Cabrera Alvaro: Parlamenti hatásvizsgálatok (PSz, 2019/1., 31-53. o.)

A tanulmányban a hazai szakirodalomban elsőként kerül sor a parlamenti hatásvizsgálat fogalmának meghatározására és típusainak elhatárolására. A parlamenti hatásvizsgálat a hatásvizsgálatok egy speciális típusa. A parlamenti hatástanulmány elsősorban nem műfajában vagy más jellegzetességeiben, például az alkalmazott módszertan tekintetében tér el a többitől, hanem az a kontextus teszi egyedivé, ahogyan közvetlenül a törvényalkotó szerv igényeihez és logikájához igazodik. Független kutatás, amelyet a parlament saját testülete vagy szervezeti egysége, szakértője, illetve parlament által megbízott független szakértő, kutatóintézet végez. Tárgya lehet bármely törvényalkotási téma (elsősorban törvényjavaslat vagy törvényjavaslathoz benyújtott módosító indítvány) előzetes hatásvizsgálatként, továbbá már elfogadott és alkalmazott törvény hatásainak felmérése utólagos hatásvizsgálatként. Mindennek politikai-szakmai dimenziója a törvények hatásait feltáró tudományos-szakértői megalapozottságú bizottsági ellenőrző tevékenység. A hatásvizsgálatok mind a bizottsági, mind plenáris szinten érinthetik, befolyásolhatják a vitákat és a döntéshozatalt egyaránt. A minőségi jogalkotás egyik fontos elemét jelentik. A parlamenti hatásvizsgálatok tipizálása során az alábbi változatokat határozhatjuk meg:

1. Előzetes parlamenti hatásvizsgálat;

1.1. Teljes előzetes parlamenti hatásvizsgálat;

1.2. Kiegészítő előzetes parlamenti hatásvizsgálat;

1.2.1. Az eredeti javaslathoz készített kiegészítő parlamenti hatásvizsgálat;

1.2.2. Az eredeti javaslathoz benyújtott módosító indítványhoz készülő ki- egészítő hatásvizsgálat;

2. Utólagos parlamenti hatásvizsgálat és a bizottsági posztlegiszlatív ellenőrző vizsgálat.

A tanulmány részletesen bemutatja az európai gyakorlatot és annak fontosabb típusait, így például az Európai Parlament, a német, a francia, spanyol és skandináv országok gyakorlatát. A kutatás fő következtetése, hogy a parlamenti hatásvizsgálatok megjelentek az európai parlamentek gyakorlatában és szerepük várhatóan növekedni fog a jövőben.

Bevezetés

A parlamentek működése kapcsán ritkán gondolunk innovációra, hiszen a népképviseleti testületek szinte minden országban az állandóság, a nemzeti politikai identitás és az intézményesült tradíció őrzői. Ennek ellenére a törvényhozás intézményei folyamatosan változnak és fejlődnek, ahogyan a körülöttünk lévő vi-

- 31/32 -

lág is dinamikusan átalakul. A parlamenteket érintő három jelentősebb technológiaorientált változásnak az e-parlament megjelenését, ehhez szorosan kapcsolódóan az állampolgárokkal történő kommunikációs csatornák és konzultáció új lehetőségeit[1], végül harmadikként a parlamenti döntéshozatalt segítő hatásvizsgálatok megjelenését tartom, ez utóbbiról szól ez a tanulmány.

A hatásvizsgálatok célja a jogalkotó segítése azzal, hogy felmérik a jogszabálytervezet, esetünkben a törvénytervezet[2] várható pénzügyi, gazdasági, környezeti, társadalmi stb. hatásait. Ezáltal a döntéshozók objektív, tudományos alapokon nyugvó információt kapnak arról, hogy döntésük a jövőben milyen várható következményekkel jár. Természetesen a hatástanulmány nem jelent felmentést az önálló véleményalkotás és döntéshozatal alól, hiszen más szempontok is léteznek, így előfordulhat, hogy a hatásvizsgálat megállapításai ellenében születik meg egy törvény. A hatásvizsgálatok térnyerése önmagában nem jelent újdonságot, azonban a legtöbb országban ez kormányzati feladat, amely végeredményben a minőségi jogalkotást és a parlamenti képviselők döntéshozatalra való felkészülését segíti. A jog hatékonyságát tárgyaló hazai szakirodalomban[3] és egyes európai nemzeti parlamentek, továbbá az Európai Parlament gyakorlatában a hatékony törvényalkotás új elemeként jelenik meg a törvényjavaslatok és törvénytervezetek kormánytól független hatásvizsgálata. Ennek egyik hulláma a képviselők döntését támogató hatásvizsgálatok egy most formálódó új típusa, amely a parlamentek saját erőforrásaira, illetve a parlamenti hivatalok által felkért szakértőkre és erre szakosodott intézményekre alapozott rendszert és az ennek keretében születő hatástanulmányok körét fedi. Minderről eddig még nem született hazai tanulmány, sőt legjobb tudásom szerint általában a szakirodalom külön nem tárgyalja ezt a kérdéskört. Ezért írásomban ezt a hiányt szeretném pótolni ennek az új jelenségnek a bemutatásával.

A parlamenti hatástanulmány elsősorban nem műfajában vagy más jellegzetességében, például az alkalmazott módszertan tekintetében tér el a többitől, hanem az a kontextus teszi egyedivé, ahogyan közvetlenül a törvényalkotó szerv igényeihez és logikájához igazodik. A döntéshozatalt előkészítő, azt megalapozó különböző típusú vizsgálatoknak és az ebből készült tanulmányoknak kialakult gyakorlata, terjedelmes szakirodalma létezik. Ennek eredményeképpen nagy-

- 32/33 -

részt jól előkészített és kész elméleti és módszertani elemekből építkezhet a parlamenti hatásvizsgálatok napjainkban formálódó új intézménye. A hazai tapasztalatokkal ebben az írásban nem foglalkozom, hangsúlyozva, hogy Magyarországon is létezik az előzetes és utólagos hatásvizsgálatok jogszabályi keretrendszere, azonban - a legtöbb európai országhoz hasonlóan - önálló parlamenti hatástanulmányokról még nem beszélhetünk. Az európai képet is árnyalja, hogy míg egyes esetekben a kormányzati szervezetrendszer részeként működő független kutatóintézetek jelennek meg parlamenti megrendelésre is tevékenykedő szervezetként, máshol a parlament teljesen független, saját intézményi struktúrát hoz létre. A két megoldás együttes alkalmazására is olvashatunk majd példát. Más szóval nincs egy sztenderd, egységesen leírható intézményi gyakorlat ezen a területen, inkább úgy lehet megközelíteni a jelenséget, hogy minden egyes parlament saját úton jár és ez sok esetben igazodik a kormányzati hatásvizsgálatok rendszeréhez.

Elsőként a parlamenti hatástanulmányok általános definícióját szeretném megfogalmazni, majd tipizálom annak lehetséges formáit. Ezt követően bemutatom a jelenlegi európai gyakorlatot, végül összegzem, hogy jelen állás szerint hol tart ez a folyamat és az egyes országokban felfedezhetünk-e olyan közös jellegzetességeket, amelyek egyfajta modell formájában általánosíthatók. A kiválasztott országok röviden két egyszerű válogatási elv alapján kerültek az elemzésbe. Az első kiválasztási szempont - a terjedelmi keretekre való tekintettel - csupán annyi volt, hogy európai parlament legyen. A másik szempont pedig az volt, hogy létezzen a kiválasztott intézményben önálló parlamenti hatásvizsgálat. Azt feltételezem, hogy a parlamenti hatásvizsgálatok megjelenését folyamatként is értelmezhetjük, amelynek során a jövőben várhatóan egyre szélesebb körben terjednek el Európában. A nemzetközi kitekintés során azonban képbe kerültek olyan országok is, ahol az általános, elsősorban kormányzati hatásvizsgálati rendszer fejlettsége, az erős parlamenti autonómia és még sok egyéb szempont alapján várható lenne a saját nemzeti parlamenti vizsgálati tevékenység megjelenése, azonban az nem történt meg, vagy csak nagyon kezdeti jeleket találunk. Tekintettel arra, hogy ezeknek az országoknak a bemutatása nélkül nem lenne teljes a kép, így ezek közül is válogattam. Szeretném megemlíteni az ún. foresight (magyarul előretekintő) kutatásokat, amelyek a távolabbi jövőben várható, elsősorban technológiaorientált hatások kutatását és az erre adható válaszokat igyekeznek feltérképezni. Ezeknek a kutatásoknak szintén létezik parlamenti változata. Írásom első változatában erősen intézményi megközelítésből indultam ki, ugyanis az előretekintő kutatásokban esetenként ugyanaz a parlamenti szervezeti és kutatói kör lehet érintett, mint a hatásvizsgálatokban. Ennek ellenére a hatásvizsgálat és az előretekintő kutatás módszertani szempontból nem sorolható egy kategóriába, így azt egy külön cikkben, várhatóan a Parlamenti Szemle következő számában szeretném bemutatni.