Rovatunkban ezúttal Tóth Balázs, Kiss Daisy, Kadlót Erzsébet, Kárpáti József, Bócz Endre és Hanák András fejtik ki véleményüket.
A 18. század végén az amerikai alkotmány jóváhagyása mellett érvelő Alexander Hamilton a következőket írja a bírói hatalomról: "Aki figyelemmel kíséri a különböző hatalmi ágakat, feltétlenül észreveszi, hogy olyan kormányzatban, ahol ezek az ágak szétválnak egymástól, a bírói hatalom, természeténél fogva, a legkevésbé veszélyes az alkotmányos politikai jogokra, mivel legkevésbé képes megsértésükre. A végrehajtó hatalmi ág nemcsak a tisztségeket osztja el, hanem a közösség kardját is a kezében tartja. A törvényhozó hatalmi ág nemcsak a pénztárcával rendelkezik, hanem megszabja a minden polgár kötelességeit és jogait szabályozó rendelkezéseket is. A bírói hatalmi ágnak ezzel szemben nincs befolyása sem a kardra, sem a kasszára, nem befolyásolja sem a társadalom erejét, sem a gazdagságát, és nem hozhat operatív döntéseket. Bízvást el lehet mondani róla, hogy sem ereje, sem akarata; csupán véleménye van. S végső fokon még az ítéletei hathatóssága szempontjából is a végrehajtó hatalmi ág erős karjára kell támaszkodnia."[1]
Hamilton valószínűleg nem gondolt arra, hogy alig több mint két évszázaddal később az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága tesz pontot az elnökválasztás körüli viták végére, egyúttal soha nem derül ki az elektorokra leadott szavazatok pontos száma.[2] Az alkotmánybíráskodás és a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata intézményét ismerő jogrendszerekben a bírói hatalom jelentősen befolyásolja mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom működését. Akár az "operatív döntéseket" is meghatározza, de "karddal" és "kasszával" még mindig nem rendelkezik. Magyarországon az alkotmányos rendszerváltás részeként a bíróságok is tevékeny résztvevői lettek a jogállam megteremtésének. A rendszerváltás eredményeként - az Alkotmánybíróság határozatainak is köszönhetően - a rendes bíróságok hatásköre jelentősen bővült, központi szerephez jutottak a jogvédelem területén, ám anélkül, hogy Magyarországon jelentős hagyományai lennének a bírói függetlenség elismerésének.
A polgárok egymás közti és az állammal kapcsolatos viszonyainak szabályozása csak az egyik feltétele a jogállamiságnak. Léteznie kell egy szervezetnek (bíróságnak), amely abban az esetben, ha a jogok és kötelezettségek vitássá válnak, elfogulatlanul dönt. Az elfogulatlan döntéshozatalhoz elengedhetetlen, hogy a bíróság az eljárásban egyenlőnek tekintse az ellenérdekű feleket, legalábbis abban az értelemben, hogy az eljárásban részt vevő státusza, személye irreleváns legyen a jogvita eldöntésénél. Mivel alkotmányos jogállamokban egyetlen személy vagy szerv sem vonhatja ki magát a jog uralma alól, a formális jogegyenlőség a jogrendszer egészét áthatja, így elvileg az állam szervei is azonos jogállású félként vesznek részt közigazgatási vagy vagyonjogi perekben, nem hivatkozhatnak közjogi jogállásukra.
A bírói szervezet függetlenségének, önálló hatalmi ágként való elismerésének biztosítása tehát nem öncél. Az ítélkező bíró pártatlansága mint tudati állapot megteremtésének eszköze a személyes és szervezeti függetlenség, ami lehetőséget ad arra, hogy a bíróság a jogalkotó által előre meghatározott szabályok figyelembevételével, legjobb szakmai meggyőződése szerint döntsön az eléje kerülő jogvitában. Ha véleményt kell formálni arról, hogy mi veszélyezteti a bírói függetlenséget, lényegében arra kell válaszolni, hogy mi sérti az elfogulatlan bírói döntéshozatalt.
A bírói függetlenséget biztosító szabályrendszer középpontjában az ítélkező bíró függetlensége áll, ami biztosítani kell mind a bírói szervezeten belülről, mind a bírói szervezeten kívülről jövő nyomásgyakorlással szemben. A külső nyomásgyakorlás nem csak más államhatalmi ágaktól származhat, annak forrása lehet a magánszféra is.[3] Az újkori demokrácia-történet tanúsága szerint elsősorban más hatalmi ágak döntéseinek káros hatásától kell megvédeni a bírói hatalmi ágat.
*
Bizonyos hatásköröknek a bíróságoktól való elvonása egyértelműen mutatja, hogy a parlamenti többséget élvező végrehajtó hatalom elégedetlen a bíróságok ítéleteivel, sőt a hatáskörelvonás részeként átszervezheti a bírósági szervezetrendszer egyes elemeit.[4] Ebben az esetben a bírói döntések tartalmával való egyet nem értés a bírói jogvédelem - mára általánossá vált - alkotmányos jogát is veszélyezteti, hiszen egyes ügytípusokban lehetetlenné válik a bírói út igénybevétele. Fonák helyzetet eredményezhet a bíróságok hatásköreinek szélesítése is, ha ahhoz nem járul megfelelő költségvetési támogatás. Amennyiben nemzetközi szerződés kötelezővé teszi bizonyos közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát, akkor elkerülhetetlen, egyben üdvözlendő, hogy további ügyekben nyílik meg a bírói jogvédelem lehetősége. A bíróságok azonban nem tudják csökkenteni saját ügyforgalmukat, az új hatáskörhöz új bírói státuszokra, a bírósági dolgozók létszámának növelésére, új tárgyalótermekre van szükség. A bírósági utat igénybe vevők joggal várják el, hogy a bíróságok ésszerű időn belül folytassák le az eljárásokat, hatékony jogvédelmet biztosítsanak. Megfelelő munkakörülmények
- 51/52 -
(számítógépes adatkezelés, könyvtár stb.), képzett és jól fizetett bírósági dolgozók nélkül ez a követelmény nem teljesülhet.
A bírói szervezeten kívülről származó nyomásgyakorlás egyik leggyakrabban alkalmazott módszere a bírósági költségvetési fejezet összeállítása, esetleg évközi megváltoztatása.[5] Az 1997-es bírósági reform erősíteni kívánta a bíróságok költségvetési pozícióját azzal, hogy a bíróságok költségvetési fejezetét - hasonlóan az Alkotmánybíróságéhoz - a bírói igazgatást ellátó Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) készíti el. A törvény ugyan lehetővé teszi a kormány számára, hogy az OIT tervezetétől eltérő költségvetési javaslatot terjesszen a törvényhozás elé, de ilyen esetekben nyilvános vitában meg kell indokolnia, hogy miért tér el az OIT javaslatától. A tapasztalat ezzel szemben az, hogy a kormány ugyan mindig eltér az OIT javaslatától, ám soha nem indokolja meg az eltérést. (A költségvetési eljárásban talán az OIT országgyűlési képviselő delegáltjai sem közvetítették megfelelően a bíróságok érdekeit.)
A bírói függetlenség holdudvarába tartozik a bírák illetményének mértéke, annak stabilitása. Elgondolkodtató, hogy az Egyesült Államok alkotmánya önálló, peresíthető rendelkezést (compensation clause) szentel ennek a kérdésnek,[6] sőt a Legfelsőbb Bíróság 1980-ban alkotmányellenessé nyilvánított egy olyan törvényt, amely retroaktívan csökkentette a bírák illetményét.[7] Ha a bírói illetmény megfelelő mértékű, az vonzóvá teszi a bírói pályát, egyben csökkenti a korrupció lehetőségét. Az illetmény stabilitása segíti a pártatlan döntéshozatal lehetőségét: az ítélkező bíráknak nem kell tartaniuk attól, hogy döntésük eredményeként veszélybe kerül a bírói kar anyagi biztonsága.
Nagyobb garanciát jelentene a bíróságok számára, ha az OIT és a kormány költségvetési eljárásban játszott szerepét az alkotmányban fogalmaznák meg. A bírósági költségvetés kialakításának, esetleg a bírák megfelelő illetményének alkotmányi megfogalmazásával az alkotmányozó nemcsak formálisan kötelezhetné a "politikai hatalmi ágakat" a bírói hatalom függetlenségének tiszteletére, hanem lehetővé válna az alkotmánybírósági kontroll is.[8]
*
Az önigazgatás megteremtése (az OIT felállítása), az igazságügy-miniszter bírósági igazgatási hatásköreinek megszüntetése jelentős lépés volt abban, hogy a bírói szervezet függetlenebbé vált a végrehajtó hatalomtól.[9] Két külföldi példával érzékeltetném, hogy a bírói önigazgatás bevezetése nem feltétlenül jelenti a bírói jogvédelem erősödését, illetve a bírák függetlenebbé válását. Az olasz tapasztalatok szerint néha nem árt a bírókat emlékeztetni a bírói függetlenség biztosításának céljára, azaz a bírói jogvédelem érvényesülésére. Az olasz törvényhozás 1963 és 1973 között jelentősen átalakította a bírák előmenetelére vonatkozó szabályokat. Az előmeneteli-értékelési rendszer kiépítésében széles diszkréciót kapott a bírói igazgatásban meghatározó szerepet játszó Consiglio Superiore della Magistratura.[10] Az új rendelkezések értelmezésének eredményeként a Consiglio valójában nem értékeli a bírák munkáját.[11] Az értékelés hiánya, az előmeneteli automatizmus minden bizonnyal közrejátszott abban, hogy a strasbourgi bíróság legtöbbször Olaszországot marasztalta el az eljárások elhúzódása miatt. Japánban az 1946-os alkotmány rendelkezésével a bírói igazgatási tevékenység az igazságügy-minisztertől a Legfelsőbb Bírósághoz és a Főtitkársághoz került. Ennek ellenére a több évtizedig kormányzó Liberális Demokrata Párt a bírói igazgatási eliten (elsősorban a Legfelsőbb Bíróság elnökén és a Főtitkárságon) keresztül éltette tovább a bírói szervezeten belüli közvetett befolyását. A nonkonformista bírák Japánban sem voltak kívánatosak a végrehajtó hatalom irányítói számára. A "túl függetlennek", autonómnak tartott Young Jurists' Association bíró tagjait - különösen Kazuto Ishida legfelsőbb bírósági elnök 1963-as megválasztásától - különféle módokon lehetetlenítették el: elfogadhatatlan áthelyezéseket kínáltak fel számukra, sőt lemondásra szólították fel őket.[12]
Amennyiben a hatékony jogvédelem elvárható a bíráktól, úgy elkerülhetetlen a bírói munka időközönkénti értékelése. Az értékelés veszélye elsősorban abban rejlik, hogy igazgatási jogkörben az egyik bíró értékeli egy másik bíró ítéleteinek helyességét. Számomra elfogadható az a hipotézis, hogy az értékelés alanya, amennyiben az értékelés eredménye befolyásolja a bírói szervezeten belüli helyzetét, meg kíván felelni az értékelők elvárásainak. A magyar karrier-bírói rendszer egyik hátulütője, hogy a "másodfoknak való megfelelés" az alsóbb fokon eljáró fiatal bírák kreativitását veszélyeztetheti. Így akkor, amikor a bíró ténylegesen hatással lehet a bírósági jogalkalmazás elvi irányítására, szocializációja folytán már nem képes e feladat ellátására.
Mind a jogvita eldöntését, mind az ítélkező bíró szervezeten belüli függetlenségét befolyásolhatja a szignálás, az, hogy a bíróságra érkező ügyeket az elnök osztja ki. Nehéz lenne tagadni az amerikai jogi realizmus, elsősorban Jerome Frank azon következtetéseinek helytállóságát, hogy az ítélkező bíró személye befolyásolja az ügy kimenetelét. A szignálás intézménye nem csak azért érdemel figyelmet, mert
- 52/53 -
befolyással lehet az ügy eldöntésére, illetve az ítélkező bíró függetlenségére. Az ügyek elnöki hatáskörben történő szétosztását Magyarországon még mindig a bírósági ügykezelés szabályairól szóló 1973-as utasítás [123/1973. (IK 1974. 1.) IM utasítás] (a továbbiakban: Büsz.) rendezi.[13]
A Büsz. a cégbíróságokon már ma is előírja az automatikus szignálást, és nem látom akadályát annak, hogy a nagyobb ügyforgalmú bíróságok az automatikus szignálásra térjenek át.[14] Az ítélkezés mindennapjai ugyanis sokkal kevésbé átláthatók a közvélemény számára, mint a két politikai hatalmi ág munkája. A bírónak tehát nem csak pártatlannak kell lennie, a kívülállók számára pártatlannak is kell látszania.
Az eljáró tanács elnöki hatáskörben történő kijelöléséhez (szignálásához) hasonlóan a kijelölés módosításának szabályai is kifogásolhatók, mind az ítélkező bíró, mind az eljárás alanyainak szempontjából.[15] A kizárási ok esetén érthető a kijelölés módosítása, a kizárás feltételei az eljárási törvények, valamint a joggyakorlat által részletesen kidolgozottak. Homályosak és pontosításra szorulnak azonban a "ha az eljáró tanács elnöke indokoltan kéri" és a "hivatali érdek" kitételek. Az ítélkező bíró függetlenségéből egyenesen következne az az eset, hogy a megismételt eljárásra kötelezett bíró azért utasítaná vissza az ügy tárgyalását, mert jogi álláspontját nem változtatta meg a fellebbviteli bíróság érvelése, így meggyőződésével ellentétben kellene eldöntenie az ügyet. A "hivatali érdek" pedig olyan határozatlan jogfogalom, amely indokolatlan mértékben biztosít széles diszkréciót a bíróság elnökének. Esetleg lehetővé teszi, hogy a "renitens" bírók olyan ügyeket kapjanak, amelyek eldöntésével nem keresztezik a "hivatali érdeket".
Megfontolandó lehet a bíróságok és a közvélemény jelenlegi kapcsolatának átértékelése is. Egyrészt demokratikusan működő társadalmakban egyetlen intézmény sem működhet a közvélemény kontrollja nélkül, másrészt hatékony jogvédelmet biztosító bírák méltán számíthatnak a közvélemény támogatásra a politikai hatalmi ágakkal szemben.[16] Az országgyűlési képviselők, elsősorban a kormányzati többséget adó pártok legalább négyévenként kötelesek kiállni a választók elé, akik szavazataikkal megítélik az Országgyűlés és így a kormány tevékenységét. Nem vitás, hogy a bíróságok függetlenségének biztosítása speciális helyzetbe hozza a igazságszolgáltatás működése iránt érdeklődő választópolgárokat, illetve azok képviselőit is: a politikai hatalmi ágaknál megszokott beszámoltatási formákat nem szabad alkalmazni a bírói hatalommal szemben.[17] A bírói jogvédelem és az ítéletek tiszteletben tartása azonban csak akkor válik realitássá, ha a polgárok bíznak a pártatlan bírói ítélet megszületésében.[18] A közvélemény támogatásának és bizalmának megerősítéséhez hozzájárulhat a bírói etikai kódex megalkotása, az etikai eljárások intézményesítése. Az etikai eljárás lehetővé tenné, hogy az igazságszolgáltatást mint közszolgáltatást finanszírozó és igénybe vevő polgárok részt vegyenek a bírák munkájának ellenőrzésében, anélkül, hogy az ítéletek tartalma az etikai eljárás részét képezné. Tipikusan olyan esetekről van szó, amelyekben a bíró bíróságon kívüli tevékenysége teszi kérdésessé pártatlanságát,[19] illetve az eljárás résztvevőivel való bánásmód ébreszt kétséget elfogulatlanságával szemben. Az ügyfelek etikai eljárást kezdeményezhetnének a bíró ellen (ez magában foglalja a vizsgálat eredményének megismerését), a választópolgárok pedig részt vehetnének az etikai ügyekben eljáró tanácsokban.[20]
*
Több mint tíz évvel a rendszerváltás után a bírói függetlenség fogalma "politikailag korrekt" kategória lett. Nyilvánvaló, hogy ez az idő nem volt elegendő a bírói függetlenségre vonatkozó felfogások kikristályosodásához. Bizonytalan az is, hogy a bírói függetlenség tartalmára vonatkozó elképzelések mennyire őszintén támogatják a bírói függetlenség megerősítését. Az Alkotmányi rendelkezések és az 1997-es "igazságügyi törvények" ugyan megteremtették a bírói függetlenség alapjait, ám az elfogulatlan bírói döntéshozatal olyan tudati állapotot - néha bátorságot - feltételez, amelyet elsősorban az ítélkező bírónak kell megteremtenie. Ez a jog számára elérhetetlen tartomány. A bírói függetlenség megteremtéséhez a váltógazdálkodásban kormányzó pártok önérdekű támogatásán túl a közvéleményre is szükség van. Hiszen a polgárok az első számú haszonélvezői a hatékony jogvédelmet biztosító bírói szervezetnek.
JEGYZETEK
[1] Alexander Hamilton: A federalista, ford. Balabán Péter, Budapest, Európa Könyvkiadó, 1998, 553.
[2] Bush v. Gore 531 U. S. 98 (2000).
[3] A jelcini Oroszország példa erre a nem kormányzati eredetű befolyásra. A gyenge központi hatalom nem tudta megvédeni és megfizetni tisztviselőit. Ennek eredményeként gyakorivá válik a korrupció, a bírák személyes biztonsága is veszélybe került. Az elégtelen finanszírozás miatt a bíróságok kénytelenek voltak a helyi kormányzati szervek, sőt a privát szféra juttatásaira hagyatkozni.
- 53/54 -
[4] Lásd John M. Williams: Judicial Independence in Australia, in Judicial Independence in the Age of Democracy, eds. Peter H. Russel, David M. O'Brien, University Press of Virginia, 2001, 182-183.
[5] "A jogállam fogalmához ugyanis nem csupán a jogállami intézményrendszer formális kiépítése, hanem annak normális működtetése - s az ehhez szükséges költségvetési eszközök rendelkezésre bocsátása - is hozzátartozik." 28/1995. (V. 19.) ABH. ABH, 1995. 138, 142.
[6] A szövetségi alkotmány III. cikkely 1. szakasza szerint a bírák "szolgálataikért meghatározott időközönként díjazásban részesülnek, amelyet hivatalviselésük alatt nem lehet csökkenteni". Az ausztrál alkotmány 72. §-a hasonló rendelkezést tartalmaz.
[7] United States v. Will 449 U. S. 200 (1980). A bírói illetmény mértéke (és kapcsolata a bírói függetlenséggel) az Egyesült Államokon kívül bírósági eljárás tárgya lett Kanadában is (például Manitoba Provincial Judges' Association v. Manitoba 3. S. C. R., 1997).
[8] Az Alkotmánybíróság függetlenségének biztosítása érdekében az Abtv. költségvetési eljárási szabályát (1989. évi XXXII. törvény 2. §) is alkotmányi rendelkezéssé kellene tenni, az Alkotmánybíróság hatásköreinek alkotmányba iktatásával egyetemben.
[9] Az igazságügyi miniszter bírósági igazgatási hatáskörének fennmaradása miatt marasztalta el a Nyílt Társadalom Intézet bírói függetlenséget vizsgáló jelentése (a továbbiakban: Jelentés) a Cseh Köztársaságot: "Because the Ministry of Justice is the central administrator of courts, the possibility exists for the government to influence the substantive work of the courts (in addition to the indirect influence it might exercise through legislative initiative and control of the budget)." Monitoring the EU Accession Process. Judicial Independence, Open Society Institute, CEU Press, 2001, 128.
[10] Az olasz alkotmány 104. § (4) bekezdése szerint a szervezet kétharmada magisztrátus (bíró és ügyész), egyharmadát a parlament választja jogászprofesszorok és tizenöt éves gyakorlati tapasztalattal rendelkező jogászok közül. (Nota bene: Olaszországban az ügyészek függetlensége ugyanolyan védelmet élvez, mint a bíráké.)
[11] Meghatározott idejű szolgálati jogviszony elteltével biztosított az előmenetel. Lásd Giuseppe Di Frederico: Judicial Independence in Italy. A critical overview in a (non-systematic) comparative perspective. Konferenciaanyag. 9[th] Annual Conference on the Individual vs. the State, Budapest, 2001. május 3-5., Közép-Európai Egyetem.
[12] David M. O'Brien, Yasuo Ohkosi: The Japanese Judiciary, in Judicial Independence in the Age of Democracy, 49.
[13] A Büsz. kiadását követő évben az 1974. évi 24. törvény már úgy rendelkezett, hogy utasításban nem lehet kimondani az állampolgárok jogait vagy kötelezettségeit közvetlenül érintő, illetve az "állami szervekre (vállalatokra), szövetkezetekre (szövetkezeti szervezetekre) és egyéb gazdálkodó szervekre" vonatkozó általános érvényű rendelkezéseket. Az Alkotmánybíróság legutóbb 54/2001. (XI. 29.) AB határozatában foglalkozott a bírósági ügyvitel kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mivel az igazságügyi miniszter nem alkotta meg a bírósági ügyvitel szabályairól szóló rendeletet. (A rendeletalkotási eljárásban az OIT-nek egyetértési joga van.) Csupán a különvéleményt jegyző alkotmánybírák gondolták úgy, hogy a formai alkotmányellenességre tekintettel meg kellett volna semmisíteni a Büsz. támadott rendelkezését, azaz bírósági ügyviteli kérdésekről utasításban nem lehet rendelkezni.
[14] Büsz. 127. §: "A cégbíróságon az eljáró bíró kijelölése - a bírák munkával való terhelésének figyelembevételével - a számítógép felhasználásával automatikusan történik, indokolt esetben azonban az eljáró bírót a kollégiumvezető is kijelölheti." A kivételt jelentő" "indokolt eset" ismét széles elnöki diszkréciót biztosító szabály. Praktikus érvek is szólnak az automatikus szignálás mellett (például ha a bíró betegsége miatt ügyhátralék keletkezik, a "helyettesítő bíró" kellő hozzáértéssel tárgyalhatja az ügyet). A "véletlenszerű" szignálás egyes elemeit már alkalmazzák a cseh és a lett bíróságokon. Jelentés, 144, 263.
[15] Büsz. 35. § (1) bekezdés: "Az elnök a már kijelölt tanács helyett az ügyet más tanácsnak oszthatja ki, ha ezt a hivatali érdek indokolja, az eljáró tanács elnöke ezt indokoltan kéri, illetőleg kizárási ok áll fenn."
[16] Az Egyesült Államokban erre a hipotézisre a Roosevelt 1937-es "Court-packing plan"-jével szembeni felháborodás a példa.
[17] Az OIT elnöke évente tájékoztatja az Országgyűlést a bíróságok helyzetéről, valamint az OIT igazgatási tevékenységéről. A beszámoltatásnak erőteljesebb formáját számos tagállami jogrendszer alkalmazza az Egyesült Államokban: a bírói szolgálati jogviszony időközönként, választással keletkezik. A finn alkotmány 109. §-a a parlamenti ombudsman kötelességévé teszi - a törvényesség őreként - a bírósági munka vizsgálatát: "The Ombudsman shall ensure that the courts of law, the other authorities and civil servants, public employees and other persons, when the latter are performing a public task, obey the law and fulfil their obligations."
[18] "It is the confidence in the men and women who administer the judicial system that is the true backbone of the rule of law." Bush v. Gore 531 U. S. 98 (2000), Stevens bíró különvéleménye.
[19] A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény szerint a fegyelmi felelősség megállapításának egyik esete, amikor a bíró életmódjával, magatartásával a bírói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti.
[20] Kérdéses, milyen kapcsolatban lenne az etikai eljárás a
- 54/55 -
fegyelmi eljárással. A bírói etikai kódex megalkotása során az etikai vétség fogalma valószínűleg a fegyelmi eljárás megindítására okot adó fegyelmi vétség elkövetésénél enyhébb esetekre korlátozódik. Az ombudsmani eljárásokban használt "maladministration" fogalma irányadó lehet. Nem lehet azonban kizárni, hogy az etikai eljárás eredményeként kerül megindításra a fegyelmi eljárás.
1984. április 26-án a Népszava egyik írásában a következő sorokat olvashattuk: "...az embernek gyakran az az érzése, hogy a pulpitus mögött ülő fiatal bírónőknek talán egy jó ügyvédre is szükségük lenne, ha hivatásuknak meg akarnak felelni [...] ez a bírói kar nem képes kifogástalanul megoldani feladatát."
Az Ügyészek Országos Egyesülete, a Magyar Ügyvédi Kamara, valamint a Budapesti Ügyvédi Kamara vezetőinek 2001. december 20-án kiadott közös véleménye szerint "veszélybe került az igazságszolgáltatás mint önálló hatalmi ág függetlensége a politikai nyomás és a média torzításai miatt".
Mi történt az elmúlt tizenhat év alatt? A szakmailag alkalmatlan bírói karból politikai nyomás alatt álló (szakmailag alkalmatlan) bírói kar lett?
Az ügyészek és az ügyvédek testülete fontosnak látja, hogy felemelje szavát a bírói kar védelmében. Hogy megállítsák a folyamatot. A Legfelsőbb Bíróság elnöke értetlenül áll a nyilatkozat előtt. Álláspontja szerint "súlyos félreértés az igazságszolgáltatás alapvető tevékenységének, az ítélkezésnek a függetlenségét összetéveszteni vagy összekeverni a bíróságok szervezeti és pénzügyi kérdéseivel".
*
Az elmúlt tizenhat év alatt folyamatosan ki kellett állni a bíróságok függetlensége, az ítélkező tevékenység színvonalának védelme érdekében. A rendszerváltás előtt a bírók nagyon rossz anyagi körülmények között dolgoztak, jól, gyorsan, kevés ügyhátralékkal. A bírói hivatást azonban sem a közvélemény, sem a politika nem becsülte sokra. Ezért az 1980-as években nagymértékben nőtt a pályát elhagyók száma. A rendszerváltás első kormánya megkísérelt javítani a bírák anyagi megbecsülésén, majd a második kormány idején az anyagi juttatások lényeges növelése mellett egy átfogó igazságügyi reform is megvalósult: az 1997. október 1-je óta hatályos alkotmányi rendelkezések szerint a bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek. Ezt követően a bírói hivatás megbecsülése ismét csökkent, egymást követik (mértékadó körökből) a bírói ítéleteket érintő nyilvános kritikák, a jogerős bírói döntések teljesítésének nyilvános megtagadása stb.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának R (94) 12. számú ajánlása a bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről a következőképp fogalmaz: "Az ítélkezés során a bírák függetlenek, és biztosítani kell, hogy tevékenységüket akadályoztatástól mentesen és anélkül végezhessék, hogy bárhonnan érkező, bármely indokból, közvetlen vagy közvetett indíttatásból eredő, illetéktelen befolyásolástól, nyomásgyakorlástól, fenyegetéstől vagy beavatkozástól kelljen tartaniuk. Törvényben kell előírni a bírákat bármely módon befolyásolni törekvő személyekkel szembeni szankciókat. A bíráknak az eléjük terjesztett ügyekben teljesen szabadon, belső meggyőződésük és a tényállás saját maguk által történő értékelése szerint részrehajlásmentesen, valamint a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően kell dönteniük. A bírák nem kötelezhetők a bírói hatalmon kívül álló személyeknek az eléjük terjesztett ügyek érdemi részéről számot adni."
A következőkben tekintsük át, hogy az elmúlt évek jogalkotása merre vitte a bírói függetlenség érvényesülését.
*
Az Alkotmány ma nem tartalmaz annyi garanciális szabályt a bíróságokkal kapcsolatosan, mint korábban. A függetlenséget biztosító alapelvet lényegében ugyanazzal a megfogalmazással szerepelteti megalkotása óta. Eszerint a bírák függetlenek, csak a törvényeknek vannak alárendelve. 1989. október 23-ától szerepel az Alkotmányban az a rendelkezés is, hogy a bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.
A jelenleg hatályos bírósági szervezeti törvény a függetlenség alkotmányos garanciáját más szövegezéssel veszi át, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) 3. §-a úgy rendelkezik, hogy a bírák függetlenek, a jogszabályok alapján, meggyőződésüknek megfelelően döntenek, ítélkezési tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. A régi szervezeti törvény ugyanezt az elvet már 1972-ben rögzítette, a következő szöveggel: "bíró csak a törvénynek van alárendelve, sem hivatalos szerv, sem magánszemély konkrét ügyben utasítást részére nem adhat."
- 55/56 -
Első ránézésre megállapítható, hogy az alapelvek azonossága mellett a szóhasználat különbözik az 1972-es és az 1997-es változatban, ez a különbözőség pedig nem vált előnyére a jelenleg hatályos megoldásnak. Nyilvánvaló, hogy "a törvénynek alárendelés" alkotmányi garanciája nem (vagy nem csak) arra utal, hogy a bíróságok az ítélkező tevékenység során csak törvényeket alkalmaznak, hanem arra, hogy a bíróságok (és a bírók) jogállását törvényen kívül más jogszabály nem rendezheti, rájuk más jogszabály nem vonatkozhat. Ez az értelmezés az egyetlen, ami elfogadhatóvá teszi a megfogalmazás eltérőségét az Alkotmányban és a Bsz.-ben. Így ugyanis alkotmányos alapelvként rögzül, hogy a bíróságok tevékenységét a végrehajtó hatalom - rendeleti úton - nem befolyásolhatja.
Egyébként ez az alkotmányos szabály több vonatkozásban is sérül. Így például (törvényi felhatalmazás alapján) az 1/1999. (I. 18.) IM-EüM rendelet szabályozza a bírák és a bírósági titkárok pályaalkalmassági vizsgálatának szabályait, e rendelet hatálya kiterjed a bírói kinevezésre pályázó jelöltre, a bírósági titkárrá történő kinevezést kérelmezőre, és arra a bíróra, akinek egészségi alkalmatlansága megállapítását kezdeményezték. A rendelet 2. §-a rögzíti, hogy milyen képességek meglétét kell vizsgálni a bírói pályára való alkalmasság megállapításához. Ugyanígy igazságügy-miniszteri rendelet szabályozza a bírónak adható elismerések, címek adományozásának szabályait. A bírósági ügyvitel szabályait pedig a mai napig igazságügy-miniszteri rendelettel módosított igazságügy-miniszteri utasítás tartalmazza. Így a bíróvá válás folyamatát, a bírói munka elismerését és magát a bírói munkát is lényeges kérdésben befolyásolja a végrehajtó hatalomtól származó rendelkezés.
A párttagság és a politikai tevékenység végzésének tilalma nincs pontosan meghatározva. Nem világos az sem, hogy az elkötelezett, valamely párttal szimpatizáló belső meggyőződés tiltott, vagy az, hogy ez külső szemlélő számára nyilvánvaló legyen. Az Alkotmány módosításakor a bíróknak adott tájékoztatás szerint ugyanis csupán attól kell tartózkodniuk, hogy politikai rendezvényen, párt érdekében nyilvánosan szerepeljenek. Ennek elkerülésére a bíró szolgálati viszonya szünetel, ha országgyűlési vagy önkormányzati választásokon jelöltként indul.
Az nyilvánvaló, hogy a bírói munkát nem lehet politikamentes tevékenységnek tekinteni. Ahogy erre az Alkotmánybíróság 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában rámutatott, a mai parlamentáris rendszerekben a parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament többnyire a kormány törvényjavaslatait szavazza meg, a bíróság - ítélkező tevékenysége során - ezeket a törvényeket, valamint a kormány és a miniszterek rendeleteit alkalmazza, a mindenkori hatalmon lévő többség politikai akaratát hajtja végre, a mindenkori többségi hatalom fennállását szilárdítja, büntető hatalmát gyakorolja. Ezen túl a bíró szavazati joga sem korlátozott, az országgyűlési képviselői és az önkormányzati választásokon pártra is szavaz, kifejezve ezzel pártszimpátiáját. 1989 előtt nem volt tiltott a párttagság a bírák számára, más országokban (például Németországban) jelenleg sem az. Nehezen elképzelhető, hogy egy bírónak nincs véleménye a politikai folyamatokról vagy meghatározott politikai kérdésekről. Az ítélkezés politikai semlegességét nem az biztosítja, hogy a bíró tudatlan vagy nincsenek gondolatai, érzései, még csak nem is az, hogy számára az ügy érdemében (párt)utasítást nem adhatnak, hanem az, hogy a bíró ilyen utasítást politikustól sem fogad el.
A politikamentességet a bíróságok tekintetében úgy lehetne értelmezni, ahogy azt az Alkotmánybíróság tette egyik határozatában: nem a bíró, hanem a bírósági gyakorlat független a politikától, különösen a politikai változásoktól. Az ítélkezés koherenciáját folyamatossága, hagyományai és az elmélettel fennálló kölcsönhatása segíti elő.
Ugyanígy problémát okoz az utasíthatóság kizárásának és a befolyásolhatóság tilalmának az értelmezése is. Az utasíthatóság körében téves az a megközelítés, amely a bíró teljes - ítélkező tevékenységen kívüli - függetlenségét vallja, amelynek következménye, hogy a bírói jogviszony mint sajátos munkaviszony keretén belüli fegyelem is megszűnik, és a bíró jogai és kötelezettségei teljesítésére (így például határidők betartására, írásba foglalási kötelezettség teljesítésére, bíróhoz méltó magatartás tanúsítására, tárgyalási nap megfelelő kihasználására stb.) sem hívható fel.
A "befolyásolás tilalmát" pedig szintén a bíró ítélkezési függetlensége garanciájának kellene tekintenünk, amely csak akként értelmezhető, hogy a bírókat személyükben kizárólag az Alkotmány és más jogszabályok feltétlen tisztelete befolyásolja az ítélkezésben; ezek érvényre juttatása során lehetőségük van a lelkiismeretüknek és meggyőződésüknek megfelelő döntés meghozatalára, a választható alternatívák közül a leghelyesebbnek tartott megoldás alkalmazására. Döntésük kialakítására előnyök juttatása vagy elvesztése, hátrányok kilátásba helyezése - sem szervezeti, sem személyi szinten - nem gyakorol hatást, s az esetleges ilyen törekvésekkel szemben a megfelelő garanciális, kikényszeríthető jogszabályi védelem is biztosított. (Ma Magyarországon nincs ilyen befolyást szankcionáló jogszabályi rendelkezés.)
Kérdés, hogy - az ajánlás szerint is - ilyen, szankcionálandó cselekménynek kell-e tekinteni azt, ha
- 56/57 -
egy adott ügyben a másodfokú tárgyalás előtti napon cserélik le a kijelölt eljáró tanácsot, ha az igazságügyminiszter folyamatban lévő ügyben nyilvánosan véleményt nyilvánít, vagy ha "sztárügyvédek" folyamatban lévő ügyben értékelő nyilatkozatokat tesznek a sajtónak. És kérdés, hogy bíró-e az, akit az ügy érdemi elbírálásában ilyen hatások eredménnyel befolyásolnak.
Megállapíthatjuk, hogy a bírói függetlenség megfogalmazása az alkotmányban és a bírói szervezeti törvényben nem kielégítő, hiszen az ajánlásnak nem felel meg maradéktalanul, és a gyakorlatban olyan értelmezése is érvényesül, amely nem az igazságszolgáltatás lényegét hivatott biztosítani. A bírói függetlenség tehát részben a bíróságnak a - hatalmi ágak elválasztásából eredő - szervezeti függetlenségét, részben a bírónak a szervezeten belüli függetlenségét jelenti. A továbbiakban tekintsük át a bírói függetlenség garanciáit szervezeti és személyi oldalról.
*
A bíróság intézményi függetlenségét a következők biztosítják: a hatalmi ágak elválasztásának elve, ezen belül a hatásköri szabályok és a hatáskörelvonás tilalma, a gazdasági (költségvetési) függetlenség, valamint az önkormányzatiság. A hatalmi ágak elválasztásának elve a magyar államszervezet legfontosabb szervezési és működési alapelve. A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a bíróságok gyakorolják. Igazságszolgáltató (ítélkező) tevékenységet más hatalmi ág nem gyakorolhat (még az Alkotmánybíróság sem!)
Az Alkotmánybíróság végül is az államhatalmi ágak elválasztásának elvébe ütközőnek találta azt a rendelkezést, amely szerint az igazságügy-miniszter, illetve a legfőbb ügyész felmentést adhatott a volt bíró és ügyész jogi képviseleti joga időleges korlátozása alól volt munkahelyén. A határozat szerint e jog gyakorlása beavatkozást jelentett a bírói hatalmi ág és a hozzá kapcsolódó, az igazságszolgáltatásban közreműködők tevékenységébe [52/1996. (XI. 14.) AB határozat]. Így - legalábbis ebből az okból - "az igazságszolgáltatás pártatlansága és az eljárás tisztessége" vitathatatlan marad.
Fontos kérdés a bíróság költségvetési önállósága. A törvény szerint a bíróságok költségvetését a központi költségvetésben önálló fejezetként kell megjeleníteni (Bsz. 61. §). Ez a szabály előrelépés a korábbi (1995-ig érvényesülő) megoldáshoz képest, amikor csak a Legfelsőbb Bíróság szerepelt önálló fejezetben, a többi bíróság költségvetése az Igazságügyi Minisztérium fejezetbe tartozott. A költségvetés tervezetét - a bíróságokra vetítve - az Országos Igazságszolgáltatási Tanács dolgozza ki, azt benyújtja a kormánynak, amely viszont a saját költségvetési javaslatát nyújtja be az Országgyűlésnek, és - a jogszabályi kötelezés ellenére - nem indokolja meg az eredeti és a benyújtott javaslat közötti eltérést.
Az Országgyűlés pedig általában a kormány változatához közeli költségvetést fogad el. Így került sor arra, hogy 2000-ben a bíróságok részére jóváhagyott összeg 34 081 600 forint volt az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 44 122 300 forintos javaslatához és a kormány 34 243 500 forintos előterjesztéséhez képest. 2001-ben a bíróságok részére 36 348 800 forintot hagyott jóvá az Országgyűlés, szemben az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 59 167 100 forintos javaslatával és a kormány 35 586 200 forintos előterjesztésével. 2002-ben pedig az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 59 420 300 forintos igényéhez és a kormány 36 130 400 forintos előterjesztéséhez képest 37 636 500 forint jutott a bíróságoknak.
Sokan vélekednek úgy, hogy a bírósági költségvetés ilyen kezelésére "büntetésből" kerül sor, a végrehajtó hatalom így akarja nemtetszését kifejezni a bírói hatalom érvényesülésével kapcsolatban. Ez a látszat látványosan jelentkezett 2001-ben, amikor az év közepén a miniszterelnök - a Legfelsőbb Bíróság elnökénél tett látogatása után - négymilliárd forintot ígért az igazságszolgáltatásnak, amit az végül is abban az évben nem kapott meg.
Arról lehet vitatkozni, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökének vagy az Alkotmánybíróságnak van-e igaza abban, hogy egy szervezet függetlensége mennyiben múlik a számára biztosított gazdasági függetlenségen, de az bizonyos, hogy alkotmányos feladatokat ellátni csak megfelelő személyi és tárgyi feltételek mellett lehet. Nem tekinthető megfelelő tárgyi feltételnek, ha a Magyar Közlönyök, Bírósági Határozatok, tudományos folyóiratok, szakkönyvek - pénz hiányában - nem jutnak el a bírákhoz, ha az év második felében már nem áll rendelkezésre irodaszerekre, postaköltségre fordítható pénzösszeg stb. Az pedig minden esetben a kormány - a politika - felelőssége, hogy komolyan veszi-e az alkotmányos feladat- és hatásköröket és - a költségvetés meghatározása útján - megfelelően biztosítja-e a demokratikus jogintézmények működését. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint egyébként "szervezetszociológiai szempontból [...] a végrehajtó hatalom nem feltétlenül abban érdekelt, hogy [...] a bíróságok minél nagyobb hatékonysággal lássák el feladataikat" [28/1995. (V. 19.) AB határozat]. A jogi irodalomban megjelent olyan nézet is, hogy ez a megállapítás esetenként az Országgyűlésre is vonatkoztatható.
A kérdéskör harmadik lényeges eleme a bíróság igazgatási önállósága. Az Alkotmány módosítása 1997-
- 57/58 -
ben létrehozta a bíróságok igazgatására az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot s kimondta, hogy az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek [Alkotmány 50. § (4)]. Ezzel tárgytalanná vált az a kérdés, hogyan lehet a bírói függetlenséget szervezetileg garantálni, ha a kinevezési és költségvetési jogok megosztottan érvényesülnek. Az Alkotmánybíróság egyébként - két különvéleménnyel - nem minősítette alkotmányellenesnek a korábbi megoldást sem, amely szerint a bíróságok igazgatása az Igazságügyi Minisztérium hatáskörébe tartozott [53/1991. (X. 31.) AB határozat]. Természetesen a bíróságok függetlensége (önigazgatása) itt sem valósul meg maradéktalanul. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács tizenöt tagjából ugyanis kettő országgyűlési képviselő, és hivatalból tag az igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész és a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke. Ezen kívül az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke, akinek megválasztása - értelemszerűen, az országgyűlési hatáskörből és a minősített többségű szavazati arányból eredően - politikai alku tárgya. Eszerint a bírósági igazgatáson keresztül is érvényesülhet a bírósági munkában politikai - például a végrehajtó hatalomtól induló - befolyás.
*
Ami a bíró személyi függetlenségét illeti, az nem öncél, hanem eszköz a belső függetlenség, a bírói elfogulatlanság, illetve az objektivitás megóvására. A bíró személyes függetlenségének biztosítéka megbízatása keletkezésének és megszűnésének módja, az összeférhetetlenség és a mentelmi jog szabálya, a gazdasági függetlenség, valamint döntésének szabadsága. Ezek a biztosítékok a függetlenség keretfeltételeit adják, melyek azonban a bírák belső beállítottsága által meghatározottak.
A Legfelsőbb Bíróság elnökét - az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával - 1989 után is az Országgyűlés választotta meg, a többi hivatásos bírót pedig - az igazságügy-miniszter előterjesztésére - a köztársasági elnök nevezte ki. Ebben az időszakban híresült el az igazságügy-miniszteri mondás: "Abból lesz bíró, akit én akarok." Ez a nyilatkozat azon alapult, hogy az igazságügy-miniszter a bírósági vezetők kiválasztásakor akár egyetlen támogató szavazatot is a bírói testület állásfoglalásaként értelmezett, még akkor is, ha más jelölt többségi támogatást kapott. Az ezt követő vitát zárta le az Alkotmánybíróság azzal, hogy rögzítette, a bírák és a bírósági vezetők kinevezésénél is alkotmányos követelmény, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse [38/1993. (VI. 11.) AB határozat].
Évekkel ezen alkotmánybírósági döntést követően született meg a jelenlegi szabály: az igazságügy-miniszter helyett az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (Hivatala) az előterjesztő, a végrehajtó hatalom befolyása a bírói kinevezésekre (felmentésekre) - formálisan - megszűnt. Probléma maradt azonban, hogy az előterjesztés előkészítésében közreműködő bírói testületek tagjai személyesen nem feltétlenül ismerik a bírónak kinevezendő személyt. Vitatható az a megoldás is, hogy az első kinevezés határozott időre szól, és csak a bíró ítélkező munkájának minősítése után dől el, az adott személy bíró marad-e határozatlan időre vagy sem. Az Alkotmánybíróság ugyan nem minősítette e megoldást alkotmányellenesnek, mivel a feltételezett vezetői önkény ellensúlyozására elegendőnek találta a bírói testületek közreműködését az elmozdítási eljárásban, azt azonban végig kellene gondolni, hogy mennyire marad a kezdő bíró ítélkezése "befolyásmentes", ha három évig abban a bizonytalanságban végzi a munkáját, hogy ha nem "felel meg" a vezetőknek (vagy másoknak), akkor elveszíti az állását.
A bírói megbízatás megszűnése ugyanazon eljárás keretében történik, mint a megbízatás keletkezése. Változásként kell értékelnünk, hogy a régi Bsz. szerint a bírói tisztségre való alkalmatlanság megállapítására nem kerülhetett sor a bíró vétkes magatartása miatt - ilyen esetekben ugyanis fegyelmi felelősségre vonásnak és ennek alapján visszahívásnak volt helye -, az új szabályok értelmében azonban az alkalmatlanság lehet szakmai, hivatásbeli, életmódbeli alkalmatlanság is, amelynek megállapítása szintén a bírói testületek dolga, és számos esetben vitát eredményez.
A bírót megillető mentelmi jog azt hivatott biztosítani, hogy tisztségéből megbízatásának ideje alatt akarata ellenére - és különösen ítélkező tevékenysége miatt - ne legyen elmozdítható. A mentelmi jog nem nyújt védelmet a bűncselekményt elkövető bírónak, ugyanakkor biztosítja, hogy a bíró érdemi munkája miatt büntetőjogi eszközökkel ne legyen zaklatható. Ennek ellenére előfordult - például az igazságügy-miniszter bíráló nyilatkozataiban is többször emlegetett agrobankos Kovács ügyében -, hogy a mentelmi jog szabályainak megszegésével, sőt alaptalanul, büntető eljárási cselekményekkel, illetve erről szóló újságcikkekkel zaklatták az ügyben eljáró bírót (az ügyben egyébként első fokon felmentő ítélet született).
- 58/59 -
*
Általános az egyetértés abban, hogy a bírói függetlenség fontos garanciája a bíró anyagi függetlensége. Az 1980-as évek elején a kezdő bírói fizetés havi 5000 forint volt, most 202 950 forint. Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy bár a kezdő bírói fizetés megfelelő, a testületben eltöltött időt nem honorálják megfelelően: a legmagasabb fizetési fokozatba tartozó alapilletmény 314 572 forint. Emiatt a bíráknak nem érdekük, hogy tartósan a bírói pályán maradjanak, ez pedig pontosan abban az irányban fejti ki hatását, amelyet a bíróságokon évtizedek óta el akarnak kerülni, hogy a bíróságok (különösen első fokon) tulajdonképpen állandóan kezdő bírói állománnyal dolgoznak. A bírót ma számos más juttatás is megilleti, ami -anyagilag - vonzóvá teheti a pályát, így például beosztási pótlék, vezetői pótlék, ügyeleti és készenléti díj, idegennyelv-pótlék, kirendelés, tizenharmadik havi fizetés, jubileumi jutalom, ruhapénz, étkezési hozzájárulás, napidíj stb.
A bíró - igazságügy-miniszteri rendeletben(!) szabályozott - elismerésben részesülhet munkája alapján. Az Alkotmánybíróság a bíró szakmai, ítélkező munkájának ilyen - a bírói hatalom ellensúlya nélkül, a miniszter által gyakorolt - értékelését, mivel benne rejlik a befolyás lehetősége, alkotmányellenesnek minősítette [45/1994. (X. 21.) AB határozat]. Sólyom László a határozathoz fűzött különvéleményében a bíró kitüntetését minden külön megszorítás nélkül a bírói függetlenséget sértő jogintézménynek minősítette.
*
A bíró a rábízott ügyekben a bizonyított tények és a jogszabályok egybevetésével, a lelkiismerete alapján, meggyőződése szerint dönt. A bírói döntés függetlenségét biztosítják a kizárási szabályok s a határozathozatalt rendező szabályok. Az előbbiek az egyes eljárásokban lehetségesen előforduló kétértelmű helyzetek megelőzését szolgálják. Ebben lényeges változás az elmúlt évtizedek alatt nem történt, gyakorlatuk, értelmezésük megfelelő. A határozathozatal szabadságát biztosítja az az eljárásjogi szabály is, miszerint - tanácsban történő ítélkezés esetén - a fiatalabb bíró az idősebbet megelőzően szavaz, hogy az idősebb, tapasztaltabb kolléga iránti tisztelet (vagy annak hiánya) ne befolyásolja a fiatal tanácstagot saját véleménye kialakításában. Ez a szabály is változatlanul érvényesül évtizedek óta.
2002. január 1-jei hatállyal azonban egy, a bírói döntés függetlenségét erősen veszélyeztető eljárásjogi rendelkezés került a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályai közé. A Pp. eddig nem tartalmazott olyan rendelkezést, hogy a határozathozatalt megelőző tanácskozásról kötelező jegyzőkönyvet készíteni. A Pp. 214. § (2) bekezdésének 2002. január 1. napjától hatályos új harmadik mondata szerint a tanácskozáson elhangzottakat minden esetben kötelező jegyzőkönyvben rögzíteni, a jegyzőkönyvet (az esetleges különvéleménnyel együtt) nemcsak a perorvoslat tárgyában eljáró bíróság, hanem a jogegységi eljárást kezdeményező, illetve lefolytató legfelsőbb bírósági tanács és a fegyelmi eljárás kezdeményezésére jogosult, valamint a fegyelmi bíróság(!) is megtekintheti. Így a bíró nemcsak az ítéletben nyilvánosan megjelenő véleményéért, hanem a határozathozatalt megelőző zárt tanácskozáson elmondott - sőt, esetleg leszavazott - véleményéért is fegyelmileg felelősségre vonható és végső soron a testületből eltávolítható. Legalábbis érdekes törvényi szabályozás ez azokban a napokban, amikor mind a törvényhozó, mind a végrehajtó, mind a bírói hatalom képviselői felháborodottan tiltakoznak a bírói függetlenség korlátozásának veszélyét felvető állítások ellen.
Hasonlóan elgondolkodtató a bírói döntés szabadsága körében a bírói vagyonnyilatkozatra és a bírók átvilágítására vonatkozó szabály. Lényegében mindkettő megszületése már eleve azt mutatja, hogy a bírói hatalommal, annak tisztaságával szemben kételyei vannak a törvényi rendelkezést előkészítő végrehajtó hatalomnak és a törvényt megszavazó törvényhozói hatalomnak. Ha már az Országgyűlés és a kormány is úgy látja, hogy az országban működő ismert, rendszeresen adózó, a bírói munkán kívül más tevékenységet nem folytató kb. 2000 bíró ismeretlen helyről szerzett (vagy szerez) nagy vagyont, akkor milyen hozzáállást várhatunk a jogkereső közönségtől? Ráadásul a törvény 2001. július 1. napjától lehetővé teszi, hogy a bíró egy "jóakarója" (szomszédja, irigye, haragosa vagy az éppen elítélt vagy pert vesztett ügyfél) bejelentést tegyen ismeretlen eredetű vagyongyarapodásról, és ez esetben a munkáltatói jogkör gyakorlója ismételt vagyonnyilatkozat tételére kötelezheti a bírót, amelynek az előző vagyonnyilatkozattól való eltéréseit ellenőrzik. Az ellenőrzés kiterjed a bíró családjára is. Az ilyen bejelentés alapján lefolytatott eljárás hatása legkevesebb az, hogy a bíró százszor meggondolja, legközelebb kivel "húz ujjat" és mikor teszi ki magát, illetve családját újabb és újabb (feltehetően alaptalan) "vizsgálatnak". Ugyanakkor elég nehéz az ítélet meggyőző erejével hatni olyan közegben, amelyben az ügyfél úgy gondolja - és jogszabállyal alátámasztottan gondolja úgy -, hogy az ítélet azért olyan, amilyen, mert a bírót megvásárolták.
- 59/60 -
A bírói hivatás, a bírói kar lejáratásának másik eszköze az egyes fontos állami tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény rendelkezéseinek kiterjesztése a bírókra. A törvény értelmében speciális bizottság vizsgálja, hogy az adott bíró politikai ügynökként működött-e az előző rendszerben. Ha a vizsgálat eredménye azt mutatja, hogy igen, és a bíró önként nem mond le hivataláról, nevét és tevékenységét nyilvánosságra hozzák. Az eljárás - a bírói kar összetételében és erkölcsi tartásában - tényleges változással nem jár, arra viszont kiválóan alkalmas, hogy meghatározott személyek alappal vagy alaptalanul kézben tarthatók, akár a nyilvánosság előtt lejárattathatók legyenek. Az átvilágítást indokolhatták a rendszerváltás rendkívüli eseményei, a politikai átmenet időszaka. 2001-ben azonban a bírói kar átvilágítása komoly aggodalmakat ébreszthet a bírói függetlenség, az ítélkező munka befolyásolhatósága, a bírákra való nyomásgyakorlás szempontjából.
*
Mi történt tehát az elmúlt tizenhat év alatt? A bíróságot érintő jogalkotásban lényegében semmi olyan, ami indokolná a bíróság befolyásolhatósága miatti félelmet. Régen is voltak, ma is vannak jó és rossz bírák. Voltak és vannak jó és rossz ítéletek. Az utóbbiakból talán ma egy kicsit több, mint régen. S lesznek is. Hogy több vagy kevesebb, mint most, az rajtunk múlik. Az igazi gond ugyanis - véleményem szerint - az, hogy eltűnt vagy eltűnőfélben van a bírói hivatás tisztelete. A hatalmi ágak résztvevői (és a bírák többsége) nem tiszteli eléggé a bírói tevékenységet, nem érzékeli, hogy bírónak lenni nemcsak munka, hanem életforma.
A bíró egy elkötelezett, értelmiségi, közszolgálati funkciót ellátó jogalkalmazó, aki az anyagi igazság megismerésére, az előtte felmerülő emberi problémák megoldására törekszik. Aki elfogulatlan, megközelíthetetlen, és tisztában van azzal, hogy e tulajdonságaival az igazságszolgáltatás tekintélyét óvja. Akit tevékenységében hivatástudat, lelkiismeretesség, az igazságra és igazságosságra törekvés, pontosság, alaposság, nagyfokú önuralom és szakadatlan önellenőrzés vezérel. Akinek magatartása példamutató, bizalomra méltó és tekintélyt parancsoló. Aki tudja, hogy a bírói hatalom nem az ő személyes hatalma, aki megfelelő alázattal műveli szakmáját és tudja, hogy tevékenysége alkotómunka, tudatos jogfejlesztő tevékenység.
A bíró igazi függetlenségét ez jelenti. Valamint a széles körű jogi ismeretanyag és a gyakorlati tapasztalatok birtoklása. Nehezen befolyásolható az a bíró, aki pontosan ismeri az általa tárgyalt ügyet, kellő mélységben ismeri és betartja az anyagi jogi és eljárási szabályokat. Nehezen befolyásolható az a bíró, akinek van meggyőződése és lelkiismerete, ami szerint döntést kell hoznia. Aki tiszteli az embert, akkor is, ha bajban van. És aki tiszteli azt a hivatást, amit gyakorol. Ugyanis "azzal szemben, amivel nem törődünk, nem vagyunk sem nagyon válogatósak, sem pedig igen jó bírák" (Marcel Proust).
Az mindenesetre elgondolkodtató, hogy 1997 óta sikertelen a Luganói egyezmény tagországai közé való felvétel iránt előterjesztett kérelmünk. A Luganói egyezmény hatálybalépése után tizennyolc európai országban azonos elvek alapján történik a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságra, valamint a bírói döntések elismerésére és végrehajtására vonatkozó szabályok alkalmazása. Ha csatlakozási kísérletünk - a közösség nyitottsága ellenére - immár öt éve eredménytelen, az azt mutatja, hogy a mi bíróságaink ítéletei a kölcsönös megfelelés követelményeinek nem felelnek meg.
A bírói hatalom az állami főhatalmi jogosítványok egyike, annak függetlensége egyszersmind alkotmányunknak egyik biztosítéka. Minél nagyobb a válság a gazdasági életben és a hullámzás a közélet terén, a közrend érdekében ennek a függetlenségnek megóvására annál nagyobb és feltétlen szükség van."[1] A bevezető idézet hatvanhat éves életkorát legfeljebb nyelvezete és nem tartalma árulja el, a bírói függetlenség értéktartalmára utaló megfogalmazásnak minden szava időtálló. Sarkalatos hazai és nemzetközi jogi dokumentumok napjainkban is azt hangsúlyozzák, hogy a bírói függetlenség a jogállamiság kiemelkedő alappillére és egyben minimum ismérve. Ugyanakkor a bírói függetlenség egységes és hiánytalan fogalmát sem nemzetközi jogszabályok, sem hazai törvények nem határozzák meg.
Ez azonban csak első pillantásra tűnik paradoxonnak. A bírói függetlenség számos tekintetben többet jelent pusztán tételes jogi szabályoknál. A filozófus Dworkin rendszerében gondolkodva: olyan "elv" ez, amely "az igazságosságnak, a méltányosságnak vagy a moralitás valamilyen más dimenziójának követelményét"[2] fejezi ki, és olyan "célkitűzés", amely gazdasági, politikai, szociológiai erőfeszítéseket kíván meg[3] mind a törvényhozó, mind a végrehajtó, mind a bírói hatalom oldalán. Az egyidejűleg elvként és célként felfogott bírói függetlenség nemcsak az ennek tudatában ítélkező bírót segítheti a nehéz esetek el-
- 60/61 -
bírálásánál (ahogyan arra Dworkin az elvek szerepét általában kiemelve utalt), de igazodási pontként szolgál a jogrendszer egészének alakításánál, benne a bírói függetlenség koherens intézményi, jogi garanciáinak megteremtésénél is.
A bíróságok működésével kapcsolatban időről időre felbukkanó sajátos, limitált célok jegyében fogant burkolt és nyílt gyanakvást tükröző kommentárok, vagy éppen az indulat őszinte lobogásában megfogalmazott, az igazságszolgáltatás zavartalansága érdekében preventív közbelépést sürgető aggodalmak arra engednek következtetni, hogy a bírói függetlenség intézményi garanciáinak megléte és állandó erősítése elengedhetetlen. Ehhez azonban szükség van a bírói függetlenség alapvető ismérveinek meghatározására is.
Juhász Andor egykori kúriai elnök már az 1930-as években felhívta a figyelmet arra, hogy "a független igazságszolgáltatás nem önként értendő, szükségképpen létező valami [...] az államnak a bíró anyagi és lelki függetlenségét áttörhetetlen védőbástyákkal kell körülvennie".[4]
A számba jöhető védőbástyák között mindenkor kitüntetett szerepet foglalnak el az egyetemes jelentőségű nemzetközi jogi dokumentumok és az azokra épülő, azokat mintának is tekintő belső jogi szabályok. Ez idő szerint a jogforrások között kiindulási pontként szolgál az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Római egyezmény[5] 6. cikke, amely a tisztességes tárgyaláshoz való jog alapkövének tekinti "a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság" működését. Az egyezmény 6. cikkének tartalmát az Emberi Jogok Európai Bírósága és a Bizottság egyedi döntéseiben bontotta ki, s ezen esetjogi rendszer közvetítésével vált mára az idézett tételes jogi rendelkezés már a nemzeti jogot is befolyásolni képes élő joggá. E munka keretei nem teszik lehetővé az idevonatkozó nagyszámú egyedi döntés áttekintését, ám néhány alaptételt mindenképpen érdemes kiemelni ezekből.
A 6. cikk megkívánja, hogy a bírósági szervezetet, annak hatáskörét törvény szabályozza és a végrehajtó hatalom tartsa távol magát a szervezeti keretek megteremtésétől, befolyásolásától.[6]
A bírói szervezet függetlensége szempontjából a strasbourgi gyakorlat alapkérdésnek tekinti a szervezet tagjainak kiválasztási (kijelölési, megválasztási) módját, ideértve a megbízatásuk időtartamára vonatkozó szabályokat is, elmozdíthatóságuk feltételeinek előzetes rendezését, s mindazon rendelkezések meglétét, amelyek garantálják a külső nyomás elleni védelmet.[7] Következetesen kiemelt szerepet tulajdonított mind a bíróság, mind a bizottság annak - számos esetben együtt kezelve a függetlenség kérdését a pártatlanság elvével -, hogy a bírósági szervezetnek, az eljáró bíróságnak nemcsak függetlennek kell lennie, hanem annak is kell látszania. Csak a külön indoklásra nem szoruló, a bíróság tevékenységében magától értetődően megmutatkozó függetlenség alkalmas arra, hogy a felekben, a vádlottakban és a közvéleményben megfelelő bizalmat keltsen a bíróságok működésével kapcsolatban.[8]
Az egyezményhez kapcsolódóan került kidolgozásra az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága R (94) 12. számú ajánlása a bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről,[9] majd pedig az Európai Karta a bírák jogállásáról.[10]
A bírói függetlenség meglétét mindkét dokumentum nélkülözhetetlennek tartja a demokratikus államokon belül az alapvető emberi jogok és szabadságok védelme érdekében, és ennek folytán kiemelt szerepet tulajdonít annak, hogy a tagállamok alkossák meg azokat a rendelkezéseket, amelyek a bírói függetlenség "legteljesebb garanciáinak" megteremtésére és oltalmazására alkalmasak. Az ajánlás és a karta tételes szabályrendszer formájában szól a bírói függetlenség azon legfontosabb paramétereiről, amelyeknek megléte elengedhetetlen az elv egzisztálásához s amelyek védelmét a tagállamok figyelmébe ajánlja. A felsorolt ismérvek túlnyomórészt közismertnek tekinthetők és a nemzeti jogalkotás tekintetében minimum szabályoknak foghatók fel, azonban két - talán eddig kevesebb hangsúlyt kapott - kitételt külön is érdemes egymással párhuzamba állítva vizsgálni.
Az ajánlás a függetlenség törvényi biztosítékai érdekében kiemeli, hogy "törvényben kell előírni a bírákat bármely módon befolyásolni törekvő személyekkel szembeni szankciókat".[11] A karta pedig leszögezi, hogy léteznie kell a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól teljesen elkülönült, a bírák legszélesebb képviseleti aránya mellett működő olyan fórumnak, amely a bírói szervezet befolyásolás-mentes működését garantálja. A nemzeti jogoknak biztosítaniuk kell továbbá "minden bírónak, aki úgy véli, hogy az abban [a szervezeti törvényben] foglalt jogait vagy általánosabban függetlenségét vagy az igazságszolgáltatás függetlenségét fenyegetik vagy bármilyen módon megsértik, hogy e független fórumhoz forduljon, amely hatékony eszközökkel rendelkezik ezek orvoslására vagy javaslatot tud tenni orvoslására".[12]
További részletes ismertetés nélkül is nyilvánvaló tehát, hogy a nemzetközi dokumentumok alapvető kívánalomnak tekintik a nemzeti jogokkal szemben a bírói függetlenség garanciáinak legmagasabb - törvényi - szintű meglétét.
A hazai jogrendszer a szabályozási szintet tekintve ennek a kívánalomnak a nyomán halad. A megfelelő szintű és több rétegű szabályozás ellenére is kérdéses azonban, hogy a meglévő törvények hiánytalanul és
- 61/62 -
hatékonyan képesek-e biztosítani a bírói függetlenség töretlen érvényesülését.
Elsősorban a Bsz. és a Bjt. vonatkozásában már önmagában az is szembeszökő, hogy miközben a bírói szervezet működését illetően mindkét törvény rendelkezései - elsősorban - a végrehajtó hatalom általános intervenciós jogának kizárását célozzák, a bírói függetlenség elvének, ismérveinek kibontását csak igen szűkszavúan tartalmazzák. Mindössze a Bsz. 3. §-a tartalmazza azt az egyetlen mondatot, hogy "a bírák függetlenek, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók". A függetlenség egyes elemei érhetők még tetten az összeférhetetlenségi, javadalmazási szabályokban anélkül, hogy ezeknek a függetlenséggel való tényleges összefüggése, biztosíték jellege kellő hangsúlyt kapna.
Mindmáig elmaradt azonban annak kezelhető megfogalmazása, hogy például hol vannak a határai az ítélkezési tevékenységnek, a bírói munkának mely részei "választhatók el" ettől a folyamattól, egyáltalán vannak-e ilyenek; illetve milyen formában megnyilvánuló magatartások, jelenségek tekinthetők befolyásolásnak. Nem került tisztázásra a bírói munkával összefüggő vezetői utasítási rendszer, továbbá az úgynevezett igazgatási tevékenység fogalomköre, minek folytán az ezt érintő alacsonyabb szintű jogszabályok (például Büsz.) rendelkezéseinek és a bírói függetlenség viszonyának korrekt rendezése sem valósult meg. A bizonytalan jogfogalmak tartományában maradt a bíróságok "működési feltételeinek" kategóriája és ennek a bírói függetlenség sérelmére gyakorolt hatása is. Az általánosító és egyszerűsítő - következésképp hatékonyan számon nem kérhető - megfogalmazások pedig fenntartották többek között az intézményesített összeütközés lehetőségét elsősorban a végrehajtó hatalom - de például a költségvetés tekintetében a törvényhozás - és a bírói hatalom között.
A bírói tevékenység csak igényes körülmények között végezhető oly módon, hogy a bírói tekintély társadalmilag elfogadott legyen, a bíróság működésébe vetett bizalom pedig önmagában is erősíti a bírói függetlenség igényét és erejét mind a bírói szervezet, mind a társadalom oldaláról. A külső finanszírozási korlátok drasztikus alkalmazása, a bíró ítélkezési tevékenységének - ma is meglévő[13] - megalázó feltételek (alkalmatlan épületek és belső infrastruktúra) közé kényszerítése ennélfogva önmagában is alkalmas minimálisan a függetlenség látszanának rombolására, de ténylegesen is eredményezheti az egyes bírák vagy teljes bírói alrendszerek értékrendjének deformálódását.
Sem a már hivatkozott törvények, sem egyéb jogszabályok nem tartalmazzák továbbá azokat az önálló szankciókat, amelyeket az ajánlás megkíván "a bírákat bármely módon befolyásolni törekvő személyekkel szemben". Az ajánlás szövegéből, elveiből egyértelműen az következik, hogy a bírói függetlenség különös súlyú, kiemelt érték, amelynek sérelme nem pusztán olyan "durva" tényállásszerű magatartások esetén következik be, amelyeket például a Btk. egyes rendelkezései a korrupciós cselekmények, az igazságszolgáltatás rendje vagy a hivatalos személy elleni, illetve a bárkivel szemben elkövethető egyéb bűntettek kapcsán honorálnak. A bírói függetlenség olyan finom anyagból szőtt kelme, amely sérülhet akár azzal is, hogy konkrét ügyeket, az ügyek csoportjait vagy személyeket illetően a bírósággal vagy az egyes bírákkal szemben személyek és testületek "ajánlásokat", "elképzeléseket" fogalmaznak meg, akár az ügyek kiosztásának személyre szóló rendjét, az ítélkezés módját illetően, vagy akár csak "sugalmazó állításokat" deklarálnak adott ügyek "fontosságát", "jelentőségét", "következményeit" tekintve. Ezek a megnyilvánulások - bárki kezdeményezze is -, főként ha egyedileg azonosítható ügyekben visszatérően méltatlan hangvételű és a tárgyilagosság látszatát is elimináló kritikába bújtatottan jelentkeznek, a bírói munka megítélésével kapcsolatos kedvezőtlen látszatok sorozatát eredményezve éppen úgy alkalmasak a lelkiismereti függetlenség sérelmének előidézésére, mint a nyíltan megfogalmazott fenyegetések. Látni kell továbbá azt is, hogy a lelkiismereti függetlenség megroppanásának kedvezőtlen hatása soha nem áll meg az egyedi ügy, egy bíró szintjén. A befolyásolás látszatának keltése önmagában is alkalmas a teljes bírói kar belső önbecsülésének és külső elfogadottságának többszörös gyöngítésére.
Az ajánlás egyik üzenete éppen az, hogy a bírói függetlenséget a befolyásolás kifinomult módszereivel szemben is megfelelő védelem alá kell helyezni. Bár az ajánlás a "szankciók" kifejezést használja, a burkolt befolyásolás elleni küzdelem nem feltétlenül és kizárólag csak a büntetőjog világába tartozó kérdés. Az intézményes védelem megteremtésének valóságos alternatívája lehet annak a "fórumnak" a felállítása, amelynek kívánalmát a karta - már hivatkozott - rendelkezése tartalmazza. Az egyes bíró ehhez a fórumhoz fordulhat, ha a bírói szervezet vagy személyes függetlensége sérelmét vagy annak akár csak veszélyeztetését érzékeli, s amely szervezetnek hatékony eszközökkel kell rendelkeznie a konfliktus feloldására. Annál is inkább kívánatos a bírói függetlenség problematikus dimenzióinak kezelésére alkalmas testület léte, mert az egyes bírákat a konkrét ügyek kapcsán általános hallgatási kötele-
- 62/63 -
zettség terheli. A befolyásolás, a bírói függetlenség sérelmének lehetősége pedig a bíró személyének presszionálásán keresztül sokkal inkább az egyedi ügyekhez tapad, semmint az általánosság szintjén jelentkezik. A bíró személyiségét megcélzó ráhatás ennélfogva nemigen választható el a konkrét ügyektől, amelyekkel kapcsolatban azonban a bíró még annak befejezése után sem nyilatkozhat. A bíró személyes fellépése, korlátozott eszközökkel vívott "ellentámadása" egyébként is minden bizonnyal legfeljebb önmaga és hivatása kedvezőtlen színben való feltűnését eredményezné és elvonná erejét az ítélkezési tevékenységtől. Tény azonban, hogy a jelenlegi egyoldalú hallgatás is patológiás következményekhez vezet, mert bátorítja az igen fáradságos és folyamatosan elmélyült munkát igénylő bírói hivatás gyakorlóival szembeni gátlástalan és minden önmérséklet híján lévő tárgyalótermi és publikus megnyilvánulásokat. Hosszabb távú következménye pedig mindennek a bíróság döntéseinek elfogadottságába vetett bizalom teljes mértékű elolvadása lehet, ami kellőképpen visszaüt az egész társadalom működésére, a jogon kívüli szférába emelve az állampolgárok egymás közötti és az állami szervekkel szemben meglévő konfliktusait.
Önkéntelenül adódik a kérdés, hogy ez a karta szellemében funkcionáló testület lehet-e a bírói szervezeten belül ma is jelentős súllyal jelen lévő és sok esetben konfliktusfeloldó szerepbe kényszerült Országos Igazságszolgáltatási Tanács. Tény, hogy az OIT-nek jelenleg nincs határozott jogszabályi kötelezettsége a fentebb vázolt működési körre, következésképp a feladat ellátásához szükséges jogosítványai sincsenek. A válasz mindenképpen elmélyültebb átgondolást igényel, melynek során figyelemmel kell lenni a testület jogszabály szerinti összetételére és arra, hogy jelenlegi jogosítványaival mennyiben lenne összeegyeztethető az új szerepkör. Alternatívát jelenthet még akár a Bírói Tanácsnak, akár a Bírói Egyesületnek a feladatkörnek megfelelő jogi környezetbe helyezése és törvényben biztosított önálló eszközökkel történő felruházása is.
A terjedelmi korlátok gátat szabnak a bírói függetlenséggel kapcsolatos jogi háttér és az abból fakadó anomáliák teljes körű áttekintésének. A felvetett problémák azonban jelzik, hogy az elv kiteljesedését szolgáló törvényi szabályozást befejezettnek tekinteni nem lehet. A gyakorlat azt mutatja, hogy szükség van a bírói függetlenséggel összefüggő, mégoly magától értetődőnek tűnő "igazságok" működőképes jogelvekké formálására és még inkább a függetlenség sérelmét generáló joghézagok felszámolására.
*
Vargha Ferenc egykori koronaügyész még úgy nyilatkozott, hogy a bírói függetlenség definíció hiányában is tényként adott erkölcsi érték, hasonlóképpen az isten, a vallásos tisztelet vagy a becsület fogalmához.[14] Úgy tűnik azonban, hogy ezt a "bizalmi álláspontot" meghaladta az idő, s éppen a hathatós védelem érdekében szükségessé vált a bírói függetlenség ismérveinek tisztázása. Ennek során az egyébként nem könnyen kategorizálható státusbeli függetlenség kérdésének vizsgálata semmiképpen sem kerülhető meg.
A státusbeli függetlenség értelmezéséhez az e tekintetben is szűkszavú jogi normákon túl kiindulópontként szolgálhatnak az Alkotmánybíróság határozatai, amelyek ezt a kérdést számos alkalommal és többféle aspektusból vizsgálták, figyelembe véve a már hivatkozott ajánlás és a karta iránymutatásait is.
A már többször említett ajánlás tartalma szerint "az ítélkezés során a bírák függetlenek, és biztosítani kell, hogy tevékenységüket akadályoztatástól mentesen és anélkül végezhessék, hogy bárhonnan érkező, bármely indokból, közvetlen, vagy közvetett indíttatásból eredő, illetéktelen befolyásolástól, nyomásgyakorlástól, fenyegetéstől vagy beavatkozástól kelljen tartaniuk. [...] A bírák nem kötelezhetők a bírói hatalmon kívül álló személyeknek az eléjük terjesztett ügyek érdemi részéről számot adni."[15]
"Az Alkotmánybíróság határozataiban hangsúlyozta, hogy a bírói hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik, döntően az ítélkezésben ölt testet. A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a további státusbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek. A bírónak mindenkitől - más bírótól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyás ellen, származzék akár az külső hatalmi jogkör gyakorlójától, akár a bírósági szervezeten belülről. [...] az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. [...] A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján belső meggyőződése szerint hozza meg."[16]
A státusbeli függetlenségnek van tehát egy külső és egy belső (szervezeten belüli) oldala, amelyek azonban elválaszthatatlan kapcsolatban állnak egymással. Alapfeltétel, hogy a bírói szervezet egészében
- 63/64 -
legyen független a másik két hatalmi ágtól, annak változásaitól, politikai összefonódásától és semleges velük szemben. "A bíróság függetlensége az ítélkezés függetlenségét tekintve abban rejlik, hogy a bíróságok a »politikai« törvényeket és az igazgatási normákat is önállóan értelmezik. [...] A »jogot« végül is a bíróságok saját értelmezésük szerint állapítják meg. [...] A csak a törvényeknek való alávetettség nemcsak a másik két hatalmi ág befolyását zárja ki tehát az ítélkezésre, hanem - az Alkotmány határai és követelményei között maradó - független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget."[17]
A semleges értékrendet tükröző "rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás" mindenképpen előkelő biztosítéka lehet a bírói szervezet és függetlenség integritása megőrzésének. Az egységes felfogást tükröző jogalkalmazás féket jelenthet azok számára, akik a külső beavatkozás lehetőségével az egyedi ügyben vagy az ügyek egy csoportjában - akár csak például a jogszabályok kéretlen és célzatos magyarázgatása útján - hajlamosak lennének beavatkozni; és visszatartó erőt képezhet azoknak a bíráknak a vonatkozásában is, akik egyébként nem idegenkednének a külső interpretálás bűvkörébe lépni. A következetes gyakorlattól való, az ügy tényeivel és körülményeivel ésszerűen nem indokolható eltérés a beavatkozás gyanúját védhetetlenül felkelti, és mind a beavatkozót, mind a beavatkozással érintett érdekeltet, mind pedig a bírót megbélyegzi.
Visszatartó ereje ennek persze csak akkor van, ha a független ítélkezés abszolút érték mind a bírói szervezetben, mind a szervezeten kívüli környezetben, és biztosított, hogy a bíróság döntései tényszerűen közvetítődnek a bíróságon kívüli szféra felé. Másfelől a semleges értékrend megvalósításának további feltétele az is, hogy a bírói kar minden szintjén megvalósuljon - nemcsak a bíróvá válás, hanem az adott helyre történő beosztás vagy vezetői kinevezés tekintetében is - a végrehajtó hatalom befolyásának kiküszöbölése, s a "bíróság önmaga által meghatározott" utánpótlási rendje töretlenül biztosítva legyen.[18]
Ez a cél feltételezi, hogy a bírói szervezeten kívülről jövő beavatkozásra ne legyen mód sem a kiválasztás és kinevezés, sem az elmozdítás, sem a szervezet bármilyen fokán végzett bírói munka bármilyen jellegű számonkérése, sem a vezetővé válás meghatározása, sem a vezetői munka vizsgálata és értékelése tekintetében. Az egyes bíró szervezeten belüli, státusbeli függetlensége csak akkor biztosítható hiánytalanul, ha az őt beosztó vezető (vezető testület) is független módon nyeri el tisztségét és a szervezeten kívül nem tartozik számot adni senkinek a konkrét státusok betöltéséről. Abban az esetben ugyanis, ha az úgynevezett "magasabb szinteken" működő vagy vezető beosztást betöltő bírák helyzete, pozíciója nem intakt a szervezeten kívüli erőkkel szemben, rajtuk keresztül akár az ügyek elosztásán, akár a vezetésük alá tartozó bírák munkájával szemben megfogalmazott negatív értékítélethez kötött instrukciók útján, de akár az érdemi döntések sugalmazásán keresztül tényleges befolyás gyakorolható a bíróság ítélkezési tevékenységére. Az ilyen szituáció fennállása olyan súlyú bizonytalansági tényezőt jelent, amely kialakíthatja akár a vezetőben, akár a neki beosztott bíróban a megfelelni vágyás kényszerét, s ezáltal anélkül is veszélyezteti a függetlenség érzését, ha a helyzet kihasználására valóságosan soha senki részéről nem kerül sor. (Igaz, hogy a jelzett helyzetben ténylegesen a befolyásolás felderítésének is alig van esélye, és éppen ez teszi veszélyessé.)
Ahogyan az Alkotmánybíróság azt már egyik igen korai határozatában leszögezte, éppen az ítélkezés függetlenségének biztosítása végett a bíróság személyi összetétele szempontjából érdektelen az a kérdés - amelyre elsősorban rendszerint a végrehajtó hatalom oldalán történik hivatkozás -, hogy a szervezet személyi összetételéért és munkájáért senki nem visel politikai felelősséget. "A bírói hatalom sem viselhet politikai felelősséget a parlamenttel szemben." A bírói munka lényegét jelentő ítélkezéssel szemben pedig éppen hogy alapvető kívánalom a politikamentesség, ezért az ítélkezési tevékenység kontextusában értelmetlen is politikai felelősség vállalásáról beszélni.
A kinevezési rend és vele összefüggésben a bírói függetlenség garanciáinak megteremtése terén az elmúlt évtized nem nevezhető éppen sikertörténetnek. Végül is csak számos - a végrehajtó és a bírói hatalom közötti kölcsönös bizalmatlanság légkörében fogant - jogszabályváltozás s az ezekhez már szinte automatikusan kapcsolódó alkotmánybírósági eljárások nyomán vált elfogadottá az a követelmény, hogy a bírói függetlenség biztosításának sarkköve a végrehajtó hatalom távoltartása a bírói szervezet alakításától. Szükséges azonban annak hangsúlyozása, hogy az eredmények megőrzése és a már elért pozíciók védelme a meg-megújuló, sok esetben erős kritikai nyomás vagy szelektív elszámoltatásra irányuló módszerek meghonosítására irányuló szándékok formájában jelentkező burkolt befolyásolási kísérletek ellenére kötelező szükség, amely erős jellemet kíván meg mind az egyes bíráktól, mind az általuk választott testületektől és kiválasztott vezetőiktől.
Az elhúzódó szervezet-átalakítási viták, a bírói függetlenség külső garanciáinak megteremtése érdekében folytatott küzdelem azzal is járt, hogy mind ez idáig kevesebb szó esett a szervezeten belüli státus-
- 64/65 -
beli függetlenség biztosítékainak lefektetéséről, noha ez legalább olyan fajsúlyos kérdés.
A bíró a szervezeti és az eljárási szabályok szerint köteles a részrehajlástól mentes, pártatlan, magas színvonalú ítélkezésre. Ítélkezési tevékenysége során nem utasítható arra, hogy az eléje terjesztett jogvitát az egyedi ügyben miként döntse el, bizonyítási tevékenységének terjedelmi és időbeli korlátait csak az ügyre vonatkozó jogszabályok keretei, az ügy körülményei és tényei határolhatják be, a bizonyítékok értékelése, mérlegelése során pedig kizárólag a szakmai szabályok kötik. Az ítélkezési tevékenységet megalapozó körülményekről a bírót csak annyiban terheli számadási kötelezettség, amilyen mélységű indokolási kötelezettséget a törvények előírnak számára. Határozata "megmagyarázására", még kevésbé a felvett bizonyítás mértékének vagy menetének, költség- vagy időigényének "védelmére" ezen túlmenően sem a bíróságon kívül, sem a bírósági szervezeten belül nem kötelezhető. Ezeket az elveket az ajánlás és a karta is a függetlenség és a bírói méltóság kikezdhetetlen feltételeinek tekinti, és a hazai jogszabályi környezet is igyekszik tételes rendelkezések útján mindezt támogatni.
Másfelől azonban a bírói tevékenység sem légüres térben folyik, a munkavégzést, a munkarendet, az ügyek kezelésének módját technikai, igazgatási szabályok is befolyásolják. Maga az ajánlás és a karta is rögzíti, hogy igazgatási kérdésekben a bírák a bírói függetlenség sérelme nélkül jogaik tiszteletben tartását biztosító ellenőrzésnek vethetők alá. Ez az ellenőrzés azonban a bírói szervezeti rendszeren belül folyik. Következésképp ezen belül van szükség az ellenőrzés paramétereinek, hatásköri és tételes szabályainak meghatározására annak érdekében, hogy az ilyen címen folytatott vizsgálatok ne válhassanak a bíróval szemben a nyomásgyakorlás eszközévé és ne sugalmazzák egyes ügyeknek a többiekétől eltérő kezelését. Első lépésként annak garanciáit kell megteremteni, hogy a számonkérés a konkrét ügyekben hozott érdemi döntésekre és az azokat megalapozó bizonyítási tevékenységre, ami az ítélkezési tevékenység immanens sajátja, még akkor sem terjedhet ki, ha az igazgatási jogkör gyakorlója mindazt nem megfelelőnek ítéli. Az ügyben hozott döntés és bizonyítás hibájának kiküszöbölése csak az eljárási törvények szerinti felsőbb szintű bírói eljárás keretei között történhet.
Kétségtelen tény, hogy az adminisztratív intézkedések vagy mulasztások és azok következményei sok esetben csak igen nehezen választhatók el a végső határozat eredményétől és adott esetben szakmai kritikájától. Az igazgatási ellenőrzés ezért mindenképpen kifinomult egyensúlyérzéket kíván meg a jogkör gyakorlójától, de ezen túlmenően az elhatárolási pontok jogszabályi rendezése az érdemi döntés és az adminisztratív munka között azért is szükséges, mert az igazgatási eljárásban el kell kerülni a befolyás gyakorlásának még a látszatát is.
Korántsem mindegy továbbá, hogy a számonkérésnek (idejének, határidejének és módjának, jellegének, feltételeinek) vannak-e objektív kritériumai és egységesen előre meghatározottak-e a vétkesség egyes szintjeinek - fegyelmi eljárás nélküli - lehetséges következményei. Ugyancsak nem közömbös, hogy előzetesen ismert-e az igazgatási ellenőrzés jogosultja, és a bírói szervezet egyes szintjei rendelkeznek-e egymást átfedő jogosítványokkal.
Főként ez utóbbi tekintetében jelenleg is teljes a káosz a megfelelő jogszabályi rendezés s a szükséges tilalmak felállításának hiányában, különösen mert alapvetően nem kerültek elhatárolásra az igazgatási ellenőrzés és az úgynevezett adatkérési jellegű jogosítványok lehetőségei sem. (Ez utóbbiak célja elvileg statisztikai jellegű lenne, a munkateher eloszlásának felmérését és ehhez hasonló kérdések kimunkálását szolgálhatná.) Ennek folytán semmiféle gátja nincs az adatkérés leple mögé bújva igazgatási ellenőrzést végezni, s az "adatkérés" egyes bírákkal szembeni utólagos szelektív felhasználása sem kizárt. A túlburjánzó adminisztratív ellenőrzés a legváltozatosabb jogcímeken elrendelt és tömegessé vált, különböző igazgatási szintekről eredő úgynevezett adatkéréssel karöltve nemcsak az érdemi munkától és a kötelezően előírt önképzéstől vonja el a bírót, de önértékelését indokolatlanul is rontva alkalmas a lelki demoralizálásra és végső soron törést eredményezhet a bíró függetlenségtudatában is.
A vázolt jelenséggel szemben nem nyújt megfelelő védelmet az a tény sem, hogy a bírói karrier lefolyását alapvetően törvény rendezi, mert az idevonatkozó szabályok csak a kötelező minősítés és vizsgálat kritériumait szabják meg, de semmiféle befolyással nem bírnak az úgynevezett köztes ellenőrzések, számonkérések és következményeik rendjére. Ez utóbbiakra legfeljebb a jogszabályi hierarchia igen alacsony fokán elhelyezkedő szervezeti működési szabályzatok, vezetői utasítások tartalmaznak az általánosság szintjén mozgó és a szubjektivizmust is lehetővé tévő rendelkezéseket.
A szervezeten belüli státusbeli függetlenség töretlen érvényesülésének egyik feltétele, hogy a belső igazgatásban és irányításban is tiszta helyzet teremtődjön. A jogi garanciák kialakítása, a megfelelő szintű szabályozás ebben a tekintetben sem takarítható meg, azonban ezek megfogalmazásában, kezdeményezésében, formába öntésében maguknak a bírói testületeknek kell élen járniuk. A szabályozás tartal-
- 65/66 -
ma, iránya is adott: az igazgatási, az adminisztratív munkával összefüggő rendelkezések célja a bírói munka gördülékenységének, ésszerűsítésének szolgálata, következésképp ezek a státusbeli függetlenség sérelmével nem járhatnak.
A minőségileg is megfelelő belső igazgatás átláthatóvá tétele pozitív hatással lehet azokra a kétkedőkre is, akik ma még nehezen fogadják el a bírói önigazgatás gondolatát, mert abban rejtett összefonódások táptalaját vélik felfedezni. A bíráskodás - belső törvényszerűségeit tekintve - semmilyen más munkával össze nem hasonlítható egyedi tevékenység, amelyhez nagyon is tetten érhető sajátos és minősített felelősség járul. Az egyes bírák tevékenysége a valóságban a konkrét ügyekhez kötötten a legteljesebb mértékben izolálódik. A minden más szférától elkülönült - és persze még folyamatosan tökéletesítendő - egyedi bírósági igazgatási modellben ezt az elkülönültséget sem tekintély, sem hierarchia nem kezdheti ki belülről sem. A belső igazgatás szabályainak éppen azt a célt kell szolgálnia, hogy biztosítsa és a külvilág felé meg is mutassa, hogy az egyedi döntések a - törvényi alávetettség mellett - legteljesebb szabadságban születnek.
A bírói függetlenség elvéből kiindulva a bírói függetlenség programjának megvalósítása felé vezető úton számtalan probléma vetődik és vetődhet fel. Egy rövid dolgozat természetesen csak néhány összefüggés felvillantására lehet alkalmas. A lehetséges összefüggések kiválasztását ezúttal egyetlen cél befolyásolta: nevezetesen annak hangsúlyozása, hogy a bírói függetlenség alkotmánybiztosíték, és értékjellegének töretlen érvényesüléséhez az elvet védő további súlyozott garanciáknak a jogrendbe való beépítésére van szükség. Ezeknek a függetlenség védelméhez megfelelő eszközöket kell biztosítaniuk azokra az esetekre is, ha akár más hatalmi ágak, akár a belső önigazgatás alrendszerei a függetlenséget formailag nem kifogásolható, azonban valóságos tartalmi befolyást mégis eredményező működésükkel veszélyeztetik.
JEGYZETEK
[1] Idézet dr. Osvald István királyi kúriai elnök 1936. január 7-én elhangzott beszédéből. In Iratok az igazságszolgáltatás történetéhez, V, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1996, 47.
[2] Ronald Dworkin: Taking Rights Seriously, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1977, 22.
[3] Uo.
[4] Iratok az igazságszolgáltatás történetéhez, I, 1992, 49.
[5] Kihirdetve az 1993. évi XXXI. törvénnyel.
[6] Például Crociani és társai Olaszország elleni kérelme (8603/79; D. R. 22. kötet, 147.); Zand Ausztria elleni ügye (7360/76, D. R. 15. kötet, 70.).
[7] Például Campbell és Fell-ítélet (A sorozat, 80. kötet, 35, 39, 40.); Zand Ausztria elleni kérelme (7360/76, D. R. 15. kötet, 70.).
[8] Például Campbell és Fell-ítélet (uo., 35, 39.); Delcourt-ítélet (A sorozat, 11. kötet, 17.); Langborger-ítélet (A sorozat, 155. kötet, 16.).
[9] Elfogadva 1994. október 13-án.
[10] Elfogadva az 1998. július 8. és 10. között az Európa Tanács által szervezett többoldalú találkozón.
[11] Ajánlás I. pont, 2. d).
[12] Általános elvek, 1.3 és 1.4. pont.
[13] A bíróságok általános helyzetéről szóló 2000. évi OIT-jelentés például azt tartalmazza, hogy a bírósági épületek közel negyede bírói munkavégzésre egyáltalán nem felel meg; 5 épület teljes egészében alkalmatlan mindenféle bírói munkára, 24 pedig azonnali és teljes rekonstrukciót igényel. És ez csak a jéghegy csúcsa.
[14] Iratok az igazságszolgáltatás történetéhez, I, 48.
[15] Ajánlás 1/2/d pont.
[16] Az idézet az 54/2001. (XI. 29.) AB határozatból való, amely utoljára összegezte az Alkotmánybíróság e körben korábban meghozott huszonegy döntésének megállapításait. ABK 2001, 593, 599, 600.
[17] 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH, 256, 262.
[18] Vö.: 38/1993. (VI. 11.) AB határozat; ABH, 1993, 256287.
Az utóbbi időben az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélybe kerülését firtató, a Budapesti Ügyvédi Kamara és az Ügyészek Országos Egyesülete által kiadott, kissé félresikerült, de mindenképpen elgondolkodtató közlemény állította - többek között - a bíróságok függetlenségének kérdését is a középpontba. Írásom esetenként merít a bírói függetlenségről szóló országjelentésből, másrészt igyekszik némi újdonsággal is szolgálni; különös tekintettel az igazságszolgáltatás egyes diszfunkcióira, a bíróságok belső szervezetével kapcsolatos ellentmondásokra igyekszik rávilágítani.
*
A Magyar Köztársaság Alkotmányának X. fejezete foglalkozik a bíróságok alkotmányjogi jogállásával. A fejezet lefekteti mind a bírósági szervezet függetlenségét és annak garanciáit, mind az ítélkező bíró füg-
- 66/67 -
getlenségének elvét. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról,[1] valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról[2] szóló törvények tovább finomítják a bírói függetlenség körülírását. E jogszabályok elfogadásához a jelenlévő parlamenti képviselők kétharmadának egyező szavazata szükséges. A bírói függetlenség jogi szabályozása alapvetően kielégítő: a relatív és abszolút kétharmados szabályozási törvény elvileg megnehezíti a jogszabályok pártpolitikai szempontú megváltoztatását.
*
A bíróságokat az Országos Igazságszolgáltatási Tanács képviseli, ugyanakkor - az elvileg alája rendelt, adminisztratív szervnek szánt Hivatallal együtt - önálló érdekei is lehetnek, melyek nem feltétlenül esnek egybe a bírói kar érdekeivel. Nem szerencsés helyzet, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke egyszerre két kalapot visel: a bírói kar és egy konkrét bírói munkaszervezet vezetőjeként elvileg nem vállalhatna politikai szerepet, az OIT elnökeként azonban erre néha rákényszerül. 2000-2001 folyamán több alkalommal nyilvános összetűzésbe került az OIT elnökeként a miniszterelnökkel, mely villongások kevésbé hatottak volna ki a bírói szervezetre, ha két különböző személy töltötte volna be e két tisztet. Másrészről túlzottnak tűnik, hogy ezt a két fontos funkciót ugyan az a személy tölti be. Egyes elemzők szerint a bíróságoknak a többi hatalmi ághoz viszonyított pozícióját gyengíti, hogy az esetleges politikai összetűzésekből szükségképpen vesztesként kerül ki a Legfelsőbb Bíróság elnöke, tekintettel arra, hogy pozíciójánál fogva is lényegesen kevesebb eszköze van az érdekérvényesítésre, mint az alkalmanként vele szemben álló személyeknek.[3]
Ahol a végrehajtó és törvényhozó hatalom a legkomolyabb nyomást tudja gyakorolni az OIT-re és a bíróságokra, az kétségkívül a költségvetés összeállítása. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény szerint az OIT - saját ügyrendje szerint - elkészíti saját költségvetésének tervezetét, majd azt a kormány elé terjeszti. Amennyiben a tervezet és a kormány által később a parlament elé beterjesztett javaslat között eltérés lenne, a kormány köteles az eltérés okát részletesen indokolni. Jelen kormányzati ciklusban a részletes indokolás elmaradt, a kormány a parlamenttel a saját előirányzatát fogadtatta el, mely 20-40 százalékkal volt alacsonyabb az OIT által előterjesztettnél. Habár az OIT idén januárban testületi határozatban utasította vissza azt a feltételezést, hogy a költségvetés összeállításával a kormány vagy a parlament nyomást tudna gyakorolni a bíróságokra,[4] józan ésszel szemlélve mégis nyilvánvaló, hogy a pénzügyi források elosztása mindenütt komoly eszköz az ezzel rendelkező szervezet kezében.
Természetesen a parlament hatáskörébe tartozik az állami költségvetés meghatározása, a költségvetési törvény előterjesztéséért azonban a kormány felelős, és nem szerencsés, ha ez utóbbi még formálisan sem tesz eleget ilyen kényes, a bíróságot mint önálló hatalmi ágat érintő törvényi kötelezettségének.
Az OIT összetétele az egyik legfontosabb közjogi garanciája a szervezet függetlenségének. A testület bíró tagjainak kiválasztása az - egyébként szinte hatáskörüket vesztett - összbírói értekezletekre hárul oly módon, hogy minden negyven bíró után egy küldöttet választanak, akik a későbbiekben megválasztják az OIT bíró tagjait. A közvetett - elektorális - választás éket üt a "közbíró" véleménye és a választások tényleges eredménye közé, a végső választás és döntés az "elektorok" kezébe kerül, az erre összehívott összbírói értekezleteket ezért meglehetősen nagy unalom kíséri. Azért is kényes pont az OIT bíró tagjainak kiválasztása, mert a többek között ennek alapján létrejött bírói önkormányzó-testület működésének befolyásolására a "közbírónak" ezután sem nyílhat igazán lehetősége, ugyanakkor a testület alapvető hatással van a bíróságok szervezetére és működésére.
A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény szerint az OIT jogkörébe tartozik az ítélőtábla elnökeinek és elnökhelyetteseinek, a megyei bíróságok elnökeinek és elnökhelyetteseinek, a kollégiumvezetőknek és a hivatal vezetőjének és helyetteseinek mint bírósági vezetőknek a kinevezése.
A törvény a bírói testületek közül elsőként emeli ki az úgynevezett összbírói értekezleteket. Az összbírói értekezletek résztvevői a Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtábla és az adott megye területén működő bíróságok állományába tartozó bírák. Az összbírói értekezletek célja elvileg az lenne, hogy a bírósági szervezetrendszeren belüli demokráciát biztosítsák, lehetőséget teremtsenek a "közbírónak" a véleménynyilvánításra. A korábbi bírósági törvényhez[5] képest meglehetősen megnyirbálták az összbírói értekezletek jogkörét: az OIT hatáskörébe tartozó bírósági vezetők kinevezésének tárgyában csupán véleményt nyilváníthat. Korábban elvileg az összbírói értekezlet véleménye nélkül nem lehetett például a megyei bíróság elnökét kinevezni, véleményeltérés esetén a miniszternek új pályázatot kellett kiírnia.[6]
Az összbírói értekezletek véleményét azonban nem minden esetben veszi tekintetbe a kinevezési jogkör gyakorlója a jelenben sem, ami erősen demoralizáló hatású a bírói testületre: sok bíró feleslegesnek érzi az értekezletek összehívását. Egyes álláspontok szerint a jogkör ilyetén csorbítása szándékolt, hi-
- 67/68 -
szen nem indokolt a vezetők kiválasztásának olyan szintű demokratizmusa, hogy ne csupán véleményezési, hanem egyetértési joga is lehessen az értekezleteknek a bírósági vezetők megválasztásánál. Mások szerint a bíráknak nagyobb ráhatással kellene lenniük vezetőik kiválasztására. Mindenesetre tény, hogy a kinevezési jogkör gyakorlója olyan személyt is kijelölhet egy megyei bíróság élére, aki az összbírói értekezlettől a támogató szavazatok töredékét sem kapja meg. Az OIT kinevezési jogkörét, az összbírói értekezlet erre vonatkozó hatáskörét és a kinevezési gyakorlatot egybevetve felvetődhet az OIT túlhatalmának képzete.
*
A bírói állás elnyeréséhez a jelöltnek pályáznia kell. A pályázat benyújtását követően a jelölt - meglehetősen kényes részletekbe menő - személyiségteszten esik át, majd személyes meghallgatása és az illetékes bírói tanács véleményének kikérése után a bíróság elnöke a kiválasztott jelöltet felterjeszti az OIT-hez, amely - amennyiben a jelöltet támogatásra méltónak találja - felterjeszti a köztársasági elnökhöz, aki a kinevezési jogkör gyakorlója.
A gyakorlat azt mutatja, hogy - habár törvény nem írja elő - általában azon személyek pályáznak a kiírt bírói posztokra, akik azt megelőzően a bíróságon fogalmazóként, illetőleg titkárként is dolgoztak (jóllehet az utóbbi időben növekedni látszik az úgynevezett "külsős" jelöltek száma, ami szerencsés esetben a bírói pálya nyitottabbá válásához vezethet). Ilyen körülmények között érdemes megemlíteni a fogalmazói kinevezés dilemmáit is.
Szemben a bíróvá válás közvetlen szabályozásával, mely bár tartalmaz szubjektív elemeket, alapvetően mégis demokratikusan és szakmai szempontok mentén kezeli a folyamatot, a fogalmazók kiválasztása szabályozatlan és esetenként igen szubjektív: a szolgálati viszony létrejötte a fogalmazójelölttel négy fal közt tárgyaló, erre kijelölt bírósági vezető személyes szimpátiájától is függhet.[7] Viszonylag könnyű belátni, hogy a fogalmazói kinevezések szempontjainak szabályozatlansága jogbizonytalansághoz vezethet.
Ugyancsak különös az a magyar szabályozási modell,[8] mely szerint a köztársasági elnök a bírót először hároméves, határozott időtartamra nevezi ki. A három év elteltével a szolgálati viszony megszűnik, hacsak a bíró nem nyújt be kérelmet véglegesítése (határozatlan időre történő kinevezése) iránt. A véglegesítés javasolása - habár egy viszonylag széles spektrumú értékelési folyamat előzi meg - önkényes lehet, kiszolgáltatottá teheti a "kezdő bírót". A határozott időtartamra kinevezett bíró intézményét valószínűleg azért vezette be a jogalkotó, mert a korábbi diskurzus állandó témája volt, hogy a bírák közel fele harmincadik életévét sem érte el, és sokan úgy gondolták, hogy ilyen életkorú személyek kevésbé alkalmasak az ítélkezésre, mint korosabb kollégáik. Megítélésem szerint a bírói pálya - mint életpálya - vonzóvá tétele, a megfelelő erkölcsi és anyagi megbecsülés biztosítása lett volna a helyes megoldás erre a kérdésre, nem pedig ezen felemás intézmény bevezetése. Szintén megemlítendő, hogy az alkalmatlan bírák eltávolítására rendelkezésre áll a garanciákkal ellátott fegyelmi eljárás eszközrendszere is. Alkotmányossági kérdéseket is felvethet az a körülmény, hogy ugyanolyan hatáskörben eltérő jogállású személyek ítélkeznek az ügyekben: az úgynevezett "kezdő bírók" és a bírók.
*
A társadalom szinte minden szereplőjének érdeklődésére számot tartó kérdés az, létezik-e korrupció a bírósági szervezetrendszeren belül. A nyilvánosságra került kevés eset nem klasszikus korrupciós ügy volt (lásd a mátészalkai bírónő ügyét, amelyben inkább a bírói szakma szabályainak megszegéséről és okirathamisításról volt szó, mintsem a közélet tisztasága elleni vagy hivatali bűncselekményről). A bírósági rendszer sajátja az, hogy egyrészt az eljárásban általában ellenérdekű fél is szerepel, másrészről többlépcsős jogorvoslatra van lehetőség. Ilyen körülmények között technikailag is meglehetősen nehéz kivitelezni a vesztegetést. Ugyanakkor a fogalmazói oktatásnak, a bírói utánpótlás nevelésének valóban fontos szempontját képezi a bírói étosz oktatása is: az erre kijelölt bírák folyamatosan hangsúlyozzák, hogy a külső befolyásolhatóság látszatát is el kell kerülni az ítélkező tevékenység gyakorlásakor. Nyilván teljes bizonyossággal nem lehet kijelenteni, hogy vesztegetési ügyek nem fordulhatnak elő a bírói testületben, megítélésem és tapasztalatom szerint azonban a bírósági szervezet mára az államapparátusnak a korrupciótól leginkább érintetlen területe maradt.
*
Az Orbán-kormánynak a bíróságokkal kapcsolatos egyik legvitatottabb döntése az ítélőtáblák bevezetésének megakadályozása, illetve elhalasztása volt. A jogszabály[9] rendelkezései szerint 1999-ben három, majd 2000-ben újabb két ítélőtáblának kellett volna megalakulnia. A reform célja egy négyszintű bírói szerve-
- 68/69 -
zet megalkotása volt, mely számos anomália kiküszöbölésére adott volna alkalmat. Így például a korábbi - és az ítélőtáblák bevezetésének megakadályozása folytán sajnos a jelenben is hatályos - szabályozás szerint azon ügyek, amelyeket első fokon a megyei bíróságok bírálnak el, fellebbezés folytán másodfokon a Legfelsőbb Bíróság elé kerülnek, majd az esetlegesen előterjesztett rendkívüli jogorvoslat, a felülvizsgálati kérelem kapcsán ismételten a Legfelsőbb Bíróság által vizsgáltatnak meg. Aki dolgozott bíróként, tudja, milyen rendkívül kényes feladat egy olyan döntést értékelni, amelyet ugyanabban a munkaszervezetben, esetenként évtizedek óta együtt dolgozó kollégák hoztak - és ez már a bírói függetlenség kérdését is felvetheti. Az ítélőtáblák beékelése ezt az ellentmondást oldotta volna fel: az első fokon a megyei bíróság hatáskörébe utalt ügyekben másodfokú fórumokká váltak volna. Szintén fontos körülmény, hogy a Legfelsőbb Bíróság még a helyi és megyei bíróságoknál is túlterheltebb intézmény, a felülvizsgálati kérelmek elbírálására másfél évet kell várni, ami korántsem egyeztethető össze az ésszerű pertartam követelményével. A kormányzat anyagi kérdésekkel magyarázta az ítélőtáblák bevezetésének elhalasztását és megcsonkítását, és azzal, hogy inkább az elsőfokú bíróságokat kívánja erősíteni működésükben. A külső szemlélőnek azonban úgy tűnhet: sem az első fok anyagi megerősítése, sem a szervezeti reform nem valósult meg. A döntés alkotmányossági problémákat is felvet, hiszen a Magyar Köztársaság Alkotmánya[10] szerint hazánkban az igazságszolgáltatást - többek között - az ítélőtáblák is gyakorolják. Az ítélőtáblák bevezetésének elhalasztása alkotmányellenes állapotot idézett elő.
Nagyon kényes kérdés a bíróságok politikusok általi bírálata. Kétségtelen tény, hogy a bírói függetlenség nem teheti a bírókat "szent tehénné"; a sajtónak, a polgároknak és a politikusoknak is joguk van véleményt alkotni az ítélkezés színvonaláról és a döntésekről is. Mégis van egy-két olyan poszt és helyzet, ahonnan nem illik vagy nagyon nagy otrombaságnak tűnik bírálni, különösen ha az konkrét ügyre vonatkozik. Ilyen az igazságügy-miniszteri szék. Az igazságügy-miniszter egyedi, folyamatban lévő, sőt bírói szakban lévő ügyekről nyilatkozott a sajtónak, előfordult, hogy ügyeket és bírósági határozatokat szakmailag minősített vagy bírált. Ez több okból is aggályos: erre hatásköre nyilván nincs, ugyanakkor a miniszter egyben az OIT tagja is, tehát olyan pozícióban van, mely lehetőséget nyújt számára a bíróságokat érintő döntéseket befolyásolni, sőt a szakmailag képzetlen közvélemény a miniszter személyéhez magát az igazságszolgáltatási rendszert társítja. (A Kovács bankár ügyében tett kijelentések kapcsán maga Solt Pál fogalmazott úgy, hogy a miniszter átlépte a Rubicont.) Nem pontosan érthető, hogy amennyiben általában a bíróságok színvonalával nincs megelégedve, ezt az álláspontját miért nem az OIT-n belül kommunikálja. Evidencia, hogy nem hiába alakult ki a bírói hatalom intézménye és garanciái a történelemben: az adott ügyről a legtöbb információ, okirat - ideális esetben - az eljáró bíró birtokában van, annak döntését is csak a rendelkezésre álló információk egészének ismeretében, megfelelő intézményeken keresztül lehetséges szakmailag bírálni, csak így érvényesülhet a jog uralma. A bírálatok nem értékelhetők másként, mint politikai indíttatású véleményként: nem feltétlenül a döntés befolyásolása a cél, hanem a személyes motiváltságú véleményformálás, mely a népszerűségi mutatókkal hozható összefüggésbe.
*
Bár - hivatalosan - az OIT általában igyekszik elkerülni, hogy a bírák javadalmazásával kapcsolatban - a költségvetési javaslat megfogalmazásán túlmenően - nyilvánosan állást foglaljon, megítélésem szerint az egzisztenciális biztonság a bírói függetlenség kérdésének egyik sarkalatos pontja. Érdemes megjegyezni, hogy a rendszerváltás előtt a pálya rendkívüli módon alulfizetett volt. Az Antall-kormányzat igen jelentős lépéseket tett a bírák javadalmazásának rendezése érdekében, mely folyamat 1994-95 tájékán az általános recesszióval összhangban megakadt. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény 1997-ben ismét emelte a bírák juttatásait, de az utóbbi időben foganatosított éves béremelések elmaradtak a közszférában megvalósított emelésektől. Csupán politikai szándék kérdése lenne a bírák fizetésének egyszer és mindenkorra történő rendezése: ez 2500-3000 bírói státusszal számolva aligha lehet komoly költségvetési tétel. A bírói fizetés például a "kezdő bírónak" nem ad lehetőséget arra, hogy ésszerű határidőn belül finanszírozni tudja lakásvásárlását, és ehhez a bíróság által adott lakásvásárlási kölcsönök sem teremtenek megfelelő fedezetet. A bírók jogállását rendező jogszabályok gyakran említik a bírói méltóság fogalomkörét akkor, amikor egy harminc év körüli, egyedülálló bíró fizetéséből Budapesten egy lakótelepi panellakás megvásárlása is elérhetetlen álomnak tűnik.
*
A rendszerváltás után kiteljesített bírósági reform az OIT felállításával jórészt megteremtette az igazság-
- 69/70 -
szolgáltatás más hatalmi ágaktól történő szervezeti elválasztását, annak politikai és jogi garanciáit, habár az ítélőtáblák bevezetésének elhalasztása komoly alkotmányossági és gyakorlati zavarokat okoz. Az ítélkező bírókat közvetlen és személyes befolyásolás más hatalmi ágak képviselői részéről nem éri, a politika leginkább nyilvános bírálatok formájában juttatja kifejezésre befolyását, melyeket azonban az OIT és elnöke általában kategorikusan visszautasít. A költségvetés összeállításakor a kormányzat több alkalommal - törvénysértő módon - úgy tért el az OIT által előirányzottaktól, hogy az eltérés okát nem indokolta. A bírói szervezet gyakorlatilag mentes a korrupciótól, de továbbra sem biztosított maradéktalanul a bírák versenyképes fizetése és anyagi függetlensége.
A politikai közélet aktuálisan hatalmon lévő szereplőitől függ elsősorban, hogy a reformok gyümölcseként - kisebb anomáliáktól eltekintve - függetlenné vált bírói hatalmat tolerálják-e, vagy személyi, költségvetési, akár politikai eszközökkel más hatalmi ágak vagy érdekcsoportok befolyása alá kerül az igazságügyi szervezetrendszer: a korrekt, független és erős igazságszolgáltatás nem áll a társadalom vagy a hatalom minden szereplőjének érdekében.
JEGYZETEK
[3] Hack Péter: A független igazságszolgáltatás ügye Magyarországon, Élet és Irodalom, 2001/50.
[4] "Az OIT szerint a bíróságok most is függetlenek", Népszabadság, 2002. január 11.
[5] 1972. évi IV. törvény. Hatálytalan 1997. október 1. napjától.
[6] 1972. évi IV. törvény 59/A §. Itt azonban meg kell jegyezni, hogy a törvényes rendelkezések ellenére előfordult, hogy korábban sem vették figyelembe az összbírói értekezlet véleményét, és olyan személyt nevezett ki az igazságügyi tárca, akit a testület nem támogatott.
[7] 1997. évi LXVIII. törvény az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról, 8. § (1) bekezdés e) pont és 11. § (1) és (3) bekezdés.
[8] Az EU-csatlakozási folyamat nyomon követése. Bírói függetlenség című kiadványban az értékelő a Kiválasztási folyamat fejezetcím alatt foglalkozik a kérdéssel. A tanulmány szerint "a próbaidőt sok európai országban a tisztségükre alkalmatlan személyek kiszűrésére szolgáló megfelelő eszköznek, nem pedig a bírói függetlenség fenyegetésének tekintik".
[10] Alkotmány, 45. § (1) bekezdés.
Az államhatalmi ágak szétválasztása és a bírói függetlenség hagyományosan a jogállamiság, a törvények uralma ("Rule of Law") nélkülözhetetlen jellemzőjének számít. Anélkül, hogy e témakör szakértőjének próbálnám magamat feltüntetni, örömmel teszek eleget a szerkesztőség felhívásának, hogy tapasztalataim alapján röviden összegezzem, hogyan látom a hazai helyzetet.
Alkotmányjogi szemszögből azt kell megállapítanunk, hogy a szoros értelemben vett bírósági szervezet az államszervezet egészén belül elkülönült, önálló rendszer. Lényegi tevékenységét tekintve nincs alárendelve senkinek, csak jogszabályoknak. Funkciója ellátásában tehát független. A bírák specifikus tevékenységüket, az ítélkezést ennek a szervezetnek a keretében fejtik ki. Munkaszervezési - igazgatási - szemszögből érvényesül ugyan bizonyos alá- és fölérendeltség, de ez a munka érdemére nem terjed ki. Mint tudjuk, a bírák érdemleges tevékenységüket a különféle szintű bíróságokon belül tanácsokban, részint nyilvános, részint zárt üléseken végzik. A bírósági igazgatás ezeknek az üléseknek csak külsődleges, technikai kereteit érinti a hivatali idő meghatározása, a segédszemélyzet, a hivatali helyiségek, valamint az egyéb dologi kellékek elosztása, biztosítása révén. Ez ugyan befolyásolhatja a munka menetét és gördülékenységét - így bizonyos értelemben megnehezítheti vagy megkönnyítheti a bíró munkáját, sőt az életét -, de érdemben nem befolyásolhatja őt az ítélkezésben.
A bírói munka, az ítélkezés legszorosabb szervezeti keretei tehát nem tartalmaznak olyan elemet, amely az (egyesbíróként vagy tanácsban) eljáró bírót illetéktelen befolyásnak tenné ki vagy függő helyzetbe taszítaná bírói feladatainak ellátása során. Hozzátehetjük: a bírósági épületben, dolgozószobájában még azzal szemben is fizikai oltalomban részesül, hogy az ügyeiben szereplő felek vagy képviselőik tárgyaláson kívül érintkezésbe lépjenek vele, így megkísérelhessék illetéktelenül befolyásolni.
A bírósági szervezetnek mint a bírói munka, az igazságszolgáltatás szervezete függetlenségének szempontjából további lényeges alkotmányjogi biztosítéknak tartom azt, hogy a bíróságok külső igazgatását egy olyan testület látja el, amelynek túlnyomó többségét a bírói kar által megválasztott aktív bírák alkotják. Így az igazságszolgáltatási tevékenység értékelése felett egyrészt létezik bizonyos szakmai felügyelet, másrészt ez a felügyelet mégsem hozza más hatalmi ágtól függő helyzetbe az igazságszolgáltatást.
Az igazságszolgáltatás személyi állományának ge-
- 70/71 -
rincét a hivatásos bírói kar alkotja. Kardinális jelentőségű a bírói függetlenség, az egyes bírák szemszögéből az, hogy a bírói kinevezés, a bírói munka minősítése, a felelősségre vonás, egyszóval a bírói hivatás gyakorlása és a pályafutásra esetleg befolyással lévő minden lényeges kérdés megítélése egy főként bírákból álló, önkormányzati jellegű grémium dolga.
További fontos szempont, hogy a bíró e minőségében hozott döntése miatt - bűncselekmény esetét kivéve - nem vonható felelősségre, s büntetőjogi felelősségre vonásának - a tettenérést nem számítva - speciális előfeltétele a köztársasági elnök előzetes engedélye.
Mindezt figyelembe véve elmondható, hogy a bírói függetlenségnek komoly jogi garanciái vannak; ezek mintegy védőburkot vonnak a bíró autonómiája köré.
Ami az eljárásjogi szabályozást illeti - különösen a büntető igazságszolgáltatás terén -, az előírások közismertek. Nem hiszem tehát, hogy a jogi keretek különösebb kívánnivalót hagynának maguk után.
Van azonban néhány szempont, amit mégis fontosnak tartok megemlíteni. Az eddig tárgyalt jogias megközelítés mellett létezik - nézetem szerint - a függetlenségnek egy individuál-pszichológiai és egy szociológiai vetülete is, amelynek érdemes figyelmet szentelni. A jogi "burok" ugyanis nem zár hermetikusan; a "kívülről" jövő esetleges megnyilvánulások, amelyek közvetlen célja talán nem is a bíró illetéktelen befolyásolása volna, átszűrődnek ezen. A bíró tehát érzékeli, észleli őket - vagy ennek legalábbis fennáll a lehetősége -, tudomást szerez róluk, és a továbbiakban rajta múlik, hogy mennyire fogékony irántuk.
A "függetlenségnek" arról az oldaláról van szó, amelyet az eljárási jog szabályoz: hogy a bíró ténykérdésben tárgyilagosan, az eljárás tárgya által meghatározott relevancia keretei között vizsgálja a bizonyítékokat és mérje össze azok bizonyító erejét, így állapítva meg a tényeket. A jogot pedig a szakma szabályainak alapulvételével értelmezve alkalmazza a tényekre, a felek érveit kizárólag szakmai tudása és lelkiismerete szerint mérlegelje.
Tudvalevő, hogy a bizonyítékok értékelése, a bizonyító erő helyes megítélése a könyvekből megszerezhető tudáson túl - amelynek egyébként csak egy részét kell ténylegesen megszerezni a kinevezéshez szükséges képesítési követelmények kielégítéséhez - emberismeretet, élettapasztalatot, szakmai gyakorlatot igényel. A jogi kérdésekben felhasználható érvek helyes megítéléséhez és az így elfoglalt álláspont képviseletéhez szilárd szakmai tudás és ezen alapuló magabiztosság szükséges. Minél inkább birtokában van ennek egy bíró, annál inkább képes autonóm véleményt formálni a "kívülről" jövő esetleges "üzenetek" ellenére is, és fordítva: minél inkább deficites az egyik vagy másik említett területen, annál sebezhetőbb az illetéktelen befolyással szemben.
A bírák és ügyészek képzésére vonatkozó szabályok legutóbbi szigorítása, a joggyakorlati idő megnövelése nyilvánvalóan hasznos lépés volt, mégis megemlítem, hogy nézetem szerint a fogalmazói és titkári minőségben szerezhető emberismeret, élettapasztalat és szakmai gyakorlat aligha tesz egy 27-28 éves, mégoly tehetséges fiatal jogászt képessé arra, hogy egy bonyolult bizonyítású bűnügyben a különféle ellentétes vallomásokat megbízhatóan tudja kezelni. S aligha lesz meggyőző egy bírónő részéről az az "indok", hogy egy vallomást azért fogad vagy nem fogad el például egy erőszakos közösülés vádja alapján folyó perben, mert "az élettapasztalat ellene mond annak, hogy az adott szituációban egy férfi így viselkedjen". Úgy gondolom, a bírói kinevezésnek előfeltétele kellene legyen néhány év ügyészi vagy ügyvédi gyakorlat. Ez persze nem egyszerű kérdés; valószínű, hogy a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási szervezet bizonyos módosítását is feltételezné.
Ami a szociológiai (szociál-pszichológiai?) vetületet illeti, példaként leírok egy ügyet, amellyel jó harminc éve mint fiatal ügyész foglalkoztam.
Egy nem túl jelentős üzem igazgatója - akinek politikai múltja folytán jelentős pártfogói voltak a budapesti pártbizottságon, s így, bár a keze alatt már több vállalat került bajba, még mindig igazgató volt - hétvégi házához különféle berendezéseket és tartozékokat a TMK műhely dolgozóival, munkaidő alatt készíttetett el vállalati anyagból hatvanezer forint értékben. Ezt valaki bepanaszolta a kerületi pártbizottságon, ahol pártvizsgálat indult, a bejelentés igazolódott, s abban a kérdésben, hogy indítsanak-e pártfegyelmi eljárást, kikérték a pártbizottsági tag kerületi vezető ügyész véleményét is, ő pedig a pártfegyelmi mellett büntető feljelentés tételét is javasolta, s végül ezt ki is harcolta. Sőt, a háttérben lévő erők ismeretében a fővárosi főügyészt rávette, hogy az ügy nyomozását vonja ügyészségi hatáskörbe. A nyomozás sikeres volt, vádat is emeltünk, és az illetőt az elsőfokú bíróság néhány hónap tényleges szabadságvesztésre ítélte.
Az ügyész (a Munka Érdemrend arany fokozatának elvonása végett) a közügyektől való eltiltás kiszabása érdekében súlyosbításért, a védelem enyhítésért fellebbezett; a Fővárosi Bíróság elnöke (a budapesti pártbizottság tagja) pedig alakított egy fellebbezési tanácsot, letárgyalta az ügyet, és felfüggesztette az első fokon kiszabott szabadságvesztés végrehajtását. Szeretném hangsúlyozni, fel sem tételezem azt, hogy ez a budapesti pártbizottság vagy valamelyik vezető beosztású pártfunkcionárius utasítására vagy akár
- 71/72 -
nyílt vagy burkolt kérésére történt volna. Hozzáteszem: a döntés nem volt - különösen nem "kirívóan" - törvénysértő; végül is nem lehetett vele mit kezdeni, tudomásul kellett venni mint egyfajta szemlélet- és gondolkodásmód, valamint a hozzá tartozó értékelési rend termékét.
Mai világunkban a szemlélet- és gondolkodásmód meglehetősen sok törésvonal mentén tagolódik, sokféle értékrend létezik egymás mellett.
A bíró is ebben a világban, ebben a társadalomban él, ő sem vonhatja ki magát a társadalomban élő és ható gondolati, nézet- és véleményrendszerek hatása alól; ezt a tömegtájékoztatás révén szüntelenül ható információáramlás lehetetlenné teszi. Naponta lehetünk tanúi annak, hogy egy-egy - különösen súlyossága vagy szereplőinek társadalmi állása, közismertsége folytán feltűnést keltő - kétes színezetű esemény vagy bűneset szenzációs tálalásban már rég közszájon forog és ezernyi értelmezést kap, mire bűnügyként a bíróhoz kerül. E hatás semlegesítése személyes tapasztalataim szerint csak komoly, tudatos erőfeszítés árán lehetséges, s ennek technikáját ez idő szerint tudtommal ki-ki csak egyéni tanulás, önnevelés útján sajátíthatja el. Kérdés, hogy valóban elsajátítja-e. Felismeri-e a veszélyt, hogy bizonyos, már elfogadott csoport-preferenciák hatása alatt adott esetben jobban hajlik az egyik verzió elfogadására, mint a másikéra?
Talán érdemes lenne ezt tanulmányozni és a nyert ismereteket intézményesen az oktatás tárgyává tenni.
A tág értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer, s ezen belül a bírósági szervezet anyagi ellátottsága - egyrészt a bírák javadalmazása révén, másrészt (közvetve) munkafeltételeinek minőségi színvonala révén - értelmezhető olyan tényezőnek, amely összefügg a bírói függetlenséggel. Kellő hozzáértés híján és a politikai implikációk miatt ennek részletezésétől tartózkodom. Mindössze annyit szeretnék erről mondani, hogy a politikai kultúra színvonalán múlik, kialakulhat-e olyan helyzet, amelyben az igazságszolgáltatás gyakorolt függetlensége és anyagi ellátottságának relatív - a többi költségvetési ágazathoz viszonyított - mértéke közötti tényleges vagy feltételezett kapcsolat vád alapjául szolgálhat, és hogy egy ilyen vád - legyen bár alaptalan - a közönség körében hitelre találva megrendíthesse az igazságszolgáltatás függetlenségébe vetett közbizalmat.
Végül még egyetlen gondolat. A büntető igazságszolgáltatásban a bírói függetlenség csak akkor érvényesül, ha a terhelt ellen vádat emeltek. A vádemelésnek azonban előfeltétele a nyomozás és a bizonyítékok összegyűjtése, amire a független bírónak többnyire semmilyen befolyása nincs, s a független ügyész befolyása is erősen korlátozott. A rendészeti hírszerzésbe és a bűnügyi felderítésbe az ügyész kívülállóként tekinthet be, nem ő a gazda. A felügyeleti, ellenőrzési jogosítványok tehát független kézben vannak, de maga a hírszerzés, és főleg a felderítés - nem.
Abban a világban, amelyet a mai köznyelv előszeretettel nevez "az átkos"-nak, a közvélekedés nemegyszer jutott el a wittgensteini filozófiának tulajdonított imperatívuszhoz (inkább csak bon mothoz), miszerint "amiről nem lehet beszélni, arról hallgatni kell". Tapasztalataim szerint meglehetősen sok ilyen téma létezett az átkosban, bár az emberek - minden bizonnyal a wittgensteini filozófia tagadásaként - ennek ellenére is beszéltek (olykor mellé-, alá- és fölébeszéltek) olyasmikről, amikről nem lehetett beszélni. Az egyik tabu téma - a sok közül - a bíróságok függetlensége volt. Ez a kérdés talán azért sem volt téma a krónikusan demokrácia-deficites világban, mert az igazságszolgáltatásban és körülötte tevékenykedők, valamint az igazságszolgáltatás által érintettek azt tekintették normálisnak (magyarán szólva: mindennapi élettapasztalataiknak és elvárásaiknak), hogy a bíróságok és a bírák nem függetlenek. Akárhogyan is erőltetem a memóriámat, a diplomaszerzésemet (1975) követő esztendőkben azt tapasztaltam, hogy az élet számtalan területén elfogadott volt az a nézet, hogy a bíróság nem független a pártbizottságtól, az apparátustól, az illetékes elvtárstól vagy az éppen ügyeletes potentáttól. Voltak persze arról tanúskodó híres kivételek, hogy szerződési vitákban, családjogi perekben és szabadalmi ügyekben előfordult, hogy a bírónak nem kellett külső elvárások, sugallatok és tanácsok segítségével döntenie. Ilyenek minden bizonnyal voltak. Mindemellett aligha tagadható, hogy nem az volt a magyar társadalom élettapasztalata és elvárása, hogy a polgárokat érintő ügyekben döntést hozó bírák függetlenek. Természetesen az 1980-as években valamelyest változott a helyzet. De bírói függetlenségről és annak intézményi biztosítékairól egészen az 1989-90-es fordulat kerekasztalos napjaiig nem lehetett beszélni. (Írni is csak szőrmentén lehetett, alkalmasint a Beszélőben.) Az 1989-es alkotmánymódosítást és a jogállami forradalmat követően is fennmaradt jó néhány olyan, az igazságszolgáltatás szerepét, funkcióját és helyzetét érintő téma, amelyről nem illett vagy nem akaródzott beszélni. Ez annál is feltűnőbb, mivel a független igazságszolgáltatás ügye az utóbbi esztendőben a közélet figyelmének előterébe került. Írásomban két
- 72/73 -
olyan témakört kívánok felvetni, amelyekről az elmúlt tíz esztendőben az említett okoknál fogva nemigen esett szó.
Elsőként mindenképpen azzal a kínos kérdéssel kezdeném, hogy lényegében ugyanannak a bírói karnak kellett ellátnia a független igazságszolgáltatás feladatait, amelynek élet- és munkatapasztalatai azt tartották normálisnak, hogy a bíróságok jószerivel olyan körben függetlenek, amelyben a bírói döntés tétje semmilyen veszélyt vagy kockázatot nem jelent az uralkodó elit számára. Nem szeretnék félreértést okozni; nem azt kifogásolom, hogy Magyarországon a bírák 1990-ben nem estek át a "lusztráláson". Mi több, azt gyanúsan otrombának tartom, hogy átvilágításukra abszurd késéssel, egy 2000-ben hozott törvény alapján most kerülne sor. Csupán megállapítom, hogy ez történt, feltehetően mint a "kisebbik rossz" jobb válfaja. Mindezekre tekintettel azonban nem volt elvárható, hogy ez a bírói kar intézményesen találja meg a bírói függetlenség étoszát és mindennapi érvényesülésének kereteit. A jogállamiságra történő áttérés (megtérés) jelenségéről egyébként alig jelent meg elemzés az elmúlt évtizedben. Érdekes módon nemrégiben a "jogállami forradalom" egyik élharcosa, Sólyom László érintette azt a helyzetet: "... amikor az emberek élete egy radikálisan új eszmerendszerben köteleződik el, de a mindennapi élet a régi medrében hömpölyög tovább."[1] Az ilyen ember Sólyom szerint - egy német professzortól kölcsönzött megfigyeléssel - "két világ között vándorolva él". Azonban "a jogállamhoz nem kellett megtérni; az a rendszerváltást felnőttként megélő emberek számára éppen olyan külső adottság lett, mint azok számára, mint akik beleszülettek és bele fognak születni". A helyzet azért nem ilyen egyszerű. Egyrészt azok is küszködni fognak a jogállamisággal, akik beleszületnek a jelenkori magyar demokrácia jogállamiságába. Másrészt éppen a "külső adottságban" van a bökkenő. Mennyiben változtatják meg a külső adottságok a bírói függetlenségről vallott nézeteket, a gyakorlatban megvalósuló attitűdöket? Aligha sebtiben; tapasztalataim szerint a bírói függetlenség 1989 és 1990 napjaiban is néhányszor - jelesebb ügyekben - csorbát szenvedett. Akárhogy is: a rossz és a jó szokások olykor lassan változnak. Ismétlem, nem a megtérést, az áttérést vagy a damaszkuszi úton történt fordulat feletti bűnbocsánatot hiányolom. Csupán elkönyvelem, hogy az igazságszolgáltatásra az a feladat hárult, hogy azokkal a bírákkal valósítsa meg a jogállami ideál által konstituált igazságszolgáltatást, akik a rendszerváltás előtt ezt az ideált vagy nem osztották, vagy igen komoly szkepszissel viseltettek annak megvalósíthatóságát illetően.
Egy másik, tapasztalataim szerint hasonlóan elhanyagolt kérdéskör a bírói funkció mibenléte, az igazságszolgáltatás szerepe a törvényhozó és a végrehajtó hatalom kilengéseit fékező, ellensúlyozó funkcióban. Hack Péter közelmúltban megjelent cikkében[2] kitér erre a funkcióra is, de részletesebben az intézményrendszer - igazságszolgáltatási reform - egyes aspektusaival és az utóbbi három-négy év anomáliáival foglalkozik. A bírói függetlenséget csorbító fellépések elleni kritika érzékelhetően felerősödött. Mégis kevesebb szó esik arról, hogy mennyiben önálló hatalmi ág az igazságszolgáltatás, és hogy ez a hatalmi ág mennyiben fékezi és ellensúlyozza a törvényhozó és a végrehajtó hatalmat. A csend nem a véletlen műve. A napjainkban uralkodó politikai és államelméletek nem tekintik önálló hatalmi ágnak az igazságszolgáltatást. Függetlenségről és önállóságról még ildomos beszélni, de hatalmi ágként való működés során betöltött funkcióról alig. Ehhez a redukált szerepfelfogáshoz rendelt az igazságszolgáltatás alkotmányos hatásköre is. A bíró nem más, mint tisztelettudó jogalkalmazó, aki a számára kirótt eljárások keretei között alkalmazza a jogot. Ez a felfogás tükröződik a jogi oktatást szolgáló tankönyvekben is. A Kukorelli István által szerkesztett Alkotmánytan[3] Locke és Montesquieu nyomdokain úgy foglal állást, hogy a bírói hatalom "bizonyos értelemben" nem is hatalom. Fékező, ellensúlyozó szerepe az Alkotmánybíróságnak van: elsősorban a törvényhozó hatalommal szemben, és közvetve a végrehajtó hatalom aktusait illetően. Elfogadott bölcsességként tehát a mai diák azt olvassa (s ne kétkedjünk, el is fogadja), hogy az igazságszolgáltatás ugyan önálló (független) hatalmi ág, de nem igazi ellensúlyozó hatalom. A joghallgató azt tanulja, hogy "a hatalommegosztásnak a fékek és egyensúlyok rendszereként történő felfogásában a bíróságnak nem lehet szerepe".[4] Némi reményt a tankönyv szintjén az adhat a tanulni vágyó ifjúságnak, hogy ha közigazgatási bírósági vagy alkotmánybírósági úton kívánjuk korlátozni a törvényhozó és a végrehajtó hatalmat, akkor ez a feladat elképzelhető mint az igazságszolgáltatási funkción túlmutató tevékenység.
Nem meglepő tehát, hogy a közvélekedés és a szakmai közvélemény jelentős része az Alkotmánybíróságot tekinti olyan hatalmi ágnak, amely - ha korlátozottan is - képes a jogalkotás túlkapásainak kordában tartására.[5] Az Alkotmánybíróság és a bírósági szervezet egymáshoz való viszonya azonban ismét csak olyan kérdés, amelyről olykor nem lehet, vagy a "Sólyom-Solt paktum" után nem érdemes beszélni.[6] Nézetem szerint a bírói szervezet 1990 után rendkívül korlátozottan és időben elkésve ismerte fel azt, hogy az igazságszolgáltatás nem pusztán a jogviták eldöntésének és az állami büntetőigény érvénye-
- 73/74 -
sítésének a szervezete, hanem fontos szerepet tölthet be az alkotmányos alapjogvédelem terén. Különösen szembeszökő, hogy mennyire vonakodva és milyen lassan reagált a bírói szervezet az alapjogi bíráskodás kihívásaira abban a sajátos magyar kontextusban, amely az alkotmányjogi panaszt félkarú óriássá tette az Alkotmánybíróság számára és amely az Alkotmány 70/K. §-a szerint az alapvető jogok megsértésének alapján keletkezett igények elbírálását bírói hatáskörbe utalta. A kérdés természetesen összefügg azzal, hogy az 1989-es alkotmányozás során tudatosan vagy pusztán feledékenység okán a "leghatalmasabb" európai alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányjogi panasz kapcsán pusztán a jogalkotás alkotmányellenességének megállapítására korlátozódik. Az alkotmányos alapjogot sértő egyéb állami aktusok alkotmányosságát az Alkotmánybíróság nem bírálhatja el.[7] Ezáltal az alkotmányossági panasz igen korlátozott eszközzé vált az alapjogok konkrét érvényesítése során. Ehhez járult a Jánosi-ügy, amelyben az Alkotmánybíróság kétségtelenül "logikusan" járt el: egy apasági ügyben az alkotmányossági panaszt jogorvoslatnak tekintette, és az alkotmányellenes törvényen (a konkrét esetben törvényi értelmezésen) nyugvó bírósági ítéletet hatályon kívül helyezte, valamint elrendelte az anyakönyvi bejegyzés megváltoztatását. Kétségtelen, ha e két jogorvoslattal nem élt volna az Alkotmánybíróság, a konkrét esetben az alkotmányjogi panasz értelme tűnt volna el. Mindezek ellenére a bíróságok merev elutasítással fogadták az Alkotmánybíróság "hatásköri aktivizmusát". Utólag még Sólyom László is "sajnálatosnak" tartotta az esetet, legalábbis abban az értelemben, hogy a két bíráskodás között nem jött létre egyetértés a valódi alkotmányjogi panasz ügyében. Hamarosan megszületett a "Sólyom-Solt paktum", amelyről alig olvashattunk 1991 táján és azt követően. Az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok között a csatabárd kiásására ezt követően akkor került sor, amikor az alkotmánybíróságról szóló törvény módosításáról szóló elképzelések közé bekerült az is, hogy a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntéseit is felülbírálhassa az Alkotmánybíróság. A bírói kar mereven elutasította ezt a javaslatot. A helyzet az, hogy a bírói kar álláspontja sokkal érthetőbb és védhetőbb lenne abban az esetben, ha az alapjogi bíráskodás, az individuális alapjogvédelem terén a bírói szervezet jóval aktívabb szerepre vállalkozott volna az Alkotmány 70/K. §-a alapján. Belátom persze, hogy partizánakció helyett jóval sikeresebb lett volna konszenzust kialakítani az Alkotmánybírósággal és érvényre juttatni egy közös álláspontot, amely hatékony alapjogi védelmet biztosított volna a végrehajtó hatalom túlkapásaival, a hivatal packázásaival szemben is. Annak, hogy a bírói döntések is ebbe a felülvizsgálati kelepcébe estek volna, nem szükségképpen kellett elriasztania a bírói kart. Nyilvánvalóvá vált, hogy a Legfelsőbb Bíróság "vezetése" nem mert, nem akart beszállni ebbe a küzdelembe. Pedig két dolgot az elmúlt tíz esztendő során mindkét bíróság megtapasztalhatott: egyrészt azt, hogy a magyar politikai rendszerben a végrehajtó hatalom súlya nő a törvényhozással szemben, következésképpen a közigazgatási aktusok alkotmányossági kontrollja egyre fontosabbá válik, valamint azt, hogy saját függetlenségét is csak akkor tudja megvédeni, ha - részben az alapjogi bíráskodás terén mutatott aktívabb magatartással - maga is valóságos hatalommá válik, amely képes ellátni a fék és az ellensúly szerepét. A tanulság - talán - az is lehet, hogy az a bírói szervezet, amely a kifejezett alkotmánybeli felhatalmazás ellenére nem tartja feladatának az alapjogok védelmét az állam valamennyi szervezetével szemben, saját függetlenségét is nehezen tudja megvédeni abban az esetben, ha a törvényhozásban és a közigazgatásban nem a jogállamiság fehér kesztyűs lovagjai serénykednek. ■
JEGYZETEK
[1] Sólyom László: Szeretetbeszéd, tiszteletbeszéd, Népszabadság, 2001. december 24. Sólyom "karácsonyi" cikke a Népszabadságban üde színfolt a szellemi életben.
[2] Hack Péter: A független igazságszolgáltatás ügye Magyarországon, Élet és Irodalom, 2001. december 14.
[3] Alkotmánytan, szerk. Kukorelli István, Budapest, Osiris, 1998.
[4] Uo.
[5] Sajó András: Az önkorlátozó hatalom, Jog és Tudomány 9, KJK, 1995.
[6] A "Sólyom-Solt paktum" elnevezésen azt a megállapodást értem, amely 1991-ben a Jánosi-ügyet követően jött létre az Alkotmánybíróság elnöke és a Legfelsőbb Bíróság elnöke között.
[7] Sólyom László: Az Alkotmánybíróság hatáskörének sajátossága. Tanulmány és ajánlás Benedek Ferencnek. Az alkotmánybíráskodás tizedik évfordulójára, in S. L.: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001.
Visszaugrás
