https://doi.org/10.32575/ppb.2023.4.7
Globálisan meghatározó tényező a digitális forradalom, amelynek hatása az Európai Unióban is érezhető. A belső piac egy markáns szeletét képezi a digitális egységes piac. Jelen tanulmányban a digitális átállás folyamatát, európai uniós normatív hátterének kialakítását, a társadalmi, gazdasági igényekhez való kidolgozását vesszük górcső alá. A cikk vizsgálja, hogy a digitális forradalommal miképpen alakul át az európai közigazgatás, különösen annak szervezetrendszere és az eljárási jogok védelme. Kiemelten foglalkozik a tanulmány a kapcsolódó adatvédelmi és audiovizuális szabályozás evolúciójával. Szervezetrendszerileg az uniós jogot máig a tagállamok hajtják végre, de a jelenlegi változások a digitalizációs területen is elvezettek az uniós szintű szereplők megerősödéséhez. Még bonyolultabb folyamat mentén alakul át a digitális térben az eljárási jogok rendszere, erősödik az alapjogok védelme.
Kulcsszavak: digitális egységes piac, DMA, DSA, DGA, európai közigazgatás, alapjogvédelem
- 127/128 -
The digital revolution became a global phenomenon, which has a major impact on the European Union. The Digital Single Market can be considered as a pivotal part of the Internal Market. In our paper we analyse the process of the digital transition of the modification of the related EU rules alongside with its adaptation to the societal and economic needs. Furthermore, our analysis refers to the impact of the digital revolution to the European administration, especially to the institutional side combined with the protection of procedural rights. The paper has paid special attention to the evolution of data protection and audiovisual aspects of the digitalisation. In terms of the institutions and organisational side the Member State-level bodies are still today primarily responsible for the implementation of Union law, yet the current changes even in case of digitalisation led to the increased relevance of EU-level bodies. The status and evolution of procedural rights is even more complex, parallel to the increased protection of fundamental rights.
Keywords: Digital Single Market, DMA, DSA, DGA, European public administration, fundamental rights protection
Az elmúlt két-három évtizedben komoly súlyponteltolódás figyelhető meg az elektronikus kommunikációs eszközök irányába. A digitalizáció szerepe és jelentősége egyre meghatározóbbá válik, amelyet mindenképpen erősít az utóbbi évtizedekben felgyorsult technikai-technológiai fejlődés. Ennek okán az Európai Bizottság és az uniós jogalkotó célrendszerében is előtérbe került a zöld mellett a digitális átállás támogatása. jelen cikkben arra keressük a választ, hogy az egyre erősödő egységes uniós szabályozás, valamint annak végrehajtása ezen a területen miképpen hat ki az európai közigazgatásra. A digitális átállás - különösen az adatvédelem és az audiovizuális terület vívmányainak ismertetésén túl kitérünk az európai közigazgatás legutóbbi évtizedeinek fejlődési útjára is. A bemutatni kívánt kihívások egyszerre vizsgálják a fórumrendszer és a jogvédelem átalakulását az európai közigazgatás keretei között, amelyre máig jellemző a tagállamok relatív autonómiája. A fórumrendszer szempontjából az uniós jogot elsődlegesen a tagállami közigazgatás (közvetett módon) hajtja végre, ám a digitalizációs területen is találunk már a tagállami gyakorlatok összehangolásáért, piacszabályozási részletkérdésekért (közvetlen végrehajtásért) felelős uniós szereplőket és mechanizmusokat. A digitalizáció elvezethet az ilyen uniós szereplők és mechanizmusok erősödéséhez, sőt az egyre horizontálisabbá váló digitalizációs terület egyes (al)ágazatai közötti együttműködés felértékelődéséhez. jogvédelmi szempontból is egyértelmű az európai és uniós jogfejlődési tendenciák megjelenése, amelyet tovább erősíthet a digitális átállás miatt egyre kiterjedtebb alapjogvédelmi gyakorlat. Célunk, hogy a jog- és intézményfejlődés vívmányai mellett a gyakorlati dilemmákra adott egyes válaszlépésekre is röviden kitérjünk, amelyek meghatározók lehetnek a vizsgált jelenség későbbi megvalósításában.
- 128/129 -
A digitalizáció korunk egyik legjelentősebb, ha nem a legjelentősebb változási folyamata (akár "megatrendje"), amely átalakítja a mindennapjainkat. Ez a jelenség hasonlóképpen lehetőségeket és kihívásokat jelent a jogászvilág számára is, amire elkerülhetetlenül reagál a tagállami mellett az uniós jogalkotó és jogalkalmazó is.
Az információs társadalom meghatározására négy fő elmélet alakult[2] ki, amelyek alapvetően a követői által kiemelt domináns elem(ek) köré szerveződtek, nevezetesen a robbanásszerű műszaki háttér fejlődésére épülve a társadalmi, a gazdasági szükségletek és igények, az információáradat és végül ezek együttes jelenléte alapján. A komplex megközelítés szerint helytelen az egyes tényezőket külön-külön szemlélni, hiszen azok egymást befolyásolva, kölcsönhatásban érvényesülnek.[3] Jelen tanulmány szerzői az utóbbi nézettel azonosulnak, hiszen a kiemelt körülmények valóban egymásra épülnek, a visszacsatolás és az alkalmazás során kölcsönösen újabb és újabb korszerűsítésre, módosításra kényszerítve az egyes tényezőket, szereplőket.[4]
Vizsgálódásunk középpontjában a digitalizáció és annak a közigazgatásra, a közigazgatási jogra gyakorolt hatása áll. Érdekes jelenség, hogy míg a civilisztika területén látványos és nagy általánosságban elfogadott az elektronikus kommunikációs eszközök jelenléte, valamint alkalmazása, addig a közigazgatás területéről ez nem mondható el. A bizalmatlanság csökkentésében jelentős szerepe lehet a jogalkotónak, a folyamatos és közérthető tájékoztató anyagoknak, képzéseknek. A jogalkotó részéről határozottan jelen van az elektronikus közigazgatás támogatása, azonban jellemzően a jogalkalmazók sokkal bizalmatlanabbak az online megoldások iránt.[5] Fontos azonban megjegyezni, hogy az elektronikus úttal szembeni aggályok sokkal inkább a közszféra területén mutatkoznak meg, mint a privát szféránkban.[6] A digitalizáció az Európai Uniót és annak szabályozáspolitikáját is jelentősen érinti, befolyásolja. A belső piac fogalma mellett megjelenik a digitális egységes piac jelensége.
- 129/130 -
Az Új kezdet Európa számára a munkahelyteremtés, a növekedés, a méltányosság és a demokratikus változás programja című[7] dokumentumban az alábbi kiemelt feladatokat, feladatcsoportokat deklarálták:
- új lendület a foglalkoztatásnak, a növekedésnek és a beruházásoknak;
- az összekapcsolt digitalizált egységes piac;
- egy ellenállóképes energiaunió és egy jövőbe mutató éghajlat-politika;
- megerősített iparon alapuló, mélyebb és méltányosabb belső piac;
- mélyebb és méltányosabb gazdasági és monetáris unió;
- észszerű és kiegyensúlyozott szabadkereskedelmi megállapodás az Egyesült Államokkal;
- a jogérvényesülés és az alapvető jogok kölcsönös bizalmon alapuló térsége;
- elmozdulás egy új migrációs politika felé;
- erősebb globális szereplő;
- a demokratikus változás Uniója.
A második pontban szereplő célterület, az "összekapcsolt digitalizált egységes piac" a stratégia kiindulópontja. A kiemelt prioritás értelmében az elektronikus kommunikációs eszközök határtalan fejlődése adta lehetőségeket ki kell aknázni a gazdasági és társadalmi viszonyokban, a gazdaság növekedése, a munkahelyteremtés érdekében. "Az összekapcsolt digitalizált egységes piac létrehozásával akár 250 milliárd eurónyi növekedési többletet is elérhetünk a következő Bizottság mandátuma során, egy élénk tudásalapú társadalmat és több százezer új munkahelyet teremtve, főként a fiatal munkavállalók számára."[8] A kinyilatkoztatott elvek mentén a digitális egységes piaci stratégia az alábbi három pillére épül:
a) "Az internetes termékek és szolgáltatások elérhetőbbé tétele az európai fogyasztók és vállalkozók számára - ehhez gyorsan meg kell szüntetni az internetes és a fizikai szegmens közötti legfontosabb különbségeket, vagyis a tagállamközi internetes tevékenység útjában álló akadályokat.
b) A digitális hálózatok és szolgáltatások fellendülését elősegítő feltételek megteremtése - ehhez nagy sebességű, biztonságos és megbízható infrastruktúrára és tartalomszolgáltatásra, valamint az innovációt, a beruházást, a tisztességes versenyt és az egyenlő versenyfeltételeket biztosító szabályozási környezetre van szükség.
c) Az európai digitális gazdaság növekedési potenciáljának maximalizálása - ez az IKT-infrastruktúrába (információs és kommunikációs technológia) és a felhőalapú
- 130/131 -
szolgáltatás, valamint a big data technológiákba, továbbá a kutatás-fejlesztésbe való beruházást igényel, amelynek révén növelhető az ipari versenyképesség, a közszolgáltatások színvonala, valamint a befogadás és a készségek és képességek szintje."[9]
A felsorolt prioritások szorosan összekapcsolódnak, az azok keretében megjelölt feladatok végrehajtása egymást feltételezik, kölcsönösen függenek egymástól, így kizárólag komplexen kezelhetők és kezelendők. Az intézkedés végrehajtásának köszönhetően az egységes piacon megszűntek a roamingdíjak, megvalósult a digitális tartalmak határokon átnyúló szabad hordozhatósága, létrejött az egységes európai uniós adatvédelmi szabályozás és az elektronikus kereskedelem területén megszűnt az indokolatlan, területi alapú tartalomkorlátozás. A jogalkotás területén számtalan rendelet és irányelv született, amelyek egy része az online megoldások bevezetését és alkalmazását hivatott elősegíteni. Adatbiztonság szempontjából kiemelkedő az EU általános adatvédelmi rendelete, a GDPR.[10] Közigazgatási vonatkozású szabályok is megjelennek, példának okáért a Tanács (EU) 2019/2026 végrehajtási rendelete a 282/2011/EU végrehajtási rendeletnek az elektronikus felület használata által elősegített termékértékesítés és szolgáltatásnyújtás, valamint a nem adóalanyok részére szolgáltatásokat nyújtó, termékek távértékesítését végző és egyes belföldi termékértékesítéseket végző adóalanyokra vonatkozó különös szabályozások tekintetében történő módosításáról stb.
Az Európai Bizottság 2018. június 6. napján publikálta a Digitális Európa Programra vonatkozó javaslatát, amely a vonatkozó rendelet alkalmazási időpontjaként 2021. január 1. napját jelölte meg.[11] A Digitális Európa program a 2021-2027 közötti időszakra alapvetően öt terület kiemelésével támogat, finanszíroz kapcsolódó területeket. Így a szuper-számítástechnika, a mesterséges intelligencia, a kiberbiztonság, korszerű digitális készségek és tudás megszerzése, továbbá az elektronikus lehetőségek széles körben való használata. A megfogalmazott prioritások jelzik, hogy az Európai Unió a digitális átállás, az online megoldások és a digitális ökoszisztéma kérdését komplex módon kezeli.[12]
Az Európai Unió jogalkotási folyamata töretlen, hiszen az aktuális gazdasági és össztársadalmi igények, újabb és újabb kihívások megjelenésével az irányadó norma köre is rendületlenül bővül. A vizsgált témakörrel kapcsolatban kiadott legújabb rendelkezések a DMA[13] és a DSA rövidítéssel jelölt rendeletekben találhatók.[14]
A digitális szolgáltatók és szolgáltatások nyújtásának feltételeit, a működésre vonatkozó előírásokat alapvetően versenyjogi szempontból rendezi a Digital Markets Act (DMA).[15]
- 131/132 -
A DMA a kapuőrök jelenlétével működő digitális ágazatokban[16] kívánja elérni a tisztességes piaci versenyfeltételeket, alapvetően az üzleti felhasználók és a véghasználók javát szolgálva.[17] A hivatkozott norma értelmében a kapuőr fogalma alá az a gazdaságilag meghatározó online platformszolgáltatást nyújtó vállalkozás tartozik, amely megfelel az előírt kritériumoknak. Kapuőrnek kell minősíteni a vállalkozást, amennyiben az jelentős hatást gyakorol a belső piacra, továbbá olyan platformszolgáltatást nyújt, amely fontos kapuként szolgál az üzleti felhasználók[18] számára a végfelhasználók[19] eléréséhez, továbbá megszilárdult és tartós pozíciót élvez működése során, vagy a közeljövőben várhatóan ilyen pozícióra tesz szert.[20] Az európai digitális stratégia központi elemeként a DMA a nagy méretű, online platformok által átlátható, a piaci szereplők (aktív versenytársak, innovatív új belépők és közvetve a fogyasztók) számára tisztességes versenyfeltételeket hivatott biztosítani.[21] A DMA egyértelműen a versenyjogi szempontokra épül, azt a területet szabályozza azzal, hogy mind a DMA, mind a DSA markánsan meghatározza a digitális ökoszisztémát.
A fogyasztóvédelmi aspektusokat a Digital Services Act (DSA)[22] tartalmazza. Az utóbbi az európai uniós belső piacon nyújtott közvetítő szolgáltatásokra irányadó szabályokat jeleníti meg egy biztonságos, kiszámítható és megbízható online környezet kialakítása és fenntartása érdekében.[23] A DSA összességében az EU-ban közvetítő szolgáltatóként szolgáltatást nyújtó jogalanyok felelősségi szabályait cizellálja, az eddigihez képest egy igen szigorú elszámoltatási rendszert jelenít meg, a felügyelet biztosítása mellett. A DSA prioritásként fogalmazza meg a jogellenes tartalmak terjedésének korlátozását,[24] valamint a kiskorú személyek fokozott védelmét.[25] A közvetítő szolgáltatást igénybe vevő jogalanyok, beleértve a fogyasztói minőségű szereplőket is, fokozott jogi védelem illeti meg, amely a DSA egészéből következik, rögzítve az egyes részjogosítványokat. A megfogalmazott alapvető jogok és követelmények érvényesítésében egy egymásra épülő rendszert dolgoztak ki, amelyben részt vesznek a közvetítő szolgáltatók által kijelölt egyedüli kapcsolattartási pontok,[26] a tag-
- 132/133 -
államok által kijelölt felügyeleti hatósági szervek,[27] valamint a digitális szolgáltatók felügyeletével foglalkozó tanácsadó csoport, a Digitális Szolgáltatások Európai Testülete.[28]
Az európai uniós digitális tér szabályozására irányul a Data Governance Act (DGA)[29] is, amely a közszféra adatainak további felhasználása céljából való átadását rendezi. Az általános adatvédelmi szabályokhoz képest a DGA-ban speciálisan a közszférában[30] rendelkezésre álló adatok Európai Unión belüli további felhasználására irányuló szabályokat rögzítik. A DGA-ban meghatározott adatkategóriákra[31] vonatkozó normatív műveletek végrehajtásában közreműködnek a tagállamok által kijelölt szerv(ek),[32] továbbá az általuk működtetett egyablakos információs pontok[33] és az Európai Adatinnovációs Testület.[34] Az uniós adatstratégiához nemcsak a DGA tartozik, hanem a korábban elfogadott általános adatvédelmi rendelet (GDPR) és az e-adatvédelmi irányelv is.[35]
Az európai közigazgatás fogalmilag és a szakirodalom által is többféleképpen leírt fogalom. Az európai közigazgatás szerkezeti és fórumrendszeri felosztás szerint az uniós normák közvetett és közvetlen végrehajtását jelenti,[36] bár ez a fogalmi keret sem általánosan elfogadott, jelen cikkben e fogalompár mentén elemezzük, hogy a digitalizációs joganyag végrehajtása milyen szervezeti átalakulási folyamatokhoz vezetett és vezethet.
A közvetett végrehajtás fogalma szerint a közösségi, majd uniós normák végrehajtásáért elsődlegesen máig a tagállamok felelősek. Az utóbbi évtizedekben a közvetett végrehajtás elveszítette kizárólagos jellegét, így az uniós intézmények és szervek egyre több tekintetben közvetlenül hajtják végre az uniós jogot. Túl ezen, a kategóriákon az figyelhető meg, hogy az uniós, valamint a tagállami szint egymással együttműködve látja el a kapcsolódó végrehajtási feladatokat, így "együttes igazgatást" valósít meg.[37]
- 133/134 -
Az európai közigazgatás jogvédelmi fejlődését óhatatlanul meghatározza a tágabb értelemben vett európai jog. Így az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE), annak értelmezése kapcsán az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) egyes eseti döntései, valamint az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által kiadott közigazgatási (eljárásjogi) tárgyú ajánlások relevanciája is megemlítendő az európai közigazgatás elemzésekor. Az európai jog és a szűkebb értelemben vett uniós jog, valamint ezek kölcsönhatása kihat az európai közigazgatás fejlődésére, különösen az uniós alapjogvédelem utóbbi években tapasztalható átalakulása miatt.[38]
A szűkebb értelemben vett uniós jog és annak végrehajtására vonatkozó elsődleges jogi rendelkezések alapvető jellegzetessége az ágazati (szakpolitikai) "széttöredezettség". Így az egyes szakpolitikai területeken az uniós és a tagállami hatáskörök megosztottsága szerint eltérő a szabályozás kidolgozottsága, azok jogi alapja, de még az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó szakpolitikai területeken is csak adott kérdésköröket ölel fel a szabályozás.[39] A nem szektorspecifikus szerződési rendelkezések hiánya miatt az európai közigazgatási jog (általános) elsődleges jogi szabályozottsága igen csekély: a Szerződések közvetett végrehajtásra vonatkozó nem szektorspecifikus cikke az EUMSZ 197. cikke. E területen (igazgatási együttműködés) az Unió csak a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására rendelkezik hatáskörrel. Ahogyan e cikk fogalmaz, az Unió "támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges közigazgatási kapacitásaik javítására irányulnak. Az ilyen fellépés különösen az információk és a köztisztviselők cseréjének megkönnyítését, valamint a képzési programok támogatását foglalhatja magában". Ehhez képest a közvetlen végrehajtásra vonatkozó nem szektorspecifikus EUMSZ 298. cikke szerint: "Feladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak." Emellett pedig az Európai Parlament és a Tanács - rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben - rendelkezéseket állapít meg ennek érdekében. Ez a jóval erősebb felhatalmazás biztosítja az elsődleges jogi alapot az uniós szintű eljárási kódexhez is.[40]
A hatáskör-megosztás meghatározza a tagállamok és a szupranacionális szereplőként fellépő EU mozgásterét is az uniós normák közvetett végrehajtása során, ugyanakkor ezek az elvek relevánsak a közvetlen végrehajtás keretei között is. A hatáskör-átruházás elvének (EUSZ 5. cikk) megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Ágazatokon (szakpolitikai területeken átívelő) Szerződésekben foglalt felhatalmazást csak az EUMSZ fent idézett két rendelkezése biztosít, míg az egyes ágazatok szempontjából vett felhatalmazás szakpolitikai területenként eltér. A tagállamok korlátozott hatáskör-átruházása miatt autonómiával rendelkeznek a közigazgatási szervezetrendszerük
- 134/135 -
kialakítását, az eljárási követelményeket illetően[41] - utóbbit az Európai Unió Bírósága (EUB) esetjogában már korábban is elismerte.[42] Az egyének helyzete eltérhet annak függvényében, hogy az adott uniós követelményeket miképpen hajtják végre a tagállamokban, így a tagállami autonómiát az uniós jog végrehajtásakor - ahogy Hofmann utal rá - három tényező korlátozza: a) a tagállamok saját közigazgatási anyagi és eljárásjogi követelményeket csak akkor fektethetnek le, ha az uniós jog nem határozott meg erre vonatkozó kifejezett követelményeket; b) a közvetett végrehajtás keretében meghozott tagállami rendelkezések és eljárások törvényességét az EU-jog általános elvei és az Alapjogi Charta követelményei alapján fogják megítélni; c) a közvetett végrehajtás keretében hozott tagállami lépéseknek meg kell felelniük a hatékonyság és egyenértékűség követelményének.[43] Egyértelmű ezek alapján, hogy a tagállami autonómia korlátja egyfajta egységesség és a jogvédelem biztosítása, ezért jelen elemzésünkben is az európai közigazgatás fórumrendszeri és jogvédelmi fejlődési vívmányait vesszük sorra. Ráadásul a digitális átállás a szakpolitikai széttöredezettség egyfajta meghaladását is jelenti, ahogy horizontális jogfejlődési utat megvalósítva minden egyéb uniós szakpolitikai területre is kihat.[44]
A telekommunikáció és az adatvédelmi terület, tágabb értelemben a digitalizáció esetében az uniós jogalkotó egyértelmű elvárásokat fogalmaz meg az adott közigazgatási szervezetrendszerrel, illetve a közigazgatási szervezetrendszeren belül adott szervek jogi helyzetével kapcsolatban. Utóbbi korlátozza a tagállamok szervezetalakítási autonómiáját. Általános elvárás, hogy a belső piac (adott tagállami "részpiacainak") felügyeletéért és szabályozásáért olyan tagállami szerveknek feleljenek, amelyek függetlenek az esetleges állami piaci szereplőktől. Ez tipikusan olyan ágazatokban lényeges, amelyekben az állam maga is megjelenhet szolgáltatóként, így garanciális jelentőségű annak biztosítása, hogy ezekben a piaci szektorokban a szabályozók és a piaci résztvevők elkülönüljenek egymástól.[45]
A telekommunikáció (audiovizuális médiaszolgáltatások) területén is elvárja az uniós szabályozás a jogi elkülönülést és a funkcionális függetlenséget, állami tulajdon vagy befolyás esetén pedig a szabályozó funkció a tulajdonlással, illetve ellenőrzéssel összefüggő tevékenységektől szerkezetileg való elkülönülést.[46] A (korábbi) szabályozás része lett utóbb
- 135/136 -
az utasításadás, illetve kérés tilalma, a megfelelő pénzügyi erőforrások biztosítása.[47] A még frissebb adatvédelmi uniós jogszabály a lehető legátfogóbb módon rendezi a tagállami felügyeleti hatóságok funkcionális, pénzügyi függetlenségével kapcsolatos elvárásokat.[48] Jelzésértékű módon az ágazati rendelkezések arra is kitértek, hogy a tagállami szereplőkkel szembeni függetlenség mellett a tagállami szerveknek együttműködési kötelezettsége áll fenn a más tagállami hatóságokkal, adott esetben az uniós szereplőkkel - amely a következő alpont tárgyát képezi.
Az audiovizuális médiaszolgáltatások területén Magyarországon piacszabályozási és felügyeleti jogkörökkel az önálló szabályozó szervként működő Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH) rendelkezik, amelynek a függetlenségét érintő kérdéseket külön sarkalatos törvény rendezi.[49] A GDPR-ban előírt tagállami felügyeleti hatóság pedig a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH), amely autonóm államigazgatási szerv, felettes szervvel nem rendelkezik, nem utasítható, szervezetileg és pénzügyileg egyaránt önálló - amelynek jogi státuszát ugyancsak sarkalatos törvény rendezi.[50] A magyar jogalkotó az említett két államigazgatási szervet jelölte ki a digitalizációs jogalkotás végrehajtására.
A digitalizációt érintő legfrissebb uniós jogszabályok a telekommunikációs és adatvédelmi területhez hasonlóan kitérnek hasonló követelményekre. A DMA alapvetően a Bizottság közvetlen fellépését határozza meg, így külön függetlenségi követelményeket e rendeletnél nem találunk, de ez az uniós jogszabály is részletezi a nemzeti hatóságokkal és versenyjogi hatóságokkal kapcsolatos együttműködést.[51] A DSA egyértelmű függetlenségi követelményeket ír elő a digitális szolgáltatási koordinátor (kijelölt tagállami hatóság) számára, amelynek a vonatkozó rendelet kikényszerítésére hatáskörökkel kell rendelkeznie.[52] Ez a rendelet a GDPR-hoz hasonlóan bevezeti a koordinátorok (tagállami hatóságok) határon átnyúló együttműködését, vitarendezési céllal a Bizottság elé való utalás lehetőségét, valamint a közös vizsgálatok elvégzését.[53] A DGA az abban foglalt kötelezettségek teljesítése kapcsán a tagállamoktól azt várja el, hogy e szervek megfelelő jogi, pénzügyi, technikai (ideértve a szakismereteket is) és humán erőforrásokkal rendelkezzenek ahhoz, hogy a rájuk bízott feladatokat el tudják látni.[54] A már korábban említett funkcionális elkülönítési megközelítést a DGA is alkalmazza. Így az adatközvetítő szolgáltatásokért felelős illetékes hatóságoknak és az adataltruista szervezetek nyilvántartásba vételéért felelős illetékes hatóságoknak jogilag el kell különülniük és funkcionálisan függetlennek kell lenniük
- 136/137 -
az adatközvetítő szolgáltatóktól, valamint az elismert adataltruista szervezetektől. Utóbbi funkciókat egy, akár több, valamint korábban felállított vagy új hatóság is elláthatja.[55]
A tagállami szervezeti keretekkel kapcsolatos legfontosabb rendelkezésekre szorítkozó fenti bemutatás alapvetően azt jelzi, hogy az újonnan létrehozandó digitalizációval összefüggő tagállami funkcióknál is a telekommunikációs és adatvédelmi terület korábbi szabályozási mintái érvényesültek. Így több függetlenségi és új funkciók betöltését biztosító gyakorlati követelményt is lefektetett a tagállami hatóságokkal szemben az uniós jogalkotó. Emellett a szabályozás szükségszerűen utal e tagállami szereplők együttműködési kötelezettségére, amely elválaszthatatlan az ágazathoz kapcsolódó szabályozási hálózatoktól.
A fórumrendszeri fejlődés, tágabb értelemben a határokon átnyúló szabályozás nem feltétlenül csak az európai integrációhoz kötődik. Egységes(ülő) szabályozást, annak a kereteit biztosító hálózatok túlmutatnak időben és térben az európai integráció keretein. Ennek oka, hogy már az integrációtól függetlenül korábban is léteztek ilyen hálózatok. Emellett az Unió csak bizonyos ágazatokban vált egyre aktívabbá, kihasználva a hálózatokban rejlő lehetőségeket. A szabályozási hálózatok közé sorolhatók a különböző állandó és ad hoc bizottságok, tanácsadói csoportok, munkacsoportok, magas szintű egyeztető fórumok, egyéb szabályozási célú együttműködések.[56] Sok esetben a hálózatok átalakítása éppen az uniós szereplő létrehozásával vagy megerősítésével történt meg, amely beemelte azokat az uniós jog keretei közé.[57]
Az uniós médiaszabályozási és adatvédelmi terület (ahogy látni fogjuk, a digitalizáció mint átfogó egyre horizontálisabb terület is) illeszkedik ebbe a fejlődési ívbe. Megmaradtak a legkorábbi ágazati egyeztető fórumok, amelyek területileg és tagságukat is tekintve több szereplő bevonására adtak lehetőséget. Ezzel párhuzamosan a korábbi szabályozási hálózatokat idővel EU-ügynökségek ("ügynökséggé szervezett hálózatok")[58] mint közvetlen végrehajtásért felelős uniós szereplők váltották fel, ahol az ügynökség fő tevékenysége a hálózat (tagállami hatóságok) koordinálása és a köztük való vitarendezés lett, kiegészülve a belső piacnak megfelelő egységes(ülő) szabályozás lefektetésével.
Telekommunikációs területen az 1997-ben megalakított Független Szabályozók Csoportja (Independent Regulators Group, IRG) a belga jog szerint bejegyzett nonprofit egyesület, amely a tagállami szabályozók egyeztetési és együttműködési fóruma. A 2002-től működő Európai Szabályozási Csoport (European Regulatory Group, ERG) már a közösségi jog keretei között jött lére, amelyet utóbb egy EU-ügynökség váltott fel.
- 137/138 -
Az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testülete (BEREC) tevékenységét egyértelműen meghatározza a hálózaton belüli közvetítői funkció, amelynek alapja a telekommunikációs rendszerek hálózata, az egységes szabályozás ebből fakadó kényszere a kontinensen. Közvetítői funkcióját soft law eszközökkel teljesíti mind a tagállami hatóságok, mind az uniós intézmények, elsődlegesen a Bizottság irányában, míg a Bizottság mellett egyfajta szakértői véleményezőként is működik.[59]
Adatvédelmi területen 1979-től működik a Nemzetközi Adatvédelmi és Privacy Biztosok Konferencia (amely a hatósági és egyéb állami szereplők legátfogóbb nemzetközi együttműködési fóruma - International Conference of Data Protection and Privacy Commissioners). Az uniós adatvédelem területén az úgynevezett 29. cikk szerinti munkacsoport jelentette a szabályozási hálózat alapját, bár már egyértelműen az uniós jog keretei között jött létre.[60] Ennek tagjai a tagállami és uniós hatóságok delegáltjai és a Bizottság képviselője voltak. Alapvetően független szervként működött, ám szervezeti kereteit (titkárságát) ismét csak a Bizottság biztosította. A GDPR hatálybalépésével jött létre e munkacsoport helyett az Európai Adatvédelmi Testület (EAT), amely EU-ügynökségként jelentős hatáskörökkel rendelkezik a tagállami hatóságok felett, bár továbbra is a tagállami szint felel elsődlegesen az adatvédelmi szabályozás végrehajtásáért. Az EAT speciális mechanizmus gyakorlására is felhatalmazást kapott, hogy biztosítsa az egységes gyakorlatot a tagállamok között.[61]
A legújabb uniós szintű digitalizációs jogalkotás egyértelműen követte a telekommunikációs és adatvédelmi terület szabályozási hálózatok tekintetében bevett "mintáit", bizonyos szinten meg is haladja azokat.
Mindhárom digitalizációs rendelet a Bizottság által biztosított szervezeti keretek (titkárságok) között szakértői csoportokat és magas szintű testületeket hoz létre. A DMA magas szintű (szakértői) csoportot, a DSA a Digitális Szolgáltatások Európai Testületét, a DGA Európai Adatinnovációs Testületet hív életre. Ugyanakkor formálisan az uniós jogalkotó tartózkodott külön ügynökségek létrehozatalától. E csoportok és testületek alapvető funkciója soft law eszközökkel való közvetítés a hálózati tagok között, véleményezés ellátása, valamint szakmai segítségnyújtás a Bizottság számára - emellett pedig a tagállami hatóságok együttműködésének elősegítése. Tagjaik a rendeletek által megjelölt adott területért felelős tagállami hatóságok/szereplők képviselői. A DMA és DGA esetében a digitalizáció egyre horizontálisabbá váló fejlődési útjának megfelelően az érintett többi alágazat (DMA esetében az adatvédelmi, versenyjogi és fogyasztóvédelmi, DGA esetében a hálózatbiztonsági európai szabályozási hálózatok) uniós szereplőit (valamint egyéb ágazati képviselőket) is bevonják e testületek működésébe.[62]
Részleteiben nem kívánjuk a digitalizációs alágazatok egyes szervezeti megoldásait bemutatni. Ugyanakkor látható, hogy az új uniós szereplők illeszkednek a telekommunikáció
- 138/139 -
és az adatvédelem szervezettani fejlődési mintájába. A digitalizációs jogalkotás által kibővített tagállami szereplők részvételével működő szabályozási hálózatok testületek, szakértői csoport formájában jöttek létre. Ezek szervezeti kereteit a Bizottság adja, így nem nyertek külön elismerést EU-ügynökségként. Funkciójuk ennek megfelelően elsősorban a Bizottság szakértői segítése, véleményezés és koordináció, az együttműködés elősegítése a hálózati tagok között, amely egyes alágazatokban kiegészül a már korábban ismertetett példa szerinti egységes szabályozást és jogalkalmazást biztosító mechanizmusokkal. Tekintettel a digitalizációs terület egyre horizontálisabb jellegére, a létrejövő testületek, szakértői csoportok tagsága is ezt tükrözi vissza több érintett ágazat és alágazat (adatvédelem, versenyjog, fogyasztóvédelem, hálózatbiztonság) képviselőinek bevonásával.
Az együttes igazgatás gyakorlati megvalósítása, valamint az egységes(ülő) digitális piac (és tér) létrejötte elkerülhetetlenül vezet fórumrendszeri kihívásokhoz. Az audiovizuális és adatvédelmi terület eddigi fórumrendszeri jogfejlődési jellegzetességeinek és dilemmáinak megfelelően irányozzák elő a digitalizációs területen az együttműködést megkönnyítő mechanizmusokat, valamint a szakértői és szakmai egyeztető funkcióval rendelkező alágazati fórumokat. Jogvédelmi szempontból pedig a kihívások egyértelműen abba az irányba mutatnak, hogy a kiteljesedő esetjog meghaladja az uniós jog alapvető jellegzetességének számító ágazatspecifikus jegyeket, a digitális térre is kiterjesztve az eljárási jogok és garanciák széles körét.
A médiaszabályozási és adatvédelmi területen - különösen uniós szinten - egyre több ágazati szereplő jött létre. Az uniós szereplők (ügynökségek és egyéb egyeztetőfórumok) meghatározó mandátuma e szakpolitikai területen az egységes szabályozási keretek, az adott ügyek szempontjából eljárásra jogosult tagállami szervek, joghatósági kérdések megoldásához kötődtek, amit visszatükröz a kapcsolódó joggyakorlat is. Utóbbit egy-egy példával kívánjuk bemutatni.
Még a GDPR előtti, egyébként magyarországi kötődésű ügy is hatással volt a későbbi uniós szabályozásra. A Weltimmo s.r. o. kontra NAIH (Weltimmo-ügy) ügyben a szlovák adatkezelő szolgáltatása alapvetően Magyarországra irányult, és ezzel az adatkezelő szolgáltatásban érintett ország hatóságának joghatósága vált kérdésessé. A NAIH bírságot szabott ki, és az adatkezelési gyakorlatának megváltoztatására szólította fel az adatkezelőt. Joghatóságának meglétét azzal támasztotta alá, hogy az adatkezelő által végzett adatkezelés minden folyamata magyarországinak volt tekinthető. Az érintett cég vitatta a NAIH joghatóságát, és ezzel vitatta a kiszabott bírságot is, mert székhelye Magyarország helyett
- 139/140 -
Szlovákiában volt.[63] Az EUB előzetes döntéshozatali eljárásban kimondta, hogy a formálisan más tagállam területén letelepedett adatkezelő esetén a joghatósággal rendelkező felügyeleti hatóság meghatározását az adatkezelő tevékenységi helye (és a tevékenység "irányultsága") alapján ítélik meg - függetlenül az adatkezeléssel érintett személyek állampolgárságától. Az úgynevezett "egyablakos" eljárások esetében a Weltimmo-ügy már előrevetíti az érintett tagállami hatóság kiválasztási gyakorlatának egységesülését.[64]
A GDPR a tagállami hatóságok együttműködésének részletes mechanizmusait vezette be. Így az együttműködési eljárásban a tagállami hatóságok fő felügyeleti hatóságként, vagy érintett felügyeleti hatóságként járhatnak el. A fő felügyeleti hatóságként eljáró tagállami hatóság feladata, hogy a döntéshozatali folyamatban együttműködjön az érintett felügyeleti hatóságként eljáró tagállami hatóságokkal és koordinálja az eljárást, emellett a részt vevő hatóságok kölcsönösen segítséget nyújtanak egymásnak, közösen hajthatnak végre műveleteket.[65] Az egységességi gyakorlat kialakításában a főszerep már az EAT-nak jut. Az EAT-ot a tagállami hatóságnak tájékoztatnia kell elsődlegesen szabályozási jellegű döntéstervezeteiről, amely nem fogadható el, mielőtt azt az EAT nem véleményezi. Ha az előbbi esetben nem jut konszenzusra az EAT és a tagállami szint, vagy ha a tagállami hatóságok együttműködésében nincs konszenzus, vagy a tagállami hatóságok között illetékességi vita merül fel, az EAT vitarendezési eljárásában kötelező erejű döntést fogad el, amely a tagállami hatóságok között fennálló vita esetén kizárja a végleges döntés elfogadását.[66]
Az utóbbi évek egyik legérdekesebb joghatósági dilemmáját vetette fel a GDPR sérülékeny rendszere a technológiai óriásvállalatok tekintetében, ugyanis a fő felügyeleti hatóság abban az országban van, ahol e cégek tevékenységi központja található - és ez a legtöbb esetben többek között adóoptimalizálási okokból Írország (mint óriásvállalatok európai leányvállalatainak bejegyzési helye "tevékenységi központként").[67] A túl engedékeny ír adatvédelmi gyakorlat régóta kritika tárgyát képezte. Egyfajta "szankcionálási forum shopping" keretében az óriásvállalatok is elkezdtek hivatkozni az ír adatvédelmi szerv (biztos) joghatóságára, formális alapon vitatva példaként a belga és a francia adatvédelmi hatóságok jóval szigorúbb döntéseit.[68] Jelzésértékű, hogy az Európai Parlament is határozatot fogadott el 2021. május 20-án, amelyben a képviselők felszólítják az Európai Bizottságot kötelezettségszegési eljárás lefolytatására Írországgal szemben, mivel álláspontjuk szerint az ország nem hajtja végre megfelelően a GDPR rendelkezéseit.[69] Többek között ennek eredményeként 2022-ben egyértelmű jelei mutatkoztak már annak, hogy szigorodik a technológiai óriásvállalatokkal kapcsolatos ír (valójában az EU egészére kiható) adatvédelmi
- 140/141 -
gyakorlat.[70] Jelzi ennek a területnek a relevanciáját, hogy a nemzetközi szintű (alapvetően az USA irányába történő) adattovábbítás és a kollektív fogyasztóvédelem új vívmányaihoz vezettek el a Maximillian Schrems osztrák ügyvéd által indított adatvédelmi ügyek is.[71]
A digitalizációs terület új jogszabályainak alkalmazását illetően nem kívánunk, nem is lehetne még konkrét fórumrendszeri dilemmák értékelésébe bocsátkozni. Ugyanakkor egyes szabályozási megoldások, valamint a GDPR alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok a későbbiekben irányadók lehetnek.
A DMA alapvetően a Bizottság közvetlen fellépését irányozza elő - együttműködve a tagállami hatóságokkal is elláthatja -, míg a DGA is rendelkezik az illetékes tagállami hatóságok együttműködési rendjéről, ha a tevékenységi központ/jogi képviselő szerinti és a tevékenység szerinti illetékes tagállami hatóság eltérne.[72] A DSA a GDPR-hoz hasonló módon szabályozza részletesen a koordinátorok mint tagállami hatóságok (és a Bizottság) együttműködési mechanizmusait, így azok határon átnyúló együttműködését, a Bizottság vitarendezési lehetőségét, a közös vizsgálatok elvégzését.[73] Illetékesség szempontjából utóbbi rendelet szerint a közvetítő szolgáltató székhelye (jogi képviselő lakóhelye/letelepedési helye) irányadó - kivéve a Bizottság kizárólagos (közvetlen) fellépését az óriásplatformot és a nagyon népszerű online keresőprogramot üzemeltető szolgáltatók esetében.[74]
A digitális rendeletek alkalmazásának napi gyakorlata mutatja majd meg, hogy a GDPR-hoz hasonló joghatósági/hatásköri dilemmák felvetődnek-e. Jelzésértékű módon mindhárom digitalizációs jogszabály cizelláltan rendezi a hálózat együttműködési kérdéseit. A kapcsolódó illetékességi és uniós/tagállam közötti hatásköri rendelkezések egyértelműen számolnak a belső piac egyes tagállami "részpiacainak" érintettségével, de a Weltimmo-ügy kapcsán ismertetett "tevékenység hatásainak bejegyzéstől eltérő tagállamban való megjelenésével" is. Az uniós szabályozó egyértelműen elmozdult abba az irányba, hogy az egységes(ülő) belső (digitális) piac megfelelő fórumrendszeri keretek között működjön mind a közvetett, mind a közvetlen végrehajtás tekintetében. A bemutatott fórumrendszeri szabályozási modellek egyértelműen az "együttes" igazgatás megvalósítását segítik elő számos szakértői és szakmai egyeztető funkcióval rendelkező alágazati fórum bevezetésével, a Bizottság számára kizárólagos, más esetekben "végső fórum" szerepének biztosításával.
- 141/142 -
Ahogy arra Hofmann is utalt, a tagállamok eljárásjogi autonómiáját jogvédelmi alapon egyértelműen korlátozza az európai közigazgatás kialakult szabályozási és végrehajtási keretrendszere. Ennek megfelelően a közvetett végrehajtás keretében meghozott tagállami rendelkezések és eljárások törvényességét az EU-jog általános elvei és az Alapjogi Charta követelményei alapján fogják megítélni; valamint a közvetett végrehajtás keretében hozott tagállami lépéseknek meg kell felelniük a hatékonyság és egyenértékűség követelményének. Ebben a tekintetben is megmutatkozik az a fejlődési út, amely az ágazatspecifikus szakpolitikai vívmányoktól eljutott az egyre inkább azoktól független, "horizontális" jellegű jogvédelem kiteljesedéséig. Ennek megvalósulása visszahat a tagállami közigazgatási eljárásjogi szabályozásra, az adatvédelmi terület tapasztalatai és a digitalizációs rendeletek keretrendszere már az "együttes igazgatás" eljárásjogi keretrendszerét vázolják fel.
Az európai integráció történetében a (közigazgatási) eljárási garanciák és jogosultságok egyes ágazatokban az EUB által kialakított bírói esetjogban nyertek először elismerést. Ezeket vette át a közösségi, majd uniós másodlagos jog, illetve kiemelkedő szerepe volt a versenyjogi ítélkezésnek[75] és jogalkotásnak.[76] Ezeket a vívmányokat az uniós szakpolitikai ágazatoktól függetlenül az elsődleges jog is elismerte. Ennek a folyamatnak az egyik leglényegesebb állomása volt az Alapjogi Chartában a "megfelelő ügyintézéshez való jog" megjelenése. Utóbbi felöleli az ügyek részrehajlás nélküli, tisztességes módon és észszerű határidőn belüli intézését, az iratbetekintés és meghallgatás jogát, az indokolási kötelezettséget az eljáró szervek részéről, a nyelvhasználat jogát, valamint az EU által okozott károkért való deliktuális felelősséget. Nem e jogosultság keretei között, de kiemelkedő fontosságúak a Charta további rendelkezései is, amelyek a dokumentumokhoz való hozzáférést, valamint a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jogot szabályozzák.[77]
Az adatvédelmi területtel kapcsolatos EUB-gyakorlat is sok tekintetben elszakad az ágazatspecifikus, szakjogi kérdésektől. A Peter Puąkár kontra Szlovákia ügyben (Puskár-ügy) adatvédelmi és adózási területre alkalmazta az EUB a környezetvédelmi ágazat kapcsán annak követelményét, hogy a tagállami jog keretei között a bírói jogorvoslathoz való hozzáférésnek (Alapjogi Charta 47. cikke és az EUSz 19. cikke szerinti hatékony bírói jogvédelem) mennyiben lehet előfeltétele a közigazgatási ügyszakban rendelkezésre álló jogorvoslati eszközök kimerítése.[78] Ez is alátámasztja annak a tendenciáját, ahogyan az Alapjogi Charta követelményei ágazatoktól és szakpolitikai területektől elszakadva alakítják már a tagállami eljárásjogi és perjogi szabályozás rendszerét.[79] Kifejezetten magyar adatvédelmi kötődésű ügyben az EUB visszautalva a Puąkár-ítéletre tisztázta,
- 142/143 -
hogy a GDPR szerinti jogorvoslati lehetőségek egymástól függetlenül és párhuzamosan gyakorolhatók.[80]
Az elemzett digitalizációs terület rendeletei külön térnek ki az egyes eljárási jogosultságokra és garanciákra, példaként említve a DMA V. fejezetét, a DSA 32. cikkét, valamint a DGA-nak ugyancsak az V. fejezetét. Ezeknek az együttes igazgatási eljárási jogoknak a kiteljesedése és egyre kiterjedtebb napi gyakorlata alapvető fontosságú lehet majd a digitalizációs terület fejlődésében, amely óhatatlanul hathat vissza a tagállami eljárásjogi szabályozásra és a majd később megszületendő uniós közigazgatási eljárási kódexre.
A közigazgatási eljárási kódexre irányuló kodifikációs kísérlet az európai közigazgatás egyik kiemelkedő terve, amelyek alapjaként több uniós és tágabb értelemben európai jogból táplálkozó jogfejlődési tendencia[81] is szolgált. Több tervezet[82] is megszületett, amely számos konferenciának, kutatócsoportok előkészítő munkájának képezte és képezi a tárgyát, ugyanakkor annak elfogadása még várat magára. A digitalizációs terület ebben a tekintetben az "együttes igazgatás" kereteinek további finomításához, az európai közigazgatási eljárásjogi garanciarendszer mindennapi működésének gördülékenyebbé tételéhez járulhat hozzá - különösen az egyes szakpolitikai területek és alágazatok közötti egyeztetési gyakorlat kiteljesedésével, valamint az egyre "átfogóbb megközelítésű" jogvédelmi ügyek megjelenésével.
A digitális forradalom, valamint a digitális egységes piac kialakítása elkerülhetetlenül alakítja át a kapcsolódó uniós joganyag végrehajtásáért felelős tagállami és uniós szereplők működési rendjét. Ebből a szempontból az audiovizuális és adatvédelmi területeket vettük alapul mintaadó példaként, amelyhez a digitális joganyagot kidolgozó uniós jogalkotó sok szempontból vissza is nyúlt. Egyértelmű, hogy a fórumrendszeri jellegzetességek miért jelentenek különös kihívásokat ezen a területen. Ennek megfelelően biztosítani kell, hogy a belső piac egésze esetén legyen fellépésért felelős tagállami és/vagy uniós fórum. Főleg annak tükrében lényeges ez, hogy az adatvédelmi terület jogalkalmazási tapasztalatai alapján joghatósági összeütközések, forum shopping jelenségek mutatkoznak meg, amelyek
- 143/144 -
károsak az uniós polgár jogainak védelme szempontjából. Utóbbi dilemmák és kihívások jövőbeni megjelenését illetően még nincs értelme jóslatokba bocsátkozni a digitális belső piacot és az elemzett rendeleteket illetően. Ugyanakkor egyértelmű, hogy az uniós jogalkotó a fórumrendszeri kérdések szabályozásánál kiemelkedő szerepet szánt az egyes egyeztető fórumok és mechanizmusok lefektetésére. Kiemeljük, hogy az elemzett digitalizációs rendeletek az egyes alágazatok (adatvédelem, médiaszabályozás, fogyasztóvédelem, adatvagyonok kezelése) együttműködését is előirányozzák. Annak kiépülése mindenképpen lényeges lehet más uniós szakpolitikák szempontjából is a jövőben, hiszen a ténylegesen egységesülő belső piac megvalósításának egy sarokköve lehet ennek az ágazati és alágazati "párbeszédnek" a megvalósítása.
Hasonlóképpen lényegesek a jogvédelmi jogfejlődési tendenciák. Az Alapjogi Charta egyértelműen felértékelte az EUB alapjogvédelmi tevékenységét, aminek eredménye az egyre terebélyesebb kapcsolódó bírói gyakorlat és esetjog. Ennek egyik különösen lényeges része a megfelelő ügyintézéshez való jog és a kapcsolódó részjogosítványok kapcsán kibontakozó joggyakorlat, amely az adatvédelmi terület példái alapján befolyásolja az együttes igazgatás jogvédelmi rendszerét is. A digitalizációs terület, főleg a külön rendeletekben elismert és kiemelt eljárási jogosultságok, valamint garanciák valószínűsíthetően tovább gazdagítják az európai eljárásjog jogvédelmi vívmányait.
Balázs István (2015): Az európai közigazgatási jog és közigazgatás értelmezéséről. In Gerencsér Balázs - Berkes Lilla - Varga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései. Budapest: Pázmány, 13-30.
Coen, David - Thatcher, Mark (2008): Network Governance and Multi-Level Delegation: European Networks of Regulatory Agencies. Journal of Public Policy, 28(1), 49-71. Online: https://doi.org/10.1017/S0143814X08000779
Európai Bizottság (2015): A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának - Európai digitális egységes piaci stratégia. COM(2015) 192 final. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=celex%3A52015DC0192
Európai Bizottság (2018): Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a Digitális Európa programnak a 2021-2027 közötti időszakra történő létrehozásáról. COM(2018) 434 final. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A52018PC0434
Fási, Csaba (2022): Application of Artificial Intelligence in Administrative Decisionmaking. In Deli, Gergely et al. (szerk.): Proceedings of Central and Eastern European e|Dem and e|Gov Days 2022. CEEE|Gov Days. New York: Association for Computing Machinery (ACM), 147-152. Online: https://doi.org/10.1145/3551504.3551555
- 144/145 -
Firniksz Judit (2023): Az interoperabilitásra vonatkozó elvárások a digitális piacok szabályozási kontextusában. In Medias Res, 12(2), 120-145. Online: https://doi.org/10.59851/imr.12.2.6
Geber, Frederic (2013): Bankaufsicht ohne Verwaltungsverfahrensrecht? Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 24(8), 298-299.
Gombos Katalin (2021): Európai jog - Az Európai Unió közjoga. Budapest: Wolters Kluwer.
Gombos Katalin (2023): A Digital Services Act és a Digital Markets Act várható kihívásai a jogalkalmazásban. In Medias Res, 12(2), 92-119. Online: https://doi.org/10.59851/imr.12.2.5
Gombos Katalin et al. (2021): A mesterséges intelligencia jogalkalmazási területen való hasznosíthatóságának alapjogi kérdései. In Török Bernát - Ződi Zsolt (szerk.): A mesterséges intelligencia szabályozási kihívásai - Tanulmányok a mesterséges intelligencia és a jog határterületeiről. Budapest: Ludovika, 327-356.
Guckelberger, Annette (2013): Gibt es bald ein unionsrechtliches Verwaltungsverfahrensgesetz? Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 32(10), 601-602.
Hofmann, Herwig C. H. (2014): General Principles of EU Law and EU Administrative Law. In Barnard, Catherine - Peers, Steve (szerk.): European Union Law. Oxford: Oxford University Press, 196-225.
Koltay, András (2022): The Protection of Freedom of Expression from Social Media Platforms. Mercer Law Review, 73(2), 523-589.
Levi-Faur, David (2011): Regulatory Networks and Regulatory Agencification: Towards a Single European Regulatory Space. Journal of European Public Policy, 18(6), 810-829. Online: https://doi.org/10.1080/13501763.2011.593309
Manancourt, Vincent (2022): Big Instagram Fine Shows Europe's Top Digital Privacy Enforcer is finally Getting Tough. Politico, 2022. szeptember 6. Online: www.politico.eu/article/europe-gdpr-enforce-big-tech-dpc/
O' Donovan, Brian (2022): Ombusdman finds EU monitoring over Irish data 'appropriate'. RTE, 2022. december 20. Online: www.rte.ie/news/business/2022/1220/1342912-data-protection-commission/?fbclid=IwAR1KZqaAsil-AgIIf-LSbsPUMnLGoi6yqpG4Ysl1MG_j_nNr2wgTmovf7ac
Saurer, Johannes (2014): Der Einzelne im europäischen Verwaltungsrecht. Tübingen: Mohr Siebeck. Online: https://doi.org/10.1628/978-3-16-152479-0
Simon Emese Réka (2020): A mesterséges intelligencia kihívásai a szellemi tulajdon védelmének területén. In Smuk Péter (szerk.): Társadalmi fenntarthatóság. Budapest: Ludovika, 1819-1826.
Strihó Krisztina (2013): Az információs társadalom és az e-közigazgatás. In Papp Tekla (szerk.): A jó állam aspektusai, perspektívái. Szeged: Pólay Elemér Alapítvány, 85-93.
Strihó Krisztina (2020): Az elektronikus kereskedelem. A kereskedelem digitalizációjának alapvetései. Budapest: Wolters Kluwer.
Strihó Krisztina (2022): Az európai közigazgatás és a digitalizáció. In Gombos Katalin (szerk.): Az európai jog 21. századi kihívásai. Budapest: Ludovika, 79-96.
Szegedi László (2018): Az európai közigazgatás fejlődése és szabályozása. Budapest: Dialóg Campus.
- 145/146 -
Szegedi László (2019): Közigazgatási bírói jogvédelem uniós átalakulás alatt - Eltérő jogvédelmi mércék az EU jogának uniós és tagállami végrehajtása során. Budapest: HVG-ORAC.
Szegedi László - Szirbik Miklós (2022): Belső (egységes) piac. In Ördögh Tibor (szerk.): Az Európai Unió szakpolitikai rendszere. Budapest: Ludovika, 107-123.
Tambou, Olivia (2019): France: Lessons from the First Post-GDPR Fines of the CNIL against Google LLC. European Data Protection Law Review, 5(1), 80-84. Online: https://doi.org/10.21552/edpl/2019/1/13
Vinocur, Nicholas (2019): Millions of Americans Rely on Europe's Tough New Privacy Rules to Safeguard their Data, but the Law's Chief Enforcer - Ireland - Is in Bed with the Companies it Regulates. Politico, 2019. április 24. Online: www.politico.eu/interactive/ireland-blocks-the-world-on-data-privacy
Weiss, Wolfgang (2010): Der Europäische-Verwaltungsverbund - Grundfragen, Kennzeichen, Herausforderungen. Berlin: Duncker & Humboldt. Online: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53346-6
Widdershoven, Rob (2019): National Procedural Autonomy and General EU Law Limits. Review of European Administrative Law, (12)2, 5-34. Online: https://doi.org/10.7590/187479819X15840066091222
2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról
2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról Az Európai Parlament és a Tanács 1211/2009/EK rendelete (2009. november 25.)
Az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testületének (BEREC) és Hivatalának létrehozásáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:32009R1211
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (2016. április 27.) a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0679
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/868 rendelete (2022. május 30.) az európai adatkormányzásról és az (EU) 2018/1724 rendelet módosításáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=celex:32022R0868
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/1925 rendelete (2022. szeptember 14.) a digitális ágazat vonatkozásában a versengő és tisztességes piacokról, valamint az (EU) 2019/1937 és az (EU) 2020/1828 irányelv módosításáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A32022R1925
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/2065 rendelete (2022. október 19.) a digitális szolgáltatások egységes piacáról és a 2000/31/EK irányelv módosításáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A32022R2065
- 146/147 -
Az Európai Parlament és a Tanács 95/46/EK irányelve (1995. október 24.) a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=celex%3A31995L0046
Az Európai Parlament és a Tanács 2002/58/EK irányelve (2002. július 12.) az elektronikus hírközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről, feldolgozásáról és a magánélet védelméről. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/ALL/?uri=celex%3A32002L0058
Az Európai Parlament és a Tanács 2009/140/EK irányelve (2009. november 25.) az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK irányelv, az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló 2002/19/EK irányelv és az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló 2002/20/EK irányelv módosításáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:32009L0140
Az Európai Parlament és a Tanács 2018/1972 (2018. december 11.) irányelve az Európai Elektronikus Hírközlési Kódex létrehozásáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L1972
Strihó Krisztina jogtanácsos a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszékének tudományos munkatársa. A szerző kutatási területe az európai uniós jog, különösen az elektronikus kereskedelem, valamint az influenszerek hazai és nemzetközi jogi megítélése, a merchandising (szerződés), a digitális átállás, továbbá a hazai és nemzetközi örökbefogadás.
Szegedi László a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszékének egyetemi docense. Jogi diplomáját és doktori fokozatát az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán, valamint mesterszakos diplomáját a göttingeni Georg-August Egyetemen szerezte. A későbbiekben kiegészítő képzéseken vett részt a Speyeri Közigazgatási Főiskolán, valamint a brüsszeli Vesalius College kockázatelemzési és válságkezelési kurzusain. Kutatási területe az európai közigazgatás fejlődése és szabályozása - különös tekintettel a belső piac evolúciójára, az EU-ügynökségek szerepére, valamint a tudományos döntéshozatal kérdéseire a belső piacon. ■
JEGYZETEK
[1] A TKP2021-NKTA-51 számú projekt a Kulturális és Innovációs Minisztérium Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból nyújtott támogatásával, a TKP2021-NKTA pályázati program finanszírozásában valósult meg.
[2] Az egyes elméletek hátterében elsődlegesen a digitális forradalom, a technológiai-technikai háttér rohamos fejlődése és a nyilatkozattétel módbeli változása áll. Az egyes megközelítések alapját a követői által megjelölt prioritás képezi, nevezetesen az előtérbe helyezett körülmény. Az információ-központúságot képviselők szerint a meghatározó az információ, valamint az információ megosztása. A társadalomelméleti irányt vallók szerint alapvető kérdés a társadalom "online" felkészültsége, digitális nyitottsága, tudatossága, az új tendenciák iránti (be)fogadókészsége. A gazdaságelméleti nézet a gazdasági folyamatokra helyezi a hangsúlyt, tekintettel arra, hogy a gazdasági és a kereskedelmi élet is átstrukturálódik az említett tendencia hatására.
[3] Az elméletekkel kapcsolatban lásd részletesen Strihó 2020:43-66.
[4] Jelen tanulmánynak nem célja a 2000/31/EK irányelv jogforrás közigazgatási kapcsolódási pontjainak vizsgálata.
[5] Strihó 2013: 89.
[6] Lásd még Strihó 2022: 79-96.
[7] Jean-Claude Juncker nyitóbeszéde, Strasbourg, 2014. július 15. (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/juncker-political-guidelines-speech_hu.pdf)
[8] Jean-Claude Juncker 2014. július 15. napi nyilatkozata (Európai Bizottság 2015). A félidős értékelésben három fő területet azonosítottak, ahol további intézkedésekre van szükség, nevezetesen az adatbiztonság, a kiberbiztonság és az online platform (https://eur-lex.europa.eu/content/news/digital_market.html?locale=hu).
[9] Európai Bizottság 2015.
[10] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (GDPR).
[11] Európai Bizottság 2018.
[12] A mesterséges intelligenciával kapcsolatban lásd Gombos et al. 2021: 327-356, valamint Simon 2020: 1819-1826, továbbá Fási 2022: 147-152.
[13] A DMA-val kapcsolatban lásd Firniksz 2023: 120-145.
[14] A "Social Media Platformmal" kapcsolatban lásd Koltay 2022: 523-589; lásd továbbá Gombos 2023: 92-119.
[15] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/1925 rendelete (digitális piacokról szóló jogszabály, DMA).
[16] Digitális ágazatnak minősül az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások révén vagy azokon keresztül nyújtott termékek és szolgáltatások ágazata (DMA 2. cikk 4. pont).
[17] DMA 1. cikk (1) bekezdés.
[18] A DMA alkalmazásában üzleti felhasználó minden olyan természetes vagy jogi személy, aki vagy amely kereskedelmi vagy szakmai minőségében eljárva alapvető platformszolgáltatásokat vesz igénybe áruk vagy szolgáltatások végfelhasználók részére történő értékesítése céljából, vagy annak során (DMA 2. cikk 21. pont).
[19] A DMA szerint végfelhasználó az üzleti felhasználó kivételével az alapvető platformszolgáltatást igénybe vevő személy (DMA 2. cikk 20. pont). Mind az üzleti felhasználó, mind a végfelhasználó bármilyen jogalany lehet gyakorlatilag, a hangsúly az igénybe vett szolgáltatáson van, valamint az üzleti kategóriánál az elnevezése által jelzett szakmaiságon.
[20] DMA 3. cikk.
[21] DMA 1. cikk.
[22] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/2065 rendelete (digitális szolgáltatásokról szóló rendelet, DSA).
[23] DSA 1. cikk (1)-(2) bekezdések.
[24] Gyakorlatilag végigvonul a rendelet egészén, kezdve az 1. cikk (2) bekezdéssel.
[25] DSA 28. cikk.
[26] DSA 12. cikk.
[27] DSA 49. cikk.
[28] DSA 61. cikk.
[29] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/868 rendelete (adatkormányzási rendelet, DGA).
[30] Közszférabeli szervezetnek minősül a DGA alkalmazásában az állam, a regionális vagy helyi önkormányzatok, a közjogi intézmények, vagy az olyan társulások, amelyeket egy vagy több ilyen hatóság, illetve közjogi intézmény hozott létre (2. cikk 17. pont).
[31] DGA 3. cikk.
[32] DGA 7. cikk.
[33] DGA 8. cikk.
[34] DGA 29. cikk.
[35] Az Európai Parlament és a Tanács 2002/58/EK irányelve ("Elektronikus hírközlési adatvédelmi irányelv").
[36] Szegedi 2019:42-53.
[37] Lásd bővebben Weiss 2010: 37; Geber 2013: 298-299; Guckelberger 2013: 601-602; Balázs 2015: 13-30.
[38] Gombos 2021; Szegedi 2018: 113-129.
[39] Lásd bővebben Geber 2013: 298-301; Szegedi 2018: 26.
[40] Lásd bővebben Saurer 2014:304.
[41] Hofmann 2014: 199.
[42] International Fruit Company-ítélet, C-51-54/71, EU:C:1971:128, 4. pont; Salgoil-ítélet, C-13/68, EU:C:1968:54; Bozzetti-ítélet, C-179/84, EU:C:1985:306, 17. pont.
[43] Hofmann 2014: 199.
[44] Szegedi-Szirbik 2022: 107-123.
[45] Az EUB több esetben is foglalkozott ilyen tárgyú ügyekkel: Európai Bizottság kontra Német Szövetségi Köztársaság-ítélet, C-518/07, EU:C:2010:125; Európai Bizottság kontra Osztrák Köztársaság-ítélet, C-614/10, EU:C:2012:631; Európai Bizottság kontra Német Szövetségi Köztársaság-ítélet, C-424/07, EU:C:2009:749, Xabier Ormaetxea Garai-ítélet, C-424/07, EU:C:2009:749; C-424/15, EU:C:2016:780.
[46] Az Európai Parlament és a Tanács 2018/1972 irányelve 5-11. cikkek.
[47] Az Európai Parlament és a Tanács 2009/140/EK irányelve.
[48] GDPR 52-53. cikkek.
[49] 2010. évi CLXXXV. törvény, a kijelölés 110. § i) pont alapján.
[50] 2011. évi CXII. törvény 38. § (2a) bekezdés.
[52] DSA 49-55. cikkek.
[53] DSA 58-60. cikkek.
[54] DGA 7. cikk.
[55] DGA 26. cikk.
[56] Egyes szakirodalmi álláspontok e fogalmi keretek közé sorolják az EU ügynökségeit és a Bizottság egyes főigazgatóságait is. Coen-Thatcher 2008: 49-71.
[57] Összefoglaló jelleggel lásd Levi-Faur 2011: 810-829.
[58] Levi-Faur 2011: 825.
[59] Az Európai Parlament és a Tanács 1211/2009/EK rendelete 2. cikk e) pont.
[60] Az Európai Parlament és a Tanács 95/46/EK irányelve 29. cikk.
[62] DMA 40. cikk; DSA 49., 61-63. cikkek; DGA 29-30. cikkek.
[63] C-230/14, Weltimmo s.r. o. kontra Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, ECLI:EU:C:2015:639.
[64] C-230/14, 25. pontés 41. pontjai.
[67] Vinocur 2019.
[68] A belga gyakorlatról lásd C-645/19. sz. ügy, Facebook Ireland and Others (ECLI:EU:C:2021:483); a francia tapasztalatok értékeléséről lásd Tambou 2019: 80-81.
[69] Lásd: www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0256_EN.pdf
[70] Lásd Manancourt 2022; O'Donovan 2022. EU monitoring over Irish data ,appropriate'-Ombudsman (rte.ie).
[71] C-362/14. sz. ügy, Maximillian Schrems v. Data Protection Commissioner (Ireland), ECLI:EU:C:2015:650; C-498/16. sz. ügy, Maximillian Schrems v. Facebook Ireland Limited, ECLI:EU:C:2018:37; C-311/18. sz. ügy, Data Protection Commissioner (Ireland) v. Facebook Ireland Limited és Maximillian Schrems, ECLI:EU:C:2020:559
[72] DGA 26. cikk.
[73] DSA 58-60. cikkek.
[74] DSA 56. cikk.
[75] Szegedi 2018: 113-129.
[76] Szegedi 2019: 176-201.
[77] Gombos 2021.
[78] CJEU, Puąkár C-73/16. 57. pont.
[79] Widdershoven 2019: 5-34.
[81] A 2001-es Tisztességes Eljárás Magatartási Kódexének elfogadásában az akkori európai ombudsmannak, Jacob Södermannak volt nagy szerepe, aki szerint egy ilyen magatartási kódex zsinórmértékül szolgálhat a közösségi hivatalnokok számára. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának (2007) 7. sz. ajánlása a közigazgatási működés lehető legtágabb kereteit fogja át - annak függeléke részletes elvárásokat fogalmaz meg egy kódex formájában.
[82] Az egy szakértői csoport (Research Network on EU Administrative Law) által kidolgozott ReNEUAL-Modellszabályok hat könyvben foglalva tartalmazza egy esetlegesen később elfogadandó uniós jogszabály mint eljárási kódex rendelkezéseit. Az Európai Parlament Nyitott, hatékony és független európai uniós közigazgatásról címmel 2016-ban már létrehozott egy rendelettervezetet. Ennek megújításaként a ReNEUAL 2.0 együttműködés kiemelten foglalkozik a közigazgatás digitalizációjával.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos munkatárs, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék, striho.krisztina@uni-nke.hu.
[2] A szerző egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék, szegedi.laszlo@uni-nke.hu.
Visszaugrás
