"A nyugalom és a kínai típusú elcsontosodás ideje, amelyeket Galiani jósolt erre az évszázadra, lejárt."
Nietzsche, F.
A fenti mottó szerzőjének jóslata bár a 19. századra vonatkozik, de a mai napig aktuális. A gazdaságtörténészek megfigyelték, hogy fejlődés és stagnálás, világra nyitottság és bezárkózás jellemzi Kínát.[1] Elmondható, hogy a jelenkorban ez ügyben fordulatot élünk, a bezárkózó, megcsontosodott Kína helyett egy, sosem látott gyorsasággal fejlődő ország kibontakozásának lehetünk tanúi, amely már csak területénél és lakosságszámánál fogva joggal pályázhat akár az első számú világhatalom címre is.
Előre kell bocsátani, hogy a szerzőnek nyelvi akadályok folytán nincs módja kínai nyelvű forrásokat olvasni, de némi vigaszt nyújt, hogy a kínai közigazgatási reformok témakörében a három nagy világnyelven a lehető legjobb tanulmányok olvashatóak, kínai szerzők tollából is. A legjelesebb külhoni közigazgatás-tudományi szakfolyóiratok évről-évre permanensen közölnek kínai témájú írásokat. Ebből kiindulva merült fel, hogy szükség van magyar nyelven is egy, a kínai közigazgatási reformokat összefoglaló
- 495/496 -
dolgozatra.[2] Hozzá kell tenni, hogy történeti aspektusra utalni csak korlátozottan van mód, mivel ez szétfeszítené a terjedelem diktálta kereteket. A leginkább nélkülözhetetlen ismereteket lábjegyzetekben adjuk meg. A kínai kifejezéseknél a pinyin átírást használjuk.[3]
- 496/497 -
Maga a reform szó ugyan nincs meg a latinban, de a reformo, reformare igére megy vissza, amely átalakítást jelent (megjavítás értelemben is).[4]
A Webster-szótár szerint a középfrancia nyelvbe került innen reformer igeként, majd a középangolba, de még igei alakban (reformen) 1300 és 1350 között. A főnévi forma az igei alak részleges származéka, és mint ilyet, az angolban a francia réforme-ra vezetik vissza.[5] A magyarországi latinságban regnum reformatum, azaz megreformált ország kifejezésként 1254-1255-től a IV. Béla-kori okleveles gyakorlat egyik központi kategóriájaként ismeretes.[6] Főnévként magyar szövegben 1833-ban jelenik meg.[7] A német Reform ekvivalens volt a magyar kifejezés mintája. A reform szó kínai párhuzamaként említendő a gaigé főnév, amely egyben igeként is használatos, jelentése megújít, átalakít, megreformál; illetőleg megújítás, átalakítás, reform.
Rubin szerint a reform nem szükségszerűen jelent fejlődést.[8] A gyakorlati tapasztalatok ezt adott esetben igazolják, bár utalni kell, hogy a latin gyökerű ige bizonyos esetekben azzal az értelemmel is bírt, hogy a változás kijavítja a dolgok hibáit. A már idézett egynyelvű angol szótár szerint a reform nem más, mint kijavítása, kiegészítése mindannak, ami rossz, korrupt, elégedetlenségre okot adó.[9]
A közigazgatásban adott esetben annyira jelentős volt a reform iránti vágy, hogy volt olyan állam, ahol Közigazgatási Reform Társaság jött létre.[10]
- 497/498 -
Egy másik szerző helyesen mutat rá arra, hogy minden reformra igaz, hogy nem csupán abban állnak, hogy elhatározzák és kihirdetik azokat, hanem szükséges tényleges végrehajtásuk is.[11] Jacques Ziller a reformok különféle szintjeit ismerteti.
A mikro-reformok olyan változtatási kísérletek, amelyek a közigazgatás vagy működése számára még azonosítható elemet (információt) hordoznak (például egy határozott idejű kinevezést kiegészítenek az "életre szólóan" kifejezéssel, és ezzel a kinevezés határozatlan idejűvé válik). Ez a magyar terminológiában csupán kiegészítésnek minősül.
A mezo-reformok úgymond a középszinten helyezkednek el, ide lehet érteni a külhoni jogrendből származó jogintézmény körülhatárolását, átültetését, bevezetését a hazai jog-rendszerbe.
A makro-reformok olyan változtatási kísérletek az alkotmányos rendben, amelyek nem jelentik szükségképpen az írott alkotmány felülvizsgálatát. Erre példa lehet az Egyesült Királyság vagy Spanyolország decentralizációs reformja.
Az átfogó (globális) reformok olyan változtatási kísérletek, melyek valamennyi szintre kihatnak. Ziller ilyennek tartja a Thatcher-féle brit reformot a huszadik század nyolcvanas; illetőleg Bassanini olaszországi reformjait a huszadik század kilencvenes éveiből.[12] (Véleményünk szerint itt már elvárható az alkotmány - esetenként átfogó - megváltoztatása is.)
Jean-Pierre Cabestan nézete szerint a reform fő feladatai az alábbiak (a kínai viszonyok szerint): a párt és a kormány feladatainak szétválasztása; a döntéshozó hatalom decentralizációja; a kormányzati bürokrácia ésszerűsítése.[13]
Ziller a reformok fajtáit is ismerteti: a legkevésbé jelentős az elnevezések reformja. (Ehhez hozzátehetjük, hogy gyakran más név örve alatt a már unalomig ismert reformot óhajtják az emberek nyakába sózni). Erre példa nézetünk szerint a közigazgatási gyakorlatból, amikor a minisztérium köztisztviselői egy adott feladatok régebbi tervezetek leporolása útján kívánnak megoldani. Ismert még közszolgálati reform, strukturális reform és működési reform.[14] Említhető még az államreform, illetőleg lehetnek igazgatási ágak szerinti reformok, vagy az egyes funkciók szerinti
- 498/499 -
reformok (illetményreform, nyugdíjreform, a kiválasztás reformja, a hatósági eljárás reformja).
Kína jelenének és múltjának egyik jelentős szereplője a hivatalnok, jelenkori magyar terminológiával a köztisztviselő.[15] A hivatalnokok szerepe változó volt a kínai történelem során, de hosszú múltra tekinthet vissza. Ez igaz a reformokra is.[16] Kína alkotmányos rendszerét figyelembe véve néhány érdekességnek lehetünk tanúi. Egy Kínáról szóló szubjektív összefoglalás 1935-ből úgy véli, hogy Kínának nincsen alkotmánya.[17] Ezzel szemben 1906-ban a mandzsu udvar új (!) alkotmányt léptetett életbe.[18] 1911-ben a régens helyt adott a nemzetgyűlés új alkotmány elfogadására irányuló
- 499/500 -
követelésének.[19] Egy elismertnek tartott alkotmányjogi kézikönyv megkerüli a különösebb történeti ismertetést, még a fenti adatok sem tudhatók meg belőle, elemzi az akkor hatályos 1946-os kínai alkotmányt.[20] A Kínai Népköztársaság négy alkotmányt léptetett életbe: az első az 1954-es volt, ezt követte az 1975-ös, az 1978-as, majd a ma hatályos 1982-es.[21] Az 1980-as évek végén és az 1990-es években alkotmányreform vette kezdetét, azonban az 1990-es évek végén ez megfeneklett. Ennek okát a gazdasági fejlődésben látják egyes szerzők, akik azt vélik, hogy az alkotmányozáshoz központosításra van szükség, szerintük Kínában a helyi hatalom megerősítésére irányul a reform. Talán a hangsúly a gazdasági reform túlsúlya miatt terelődhet az alkotmányreform helyett a közigazgatási reformra. A szerző megjegyzi, hogy a helyzet nem egyedül csak Kínában hat az alkotmányozás ellen.[22] Itt nem lehet nem gondolni Magyarországra is.
1949. október 1-jén Mao Zedong a Tian-an-men téren kiáltotta ki a Kínai Népköztársaságot.[23]
- 500/501 -
A jelenlegi, fennálló Kínai Népköztársaság (kín. Zhonghuárénmin) mind a mai napig kommunista (kín. gongchandangyan) kormány (kín. zhengque) irányítása alatt áll. Kínában 1978-ban vették kezdetüket a ma is tartó reformok. 1979 volt a modern Kína ma is tartó közigazgatási reformjainak kezdőéve.[24] Más forrásokban más adatok olvashatóak. A világ közszolgálatait összehasonlító könyvsorozat Ázsia-kötetének Kína-tanulmánya szerint a közszolgálati reform a nyolcvanas évek elején (1980. augusztusában, Deng Xiaoping egy beszéde alapján) vette kezdetét, a közigazgatási reform azonban 1949 óta állandó jellemzője volt a KNK-nak, és főként a kisebb államra és a közigazgatás egyszerűsítésére azaz szimplifikációjára irányult.[25] Ezek a reformok 1992-ben felgyorsultak. Mindeközben rendkívül gyors és élénk gazdasági fejlődés bontakozott ki. Egyes szerzők rámutatnak arra, hogy az átfogó, újabb, jelenkori közigazgatási reform (recent administrative reform) inkább csak függvénye a gazdasági reformnak, amely az elsődleges.[26] Ismét más szerzők a közigazgatási reform hajtóerejeként (impetus) két fő forrást jelölnek meg. Az első, hogy az 1978 óta folyó gazdasági reformok a közszolgálati rendszerben is változásokat kényszerítenek ki. A másik, a már említett 1980. augusztusi, Deng Xiaoping által indított reformok, amely az ország vezetői körében vette kezdetét első lépésben,[27] majd felülről lefelé haladva hajtották végre.[28] (Ezt a sorrendet a magyar reformok során sem ártana betartani). Egyfelől volt a létszámkérdés: az 1958 táján 8 milliós apparátusi réteg a nyolcvanas évekre 18 millióra duzzadt. Egyes források szerint ez a szám ma 35 millió, ami a teljes lakosság 2,5%-a a nagyjából átlagos 1%-kal szemben. A képzettség alacsony volt, a párthűség számított. Fiatalabb és képzett emberekre volt szükség, mivel az idős káderek ragaszkodtak a hatalomhoz, és a nyugállományba helyezés rendszere nem volt kidolgozott.[29] A hivatalos statisztikák szerint a közigazgatási vezető pozíciókban 1996-os adat szerint (a csoportvezetőtől
- 501/502 -
a miniszterig) 6 285 000 fő vállal szolgálatot a kínai közigazgatásban, ebből csupán 1 000 000 a nő.[30] A közigazgatásban mintegy 70-30% a férfi-nő megoszlás a férfiak javára. A továbbiakban a közigazgatási reform alábbi alágazatait tekintjük át: a fősodort alkotó közszolgálati reformot; a városodás és a városiasodás kérdéseit érintő urbanizációs, városokkal kapcsolatos reformot; valamint a vidéki, falusias Kínát érintő mezőgazdasági igazgatási reformokat.
A közigazgatás mindhárom elemében (tevékenység, szervezet, szakemberállomány)[31] lehetséges a reform. De az emberi tényező okán első helyre kívánkozik a szakemberállomány, a közigazgatás személyi állománya: egyszóval a közszolgálati szolgálatvállalók helyzete. A kínai közigazgatási reformot elemző irodalom szinte teljes egészét a közszolgálat reformja teszi ki.
Cabestan párhuzamot von a Homo Sovieticus és a Homo Sinicus között. Emellett szerinte a Homo Sinicus kevésbé elfogult az általános érdekkel (tulajdonképpen a közérdekkel) szemben, mint általában a keleti ember, a Homo Occidentalis.[32]
Húsz év múltán ehhez a filozofikus párhuzamhoz annyit tehetünk hozzá, hogy bár a Homo Sovieticus immár kihalt, de nem szabad elfelednünk, hogy a gazdasági fejlődés, az expanzió, a kínai vállalatok és kiskereskedők elképesztő eredményei, továbbá a kínaiak világban való általános elterjedtsége ellenére is a népi Kína egy kommunista állam: a Homo Sinicus él. (Hozzá kell fűzni, hogy a huszadik század elejének ortodox marxistái Eduard Bernstein fellépéséig azért elleneztek minden reformot, mert a tőkés társadalom javulása kitolta volna időben annak általános összeomlását.)
Tény, hogy a nyugati bürokrácia hagyományai rövidebb fejlődéstörténettel bírnak, mint a kínai bürokrácia ez irányú hagyományai.[33] Mint
- 502/503 -
minden kommunista hagyománnyal bíró ország, így Kína is óriási bürokratikus gépezetet épített ki.[34] Hamar jellemző volt mennyiség, gyorsaság, minőség, gazdaságosság jelszavainak felismerése. Megjelent a kevesebb bandát, és jobb, és egyszerűbb közigazgatást jelszó is (kín. jing-bing jian-seng)[35] A közszolgálatot illetően különböztetnünk kell az osztályállam és a nép szolgái (servants of the Class State and the People); továbbá a köz szolgái (servants of the Public) között.[36] Az utóbbi korszakot 1993-tól számítjuk. A két éra más-más fogalomkészlettel dolgozik. Az osztályállam államigazgatása (state administration) a személyi állomány központi kategóriájának Kínában is a kádert (cadre) tekintette; aki a vezetésben foglalt el formális pozíciót, vagy állami dolgozó volt. A vezető káder az irányítás szintjén jelent meg.[37] A külföldi példáktól áthatott reformfolyamat[38] először az elnevezések szintjén hatott (vö.: Ziller). A szovjet elmélet alapján sugalmazott káder-koncepció alapján a káder (kín. ganbu)[39] fogalma belekerült a kínai gondolkodásba. Ezt váltotta fel a közszolgálati dolgozó, köztisztviselő, angol terminológiával civil servant/public servant[40] (kín. gongwuyuan).[41]
- 503/504 -
A köztisztviselők, közszolgálati dolgozók két kategóriára oszthatók: politikai köztisztviselők (political civil servants; kín. zhengwulei gongwuyan); valamint karrier köztisztviselők (career civil servants; kín. yewulei gongwuyan).[42]
Az Államtanács reformja bizonyult az egyik legnagyobb vállalkozásnak. Az Államtanács mérete elképesztő volt. Mintegy 100 ügynökség, 52 minisztérium és bizottság, 43 általános iroda, és 5 általános hivatal tartozott hozzá. A kínai Államtanács volt a világon a Szovjetunió kormánya után a legnagyobb kormány. Az 1980-as években a 100 ügynökségből 61 maradt meg.[43] A minisztériumok és bizottságok száma 52-ről 43-ra csökkent (17%-kal).[44] Ez 1988-ban 45-ről 41-re redukálódott (9%), 1993-ban pedig már csak 40 ilyen szerv volt (a csökkenés 2%-nyi).[45] 1998-ban kezdődött meg az Államtanács Reformprogram, melynek során a 40 minisztérium közül mindössze 29 maradt meg (27%-kal csökkent).[46] A 43 általános iroda közül 15-öt hagytak meg. Az 5 állandó hivatal helyett ma 3 van.[47] A nyolcvanas évek reformjai a számok szerint mintegy 39%-kal csökkentették a bürokráciát.[48] A kilencvenes években a 200 iroda közül minden negyediket megszűntettek.[49] 1984 végén a miniszterhelyettesek száma 13-ról 4-re csökkent. Azóta 2 és 4 között mozog. A nyolcvanas években az Államtanács munkatársainak száma 51 000-ről 39 000-re csökkent.[50] Az 1998-as reformokig ezt 7 000 fővel 32 000-ig, 1988-ban 29 600-ig csökkentették.[51] Az 1998-as reformok 16 700-ra (47%) vitték le a létszámot.[52] A központi kormányzat elhatározta, hogy megváltoztatja az üzleti világ közvetlen ráhatását az Államtanácsra. A helyi szinten is hasonló folyamatok zajlottak a reformokat illetően.[53] A helyi igazgatás létszámát is erősen lecsökkentették.[54]
- 504/505 -
1987-ben Deng meghirdette az érdemeken alapuló közszolgálatot (merit-based civil service).[55] 1993-ban a káder-rendszert felváltotta a közszolgálati rendszer. A káderekből köztisztviselők lettek.[56] Mára a reformok annyira fontossá váltak, hogy most, 2006-ban külön államfejlesztési és reformbizottság élén álló miniszter koordinálja a kérdést. A kínai köztisztviselők önzetlenül a közérdekért, a köz érdekében végzik szolgálatukat.[57]
Jelentős a köztisztviselők képzettségének, végzettségének kérdése. Kezdetben nagyon alacsony volt a képzettség, csak 10%-nak volt egyetemi végzettsége.[58] 1989-ben az Államtanácsnál a káderek 59%-ának volt egyetemi végzettsége. A helyi szinten ez 22,2% volt.[59] A meglepő, hogy a közigazgatásban a leggyakoribb diploma a mérnöki (39%). A képet árnyalja, hogy Kínában az egyetemi hallgatók 40%-a mérnöknek tanul. A közigazgatásban 17,8% közgazdász, 14,8% bölcsész, 8,9% a jogászok és politológusok együttes aránya. 1996-ban négyéves továbbképzési tervet fogadtak el.[60]
Jelentős probléma a vezető állású kínai köztisztviselők életkora. A magas állású kormányzók közül Kuandong tartományban a reform előtt 3 volt 70 év felett, 3 fő 70 év közelében, 4 fő 65 felett, és csupán egyetlen kormányzó volt 60 év alatti. A helyi szinten a vezetők 50 és 60 év közöttiek voltak, ritka volt a 45 év alatti. Cabestan You-val kapcsolatos kritikájában a miniszterek korstruktúráját is közzéteszi: a miniszterek és a miniszterhelyettesek életkora 58 és 64 év között volt. 1983-ban inkább a 64 évhez volt közel az átlag, szemben az 1980-as 66 évvel.[61] A reformok során még 1986 előtt behozták a közszolgálatba a nyugdíjkorhatárt: 65 év a minisztereknek, 60 év a (férfi és női) vezető állású köztisztviselőknek és a férfi köztisztviselőknek, 55 év a női köztisztviselőknek (akkori szóval még kádereknek). A reformok hatására 34%-kal csökkent a kormányzók száma. Egy tartomány élén egy kormányzó állhat 3-5 kormányzó-helyettessel. 62 évről 55,5 évre csökkent az átlagéletkoruk. Mi történt az elbo-
- 505/506 -
csátott köztisztviselőkkel? Egyesek szerint nyugállományba vonultak.[62] (A nyugdíjas állás [kín. xiagang zhigang] nagy tekintélynek örvend Kínában.). Cabestan azonban felhívja a figyelmet, hogy sokan közülük tanácsadóként fenntartották befolyásukat.[63]
Jelentős kérdés a besorolási rendszer. 1991-ben 11 elemű volt a besorolási rendszer. (1) A vezetői fokozat (kín. zongliji); (2) a vezető-helyettesi fokozat (kín. fuzongliji); (3) a miniszteri fokozat (kín. buji); (4) a miniszter-helyettesi fokozat (kín. fubuji); (5) irodavezetői fokozat (kín. sijuji); (6) irodavezető-helyettesi fokozat (kín. fusujuji); (7) osztályvezetői fokozat (kín. chuji); (8) osztályvezető-helyettesi fokozat (kín. fuchuji); (9) csoportvezetői fokozat (kín. keji); (10) csoportvezető-helyettesi fokozat (kín. fukeji); (11) alkalmazotti fokozat (kín. keyuanji).[64]
2001-re valamelyest módosult a besorolási rendszer is, jelenleg 15 elemű, és 12 pozíció oszlik el ebben a rendszerben. A pozíciók vegyítik a személyre vonatkozó és a pozíció szerinti felosztást (rank-in person; rank-in-size). Ezek az alábbiak: elnök, elnökhelyettes, vezető; vezető-helyettes, és az államtitkár; miniszter, és a tartományi kormányzó; miniszter-helyettes, tartományi kormányzó-helyettes; irodavezető; irodavezető-helyettes; osztályvezető, megyei magisztrátus; osztályvezető-helyettes, megyei magisztrátus-helyettes; csoportfőnök; helyettes csoportfőnök; csoportba beosztott köztisztviselő; általános irodai tisztviselő.[65]
Itt is az elnevezések változásának vagyunk tanúi. (Például létrejött az államtitkári tisztség). Viszont kissé túlteng a vezető állású közszolgálati szolgálatvállalók megnevezése. A kínai kormány 1985-ben meghirdette az illetményreformot is.[66]
Egy közel kétezer éve írt kínai szótár szerint a jog (a törvény): büntetés (fa: xing ye).[67] A kínai jog büntetőjogias meghatározottsága az ottani közigazgatási jogra is ráhúzódik. A jutalom és a büntetés rendszere (reward/punishment system) a kiválóság elvére alapoz, a köztisztviselők jóra ösztökélése tekintetében csak behatároltan lehet eredményes. Chow professzor felhívja a figyelmet arra a tényre, hogy a vezetők ezen elv szerint büntetik kevéssé szeretett alárendeltjeiket. Bár a közigazgatási büntetés (administrative punishment) inkább politikai típusú, semmint vezetői esz-
- 506/507 -
köz.[68] A büntetőjogias szemlélet ellenére a fegyelmi büntetések rendszerét Cabestan a gyakran túl hajlékony és homályos szabályozások közé sorozza. Említi, hogy a fegyelmi eljárás és a döntéshozatal nem a büntetőeljárás szabályain alapul.[69] Talán célszerű lenne némileg határozottabban körvonalazni a kínai fegyelmi eljárási szabályokat a közszolgálati jogban. Különösen arra tekintettel, hogy a korrupció az ókori Kínában is elfogadott gyakorlat volt, és ez a kommunista Kínában is megmaradt.[70]
Kína az urbanizációt illetően is jelentős múlttal dicsekedhetik. A 630-as évekre a Tang-kori Kína Fővárosa, Chang'an a világ legnagyobb városává nőtte ki magát mintegy egymillió lakossal. Külső falai elérték a 40 km-es hosszúságot. Száznyolcvan, egyenként egy négyzetkilométer területű negyedekből állt. Más források szerint Chang'an városa csak a Kr. u. 8. százada vált egymillió lakosú településsé. (Összehasonlításul: a 13. század végi Párizs lakossága ennek csupán negyede).[71]
Az urbanizációs reform gazdasági vetülete az új technológiák befogadása.[72] (Csak példaként említjük, hogy 10 év alatt 15 000 kilométer autópálya épült Kínában). A döntéshozatalnak itt is figyelemmel kell lennie a földrajzi különbségekre. A gépgyártás, a nemzetközi kereskedelem mellett az iskola és a kultúra szerepe is fontos.[73] A kínai alkotmányba 1958-ban került be az úgynevezett hukou-rendszer, amely a települések között városi (urban) és falusi (rural) településtípus szerint tesz különbséget.[74] Kína a korábbi évtizedekben is súlyt helyezett az urbanizációra, a vidék elnéptelenedésének megállítására, és a városközpontok növekedésének mederbe
- 507/508 -
terelésére.[75] Az urbanizáció és a globalizáció mára már összefonódik, és a sokféle érdek megjelenése nehezíti a politikai döntéshozók helyzetét. Ahogy a kínai emberek gazdagodnak, úgy van szükségük kényelmes és jobb életkörülményekre. Az urbanizációs reform során a kínai központi kormányzat a helyi önkormányzatokkal való együttműködés módszerét választotta. Ez végül is a kormány és a városok együttműködését jelentette. A városi közigazgatásban a döntési hatalom alacsonyabb szintekre áramoltatása azt jelentette, hogy mind a központi kormányzat, mind a nagyvárosok önkormányzatai megvalósították a korábbi elgondolásokat. Valamelyest növekedett az autonómia és a polgárok részvételi jogai. A városi helyi önkormányzatok lettek a közösségépítés és a diszkrimináció-ellenesség kovászai. A civil társadalom szervezetei bátrabban mernek fellépni a reform óta.[76]
A közel 1,3 milliárdos népesség táplálása alapkérdés, politikai kérdés Kínában. 1958-ban Hainan szigetén létrejött egy alulról építkező szerveződés egy "magasabb szintű" szövetkezeti mozgalom megvalósítására.[77] 1977-től létezett a termelési feladatok szerződéses formában való végzése (mezőgazdasági termékértékesítési szerződés). Ösztönözték a gabonatermelést, az állattenyésztést, az erdészetet és a halászatot. 1985-ben megszűntették a kötelező állami felvásárlást, de a föld-magántulajdont nem állították vissza.[78] A közigazgatási reformok során némely szövetkezetek vállalati jegyeket vettek magukra. Azonban a falusi területek a kormányzati adminisztrációtól függővé váltak. Az országos és helyi törvények tiltásai ellenére a visszaélés változatos formáival lehet találkozni a mezőgazdaságban is.[79]
A kormányzati igazgatást elválasztották a kommunák és a falvak igazgatásától, ez volt a legjelentősebb változás a falusi Kína közigazgatásában. 1983-ban még 28 tartomány állt a központi kormány befolyása alatt. Mára 902 megye szakadt ki a kormány igazgatása alól a népi kommunák
- 508/509 -
vonatkozásában. A helyi igazgatásról szóló organikus törvény szerint a helyi népi kongresszusok is államhatalmi szervek.[80] Az önálló helyi önkormányzat fogalma (kín. zizhi) népszerűségnek örvend.[81] Gyakorlatilag önállóan intézik saját ügyeiket, ezzel segítve elő mind a mezőgazdasági igazgatásban, mind a társadalmasítás nagy folyamatában a helykeresés gyakran nem is oly' könnyű feladatát.
* * *
by Gyula Koi
The question of Chinese administrative reforms is one of the most important themes of mainstream administrative sciences. The discipline of Legal (Administrative) Sinology is unknown to Hungarian legal literature. Chinese administration is the most ancient administrative culture of the world. The recent administrative reforms in China contain civil service reform, urban reform and rural reform. The People's Republic of China is a socialist state, the terminology of civil service law changed in 1993. China's urban reform has an interesting element: the hukou-system, namely that settlements' are either urban or rural. Community development and fight for equality are new phenomena. An important result of the rural reform is that co-operations has transformed into firm-based organizations.■
- 509 -
JEGYZETEK
[1] Erre: ELVIN, M.: Fejlődés és stagnálás a kínai történelemben. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1977.
A kínai témájú jogi tanulmányok örvendetesen megszaporodtak az elmúlt években (bár egyik sem közigazgatási témájú), erre lásd: Annales Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae Sectio Juridica Tomus XLI--XLII. (2002) Milleniumi kötetet, illetve Tomus XLVI. (2005) ez utóbbiban két tanulmány, egyébként mind a három munka kínai szerzőktől való, akik mindannyian a Northwest University of Political Science and Law professzorai. A magyar közigazgatás-tudományi irodalomból egy kínai témájú írás: VECSEKLŐY J.: A kínai közigazgatási vizsgarendszer. Közigazgatástudomány, V. évf. (1942) 1. sz. 15-25.
[2] Hogy a kínai témák feldolgozása helyenként mennyire hézagos, arra egy magyar sinológus is felhívja a figyelmet a kínai jog tekintetében: eszerint a kínai jog működéséről magyar nyelven értesülést nem annyira a tudományos művekből, mint inkább az útleírásokból és szépirodalmi művekből szerezhetünk. (A szerző ezt elsősorban az ókori kínai jogra érti). Megjegyzi, hogy e tárgyban egy szakdolgozaton kívül csak ő maga írt két munkát. Említi, hogy az ókori Kína joga szinte csak büntetőjog volt, magánjog alig. Azonban az adminisztratív szabályok már a Kr. e. 3. században a megtalált leletek több, mint felét tették ki. Ezek csak a hivatalnokokra (kín. li) vonatkozó szabályok voltak. A sinológus szerző - nagyon helyesen - elemzi az egyetemes jogtörténetről szóló magyar munkákat sinológiai szempontból, és szinte mindenütt vagy arra lel, hogy nem is foglalkoznak Kínával, vagy pedig hibás szemléletűek; egyébként ez utóbbi körbe sorolja David magyarul is megjelent híres összehasonlító jogi munkáját. Minderre: SALÁT G.: Büntetőjog az ókori Kínában. Qin állam törvényei a shuihudi leletek alapján. Balassi kiadó, Budapest, 2003. 10., 13., 79., 249. A shuihudi leletek egyes közigazgatási rendelkezései franciául jelentek meg: VANDERMEERSCH, L: Le développement de la procédure écrite dans l'administration chinoise á l'époque ancienne. In: State and law in East Asia. Festschrift Karl Bürger. (eds.: Eikemeier, D.-Franke, H.). Harrasowitz, Wiesbaden, 1981. 1-24. Hivatkozza: SALÁT: Büntetőjog... i. m. 130.
[3] A sinológusok a pinyin átírás használatát javasolják Magyarországon is, a legújabb munkák ezt követik. (Az MTA az erre történő áttérést már a helyesírási szabályokban érvényesítette a tudományos szövegekre vonatkozólag.. LACZKÓ K.-MÁRTONFI A.: Helyesírás. Budapest, Osiris, 2005. 248.) A következő átírási rendszerek ismeretesek: Wade-Giles, Lessing, pinyin, valamint Ligeti-féle. A Wade-Giles-féle átírás alapjait 1859-ben Sir Thomas Francis Wade rakta le, Herbert Allen Giles 1912-ben módosította. Ez a kínai nyelv angol átírása, dán, finn, német, norvég, olasz, spanyol, svéd és török szövegekben alkalmazták. A Lessing-féle átírást 1979 óta Németországban alkalmazzák. A pinyin átírást 1956-ban fogadta el a Nyelvi Reformbizottság, ezt 1958-ban módosították, 1979-től az angol nyelvterület is ezt használja. A Ligeti-féle átírás az úgynevezett népszerű magyar átírás, de az egységesítés ezt most kiszorítani látszik. A kínai szótagok átírása ábécérendben háromféle átírás szerint táblázatba foglaltan: Britannica Hungarica Világenciklopédia (szerk.: McHenry, R.), XIV. kötet. Magyar Világ kiadó, Budapest, 1998. 730-731. A Wade-Giles és a pinyin kiejtéseinek vázlatos különbségeit egy másik táblázat ismerteti: Random House Webster's Unabridged Dictionary. Special second edition. (ed.: Nichols, W. R.). Random House, New York, 2003. 1473. A pinyin átírás betűinek magyaros kiejtésére: BARTOS H.: Kiejtési útmutató. In: Mítoszok és vallások Kínában (szerk.: Hamar I.). Balassi kiadó, Budapest, 2000. 13-16.
[4] Ebben az elsődleges jelentésben hozza: FINÁLY H.: A latin nyelv szótára. Akadémiai kiadó, Budapest, 2002. 1680. (Az 1884-es kiadás reprintje.)
[5] Random House... i. m. 1621.
[6] SZŰCS J.: Az utolsó Árpádok. História-MTA TTI, Budapest, 1993. 75.
[7] Ezt a szót Thewrewk írta le először "reformi elveinek bókol" alakban. Erre: A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára (szerk.: Benkő L.). III. kötet Ö-ZS. MTA, Budapest, 1976. 360. 1846-ban Eötvös József Lipcsében Reform címmel könyvet jelentetett meg. Eötvös egy más munkájában a kínai és a francia közigazgatás pénzügyi adatait veti össze. Eszerint Kína tízszer nagyobb Franciaországnál, de közigazgatásának költségei a tizedrészét teszik ki Franciaországénak. Erre: EÖTVÖS J.: A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az államra I. kötet. Második kiadás, Ráth Mór, Pest, 1870. 210.
[8] Idézi: JÓZSA Z.: Adalékok a közigazgatási, közszolgáltatási reform fogalmához. Magyar Közigazgatás LV. évf. (2005) 7. sz. 405.
[9] Random House... i. m. 1621.
[10] Az angliai Administrative Reform Association-ről van szó, amely 1855. május 5-én jött létre. A politikai megújhodás keretében a fejlődő középosztály számára is lehetővé kívánták tenni a közigazgatásba való bekerülést. A krími háború idején is reformokat szorgalmaztak. Minderre: CHAPMAN, R. A.-GREENWAY, J. R.: The Dynamics of Administrative Reform. Croom Helm, London, 1980. 44-45., 201.
[11] PLANTEY, A.: Réformes dans la fonction publique. L.G.D.J., Paris, 1978. 239.
[12] ZILLER, J.: Vrais et faux changements dans les administrations en Europe. Revue Français d'Administration Publique, No. 105-106. (2003) 69.
[13] C CABESTAN, J.-P.: Commentary on the article of You Chunmei on current administrative reform in China. International Review of Administrative Sciences, Vol. 52. (1986) No. 3. 145.
[14] ZILLER: i. m. 70.
[15] Az ókori Kína hivatalnokairól általában: DAWSON, R.: A kínai civilizáció világa. Osiris, Budapest, 2001. 41-55. Egy Qin-kori, Kr. e. 3. századból származó, A hivatalnok helyes viselkedéséről című didaktikus mondásgyűjteményt említ: SALÁT: Büntetőjog... i. m. 121. A szerző rámutat, hogy egy külön tanulmányt megérne a munka már-már konfucianista hangvétele, mivel a feljegyzések szerint a Qin-korban üldözték Konfuciusz tanait. Általánosságban a konfucianizmus tantételeit jelentősnek tartja a kínai közigazgatásban: CAIDEN, G. E.: Administrative reform. Aldine Publishing Company, Chicago, 1969. 173. Továbbá ugyanő említi, hogy az ókori Kínában sok híve volt a közigazgatási reformoknak: CAIDEN: i. m. 78. Az öt konfuciánus alapkapcsolat, magyarosabban öt alapvető kapcsolat (fünf konfuzianischen Grundbeziehungen) kategóriapárjairól: LADSTÄTTER, O.-LINHART, S.: China und Japan. Die Kulturen Ostasiens.
Verlag Carl Ueberreuter, Wien, 1983. 204., valamint SALÁT: Büntetőjog... i. m. 30. Ezen kapcsolatokba minden életviszony besorolható, így az alacsonyabb és a magasabb rangú hivatalnok viszonya is.
A hagyományos kínai közigazgatásról: Britannica Hungarica. i. m. X. kötet 492.
[16] A XI. század második felében Shen-tsung reformcsászár Wang főkancellárt bízta meg a reformok végrehajtásával, aki "Tízezer szavas emlékiratá"-ban foglalta össze a reform filozófiáját. A másik híres reform az 1898-as "100 napos reform" néven vált híressé. Ezt intézményi és ideológiai reformként a csalódott értelmiség hirdette meg. Ez Tzu-hsi anyacsászárné ellenállásán bukott meg. Az 1899-1900 közötti boxerlázadást követően az anyacsászárné eltörölte a hagyományos kínai közigazgatási vizsgarendszert. A reform vadhajtásaként ide sorolandó a Mao Zedong által 1966. augusztusában kezdeményezett Nagy Proletár Kulturális Forradalom (kín. Wuchanjieji Wenhua Dageming) elnevezésű ultraradikális mozgalom, amely sok ember halálát okozta működésével. Minderre: Britannica Hungarica.: i. m. X. kötet 477, 483.; a kulturális forradalomra lásd: Britannica Hungarica. i. m. XI. kötet 124-125.
[17] LIN, Y.: Mi, kínaiak. Tercium, Budapest, 2002. 247.
[18] Britannica Hungarica. i. m. X. kötet 483.
[19] Uo. 488.
[20] PEASLEE, A. J.: Constitutions of Nations. Vol. I. Afganistan to Finland. Second edition. Martins Nijhoff, The Hague, 1956. 506-514. Az alkotmány szövege: Uo. 515-535.
[21] A KNK alkotmányait felsorolja: SALÁT G.: Vallások Mao Kínájában. In: Mítoszok és vallások Kínában.: i. m. 156. 6. végjegyzet. A hatálybalépések pontos dátumai: 1954. szeptember 15., 1975. január 17., 1978. március 5. Ezekről tudósít: TSIEN, T. H.: Le droit Chinois. Presses Universitaires de France, Paris, 1988. 49. köt. Az 1954-es alkotmány szövege: SU, J.-H.-TOMSON, E.: Regierung und Verwaltung der Volksrepublik China.
Verlag Wissenschaft und Politik, Köln, 1972. 375-391. Az 1954-es alkotmányról megjegyzi, hogy az első kínai írott alkotmány: QIUPING, Ch.: Révision de la Constitution chinoise de 1982. In: Textes constitutionnels français et étrangers. (ed.: Colas, D.). Larousse, Paris, 1994. 205. (Ennek megfelelően az 196-os és 1946-os dokumentumokat nem tekinti alkotmánynak.) Az 1982-es alkotmány szövege megtalálható: LIN, F.: Constitutional Law in China. Sweet and Maxwell Asia, Hong Kong-Singapore-Malaysia, 2000. Az 1982-es alkotmányt 1982. decemberében fogadták el. Egyesek szerint 1969. áprilisában is elfogadtak egy új alkotmányt: McHENRY: i. m. XI. kötet 561., mely szerint Lin Piao hadügyminisztert deklarálták Mao utódaként. SU-TOMSON: i. m. ebből az évből a függelékben egy pártalkotmányt ismertet, erről lehet szó.
[22] DOWDLE, M.: China and the advent of a Post-Fordist Constitutionalism (Abstract). http://actualités.ehess.fr/.nouvelle.1208.html. Lásd mindehhez: QIUPING: i. m. 204 skk. passim.
[23] LADSTÄTTER- LINHART: i. m. 215.
[24] YOU, Ch.: Current administrative reform in China. International Review of Administrative Sciences, Vol. 52. (1986) No. 3. 123. A reformok 1978-as kezdete mellett foglal állást: KUMANIN, E.V.: Kitajskoe pravo v usloviah reform. [A kínai jog a reform szemszögéből]. Sovietskoe Gosudarstvo i Pravo, 1988/9. 91.
[25] BURNS, J. P.: The Civil Service System of China: The Impact of the Environment. In: Civil Service Systems in Asia. (eds.: Burns, J. P.-Bowornwathana, B.). Edward Elgar, Cheltenham (UK)--Northampton (USA), 2001. 103.
[26] YOU: i. m. 124.
[27] BURNS: i. m. 103.
[28] JORDÁN Gy.: Kína története. Aula, Budapest, 1999. 408.
[29] JORDÁN: i. m. 407-409.
[30] BURNS: i. m. 97.
[31] A közigazgatás három elemére: LŐRINCZ L.: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac, Budapest, 2005. 19-20.
[32] CABESTAN: Commentary... i. m. 149.
[33] CHAN, Ch.-P.-DREWRY, G.: Civil service reform in the People's Republic of China: another mirage of the new global paradigm of public administration? International Review of Administrative Sciences Vol. 67. (2001) No. 3. 462. A mélyen gyökerező kínai hagyományokat említi a közigazgatásban: YOU: i. m. 125. Érdekesség, hogy a xing ming terminus technicus már a legisták korában a hivatalnokok kiválasztásának és ellenőrzésének tudományát jelenti. Lásd erre: SALÁT: Büntetőjog... i. m. 99.
[34] CABESTAN, P.: Civil service reform in China: the draft ‘'Provisional Order Concerning Civil Servants'. =International Review of Administrative Sciences, Vol. 58. (1992) No. 3. 421.
[35] TSIEN, T.-H.: L'Administration en Chine populaire. Presses Universitaires de France, Paris, 1973. 13-14.
[36] BURNS: i.m. 84-87.
[37] CHOW, K. W.: The management of Chinese cadre resources: the politics of performance appraisal (1949--1984). International Review of Administrative Sciences" 5Vol. 54. (1988) 374. 1. lábjegyzet. A közigazgatás kutatásának jelentőségére felhívja a figyelmet: CHOW: i. m. 360.; a kínai marxista államtanba bevezetést nyújt: SU-TOMSON: i. m. 55-57.
[38] A külföldi példák közül az amerikai, a francia és a japán hatásokat mutatja be CABESTAN: Civil service reform... i. m. 430. Innen a kevésbé közismert japán reformokat kiemelve jegyezzük meg, hogy a központi kormányzat minisztériumait célba vevő Hashimoto-reformok a 20. század végén erősödtek fel. A japán közigazgatási reformra: TOSHIJUKI, M.: Administrative reform in Japan: past developments and future trends. International Review of Administrative Sciences, Vol. 71. (2005) No. 2. 295. A leninista államigazgatásból történő kínai átmenetre: WINCKLER, E. A.: Explaining Leninist transitions. In: WINCKLER, E. A. (ed.): Transition from communism in China.. Institutional and Comparative Analyses. Boulder, London, 1999. 278.
[39] A kínai ekvivalensre: CABESTAN: Civil service reform... i. m. 421.; BURNS: i. m. 86., 112. Illetve: ARDANT, Ph.: L'Administration chinoise. Berger-Levraut, Paris, 1971. 49.
[40] Helytelen használatban 'közszolga', ez sajnálatosan az 1992. utáni magyar szakmunkákban is meghonosodott. (1992-től van ismét a régi értelemben vett közszolgálat). A közszolga kifejezéssel egyébiránt azokat a hordárokat jelölték, akik önfoglalkoztató "vállalkozók" voltak azokban az időkben, amikor még divatban volt az ilyesmi.
[41] CABESTAN: Civil service reform... i. m. 421. ; BURNS: i. m. 86.
[42] CABESTAN: Civil service reform... i. m. 422.
[43] YOU: i. m. 138.
[44] Uo.; CHAN-DREWRY: i. m. 465.
[45] CHAN-DREWRY: uo.
[46] LIN: i. m. 141.; CHAN-DREWRY: Uo.
[47] YOU: i. m. 138.
[48] Uo. 139.
[49] CHAN-DREWRY: i. m. 465.
[50] YOU: i. m. 138--139.
[51] CHAN-DREWRY: i. m. 465-466.
[52] Uo 465-466.
[53] YOU: i. m. 137.; LIN: i. m. 141-142.
[54] LIN: i. m. 142.
[55] CHOW, K. W.: Reform of the Chinese cadre system: pitfalls, issues and implications of the proposed civil service system. International Review of Administrative Sciences, Vol. 57. (1991) No. 1. 25.
[56] BURNS: i. m. 86.
[57] BURNS: i. m. 87. A közérdek már a Kr.e. 3. században, a Qin-korban ismert volt gong-li alakban. Erre: SALÁT: Büntetőjog... i. m. 23., 56., 248.
[58] YOU: i. m. 137.
[59] BURNS: i. m. 104.
[60] BURNS: uo. 91, 98, 104, 115.
[61] CABESTAN: Commentary... i. m. 148.
[62] YOU: i. m. 139-140.
[63] CABESTAN: Commentary... i. m. 148.; CHAN-DREWRY: i. m. 470-472.
[64] CHOW: i. m. 1991. 30.
[65] BURNS: i. m. 88, 116.
[66] BURNS: i. m. 115.
[67] A Shuowen jiezi nevű szótárról van szó. Minderre: SALÁT: Büntetőjog... i. m. 13.
[68] CHOW: i. m. 1991. 31-32. A köztisztviselőket sokszor illették-illetik a becstelen hivatalnok (kín. diaojin liedong) elnevezéssel. Erre: KUHN, Ph. A.: Les origines de l'État chinois moderne. Armand Colin, Paris, 1999. 112.
[69] CABESTAN: Civil service reform... i. m. 431.
[70] CHAN-DREWRY: i. m. 469-471.
[71] POLONYI Péter: Kína története. Maecenas, Budapest, 1994. 59. LACKÓ L.: Urbanizáció és nagyvárosi fejlődés. In: Települési ismeretek (szerk.: Lackó László). Jegyzet (kézirat). Második, átdolgozott kiadás. Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1995. 165.
[72] YOU: i. m. 134-135.
[73] YOU: i. m. 135.
[74] CHU, S.: Fight for equality in a transforming China: community development in urbanization. International Review of Administrative Sciences, Vol. 70. (2004) No. 4. 675.
[75] TSIEN, T.-H.: L'Administration en Chine populaire. i. m. 22.
[76] CHU: i. m. 679-682.
[77] Ez a kínai spoutnik (kín. wei-hsing) megkonstruálására szerveződő 27 szövetkezet összefogásának lett az eredménye. Erre: ARDANT: i. m. 28.
[78] Részletesen: JORDÁN: i. m. 393-400.
[79] YOU: i. m. 133-134.
[80] WANG H.: Recent changes in the political and administrative system in rural China. International Review of Administrative Sciences, Vol. 52. (1986) No. 2. 161-165.
[81] KUHN: i. m. 142.
Visszaugrás
