Bubori Nóra Beáta - Fekete Kristóf Benedek: Veszélyhelyzetben a polgármester dönt?* (Jegyző, 2020/2., 7-10. o.)

A járványügyi veszélyhelyzet kihirdetését követően számos jogértelmezési kérdés vetődött fel, hogy a veszélyhelyzetben többletjogokat élvező polgármesterek jogosítványai ténylegesen meddig terjed(het)nek. A gyakorlatból hozott példákon keresztül vizsgáljuk a közelmúlt eseményeit.

I. Bevezetés

A COVID-19 fertőzés (hivatalos elnevezésén: coronavirus disease 2019, magyarul: koronavírus-betegség 2019) hazai megjelenése miatt 2020. március 11-én Magyarország Kormánya veszélyhelyzetet hirdetett ki.[1] Az intézkedések hátterében a humán járvány terjedésének feltartóztatása, lassítása volt, annak érdekében, hogy a fertőzöttek ne terheljék túl a magyar egészségügyi rendszert úgy, mint ahogy az például Olaszországban történt.

Az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdése alapján a Kormány veszélyhelyzetet az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek elhárítása érdekében hirdethet ki. Ezt részletezvén, a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Kat.) 44. §-a kitér a tömeges megbetegedést okozó humán járványra mint veszélyhelyzeti tényállásra. Ebből jól kivehető, hogy a veszélyhelyzet kihirdetése alkotmányosan megalapozott döntés volt.[2] Így jutottunk el a tanulmány tárgyát képező kérdéskörhöz, ugyanis a Kat. 46. § (4) bekezdése értelmében, veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselő-testületének, a fővárosi, megyei közgyűlésnek feladat- és hatáskörét a polgármester, illetve a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke gyakorolja. Ennek keretében azonban nem foglalhat állást önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, illetve szolgáltatási körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti.

A fenti rendelkezés számos anomáliára adhat okot, amely sajnos nem példa nélküli, tudniillik számos polgármester hozott veszélyhelyzettel - első ránézésre - összefüggést nem vagy azzal csak részben összefüggést mutató tárgykörben döntést: Szekszárd polgármestere, Ács Rezső 2020. március 13-án új költségvetést fogadott el,[3] valamint módosította az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatát;[4] Komló polgármestere, Polics József szintén 2020. március 13-án fogadott el új költségvetést[5] és egyúttal felfüggesztette a képviselői tiszteletdíjak kifizetését;[6] mindazonáltal ide sorolhatjuk Nagykanizsa polgármesterének, Balogh Lászlónak a gyakorlatát is, aki csökkentette a képviselők tiszteletdíját, alpolgármestert nevezett ki, tanácsnokokat hívott vissza, valamint átvette az önkormányzati cégek feletti tulajdonosi jogok gyakorlását.[7] Hozzátesszük, az alpolgármesteri kinevezés ilyen esetben indokolt lehet, mert ha a polgármester például megbetegszik, van, aki helyettesítse.

Mindezek - a sajtóban is megjelent első példák már - indokolttá teszik annak vizsgálatát, hogy vajon a veszélyhelyzetben többletjogokat élvező polgármestereknek ténylegesen meddig terjednek a jogosítványaik.

II. A veszélyhelyzetben irányadó rendelkezések, elvek, példák

A Kat. 46. § (4) bekezdéséből egyértelműen kiolvasható, hogy a polgármester igen széles jogkört gyakorolhat, csupán intézményszervezési feladatokban nem foglalhat állást.[8] Mindez egyfelől arra vezethető vissza, hogy a polgármester az, aki a legjobban ismeri a helyi viszonyokat, továbbá ő irányítja a hivatalt, így a jegyzőn keresztül az elképzeléseit szakmailag is megfelelő formába tudja önteni, emellett gyorsabb a döntéshozatal, mert a testületi üléshez kötődő garanciák (előterjesztések kiküldési hatásideje stb.) itt értelemszerűen kiesnek; másfelől pedig az indokolja, hogy ő a védelmi igazgatásban részt vevő személy, aki a katasztrófa esetleges bekövetkeztekor legvalószínűbben a helyszínen tartózkodik. A törvény tehát nem a jogkörök más szervekre történő telepítése, hanem a polgármester munkájának - a közbiztonsági referens útján való - szakmai támogatása mellett foglal állást.[9] Mindezek a gyors és hatékony lokális reagálást (döntéshozatalt) hivatottak garantálni, amely esetünkben a humán járvánnyal összefüggő hatósági feladatok ellátását jelenti.[10]

A településvezetőknek ilyen helyzetben is figyelemmel kell lenniük a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 2-9. §-aiban konstituált joggyakorlási elvekre. Ezek közül különösen a 9. §-ban foglaltak azok, amelyek a veszélyhelyzetben is zsinórmértékül kell, hogy szolgáljanak. Az Mötv. félreérthetetlenül kimondja, hogy az abban meghatározott jogokat jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, a társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni. Ebből kifolyólag joggal vetődik fel a kérdés, hogy vajon a bevezetőben felvetett gyakorlat megfelel-e az említett mércének. Ennek kiderítése céljából több önkormányzat fordult jogértelmezésért a kormányhivatalokhoz. Összességében tehát az említett példák vezettek ahhoz, hogy értelmezéseket, állásfoglalásokat kelljen kiadni.

2020. március 16-án Budapest Főváros Kormányhivatalát vezető kormánymegbízott szerint a polgármesterek felelőssége, ha a veszélyhelyzet életbelépését követően új költségvetést fogadnak el, egyszemélyi döntésükkel teljesen mellőzve az adott képviselő-testület korábbi döntését, álláspontját. Sára Botond voltaképpen "önmérsékletre" szólította fel a településvezető-

- 7/8 -

ket.[11] Az állásfoglalás szerint "[t]úllépi a társadalmi rendeltetésnek megfelelő joggyakorlás kereteit az, ha a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) az önkormányzat éves költségvetését a katasztrófavédelmi törvény 46. § (4) bekezdése alapján saját hatáskörben úgy fogadja el, hogy az túllépi az önkormányzat veszélyhelyzetre való indokolt reagálóképességének feltételét biztosító mértéket, vagy olyan mértékben módosítaná, amely nem szükséges a veszélyhelyzet kezeléséhez." Mindemellett találhatunk a jóhiszemű joggyakorlásra is ellenpéldát: ilyen a képviselők válogató jellegű tiszteletdíj/illetmény kifizetésének csökkentése vagy felfüggesztése.[12]

2020. március 27-én a Belügyminisztérium és a Miniszterelnökség közös állásfoglalást tett közzé, amelyben számos kérdést válaszoltak meg. Ezzel összefüggésben tisztázódott, hogy

- a képviselő-testület Mötv. szerinti összehívására nincs lehetőség, a polgármesternek azonban arra van lehetősége, hogy "e-mailben vagy más módon" a döntést megelőzően kikérje a képviselő-testület véleményét;

- a polgármester valamennyi szükséges kérdésben dönthet a képviselő-testület helyett, azonban figyelemmel kell lennie a kormánymegbízottak által megjelölt keretekre (szükségesség, arányosság, joggal való visszaélés tilalma stb.);

- a polgármester a veszélyhelyzet életbelépéséig meghozott képviselő-testületi, polgármesteri, illetve bizottsági hatáskörben meghozott döntéseket korlátozás nélkül felülvizsgálhatja, megváltoztathatja, ugyanakkor a veszélyhelyzetben hozott polgármesteri döntéseket a veszélyhelyzet megszűntével a képviselő-testület "kezébe helyezi" (eldöntheti, melyeket helyezi hatályon kívül és melyeket nem);