bíróság csak a jövőre nézve teheti ezt meg[42]. Ha a szerződés érvényes, de még nem hatályos (például harmadik személy hozzájárulására várnak a felek), abban az esetben is már csak közösen módosítható a szerződés, egyik fél sem szabadulhat a hatósági szerződésben vállalt kötelezettségeitől egyoldalúan. A bíróság a szerződést meg is szüntetheti, azonban e megoldás csak végső esetben, ultima ratio-ként jöhet számításba.
7.5 A Ket. 77. §-ában található szabályozás nem zárja ki a Ptk. szubszidiárius alkalmazását. Így alkalmazható a Ptk. már említett 241. §-a a szerződés bírósági úton való módosításáról, illetve a Ptk. 226. § (2) bekezdése,[43] amely a szerződés tartalmának jogszabály általi megváltoztatása esetén teszi lehetővé a szerződés módosítását, vagy a szerződéstől való elállást. Ugyancsak alkalmazható a teljesítés lehetetlenülésének szabályai a Ptk. 312. §-a alapján.
7.6 Érdemes megvizsgálni közelebbről a jogszabály általi szerződésmódosítás esetét és ezzel összefüggésben a Ptk. 226. § (2) bekezdését. A Ptk. e bekezdése két lényeges fordulatot tartalmaz. Az első fordulat szerint csak kivételes esetben változtathatja meg jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát. A kivételes eset kritériumrendszerét az Alkotmánybíróság nagyon részletesen kidolgozta. A már fennálló szerződés tartalmának jogszabályi úton való megváltoztatása általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmények folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki.[44] Amennyiben e kritériumrendszernek nem felel meg a jogszabály, az AB azt alkotmányellenesnek minősíti. Ha viszont ezen az alkotmányi szűrőn átesik a kérdéses jogszabály, akkor vizsgálható a 226. § (2) bekezdésének második fordulata, és kérhető a bíróságtól a szerződés módosítása, ha a szerződés megváltozott tartalma bármelyik fél lényeges jogos érdekét sérti.
7.7 A hatósági szerződések témájánál maradva két példával kívánom bemutatni az esetlegesen felmerülő nehézségeket. Pl. 1.: Az önkormányzat, mint építési hatóság szerződést köt az ügyfelek egy nagyobb körével, majd nem sokkal később megváltoztatja önkormányzati rendelettel a szerződéseket az ügyfelek hátrányára. Amennyiben e változtatás nem felel meg az Alkotmánybíróság határozatában foglalt kritériumrendszernek, akkor kérhető az önkormányzati jogszabály alkotmányellenessé minősítése. Amennyiben viszont megfelel, akkor a bíróságtól kérhető a szerződés módosítása, ha a megváltozott szerződés az ügyfelek lényeges jogos érdekét sérti. Pl. 2.: A második példa szerint, az önkormányzat, ugyancsak mint építési hatóság szerződést köt az ügyfelek egy nagyobb körével, majd nem sokkal később a képviselő-testület megváltoztatja a településrendezési tervet, ami hátrányosan érinti az ügyfeleket. Ez közvetlenül ugyan nem változtatja meg a hatósági szerződések tartalmát, elviekben nem is az a célja, azonban közvetve jelentős kihatással lehet rájuk. Ebben az esetben tehát nem alkalmazható a Ptk. 226. § (2) bekezdése, hiszen nincs szó a szerződés tartalmának megváltoztatásáról. Ugyancsak nem alkalmazható a Ptk. 241. §-a, hiszen a joggyakorlat szerint egy-egy szerződéstípusba tartozó szerződések minden alanyát érintő változások esetén a bíróságok az egyes szerződéseket nem módosíthatják.[45] Szóba jöhetne még ebben az esetben a kártérítés követelése, a Legfelsőbb Bíróság azonban gyakorlatában következetesen nem látja érvényesíthetőnek a jogalkotással okozott kár megtérítését.[46] A második esetben tehát - véleményem szerint - nincs lehetősége jogorvoslatra a sérelmet szenvedett, illetve hátrányos helyzetbe került ügyfélnek.
A hatósági szerződés, mint minden szerződés akkor érvénytelen, ha semmis vagy sikeresen megtámadták. Az érvénytelenségre, illetve annak jogkövetkezményeire elsősorban a Ket. idevonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. A Ket. a közigazgatási döntés semmisségére tartalmaz szabályokat a 121. §-ban. Mivel a hatósági szerződés is egy sajátos közigazgatási döntés, ezért a 121. § rá is alkalmazható. A 121. § felsorolja a semmisségi okokat.
A közjogi semmisség azonban nem azonos a magánjogi semmisség szabályaival. A Ket. ugyanis semmiségi ok esetén sem engedi a szerződés megsemmisítését, ha az az ügyfél jóhiszeműen szerzett
- 141/142 -
és gyakorolt jogát sértené, és a jogerőre emelkedése óta három év eltelt, illetve kötelezettséget megállapító döntés jogerőre emelkedésétől, vagy ha az hosszabb, a teljesítési határidő utolsó napjától számított öt év eltelt.[47] Kivétel mindkét esetben, ha a közigazgatási döntés tartalmát bűncselekmény befolyásolta és a megsemmisítés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem érint.[48] A magánjogban ezzel szemben a semmisségre határidő nélkül bárki hivatkozhat, semmilyen időkorlátot nem állít fel a Ptk.[49]
A polgárjog egyrészt más érvénytelenségi okokat is felállít a Ket.-hez képest, másrészről az érvénytelenségnek két formáját ismeri, mégpedig a semmisséget és a megtámadhatóságot.[50] Megtámadásra egy éven belül a sérelmet szenvedett fél és az jogosult, akinek a megtámadáshoz törvényes érdeke fűződik. A Ptk. e szabályai, amint azt a Ket. 77. § (4) bekezdése lehetővé teszi, szubszidiáriusan alkalmazhatók a hatósági szerződésekre is. Azaz, ha a Ket. semmisségi szabályaira nem lehet hivatkozni a hatósági szerződés érvénytelenítése érdekében, a Ptk. szabályai még alkalmazhatók lehetnek, de természetesen csak úgy és akkor, ha nem állnak szemben a Ket. szabályaival. (Azaz például a semmisség megállapításának határidejére a Ket. szabályait kell alkalmazni (Ket. 121. § (4).)
Ugyancsak alkalmazható a Ptk. 239. §-a, amely szerint "a szerződés részbeni érvénytelensége esetén az egész szerződés csak akkor dől meg, ha a felek azt az érvénytelen rész nélkül nem kötötték volna meg. Jogszabály ettől eltérően is rendelkezhet." Talán érdemes lett volna ez utóbbi szakaszt a részleges érvénytelenségről a Ket. szabályai közé is felvenni - mint ahogyan teszi ezt a német eljárási törvény is[51] - annak érdekében, hogy az esetleges félreértések elkerülhetők legyenek, és ne legyen szükséges állandóan összeolvasni a Ptk. és a Ket. szabályait.
9.1 A Ket. a 77. § (2) és (3) bekezdéséiben tartalmaz szabályokat a hatósági szerződés megszegésének esetére. Az eljárási törvényben nincsenek azonban arra szabályok, hogy mit jelent a szerződésszegés, ezért a Ket. 77. § (4) bekezdése alapján itt is a magánjogot kell segítségül hívni. A szerződésszegés eseteire tehát a Ptk. XXV. fejezetét kell alkalmazni.
9.2 A 77. § (2) bekezdése szerint, ha az ügyfél szegi meg a hatósági szerződést, akkor a szerződés jogerős és végrehajtható határozatnak minősül, és a hatóság hivatalból intézkedik a végrehajtás elrendeléséről. Lehetőség van tehát az azonnali végrehajtás foganatosítására, nem szükséges hozzá sem felügyeleti szerv, sem bíróság határozata. Ha viszont az ügyfél nem ért egyet a végrehajtás foganatosításával, akkor bírósághoz fordulhat. A kereset ebben az esetben halasztó hatályú (130. §). Helyesen állapítja meg a Ket. 130. §-hoz fűzött indokolása, hogy "a hatósági szerződés civil jogi és közjogi elemeket vegyítő természete jut kifejezésre abban a szabályban, amely lehetőséget biztosít a szerződésben vállalt kötelezettség végrehajtását elrendelő végzés bírósági felülvizsgálatára. Ennek oka az, hogy a végrehajtás elrendelésére az ügyfél szerződésszegése ad alapot. Ha e kérdésben vita van a szerződő felek között, annak eldöntését nem szerencsés az egyik, mégpedig a hatalmi pozícióban lévő félre bízni. Ezért a törvényjavaslat a végrehajtás elrendelésének jogszerűségét a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt vitathatóvá tette." A végrehajtásra egyébként a Ket. VII. fejezetének ("Végrehajtás") szabályait kell alkalmazni. Idekapcsolódó és fontos szabály még a 76. § (3) bekezdése, amely szerint ha az ügyfél olyan kötelezettséget vállal, amelynek teljesítésére hatósági határozattal egyébként nem lenne kötelezhető, akkor magában a hatósági szerződésben alá kell vetnie magát a fent elemzett azonnali végrehajtás lehetőségének.
9.3 Ha a hatóság követ el szerződésszegést, akkor az ügyfélnek először meg kell kísérelnie a teljesítésre felhívni a hatóságot. Ennek eredménytelensége esetén - a szerződésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül - a bírósághoz fordulhat. A Ket. megoldása alapjaiban jónak mondható, de véleményem szerint a harmincnapos határidő megadása nem kellően átgondolt. A teljesítésre való felhívás ugyanis már nyilvánvalóan csak a szerződésszegés tudomásra jutása után történhet meg. Ha ezt követően az ügyfél bízik a hatóság teljesítésében, az viszont végül még sem tesz eleget szerződéses kötelezettségeinek, az ügyfél könnyen kicsúszhat a harmincnapos határidőből és elveszíti jogát a szerződés közhatalmi, bírói úton történő kikényszerítésére. Szerencsésebb lett volna részben megtartani a Kodifikációs Bizottság javaslatában foglaltakat,[52] amely szerint az ügyfél a felügyeletet gyakorló közigazgatási szervhez fordulhat szerződésszegés esetén. Ha a felügyeleti jogkört gyakorló közigazgatási szerv az ügyfél kérelmét elutasítja, illetőleg annak alapján nem rendeli el a végrehajtást, az ügyfél a bírósághoz fordulhat. E megoldás alapján el lehetne, el lehetett volna kerülni, hogy a hatóság nem teljesítése esetén az ügyfélnek ne kelljen rögtön a költséges és igencsak hosszadalmas bírói utat igénybe vennie.
10.1 A Ket. - szemben például a német eljárási törvénnyel - nem tartalmaz külön szabályt a közérdek védelme érdekében. A német eljárási törvény, mint különös felmondási okot, lehetővé teszi a szerződés
- 142/143 -
hatóság általi egyoldalú felmondását a közjó érdekében.[53]
10.2 A német jogirodalomban többen felhívják azonban a figyelmet arra,[54] hogy ez a felmondási ok nem korlátok nélküli, nem jelenti a közigazgatás önkényes cselekvésének kiskapuját. Mindenekelőtt az arányosság követelménye a hangsúlyozandó, azaz hogy ilyen felmondásra csak akkor kerülhet sor, ha másképp a köz érdekei nem védhetőek meg. Ha van lehetőség a szerződés módosítására (akár bírói úton is a clausula rebus sic stantibus fent elemzett szabályának igénybevételével) és ez a közjó védelme érdekében kielégítő, akkor ezt a megoldást kell választania a közigazgatásnak. A felmondáshoz tehát mindig egy kivételes helyzet kell, ami a közösség szempontjából kötelezővé teszi a beavatkozást a szerződéses jogviszonyba.[55] Az arányosságon kívül is vannak szabályok, amelyeket figyelembe kell vennie e jog gyakorlásakor a közigazgatásnak. Így önmagában egy hatósági szerződés jogellenessége még nem jelenti a közjó veszélyeztetettségét. Továbbá nem lehet felmondani a szerződést olyan okra hivatkozással, ami egyébként törvénybe ütközik. (Nem lehet például felmondani a szerződést a közterületen való reklámozás engedélyezéséről azon az alapon, hogy a cég nem mond le az egyébként törvényileg engedélyezett cigarettareklámok kihelyezéséről.[56] )
10.3 A német közigazgatási jogban e szabály a köz érdekének a realizálása. A közérdek ugyanis a közigazgatás tevékenységének alapvető bázisa, kötve van hozzá működése során, céljai a köz érdekeihez igazodnak. Minden tevékenysége a közjóra kell, hogy irányuljon.[57] A közérdek az egyes ügyfelek érdekei előtt helyezkedik el[58] és lényeges hangsúlyozni, hogy a hatóság érdekein is felül áll mind a magyar, mind a német jogban. Nem érinti azonban e szabály a hatóság és ügyfél szerződéses egyenrangúságát, mivel a hatóság itt nem a saját, hanem a köz érdekében mondja fel a szerződést. A hatóság nem tesz mást, mint beavatkozik egy szerződéses kapcsolatba (amelyben ebben az esetben ő az egyik fél) annak érdekében, hogy a társadalom szempontjából hátrányos helyzetet megszüntesse.
10.4 Lényeges kiemelni, hogy a közérdek nem statikus fogalom, hanem az idők során folyamatosan változik, állandóan formálódik az adott társadalmi berendezkedésnek, világnézetnek megfelelően.[59] Eme állandó "közérdek-evolúció" miatt lehetséges, hogy egy megkötött szerződés az idők során ellentétessé válik a közösség érdekeivel. Ez a folyamat nem biztos, hogy együtt jár a "körülmények lényeges megváltozásával", és ezért nem biztos, hogy alkalmazható a clausula rebus sic stantibus szabálya. Ez röviden azt jelenti, hogy a Ket. szabálya - miszerint a körülmények lényeges megváltozása esetén módosítható, vagy szüntethető meg a szerződés - jelenleg nem minden esetben nyújt lehetőséget a szerződés módosítására, vagy megszüntetésére, még ha az a köz érdekében szükséges is lenne. A közérdekhez és közjóhoz kötöttséget azonban nem szabad abszolutizálni, hanem mindig mérlegre kell tenni az adott egyén érdekeit is. Lehetséges egyes esetekben, hogy a közérdeknek az egyénivel szemben meg kell hátrálnia.[60]
10.5 A fentiekre tekintettel, véleményem szerint érdemes lenne a Ket. szabályai között lehetőséget biztosítani a közigazgatásnak - hasonlóan a német megoldáshoz -, hogy a köz érdekeinek védelmében felmondhassa egyoldalúan a szerződést. Ez, mint láttuk, az előbb nem jelentené a hatóság korlátlan felmondási lehetőségét, különösen, ha tartalmazná a törvény azokat a korlátokat is, amelyeket a német közigazgatási jogban a joggyakorlat alakított ki. (Így például az arányosság követelményének törvénybe foglalása.) A felmondási lehetőség biztosítaná a köz érdekeiben történő gyors reagálást és a közérdek megóvását olyan esetekben is, amikor más szabály (például a clausula rebus sic stantibus) nem alkalmazható.
Összegzésként - anélkül, hogy megismételném a korábbiakban leírtakat - néhány kiemelést kívánok tenni.
A hatósági szerződések Ket.-ben történő szabályozása nagy előrelépést jelent a hazai szabályozásban. A jogalkotó ezzel, általános szinten, expressis verbis elismeri annak a lehetőségét, hogy a hatóság szerződést is köthet, határozat kibocsátása helyett. Ez összhangban van a közigazgatás modernizációjával, ügyfélorientált jellegével (pontosabban erre való törekvésével), valamint a napjainkban tapasztalható szerződésesedés folyamatával. Ez az előrelépés ugyanakkor egyrészről bátortalannak tűnik, másrészről számos vonatkozásban hiányos szabályozást eredményezett.
Bátortalan, hiszen a törvény csak akkor engedélyezi a szerződések létrejöttét, ha azt jogszabály lehetővé teszi. Ez a további fejlődésnek gátját jelenti, nem ad arra lehetőséget, hogy a gyakorlat alakítsa ki a szerződések típusait, alkalmazásának lehetséges területeit. Ezt a munkát ehelyett továbbra is a jogalkotónak kell elvégeznie. Hiányos is a szabályozás, mert több kérdést nyitva hagy. Egyes esetekben például nem egyértelmű, hogy mennyiben alkalmazhatók a Ptk. szabályai, vagy - másik példát említve - a közérdek védelme sem valósul meg teljes körűen.
- 143/144 -
Mindent összevetve látható, hogy egy megkezdett út legelején vagyunk. A közigazgatás területén az ügyféllel létrehozható szerződéses viszony még nóvumnak számít. A további fejlődés azonban - véleményem szerint - nem lehet kétséges. Méltán feltételezhetjük, hogy a hatósági szerződések igénybevétele gyarapszik, és a gyakorlat azokat igazolja, akik e szerződéstípus törvényi szabályozása mellett törtek lándzsát.
Ptk. - 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről Áe. - 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
BGB - Bürgerliches Gesetzbuch (a német polgári törvénykönyv)
Ket. - A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tervezete (T/10527. számú törvényjavaslat)
- 144/145 -
BVwVfG - Bundesverwaltungsverfahrensgesetz (a német szövetségi közigazgatási eljárási törvény) ■
JEGYZETEK
[1] Például a környezetvédelem területén a szennyvízelvezetéssel kapcsolatban.
[2] A Ket. "Hatósági szerződés" címszó alatt, 76-77. §-ban szabályozza a hatóság és az ügyfél között létrejött közigazgatási szerződést. Lásd részletesen: III. Fejezet
[3] A közjogi szerződések típusairól kitűnő tanulmányt írt Ádám Antal. Ádám Antal: Közjogi szerződések Magyarországon. In: Közjogi intézmények a XXI. században (Szerk.: Ádám Antal) Pécs 2004. 9-39. o.
[4] 1005/2003 (I.30.) Korm. hat. - A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról
[5] T/10527. számú törvényjavaslat
[6] 2004. évi CXL. törvényt a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. A törvény - néhány szakasz kivételével - 2005. november 1-jén lép hatályba.
[7] Lásd többek között: Ádám Antal: Közjogi szerződések Magyarországon. In: Közjogi intézmények a XXI. században (Szerk.: Ádám Antal) Pécs 2004. 15-16. o. / Berényi Sándor: A közigazgatási szerződések. In: Magyar Közigazgatási Jog Általános rész (Szerk.: Fazekas Marianna-Ficzere Lajos) Osiris, Budapest 2002. 305. o. / Molnár Miklós-Margaret M. Tabler: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás 2000/10. 603. o.
[8] Ádám Antal: i. m. 15-16. o.
[9] Molnár Miklós-Margaret M. Tabler: i. m. 609.o.
[10] Weiß, Paula Macedo: Pacta sunt servanda im Verwaltungsvertrag. Peter Lang Kiadó, Frankfurt am Main 1999. 62-63. o.
[11] Weiß, Paula Macedo: i. m. 135. o.
[12] A polgárjog alapelveiről lásd: Kecskés László: A Ptk. újrakodifikálásának hatása polgári jogunk alapelveire. Jogtudományi Közlöny 1994/3. 108-118. o.
[13] Megjegyzendő, hogy így tesznek a görög bíróságok is, amikor - bár ezt a törvény nem tartalmazza -megengedhetőnek tartják a polgárjog alapelveinek alkalmazását, így különösen a görög magánjogban érvényesülő "jóhiszeműség és kereskedelmi szokások" elvét. (Lásd: Kaltsa, Anastasia and Kourtesi, Thomi: The Implementation on Private Law Principles in Administrative Contracts. European Public Law 2000/3.)
[14] Ptk. 205. § (1)
[15] Ptk. 211. §-215. §
[16] Ket. II. Fejezet
[17] Ket. 121. §
[18] BVwVfG 54. §
[19] Weiß, Paula Macedo: i. m. 107. o.
[20] Weiß, Paula Macedo: i. m. 108. o.
[21] Ket. 162. § (2) bek. d) pont
[22] Ket. 160. §
[23] Harbich, Jürgen: Der Verwaltungsvertrag. In: Közjogi intézmények a XXI. században (Szerk.: Ádám Antal) Pécs 2004.187. o.
[24] Schmitz, Heribert: Moderner Staat - Modernes Verwaltungsverfahrensrecht; Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2000/11.
[25] Harbich, Jürgen: i. m. 188. o.
[26] Lásd pl.: Stelkens, Paul: Verwaltungsverfahrens. München 1991. ill. Harbich, Jürgen: i. m. 187. o.
[27] Oberwaltungsgericht Lüneburg ítélete, amely megtalálható: Neue Juristische Wochenschrift 1998. 2921.o.
[28] Schmitz, Heribert: i. m. 1241.o.
[30] Harbich, Jürgen: i.m. 187. o.
[31] Lásd BVwVfG 58. § (1)
[32] A magyar jogban a Ket. 78-81. §-a alapján
[33] Schmitz, Heribert: i. m. 1241. o.
[34] Berényi Sándor: Mérlegelés, méltányosság általános kérdései. In: Magyar Közigazgatási Jog Általános rész (Szerk.: Fazekas Marianna-Ficzere Lajos) Osiris, Budapest 2002. 314-317. o.
[37] Eörsi Gyula: Kötelmi Jog Általános Rész. Budapest 1999. 121-126. o.
[38] "A szerződéseket tartalmuknak megfelelően, a megszabott helyen és időben, a megállapított mennyiség, minőség és választék szerint kell teljesíteni..."
[39] Weiß, Paula Macedo: i. m. 72. o.
[40] Ptk. 241. § A bíróság módosíthatja a szerződést, ha a felek tartós jogviszonyában a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti.
[41] Weiß, Paula Macedo: i. m. 141. o.
[42] BH 1986.331.
[43] Ptk. 226. § (2) bekezdése: "Jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg. Ha a szerződés megváltozott tartalma bármelyik fél lényege jogos érdekeit sérti, a fél kérheti a bíróságtól a szerződés módosítását, vagy - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a szerződéstől elállhat."
[44] 32/1991. (VI.6.) AB határozat
[45] BH 1993.670, BH 1992.123, ill. lásd 78-79. lábjegyzet
[46] Erről lásd bővebben: Nemessányi Zoltán: A koncessziós szerződések módosulásának magánjogi következményei. In: Studia Iuvenum Iurisperitorum, (Szerk.: Drinóczi Tímea) PTE ÁJK, Pécs 2001. 142-143. o.
[50] A semmisségi, illetve megtámadhatósági okokat jelen cikkben - tekintettel arra, hogy ez nem tárgya a cikknek - nem sorolom fel és azokat részletesen nem vizsgálom.
[51] BVwVfG 59. § (3) bekezdés
[52] Kodifikációs Bizottság javaslata 55. § (3) és (4) bekezdések
[53] BVwVfG 60. § (1) 2. mondat: Die Behörde kann den Vertrag auch kündigen, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen.
[54] Például: Hans Meyer: Verwaltungsverfahrensgesetz. 1978. 566-567 o.; Gurlit, Elke: Grundlagen des Verwaltungsvertrages. JURA - Juristische Ausbildung 2001/10. 736. o.; Weiß, Paula Macedo: i. m. 93-94. o.
[55] Weiß, Paula Macedo: i. m. 93. o.
[56] A Baden-Würtembergische Verwaltungsgerichtshof ítélete. In: Neue Verwaltungszeitung 1993. 903. o. és 905. o.
[57] Weiß, Paula Macedo: i. m. 95. o.
[58] Ezt fejezi ki a Ket. alapelvei között található szabály is, amely szerint: A közigazgatási hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét csak a közérdek (...) védelméhez szükséges mértékben korlátozza. (1. § (3) bekezdés)
[59] Weiß, Paula Macedo: i. m. 95. o.
[60] Weiß, Paula Macedo: i. m. 96-97. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző a MEH EKKÖ ösztöndíjasa.
Visszaugrás
