https://doi.org/10.59851/gj.34.7-8.1
A Versenytanács a magyar versenyfelügyelet jelenlegi intézményi struktúrájában érdemi előnyök nélkül növeli az eljárások költség- és időigényét, ezáltal csökkenti azok hatékonyságát. A tanulmány rámutat arra, hogy a magyar versenyfelügyelet az osztott modell látszatát keltő egységes rendszer, amely az osztott modell költségeivel jár, miközben nem biztosítja annak intézményi előnyeit. Feltárja a Versenytanács működéséből fakadó szükségtelen szervezeti terheket, és olyan reformjavaslatot fogalmaz meg, amely a testületi döntéshozatal értékeinek és garanciális előnyeinek megőrzése mellett megszüntetné a jelenlegi intézményi struktúrából fakadó párhuzamosságokat és hatékonysági veszteségeket.
Kulcsszavak: GVH, versenyfelügyeleti eljárás, Versenytanács
Within the current institutional framework of Hungarian competition law enforcement, the Competition Council increases the cost and duration of proceedings without providing offsetting substantive benefits, thereby undermining their efficiency. This article argues that the Hungarian competition enforcement system is, in essence, a unitary system that creates the appearance of a divided model, incurring the costs of the latter without delivering its institutional advantages. It identifies the unnecessary organizational burdens arising from the operation of the Competition Council and proposes a reform that would eliminate the duplication of functions and inefficiencies inherent in the current structure while preserving the benefits and procedural safeguards associated with collective decision-making.
Keywords: Competition Council, competition procedure, Hungarian Competition Office
A Versenytanács a versenyfelügyelet jelenlegi intézményi struktúrájában olyan terhet jelent, amely érdemi előnyök nélkül növeli a költségeket és az ügyintézési időt, és csökkenti a versenyfelügyeleti eljárások hatékonyságát. A tanulmány ezt az intézményi problémát tárja fel, és javaslatot tesz a megoldására.
Álláspontom szerint a megoldást nem a Versenytanács által megtestesített testületi döntéshozatal felszámolása, hanem intézményi szerepének újragondolása jelenti. A Versenytanács jelenlegi szervezeti formájának megszüntetésével és a testületi működésnek a versenyhatóság legfelső irányítási szintjére emelésével megőrizhetők a független, kollegiális döntéshozatal előnyei, miközben kiküszöbölhetők a jelenlegi struktúrából fakadó többletköltségek és hatékonysági veszteségek.
A tanulmányban először röviden áttekintem az egységes és az osztott versenyhatósági modellek fő jellemzőit (II. pont). Ezt követően bemutatom a Versenytanács jelenlegi intézményi helyzetét, és azt, hogy a magyar versenyfelügyelet az osztott modell látszatát keltő egységes rendszer (III. pont). Ezután elemzem a Versenytanács működéséből fakadó szükségtelen szervezeti terheket (IV. pont). A jelenlegi konstrukció ugyanis az osztott modell költségeivel jár, miközben nem biztosítja az ahhoz kapcsolódó intézményi előnyöket. Végül bemutatom a javasolt reformot (V. pont), amelynek keretében a testületi döntéshozatal a GVH egyik részlegének működési sajátosságából a hatóság egészének irányítását és döntéshozatalát meghatározó elvvé válna. Ez a megoldás megőrizné a testületi döntéshozatal értékeit és garanciális előnyeit, ugyanakkor megszüntetné a jelenlegi intézményi helyzetből fakadó párhuzamosságokat, többletköltségeket és hatékonysági veszteségeket.
A versenyfelügyeleti eljárások a vizsgálati és az érdemi döntéshozatali funkciók egymáshoz való viszonya alapján alapvetően két modellbe sorolhatók. Egységes rendszerben ugyanaz a hatóság folytatja le a vizsgálatot és hozza meg az ügy érdemében a döntést. Osztott rendszerben a két funkció intézményesen elkülönül egymástól. A vizsgálati és tényfeltáró, bizonyos értelemben nyomozati feladatokat ellátó szerv maga nem dönthet az ügy érdemében: az általa feltárt bizonyítékokat és az ezek alapján kialakított álláspontját egy másik, az érdemi döntéshozatalért felelős szerv elé terjeszti, és előtte kontradiktórius eljárást kezdeményez. Az európai versenyhatóságok - az Európai Bizottságot is ideértve - túlnyomórészt egységes rendszerben működnek; kisebb részük osztott modellt követ.
A két modell eltérő előnyökkel és hátrányokkal jár. Az egységes rendszer elsődleges előnye a szervezeti koncentráció, valamint az ebből fakadó gyorsaság, haté-
- 3/4 -
konyság és kisebb erőforrásigény. A vizsgálati és döntéshozatali funkciók egy szervezeten belüli összpontosítása csökkenti az eljárási szintek közötti koordináció szükségességét, ezáltal mérsékli az eljárás idő- és erőforrásigényét. Az osztott modell ezzel szemben teret biztosít a kontradiktórius eljárásnak. Ez szükségképpen többletköltségekkel és hosszabb ügyintézési idővel jár, hiszen ugyanaz az ügy egymást követően két elkülönült szerv elé kerül. A vizsgálat eredményeinek a vizsgálatot végző szervtől elkülönült döntéshozó általi értékelése ugyanakkor javíthatja a döntések minőségét, és csökkentheti az intenzív bírósági felülvizsgálat iránti igényt.[1] Ezek az előnyök ellensúlyozhatják a funkciók elkülönítéséből fakadó többletköltségeket és a hosszabb ügyintézési időt.
Az osztott modell értékelésének központi kérdése ezért az, hogy a minőségi előnyök ellensúlyozzák-e az intézményi elkülönülésből fakadó többletköltségeket. Ezek a különálló döntéshozó szerv fenntartásából, a többszakaszos eljárás nagyobb időigényéből, valamint a vizsgálati és döntéshozatali szintek szakmai megközelítése közötti esetleges eltérésekből és az azok feloldásához szükséges további eljárási cselekményekből adódnak. A mérlegelést megnehezíti, hogy az előnyök és a hátrányok eltérő természetűek. Míg a többletköltség és az eljárási idő meghosszabbodása számszerűsíthető, addig az elkülönült érdemi döntéshozatal előnyei - különösen a döntések minőségének javulása, az ügyféli jogok erősebb érvényesülése és a hatékonyabb jogvédelem - jellemzően csak kvalitatív módon értékelhetők.
Ez a mérlegelési dilemma azonban a hatályos magyar versenyfelügyeleti eljárásrendben valójában nem merül fel. Az osztott rendszer létjogosultsága végső soron attól függ, hogy az intézményi elkülönülés megteremti-e azokat a minőségi előnyöket, amelyek indokolhatják a többletköltségeket és a hosszabb eljárási időt. A hatályos eljárásrend azonban nem biztosítja ezeket az előnyöket. Az osztott modellből fakadó hátrányokat és költségeket így nem ellensúlyozza olyan érdemi előny, amely indokolná a vállalásukat.
A magyar versenyfelügyeleti rendszer első pillantásra osztottnak tűnik, valójában azonban egységes.
Az osztottság látszatát a vizsgálati és a versenytanácsi szakasz elkülönülése kelti. Az eljárás első szakasza a vizsgálat, amely a vizsgálati jelentés elkészítésével vagy az eljárás megszüntetésével zárul.[2] Ebben a szakaszban a vizsgáló feltárja a tényállást, és a Versenytanács elé terjeszti vizsgálati jelentését, amelyben javaslatot tesz az ügy érdemi eldöntésére.[3] Ezt követi a versenytanácsi szakasz: a Versenytanács elkészíti és közli az eljárás alá vont vállalkozással előzetes álláspontját, amelyre azok észrevételeket tehetnek, majd dönt az ügy érdemében.
A Versenytanács azonban nem a vizsgálatot végző szervtől intézményileg független döntéshozó. Az eljárás kontradiktórius jellegét már az is kizárja, hogy a törvény szerint az eljárás alá vont vállalkozással szembeni kifogás szerepét nem a vizsgálati jelentés, hanem a Versenytanács saját előzetes álláspontja tölti be. A vállalkozás így a "váddal" kapcsolatos észrevételeit ugyanannak a testületnek terjesztheti elő, amely azt megfogalmazta, és amely később az ügy érdemében is dönt.
A versenyfelügyeleti eljárás első szakasza a vizsgálat, amely a vizsgálati jelentés elkészítésével vagy az eljárás megszüntetésével zárul.[4] Ebben a szakaszban a vizsgáló feltárja a tényállást, majd kvázi vádhatóságként, vizsgálati jelentésben javaslatot tesz az ügy érdemi eldöntésére, és azt az ügy irataival együtt a Versenytanács elé terjeszti.[5] A jelentésnek meg kell határoznia a vizsgálat tárgyát, a feltárt tényállást és az azt alátámasztó bizonyítékokat. Tartalmaznia kell továbbá a vizsgáló indítványát az eljárás további menetére, valamint - ha ennek szükségessége felmerül - ideiglenes intézkedés elrendelésére.[6]
A versenytanácsi szakaszban a Versenytanács a vizsgálati jelentés, az ügy iratai és az eljárás alá vont vállalkozás védekezése alapján dönt az ügy érdemében. A jelentés hibája vagy hiányossága esetén megszüntetheti az eljárást, vagy az iratokat további vizsgálat céljából visszaadhatja a vizsgálónak. Ez különösen akkor indokolt, ha a tényállás nem kellően feltárt, tisztázásához további bizonyítás szükséges, vagy indokolt az eljárás tárgyi vagy személyi kiterjesztése. A szükséges bizonyítást azonban maga is lefolytathatja.
Ha a vizsgálati jelentésnek nincs olyan hibája vagy hiányossága, amely az eljárás megszüntetését vagy az iratok visszaadását indokolná, a Versenytanács megkezdi az ügy érdemi vizsgálatát. Ennek része az előzetes álláspont kialakítása és közlése az eljárás alá vont vállalkozásokkal. Az előzetes álláspont tartalmazza "a megállapított tényállást, az azt alátámasztó bizonyítékokat, a tényállás értékelését, a döntés meghozatalához szükséges szempontok és következtetések lényegének, valamint az esetleges bírság kiszabása körében figyelembe venni kívánt szempontoknak az ismertetését".[7] Nincs szükség előzetes álláspont kibocsátására a fúziós eljárásokban, ha az összefonódás megtiltása vagy korrekciós intézkedés - előzetes vagy utólagos feltétel, illetve magatartási kötelezettség - alkalmazása nem szükséges, továbbá nem került sor a végrehajtási tilalom megsértésére vagy lényeges tény felróhatóan félrevezető közlésére.
A Versenytanács tárgyalást tart, ha azt szükségesnek ítéli; az ügyfél kérelmére pedig köteles tárgyalást tartani.[8] Nincs azonban helye tárgyalásnak, ha előzetes álláspont kibocsátására sem került sor. Ezt követően a Versenytanács határozattal dönt az ügy érdemében.
Ezt az elvi szerkezetet mind a Tpvt. hatályos szabályai, mind a tényleges intézményi működés illuzórikussá te-
- 4/5 -
szik. A Versenytanács függetlenségét a törvény kifejezetten deklarálja: "[a] Versenytanács elnöke és tagjai döntéshozataluk során függetlenek, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, döntéseik meghozatalával összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók."[9] Ehhez azonban nem társulnak a GVH-n belüli intézményi elkülönülést és szervezeti autonómiát biztosító garanciák.
A Tpvt. emellett több helyen olyan terminológiát használ, amely a Versenytanács kvázi bírói szerepére utal, ez azonban nem tükrözi pontosan az eljárás tényleges szerkezetét. A kontradiktórius elem hiányára tekintettel például nem szerencsés a "tárgyalás" kifejezés használata. A Versenytanács előtt ugyanis nem két, egymással szemben álló fél fejti ki álláspontját egy tőlük elkülönült döntéshozó előtt. Ezért a Versenytanács inkább "meghallgatást", mintsem "tárgyalást" tart.
A tárgyalás célja és funkciója sem teljesen világos. A gyakorlatban a Versenytanács az előzetes álláspont közlésekor[10] szinte mindig jelzi, hogy nem tartja szükségesnek tárgyalás tartását, azonban, ha az eljárás alá vont vállalkozások ezt kérik, a törvényi előírásnak megfelelően tárgyalást tart. A tárgyalások az esetek döntő többségében nem eredményeznek érdemi eszmecserét: jellemzően kizárólag az eljárás alá vont vállalkozások fejtik ki érveiket, anélkül, hogy azokra érdemi visszajelzést kapnának. Kérdéses az is, hogy a tárgyaláson elhangzottak mennyiben befolyásolják a döntéshozatalt. A Versenytanács tárgyalásokkal szembeni tartózkodó hozzáállása és a tárgyalások kétséges hozzáadott értéke jól mutatja, hogy az eljárás nem kontradiktórius, mint inkvizitórius jellegű.
Ezt támasztja alá a két eljárási szakasz közötti választóvonal helye is. A törvény szerinti szokásos ügymenetben az eljárás alá vont vállalkozásokkal nem a vizsgálati jelentést, hanem a Versenytanács saját előzetes álláspontját közlik.
Igaz, hogy a Versenytanácsnak lehetősége van arra, hogy mérlegelése alapján az előzetes álláspont kibocsátását megelőzően a vizsgálati jelentést észrevételezés, illetve nyilatkozattétel céljából megküldje az eljárás alá vont vállalkozásnak,[11] és - ahogy az a 4.2. pontban ismertetett ügyekből is kitűnik - ez az elmúlt időszakban bevett gyakorlattá vált. Kétséges azonban e gyakorlat célja és a versenyfelügyeleti döntéshozatalra gyakorolt hatása.
Egyrészt, a fenti gyakorlat célját és funkcióját illetően kérdéseket vet fel, hogy elterjedése egybeesik az ügyintézési határidő túllépéséhez szigorúbb jogkövetkezményeket fűző bírósági gyakorlat kialakulásával.[12] A vizsgálati jelentés megküldésétől az észrevételek beérkezéséig terjedő idő ugyanis nem számít bele az ügyintézési határidőbe.[13]
Másrészt, a vizsgálati jelentés közlése a törvény szerint csupán fakultatív lehetőség, nem pedig a rendes eljárási rend kötelező eleme. A versenyfelügyeleti kifogások megfogalmazásának szerepét abban az esetben is az előzetes álláspont tölti be, ha azt megelőzően a vizsgálati jelentést megküldték az eljárás alá vont vállalkozásnak.
Harmadrészt, az eljárás egyik esetben sem úgy épül fel, hogy a vállalkozással közlik a vizsgálat eredményeként megfogalmazott "vádat", amellyel szemben a vizsgálatot végző szervtől elkülönült döntéshozó előtt védekezhet. Ehelyett az első, kötelezően közlendő érdemi hatósági álláspontot maga a későbbi döntéshozó, a Versenytanács alakítja ki. Az ügyfélnek így ugyanazt a testületet kell meggyőznie a kifogások megalapozatlanságáról, amely azokat megfogalmazta.
Ez a megoldás önmagában nem idegen a közigazgatási hatósági eljárásoktól. Más hatósági eljárásokban is közölnek az ügyféllel ellenőrzési jegyzőkönyvet, vizsgálati jelentést vagy a hatóság megállapításairól szóló tájékoztatást, amelyre a döntés meghozatala előtt észrevételt tehet.[14] A versenyfelügyeleti eljárásban ennek azonban azért van különös jelentősége, mert megkérdőjelezi a vizsgálati és döntéshozatali szakasz formális elkülönítésének funkcióját. A rendszer ugyanis nem arra épül, hogy a vizsgálat és az érdemi döntéshozatal elválasztásával, a fegyverek egyenlőségén alapuló kontradiktórius eljárás révén biztosítson minőségi többletet. Ez szükségképpen kérdéseket vet fel az önálló versenytanácsi szakasz fenntartásának indokoltságát illetően.
A hatályos szabályozás szerint a Versenytanács a GVH elkülönült döntéshozatali részlege, a törvényi függetlenségi deklaráció ellenére azonban az anyaszervezeten belül nem rendelkezik intézményi függetlenséggel vagy szervezeti autonómiával.[15]
Ezt a minősítést a Kúria Vasútépítő ügyben[16] hozott döntése is megerősíti, amely megállapította: a Versenytanács függetlensége a GVH függetlenségével együtt értelmezhető; a testület a hatóságon belül nem rendelkezik önálló intézményi függetlenséggel.
A Kúria szerint a bírósági felülvizsgálat intenzitása az alapul fekvő hatósági eljárás kontradiktórius jellegétől függ. Amennyiben a közigazgatási eljárásban érvényesül a fegyverek egyenlőségén alapuló kontradiktórius eljárás elve, a bíróság számára elegendő annak vizsgálata, hogy a közigazgatási szerv megtartotta-e a mérlegelés jogszabályi kereteit. Ha azonban ez az elv az alapul fekvő közigazgatási eljárásban nem érvényesül, a bírósági felülvizsgálatnak teljes körűnek kell lennie, és nem alkalmazható a felülmérlegelés tilalma.
A GVH versenyfelügyeleti eljárását ebből a szempontból vizsgálva a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a bíróságnak ez utóbbi, intenzívebb felülvizsgálati mércét kell alkalmaznia, mivel a versenyfelügyeleti eljárásban nem érvényesül a fegyverek egyenlőségén alapuló kontradiktórius eljárás elve. A Kúria megközelítésében a GVH határozata - amely egyben a Versenytanács határozata - kvázi "vádiratként."[17] Ez a minősítés kizárja, hogy ugyanebben az eljárási szerkezetben a Versenytanácsot kvázi "bíróságként" értelmezzük, hiszen a bíróság döntése nem lehet pusztán "vádirat".
A Kúria minősítése összhangban áll a Versenytanács tényleges szervezeti helyzetével és funkciójával. A testület a GVH-n belül nem rendelkezik intézményi függetlenséggel: a GVH elnökének - az egyedi ügyekben adható formális utasítás kivételével - a szervezeti működést meghatározó legfontosabb területeken érdemi hatáskörei vannak. A Versenytanács szervezeti függősége különösen költségvetési, pénzügyi és személyzeti
- 5/6 -
szempontból jelentős. Nincsenek önálló költségvetési hatáskörei, finanszírozása a GVH költségvetésének része, a kapcsolódó döntések pedig a GVH elnökének hatáskörébe tartoznak. A Versenytanácsnak ebből következően nincs törvényben biztosított joga önálló szakembergárdához vagy szervezeti apparátushoz. A GVH-n belül a munkáltatói jogokat az elnök gyakorolja; ez alól lényegében a Versenytanács tagjainak kinevezése és felmentése jelent kivételt. Bár a testület maga alkotja meg szervezeti és működési szabályzatát, azt jóváhagyásra be kell terjesztenie a GVH elnökéhez.[19]
A Tpvt. több további rendelkezése is arra utal, hogy a Versenytanács nem a GVH-tól intézményesen elkülönült, autonóm döntéshozó szerv, hanem annak érdemi döntéshozatali részlege.
Egyrészt, a GVH elnöke a Versenytanács elnökével együttesen adhatja ki a GVH jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető, a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelését szolgáló közleményeket.[20] Bár a törvény szerint ezeknek a közleményeknek nincs kötelező ereje, a GVH számára kötőerővel rendelkeznek: "a Versenyhivatal közleménye a Versenyhivatalt köti, és attól csak kivételesen, akkor térhet el, ha a közlemény szempontrendszerének konkrét esetre alkalmazása jogszabályba ütközne, például kirívóan okszerűtlen eredményre vezetne."[21] A Versenytanács gyakorlatában konzisztens módon, kötelező előírásként követi is ezeket a közleményeket.[22]
Ez a rendelkezés összeegyeztethetetlen a Versenytanács teljes intézményi elkülönülésének gondolatával. Miközben a Tpvt. szerint az ügy érdemében kizárólag a Versenytanács dönt, a GVH elnökének együttdöntési joga van olyan közlemények kiadásában, amelyek éppen e döntéshozatali gyakorlat alapjait foglalják össze és orientálják a későbbi jogalkalmazást. Ha a GVH elnökének a Versenytanács döntéshozatalára semmilyen intézményi befolyása nem lehetne, e közös hatáskör nehezen lenne értelmezhető.
Másrészt, a Tpvt. lehetővé teszi, hogy a vizsgálatot lefolytató és később a vizsgálati jelentést beterjesztő vizsgáló már a vizsgálati szakban kapcsolatba kerüljön a Versenytanáccsal: "az eljáró versenytanács a vizsgálónak a vizsgálat lefolytatásának módja, iránya tekintetében javaslatot tehet a vizsgálat lezárását megelőzően is".[23] Ez a lehetőség nehezen illeszthető egy olyan osztott modellhez, amelynek lényege a vizsgálati és az érdemi döntéshozatali funkció intézményi és funkcionális elkülönítése lenne. Ha a Versenytanács valóban a vizsgálati szaktól független, kvázi bírói döntéshozóként működne, problematikus lenne, ha már a vizsgálat folyamatában annak módjára és irányára vonatkozó javaslatokat fogalmazhatna meg. Ez alól a fúziókontroll jelent kivételt, amely nem jogsértések szankcionálására irányuló jogérvényesítési, hanem engedélyezési jellegű eljárás.
Harmadrészt, a rendszer formális osztottsága és tényleges kontradiktórius jellegének hiánya közötti feszültséget mutatja, hogy - a fentiekben kifejtetteknek megfelelően - a kifogásközlés szerepét nem a vizsgálati jelentés, hanem a Versenytanács előzetes álláspontja tölti be. Ha a Versenytanácsot kvázi bírói szervnek tekintenénk, ez azzal a paradox eredménnyel járna, hogy ugyanaz a szerv fogalmazza meg az ügyféllel szembeni "vádat", majd dönt annak megalapozottságáról.
Egy önálló érdemi döntéshozó szerv beillesztése a versenyfelügyeleti eljárásba fontos funkciókat tölthet be. Ahogy arra a fentiekben utaltam: növelheti a döntések minőségét, erősítheti az ügyféli jogok és a hatékony jogorvoslathoz való jog érvényesülését, továbbá csökkentheti a későbbi bírósági felülvizsgálat intenzitása iránti igényt. Ezek az előnyök azonban csak akkor igazolhatják az elkülönült döntéshozatali szinttel járó szervezeti költségeket és többletidő-igényt, ha az elkülönülés ténylegesen képes e funkciók betöltésére.
A magyar rendszer alapvető problémája ebből a szempontból az, hogy a Versenytanács működése nem teremti meg a vizsgálati és döntéshozatali funkciók olyan intézményi elkülönülését, amely a fegyverek egyenlőségén alapuló kontradiktórius eljárást biztosítaná. A versenytanácsi szakasz ugyanakkor külön eljárási szintet jelent, amely további szervezeti erőforrásokat igényel és meghosszabbítja az eljárást. A jelenlegi konstrukció így az osztott modell költségeit és időigényét viseli anélkül, hogy annak legfontosabb minőségi előnyeit biztosítaná.
A GVH jelenlegi szerkezete tehát úgy hordozza magában az osztott modell hátrányait és költségeit, hogy közben nem biztosítja annak előnyeit. Ezek az előnyök ugyanis csak a fegyverek egyenlőségén alapuló kontradiktórius eljárásban érvényesülhetnek. A Versenytanács a GVH intézményi függetlenséggel nem rendelkező szervezeti egységeként nem felel meg ezeknek a feltételeknek. A kontradiktórius eljárás látszatának fenntartása ugyanakkor jelentős erőforrás-ráfordítással jár, és számottevően növeli az ügyintézési időt.
A Versenytanács becsült éves bérterhe a GVH személyi költségvetésének közel 20%-át teszi ki. A Versenytanács elnökének és tagjainak teljes éves bérterhe 398,2 millió Ft, ami önmagában a GVH 3 138,2 millió Ft-os éves személyi költségvetésének mintegy 13%-a. Ehhez adódik a Versenytanácsot kiszolgáló Döntéshozatalt Támogató Iroda hozzávetőleg 179,5 millió Ft-ra becsült éves bérterhe. Az elnök, a tagok és az őket támogató iroda együttes éves bérterhe így mintegy 577,7 millió Ft, vagyis a GVH személyi költségvetésének 18,4%-a.
A GVH költségvetési adatai szervezeti egységenkénti bontásban nem érhetők el, ezért a Versenytanács teljes, rezsit és dologi kiadásokat is magában foglaló pontos költségterhe nem állapítható meg. A személyi költségek azonban hozzávetőlegesen meghatározhatók, és ebből kiindulva pedig a teljes költségvetési teher ésszerűen becsülhető.
A személyi költségek két komponensből állnak: egyrészt, a Versenytanács elnökének és tagjainak illetményéből, másrészt, a támogató szervezet személyi költ-
- 6/7 -
ségeiből. Az elnök és a tagok illetményére vonatkozó adatok nyilvánosak, a támogató szervezet személyi költségei pedig arányosítással becsülhetők. Ennek alapján meghatározható a Versenytanácshoz kapcsolódó személyi költségek összege, valamint ezeknek a GVH teljes személyi költségein belüli aránya, majd ez az arány kivetíthető a teljes költségvetésre. Ésszerűen kiindulhatunk ugyanis abból a feltételezésből, hogy a Versenytanács részesedése a hatóság teljes költségvetéséből megegyezik a személyi költségeken belüli részesedésével.
A GVH személyi jellegű költségei összesen 3 138,2 millió Ft-ot tesznek ki: a hatóság 2026-os költségvetésében a "Személyi juttatások" soron 2 774,6 millió Ft, a "Munkaadókat terhelő járulékok és szociális hozzájárulási adó" soron pedig 363,6 millió Ft szerepel.[24] Ehhez az összeghez kell viszonyítani a Versenytanács személyi költségeit, amelyek - a fentiekben írtaknak megfelelően - az elnök és a tagok, valamint a testületet támogató szervezet költségeiből állnak.
A Versenytanács elnökének és tagjainak illetménye illeszkedik az MNB elnökének illetményéhez. A Tpvt. 42. §-a szerint a GVH elnökének havi illetménye a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 149. §-ának (1) bekezdése szerinti havi bér 80%-a, az elnökhelyettesé a GVH elnöke havi illetményének 90%-a, a Versenytanács tagjáé pedig a GVH elnöke havi illetményének 50%-a. A Versenytanács elnökének illetménye tehát az MNB elnöki illetményének 72%-a (80% × 90%), a tagoké pedig annak 40%-a (80% × 50%). Az elnök és a hét tag együttes illetménye így az MNB elnöki illetmény 352%-a (72% + 7 × 40%).
A 2013. évi CXXXIX. törvény 149. §-ának (1) bekezdése értelmében, az MNB elnökének "havi alapbére az Állami Számvevőszék elnökének az Állami Számvevőszéktől származó havi keresetével egyezik meg." Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 20. §-ának (1) bekezdése értelmében "[a]z Állami Számvevőszék elnökének a tárgyév március 1-jétől a következő év február végéig terjedő időszakra megállapított, az Állami Számvevőszéktől származó havi keresete a Központi Statisztikai Hivatal által hivatalosan közzétett, a tárgyévet megelőző évre vonatkozó nemzetgazdasági havi átlagos bruttó kereset tizenkétszerese."
A KSH adatai szerint 2024-ben a teljes munkaidőben alkalmazásban állók havi bruttó átlagkeresete 646 635 Ft volt. Ez az összeg irányadó a 2026. január 1. és február 28. közötti illetményekre. Az MNB elnökének havi illetménye ebben az időszakban 646 635 × 12 = 7 759 620 Ft, a Versenytanács elnökének és tagjainak együttes havi illetménye pedig 27 313 862 Ft (7 759 620 Ft × 3,52) volt. A két hónapra jutó illetményösszeg tehát 54 627 724 Ft.
A KSH adatai szerint 2025-ben a teljes munkaidőben alkalmazásban állók havi bruttó átlagkeresete 705 014 Ft volt. Az MNB elnökének havi illetménye ennek alapján 705 014 × 12 = 8 460 168 Ft. A Versenytanács elnökének és tagjainak együttes havi illetménye így 29 779 791 Ft (8 460 168 Ft × 3,52), ami a 2026. március 1. és december 31. közötti tíz hónapra 297 797 910 Ft-ot jelent (10 × 29 779 791 Ft).
Ennek megfelelően a Versenytanács elnökének és tagjainak teljes 2026-os illetménye 352 425 634 Ft (54 627 724 Ft + 297 797 910 Ft).
A teljes bérteher megállapításához az illetményösszeghez hozzá kell adni a munkáltatót terhelő szociális hozzájárulási adót. A szociális hozzájárulási adóról szóló 2018. évi LII. törvény 2. §-ának (1) bekezdése szerint ennek mértéke "az adóalap 13 százaléka". Alkalmazandó kedvezmény hiányában az adó összege tehát 45 815 332 Ft (352 425 634 Ft × 0,13).
A Versenytanács elnökének és tagjainak teljes éves bérterhe így 398 240 966 Ft (352 425 634 Ft + 45 815 332 Ft). Ez önmagában a GVH teljes éves személyi költségvetésének mintegy 13%-a (398,2 millió Ft : 3 138,2 millió Ft).
Ehhez adódik a Versenytanácsot segítő Döntéshozatalt Támogató Iroda költsége. Ez úgy becsülhető meg, hogy a GVH teljes személyi költségvetéséből levonjuk a vezetők (elnök, két elnökhelyettes, főtitkár és versenytanácstagok) bérterhét, majd a fennmaradó összeget elosztjuk az irodák számával.
A GVH vezetőinek illetménye a fentiek szerint az MNB elnökének illetményéhez igazodik. A GVH elnökének illetménye annak 80%-a, az elnökhelyetteseké 72%-a (a GVH elnöki illetmény 90%-a), a főtitkáré 48%-a (a GVH elnöki illetmény 60%-a), a Versenytanács tagjaié pedig 40%-a (a GVH elnöki illetmény 50%-a). Az elnök, a két elnökhelyettes, a főtitkár és a hét versenytanácstag együttes illetménye az MNB elnöki illetményének 552%-a.
A 2024. évi, havi 646 635 Ft-os bruttó átlagkereset alapján az MNB elnökének havi illetménye 2026 januárjában és februárjában 7 759 620 Ft volt. A felsorolt vezetők együttes havi illetménye tehát 7 759 620 Ft × 5,52 = 42 833 102 Ft, a két hónapra jutó összeg pedig 85 666 204 Ft volt.
A 2025. évi, havi 705 014 Ft-os bruttó átlagkereset alapján az MNB elnökének havi illetménye 8 460 168 Ft. A felsorolt vezetők együttes havi illetménye így 8 460 168 Ft × 5,52 = 46 700 127 Ft. Ez a 2026. március 1. és december 31. közötti tíz hónapra 467 001 270 Ft-ot jelent (10 × 46 700 127 Ft).
A vezetői illetmények teljes éves összege tehát 552 667 474 Ft. A 13%-os szociális hozzájárulási adóval együtt a teljes bérteher 624 514 246 Ft, kerekítve 624,5 millió Ft. Ezt levonva a GVH személyi jellegű költségeiből (3 138,2 millió Ft) 2 513,7 millió Ft marad. A fennmaradó összeget 14-gyel, a GVH irodáinak számával[25] elosztva az egy irodára jutó becsült éves személyi költség 179,5 millió Ft.
Következésképpen, a Versenytanács elnökének és tagjainak (398,2 millió Ft), valamint az őket támogató irodának (179,5 millió Ft) az együttes becsült éves bérterhe 577,7 millió Ft. Ez a GVH teljes személyi költségvetésének 18,4%-a (577,8 millió Ft : 3 138,2 millió Ft).
Az elemzett antitröszt ügyek adatai alapján a versenytanácsi szakasz megszüntetése legalább 20%-kal rövidítené az ügyintézési időt.
- 7/8 -
Az elemzett antitröszt ügyekben a versenytanácsi szakasz átlagosan a teljes ügyintézési idő 37%-át teszi ki. Ennek egy része olyan tevékenységekre fordítódik, amelyekre a reform után is szükség lenne, így a vállalkozások meghallgatására és a határozat megszövegezésére. A teljes ügyintézési idő átlagosan 20%-át ugyanakkor a vizsgálati jelentés előzetes állásponttá alakítása köti le. Ez nem jelentkezne önálló eljárási feladatként, ha a vizsgálati jelentés töltené be a kifogásközlő irat szerepét. A jelentés ugyanis tartalmazza az előzetes álláspontban megjelenő elemeket, és alkalmas e funkció betöltésére. Szükségtelen tehát, hogy a Versenytanács a GVH által már elkészített iratot egy másik, lényegében azonos funkciójú dokumentummá alakítsa át. A versenytanácsi szakasz megszüntetésével legalább az erre fordított idő, vagyis az elemzett ügyek teljes ügyintézési idejének átlagosan mintegy 20%-a megtakarítható lenne.
Az alábbi táblázat a GVH által 2021 és 2025 között, versenykorlátozó megállapodásokkal és gazdasági erőfölénnyel kapcsolatos ügyekben hozott, az elemzésbe bevont marasztaló, bírságot kiszabó határozatok adatait összegzi.[26] Bemutatja, hogy a teljes ügyintézési idő mekkora részét tette ki a versenytanácsi szakasz, ezen belül pedig a vizsgálati jelentés benyújtásától az előzetes álláspont közléséig, illetve az előzetes álláspont közlésétől a határozat meghozataláig eltelt idő.
| Ügyszám | Versenytanácsi szak összesen | Vizsgálati jelentéstől az előzetes álláspontig | Előzetes állásponttól a határozatig |
| Vj-57/2017 | 20% | 13% | 6% |
| Vj-10/2018 | 24% | 16% | 8% |
| Vj-41/2018 | 15% | 12% | 3% |
| Vj-39/2021 | 38% | 11% | 27% |
| Vj-41/2021 | 73% | 27% | 45% |
| Vj-3/2015 | 54% | 38% | 16% |
| Vj-29/2021 | 37% | 23% | 14% |
| Vj-31/2021 | 24% | 12% | 12% |
| Vj-36/2022 | 47% | 25% | 22% |
| Vj-20/2022 | 40% | 26% | 15% |
| Vj-11/2022 | 20% | 14% | 7% |
| Vj-10/2024 | 47% | 22% | 25% |
| Vj-35/2021 | 37% | 17% | 20% |
| Átlag | 37% | 20% | 17% |
2021-ben a GVH hét versenykorlátozó megállapodással kapcsolatos ügyben szabott ki bírságot. A Vj-80/2016 MEDIBIS és társai, a Vj-31/2017 BILA és társai, valamint a Vj-41/2017 Nitrogénművek ügyben nem állapítható meg a vizsgálati jelentés kibocsátásának időpontja. A Vj-54/2017 SMHV és társai ügyben az előzetes álláspont kibocsátásának pontos időpontja nem ismert. Ezeket az ügyeket ezért kizártam a mintából.
A Vj-57/2017 Jacobs és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2018. január 29-én indult. A vizsgálati jelentést 2020. július 30-án terjesztették elő, az előzetes álláspontot pedig 2020. december 21-én közölték. Az egyezségi nyilatkozatra tekintettel a Versenytanács kiegészítő előzetes álláspontot bocsátott ki, majd 2021. március 3-án határozatot hozott. A teljes eljárás 1129 napig tartott: ennek 80%-át (913 nap) a vizsgálati szakasz, 20%-át (216 nap) a versenytanácsi szakasz tette ki. Az előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 13%-át (144 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig 6%-át (72 nap) vette igénybe.
A Vj-10/2018 Tempel és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2018. május 30-án indult. A vizsgálati jelentést 2020. december 8-án terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2021. június 25-én közölték, a határozatot pedig 2021. szeptember 29-én hozták meg. A vizsgálati szakasz az ügyintézési idő 76%-át (923 nap), a versenytanácsi szakasz 24%-át (295 nap) tette ki. A vizsgálati jelentés előzetes állásponttá alakítása a teljes ügyintézési idő 16%-át (199 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig 8%-át (96 nap) vette igénybe.
2022-ben a GVH öt versenykorlátozó megállapodással kapcsolatos jogsértést megállapító határozatot hozott.
A Vj-47/2016 GE Hungary és társai, valamint a Vj-8/2018 Hangszer- és hangtechnikai termékek ügyben hozott határozatokból nem állapítható meg a vizsgálati jelentés benyújtásának, így a versenytanácsi szakasz kezdetének időpontja. Ezeket az ügyeket ezért kizártam a mintából.
A Vj-41/2018 FAST Hungary ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2018. november 28-án indult, a vizsgálati jelentést 2021. december 13-án terjesztették elő. A Versenytanács 2022. május 19-én közölte előzetes álláspontját, majd 2022. június 23-án egyezség alapján meghozta határozatát. A teljes eljárás 1303 napig tartott: ennek 85%-át (1111 nap) a vizsgálati szakasz, 15%-át (192 nap) a versenytanácsi szakasz tette ki. Az előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 12%-át (157 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig 3%-át (35 nap) vette igénybe.
A Vj-39/2021 PONTY-PORONTY és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2021. szeptember 28-án indult. A vizsgálati jelentést 2022. január 20-án terjesztették a Versenytanács elé, amely 2022. február 9-én közölte előzetes álláspontját. Kiegészítő előzetes álláspont kibocsátását követően a Versenytanács 2022. március 30-án hozta meg egyezségen alapuló határozatát. A teljes eljárás 183 napig tartott. A vizsgálati szakasz az ügyintézési idő 62%-át (114 nap), a versenytanácsi szakasz annak 38%-át (69 nap) tette ki. Az előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 11%-át (20 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig 27%-át (49 nap) vette igénybe.
A Vj-41/2021 MKB és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2021. november 4-én indult. A vizsgálati jelentést 2021. december 20-án terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2022. február 4-én közölték, a határozatot pedig 2022. április 21-én hozták meg. A teljes eljárás 168 napig tartott: ennek 27%-át (46 nap) a vizsgálati szakasz, 73%-át (122 nap) a versenytanácsi sza-
- 8/9 -
kasz tette ki. A vizsgálati jelentés előzetes állásponttá alakítása ugyanannyi időt - a teljes eljárási idő 27%-át, 46 napot - vett igénybe, mint maga a vizsgálat. Az ezt követő döntéshozatal az ügyintézési idő 45%-át (76 nap) tette ki.
2023-ban a GVH három versenykorlátozó megállapodásokkal kapcsolatos ügyet zárt le érdemben.
A Vj-3/2015 Plastiroute és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2015. március 16-án indult. A vizsgálók 2017. június 30-án terjesztették elő a vizsgálati jelentést. Az eljárás 2018. november 29. és 2022. május 24. között felfüggesztésre került. Az előzetes álláspontot 2022. november 16-án közölték, az eljárást lezáró határozat pedig 2023. szeptember 14-én született. Bár a Versenytanács 2023. március 2-án kiegészítő előzetes álláspontot is közölt a felekkel, ezt az egyezségi eljárás indokolta, ezért a számítás során az eredeti előzetes álláspont közlését vettem alapul. A felfüggesztés 1272 napos időszakát figyelmen kívül hagyva a teljes eljárás 1832 napig tartott. Ebből 46%-ot (837 nap) tett ki a vizsgálati szakasz, 54%-ot (995 nap) a versenytanácsi szakasz. A vizsgálat lezárásától az előzetes álláspont közléséig a teljes ügyintézési idő 38%-a (693 nap) telt el.
A Vj-29/2021 Dunai Személyszállító és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2021. július 6-án indult. A vizsgálati jelentést 2022. július 28-án terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2022. december 15-én közölték, a határozat pedig 2023. március 9-én született. A vizsgálati szakasz a teljes eljárási idő 63%-át (387 nap), a versenytanácsi szakasz annak 37%-át (224 nap) tette ki. Az előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 23%-át (140 nap) vette igénybe.
A Vj-31/2021 TOP-FISH ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2021. július 14-én indult. A vizsgálati jelentést 2022. november 3-án terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2023. január 20-án közölték, a határozatot pedig 2023. április 5-én hozták meg. Az egyezségre tekintettel kiegészítő előzetes álláspontot is kibocsátottak. A teljes eljárás 630 napig tartott: ennek 76%-át (477 nap) a vizsgálati szakasz, 24%-át (153 nap) a versenytanácsi szakasz tette ki. Az első előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 12%-át (78 nap) vette igénybe. Ez több idő volt, mint az azt követő végleges döntéshozatal (75 nap), az ennek során folytatott egyezségi egyeztetést is beleértve.
2024-ben a GVH négy versenykorlátozó megállapodással kapcsolatos ügyet zárt le érdemben. Két határozatból - a Vj-19/2020 és Vj-41/2020 egyesített ügyben, valamint a Vj-76/2014 Útszórósó-kartell ügyben hozott döntésből - nem állapítható meg a vizsgálati jelentés benyújtásának időpontja, így ezeket kizártam a mintából.
A Vj-36/2022 Homlok és társai ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2023. január 25-én indult. A vizsgálati jelentést 2023. december 20-án terjesztették elő, a Versenytanács azonban 2024. február 29-én visszaadta az iratokat a vizsgálóknak. Az új vizsgálati jelentést 2024. április 4-én terjesztették elő. A Versenytanács 2024. július 17-én közölte előzetes álláspontját, majd az egyezségi eljárásra tekintettel kiegészítő előzetes álláspontot is kibocsátott. A határozat 2024. december 13-án született. A teljes eljárás 688 napig tartott. Az első vizsgálati jelentés 329 nap alatt készült el; ezt követően az ügy 71 napig volt a Versenytanácsnál. Az új vizsgálati jelentés elkészítése 35 napot, az ezt követő előzetes álláspont kibocsátása pedig 104 napot vett igénybe. A versenytanácsi szakasz összességében a teljes ügyintézési idő 47%-át tette ki. A vizsgálati jelentés előzetes állásponttá alakítása az ügyintézési idő 25%-át (175 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig annak 22%-át (149 nap) vette igénybe.
A Vj-20/2022 MANOK ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2022. június 21-én indult. A vizsgálati jelentést 2023. december 12-én terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2024. július 31-én közölték. Az egyezségi nyilatkozatra tekintettel a Versenytanács kiegészítő előzetes álláspontot is kibocsátott. Az érdemi határozat 2024. december 12-én született. A teljes eljárás 905 napig tartott: ennek 40%-át (366 nap) a versenytanácsi szakasz tette ki. A vizsgálati jelentés előzetes állásponttá alakítása a teljes ügyintézési idő 26%-át (232 nap) vette igénybe.
2025-ben a GVH hat versenykorlátozó megállapodással kapcsolatos ügyet zárt le érdemben.
A Vj-42/2022 Biztonságtechnikai eszközök és a Vj-34/2023 ügyben megismételt eljárás folyt, a bíróság által meghatározott keretek között. Mivel ezek az eljárások eltértek a szokásos ügymenettől, kizártam őket a mintából. A Vj-30/2018 ügyben nem volt megállapítható a vizsgálati jelentés benyújtásának időpontja. A Vj-22/2019 ügy kötelezettségvállalással zárult, és az előzetes álláspont közlésének időpontja sem volt megállapítható. Ezért ezeket az ügyeket sem vettem figyelembe az elemzésben.
A Vj-11/2022 Lutec Lighting ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2022. április 5-én indult. A vizsgálati jelentést 2024. október 30-án terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2025. április 10-én közölték. Ezt követően sikeres egyezségi eljárás zajlott, amelynek eredményeként kiegészítő előzetes álláspontot bocsátottak ki, majd 2025. június 26-án meghozták a határozatot. A teljes eljárás 1178 napig tartott: ennek 80%-át (939 nap) a vizsgálati szakasz, 20%-át (239 nap) a versenytanácsi szakasz tette ki. Az előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 14%-át (162 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig annak 7%-át (77 nap) vette igénybe.
A Vj-10/2024 Liebherr és Bimonte ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2024. április 25-én indult. A vizsgálati jelentést 2024. december 12-én terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2025. március 17-én közölték. A sikeres egyezségi eljárás eredményeként kiegészítő előzetes álláspontot is kibocsátottak, majd 2025. július 3-án meghozták a határozatot. A teljes eljárás 434 napig tartott: ennek 53%-át (231 nap) a vizsgálati szakasz, 47%-át (203 nap) a versenytanácsi szakasz tette ki. Az előzetes álláspont elkészítése a teljes ügyintézési idő 22%-át (95 nap), az ezt követő döntéshozatal pedig annak 25%-át (108 nap) vette igénybe.
A GVH 2021 és 2025 között egyetlen erőfölényes ügyben szabott ki bírságot; 2021 és 2024 között nem volt bírsággal lezárt erőfölényes ügy. Bár a GVH 2022-re vonatkozó országgyűlési beszámolója két, a kereskedelmi
- 9/10 -
törvényen alapuló ügyet - a Vj-49/2021 Fusion Befektetési Zrt. és a Vj-52/2021 AmRest Vendéglátó Kft. ügyet - erőfölényesként sorol fel, ezek nem voltak erőfölényes ügyek.
A Vj-35/2021 Használtautó.hu ügyben a versenyfelügyeleti eljárás 2021. augusztus 2-án indult. A vizsgálati jelentést 2023. július 25-én terjesztették elő, a Versenytanács pedig 2023. november 29-én visszaadta az iratokat a vizsgálónak. A kiegészítő vizsgálati jelentést 2024. július 31-én terjesztették elő, az előzetes álláspontot 2024. december 18-án közölték, majd 2025. június 5-én kiegészítő előzetes álláspontot is kibocsátottak. A határozatot a Versenytanács 2025. október 21-én hozta meg. A teljes eljárás 1541 napig tartott. A vizsgálati szakasz ennek 63%-át (967 nap) tette ki: 722 nap telt el az első vizsgálati jelentés benyújtásáig, további 245 nap pedig az iratok visszaadása és a kiegészítő vizsgálati jelentés benyújtása között. A versenytanácsi szakasz a teljes ügyintézési idő 37%-át (574 nap) tette ki. Ezen belül az első előzetes álláspont közléséig eltelt idő 17% (267 nap) volt: 127 nap telt el az iratok visszaadásáig, majd további 140 nap a kiegészítő vizsgálati jelentés benyújtásától az előzetes álláspont közléséig. Ezután 169 nap telt el a kiegészítő előzetes álláspont kibocsátásáig, és további 138 nap a határozat meghozataláig.
A 3.2. pontban kifejtettek szerint a Versenytanács jelenlegi működése a kontradiktórius eljárás látszatát kelti, miközben a valóságban nem biztosít olyan érdemi előnyöket, amelyek ellensúlyoznák a fenntartásából fakadó többletköltségeket és hosszabb ügyintézési időt. Az osztott modellhez kapcsolódó előnyök érvényesülésének alapvető feltétele a döntéshozó testület intézményi függetlensége. A Versenytanács azonban a GVH-n belül nem rendelkezik ilyen függetlenséggel. Működése ezért többletköltségekkel és az eljárások elhúzódásával jár anélkül, hogy biztosítaná az ezeket igazoló minőségi előnyöket.[28]
A Versenytanács jelenlegi szervezeti formájának és az önálló versenytanácsi szakasznak a megszüntetésére vonatkozó javaslat szükségképpen felveti a kérdést: milyen irányítási konstrukció lépjen a jelenlegi rendszer helyébe? Álláspontom szerint a versenyhatóság hatékony működését egy kollegiális, testületi irányítási modell szolgálná a legjobban, ahol a hatóság élén álló testület látja el az intézmény irányítását és az érdemi döntéshozatalt, egyúttal felügyeli a vizsgálati tevékenységet. A vizsgálati és döntéshozatali funkció így egységes intézményi keretben működne. A változtatás a meglévő szervezeti keretekre építve, jelentős intézményi átalakítás nélkül, jogalkotási szempontból is viszonylag gyorsan megvalósítható lenne.
Az intézményi reformmal kiküszöbölhetők lennének az ismertetett párhuzamosságok, elkerülhető lenne az erőforrások pazarlása, felgyorsíthatók lennének az eljárások, és növelhető lenne a versenyjogi jogérvényesítés hatékonysága. E hatékonysági előnyök nem járnának a függetlenségi és eljárási garanciák gyengülésével. A reform nem érintené a versenyhatóság függetlenségét, mivel azt nem az önálló versenytanácsi szakasz léte biztosítja. A testületi működés elve megmaradna, sőt, a hatóság egészének irányítására kiterjedve általánossá válna. Az eljárások és a döntések minősége sem csökkenne, hiszen az új intézményi konstrukció ugyanúgy biztosítaná az eljárási garanciákat, így különösen a védekezéshez való jogot, valamint az érdemi döntések szakmai megalapozottságát.
A Versenytanács jelenlegi szervezeti formájának megszüntetése természetesen nem szüntetné meg a működéséhez kapcsolódó teljes erőforrásigényt. Egyes feladatait egy egységes modellben is el kellene látni, a párhuzamos tevékenységek költségei azonban megtakaríthatók lennének. Egyrészt, ha a vizsgálati jelentés töltené be a kifogásközlő irat szerepét, szükségtelenné válna az ügy újbóli megismerése és a jelentés előzetes állásponttá alakítása. A kifogások közlését követő tevékenységek egy része viszont továbbra is szükséges lenne: biztosítani kell az iratbetekintést, meghallgatni a vállalkozásokat, és védekezésük figyelembevételével meghozni az ügyet lezáró határozatot. Ha azonban ezeket a feladatokat is a vizsgálatot végző szervezeti egység végezné, az ügy megismerésének többletköltsége (a vizsgálati jelentéstől az előzetes álláspontig terjedő szakasz) megtakarítható lenne. Mivel a vizsgálati jelentés átadása és az előzetes álláspont közlése közötti időszak teszi ki a versenytanácsi szakasz nagyobb részét, feltételezhető, hogy a költségek nagyobb része is ehhez a párhuzamos munkához kapcsolódik. Másrészt, további jelentős megtakarítást eredményezne a döntéshozó testület kisebb létszáma. Az érdemi döntések meghozatalára az új intézményi keretek között is létrehozható testület, de nincs szükség arra, hogy az a jelenlegi Versenytanácshoz hasonlóan nyolctagú - egy elnökből és hét tagból álló - legyen. A döntéshozó testület ugyanis nem külön szervezeti egységként működne, hanem a vizsgálati hierarchia csúcsán helyezkedne el. Harmadrészt, mivel a döntéshozó testületnek a javasolt rendszerben nem kellene újból megismernie az ügyet, sőt, a vizsgálat teljes folyamatát felügyelné, elkerülhetők lennének a vizsgálati és döntéshozatali szakasz szakmai irányai közötti eltérések, valamint az azok feloldásával járó költségek.
A kollegiális irányítás az európai versenyhatóságok körében széles körben alkalmazott intézményi megoldás. Magyarországi bevezetése a GVH jelenlegi személyi és szervezeti erőforrásaira építve, többleterőforrás igénye nélkül is megvalósítható lenne. A hatóságot jelenleg egy elnök és két elnökhelyettes vezeti; ez a vezetési struktúra, az elnöki és elnökhelyettesi funkciók megőrzése mellett, alapot teremthetne egy háromtagú irányító testület kialakításához. A testület létszáma a feladatok és hatáskörök függvényében bővíthető lenne.
- 10/11 -
A javasolt reform a Versenytanács jelenlegi intézményi formájának megszüntetésével magasabb szervezeti szintre emelné a testületi döntéshozatalt. A kollegiális működés a GVH egyik szervezeti egységének szintjéről a hatóság egészének irányítási szintjére kerülne, és a versenyhatóság teljes működését meghatározó szervezeti elvvé válna.
A testületi működés és döntéshozatal megőrzése biztosítaná a folytonosságot, a kollegiális működés kiterjesztése a hatóság egészének irányítására pedig érdemi, hatékonyságnövelő reformot jelentene. Ebben az értelemben a javaslat nem megszüntetné a Versenytanácsot, hanem azt egy magasabb szervezeti szintre emelné. Ezzel együtt az így létrejövő testület létszáma, személyi összetétele és hatásköre természetesen eltérne a jelenlegi Versenytanácsétól. ■
JEGYZETEK
[1] 43509/08. sz., A. Menarini Diagnostics S.R.L. kontra Olaszország ügyben 2011. szeptember 27-én hozott ítélet, 59. pont. Az EJEB szerint az EJEE 6. cikke feltételezi, hogy az olyan közigazgatási hatósági határozat, amely önmagában nem felel meg a 6. cikk (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, utólagos ellenőrzésnek legyen alávetve egy teljes joghatósággal rendelkező bírósági szerv részéről. Ergo, a 6. cikk (1) bekezdésében foglalt feltételeknek megfelelő közigazgatási hatósági határozat nem kell utólagos ellenőrzésnek legyen alávetve egy teljes joghatósággal rendelkező bírósági szerv részéről. Lásd Heike Schweitzer, Judicial Review in EU Competition Law. In: Damien Geradin - Ioannis Lianos (szerk.): Research Handbook on EU Antitrust Law. Edward Elgar Publishing, 2012. Elérhető: http://ssrn.com/abstract=2129147; Nagy Csongor István: Tisztességes eljárás és bírósági felülvizsgálat versenyfelügyeleti eljárásban. In: Valentiny Pál - Kiss Ferenc László - Nagy Csongor István (szerk.): Verseny és szabályozás 2014. MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézet, Budapest, 2015. 55-72. o., 61-62. o.
[2] Tpvt. 60/A. §.
[4] Tpvt. 60/A. §.
[6] Indokolt esetben, a vizsgáló, a vizsgálat lezárását megelőzően, külön jelentésben is indítványt tehet ideiglenes intézkedés elrendelésére, valamint fúziós ügyekben "az irányítási jogoknak az eljárást befejező döntés meghozataláig terjedő gyakorlására vonatkozó 29/A. § szerinti hozzájárulás - szükség esetén irányításkorlátozó előírás melletti - megadására vagy elutasítására." Tpvt. 71. §.
[10] Tpvt. 74. § (2) bek.
[11] Tpvt. 73. § (3) bek.
[12] Lásd Kúria Kf.II.37.959/2018/14. ügyben hozott ítélete.
[13] Tpvt. 63. § (8) bek. 14. pont.
[14] Lásd például 2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról, 86/A. § (1) és (3)-(4) bek.; 2017. évi CLI. törvény az adóigazgatási rendtartásról, 97. § (2) bek.; 2017. évi CLII. törvény az uniós vámjog végrehajtásáról, 198. § (5)-(6) bek.
[15] Nagy Csongor István: Tisztességes eljárás és bírósági felülvizsgálat versenyfelügyeleti eljárásban. In: Valentiny Pál - Kiss Ferenc László - Nagy Csongor István (szerk.): Verseny és szabályozás 2014. MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézet, Budapest, 2015. 55-72. o., 68-70. o.
[16] Kúria Vj-174/2007. sz. Vasútépítő ügyben hozott GVH-határozat bírósági felülvizsgálata során hozott Kfv.III.37.690/2013/29. sz. ítélete. Lásd Nagy Csongor István: Versenyjogi kézikönyv. ORAC, Budapest, 2021. 502-503. o.
[17] Kúria Vj-174/2007. sz. Vasútépítő ügyben hozott GVH-határozat bírósági felülvizsgálata során hozott Kfv.III.37.690/2013/29. sz. ítélete ("[A] közigazgatási perekben úgy kell kezelni az alperes [GVH] határozatát, mintha az egy vádirat lenne. Mindez azt jelenti egy közigazgatási perben, hogy a felpereseknek nem azt kell igazolniuk, hogy az alperes határozatában kirívóan okszerűtlen értékelte a bizonyítékokat, vagy a jogi mérlegelése nyilvánvalóan okszerűtlen volt, hanem elegendő azt igazolniuk, hogy van ésszerűbb értékelése a bizonyítékoknak, létezik okszerűbb jogi mérlegelés." - kiemelés tőlem).
[18] Tpvt. 36. § (1) bek. d) pont.
[19] Tpvt. 36. § (1) bek. c) pont.
[20] Tpvt. 36. § (6) bek.
[21] Kúria Kfv.III.37.697/2011/9. ítélete ("Nincs olyan kúriai vagy más bírói gyakorlat, amely azt mondaná ki, hogy a bíróságot köti a GVH közleménye és az abban foglalt szempontrendszer. A GVH közleménye a GVH-t köti, és attól csak kivételesen, akkor és annyiban térhet el, amennyiben a közlemény szempontrendszerének konkrét esetre alkalmazása jogszabályba ütközne, például kirívóan okszerűtlen eredményre vezetne /a Tpvt. 78. §-át, vagy a Pp. 339/B. §-ának sértené meg/. Ez esetekben is azonban csak akkor térhet el a közleménytől jogszerűen, ha álláspontját részletes indokolással alapozza meg."); Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. határozat, 66. pont, hivatkozással Kúria Kfv.III.37.582/2016/16. ítéletének 232-233. pontjára. Lásd továbbá 1392/B/2007. AB határozat, III.1. pont (A közlemények célja "a GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak ismertetése, ezen keresztül a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése, valamint annak rögzítése, hogy a jogalkalmazó milyen - önmagára nézve kötelező - tartalommal tölti meg a jogszabály rendelkezéseit, összefoglalva a múltban kialakult, illetve a jövőben követni kívánt jogalkalmazási gyakorlatot." - kiemelés tőlem).
[22] Vj-20/2017, 201. pont.
[23] Tpvt. 47. § (2) bek.
[24] 2025. évi LXIX. törvény Magyarország 2026. évi központi költségvetéséről, 1. melléklet, XXX. fejezet (Gazdasági Versenyhivatal).
[25] 2/2020. (VII. 14.) GVH utasítás a Gazdasági Versenyhivatal szervezeti és működési szabályzatáról.
[26] Ezek közül ki kellett zárnom a mintából azokat a határozatokat, amelyekből nem állapítható meg a vizsgálati jelentés benyújtásának és ezáltal a versenytanácsi szak kezdetének, illetve az előzetes álláspont közlésének időpontja: Vj-80/2016, Vj-31/2017, Vj-41/2017, Vj-54/2017, Vj-47/2016, Vj-8/2018, Vj-19/2020 és Vj-41/2020 egyesített ügyek, Vj-76/2014, Vj-34/2023, Vj-30/2018, Vj-22/2019. A Vj-42/2022 ügy megismételt eljárás volt, amely a bíróság által meghatározott keretek között zajlott, így nem reprezentatív.
[27] 2005. évi CLXIV. törvény a kereskedelemről.
[28] Nagy Csongor István: Tisztességes eljárás és bírósági felülvizsgálat versenyfelügyeleti eljárásban. In: Valentiny Pál - Kiss Ferenc László - Nagy Csongor István (szerk.): Verseny és szabályozás 2014. MTA KRTK Közgazdaság-tudományi Intézet, Budapest, 2015. 55-72. o., 68-70. o.
Visszaugrás
