Az emberi jogok olyan erkölcsi és alanyi jogok összességei, amelyek az embert emberi mivoltánál fogva megilletik.[1] A gyermekek is alanyai az emberi jogoknak, életkorral összefüggő fizikai és lelki adottságaiknál, kiszolgáltatott helyzetüknél fogva azonban többletvédelemre szorulnak. Ennek a felismerésnek érdemi tettekben érvényesülése az első világháborút követő évekre esik, amikor is megjelentek az első nemzetközi egyezmények a gyermekek iparban történő alkalmazására vonatkozóan. A gyermekvédelem és a gyermeki jogok kötelező erejű normákban történő rögzítése a belső jogban sem sokkal előzte meg a nemzetközi jogi jogalkotást e tárgykörben, csak a 19. század végén indult el az a szintű tudományos diskurzus a gyermekvédelem belső jogi kérdéseiről, amelynek jogszabályokban is testet öltő eredményei voltak.
A gyermekvédelem kialakulásának indokát a tőkés gazdaságban, az ipari gyermekmunkában lehet megjelölni, de közrehatott a gyermekekről kialakult képnek a változása is.[2] A gyermekek helyzete a történelem folyamán jelentős átalakuláson ment keresztül,[3] a polgári korszaktól kezdve elismerést nyert a gyermekkor, mint önálló életszakasz jelentősége a felnőtté válás folyamatában.[4] A tanulmány a szűkebb értelemben vett dualizmuskori állami gyermekvédelem rendszerét mutatja be, a gyermekvédelem szerteágazó területén belül a szegényügy körébe sorolandó intézkedésekkel és jogalkotással foglalkozik részletesen. Az állami jelző arra utal, hogy a különböző társadalmi szervezetek által végzett munkálatoknak vizsgálatától és ismertetésétől eltekint az írás.
A gyermekvédelem büntetőjogi és kriminológiai megközelítése hangsúlyos a tárgyalt korszakban, azonban a gyermekvédelem szempontjából jelentős szociális tárgyú jogszabályok megszületése időben megelőzte a vonatkozó büntetőjogi jogszabályok megalkotását. Ez pedig azt mutatja, hogy az állam elsősorban szociális kérdésként tekintett a gyermekvédelemre.
Finkey Ferenc a gyermekvédelemről írt munkájában kifejti, hogy
- 101/102 -
a gyermekek oltalmazása elsősorban társadalompolitikai feladat, a szociális háló megteremtéséhez pedig ösztönzésül szolgáltak azok a kriminálpolitikai kutatások, amelyek a gyermekbűnözés magas arányának megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket vizsgálták.[5] A gyermekvédelem története ebből a szempontból összefonódik a fiatalkorú bűnelkövetőkre vonatkozó büntetőjogi jogalkotás történetével, a tanulmánynak azonban nem célja ennek vizsgálata.
Mivel a tanulmány a gyermekvédelemmel szegényügyi vetületben foglalkozik, ennélfogva nem tér ki a gyermekvédelem szempontjából relevánsnak tekintendő magánjogi kérdések elemzésére. Ugyanakkor meg kell említeni, hogy a 19. században a gyermekvédelem kialakulására döntő hatással bírt az a tény, miszerint leáldozni látszott a gyermekek felett gyakorolt apai hatalom jogokkal körülbástyázott mindenhatósága.
A szegényügy alapvetően három nagy területre bontva vizsgálható a tárgyalt korszakban.[6] A gyermekvédelem, gyermekgondozás a szegényügynek azon részét képezte, ahol ideális esetben a gondozás mellett a nevelési célzat is hangsúlyozottan megjelent.
A gyermekvédelem két kiemelt célja Engel Zsigmond szerint, hogy a gyermekhalandóságot csökkentse, illetve megakadályozza a gyermekek bűnös élet útjára lépését. Engelnél a gyermekvédelem elvei két nagy csoportra osztva jelentek meg, úgy vélte ugyanis, hogy vannak olyan elvek, melyeknek a gyermekvédelem teljes komplexitásában érvényre kell jutniuk, emellett vannak a gyermekvédelemnek olyan elvei is, amelyeket csak az elhagyott gyermekek vonatkozásában kell alkalmazni.[7] Engel arra mutat rá, hogy a gyermekvédelem kérdése több különböző tudományterületet felölel, így mindenképpen széleskörű megközelítést igényel. A szerző szerint a gyermekvédelem közegészségügyi szempontú megközelítése kielégítő képet mutatott a századforduló éveiben, a szakirodalom is módszeresen tárgyalta a problémát, azonban a közgazdaságtan körében e területet illetően hiányosságokat vélt felfedezni. Az elhagyott gyermekekről történő gondoskodás Engel szerint a szegényügy, míg a gyermekvédelem általánosságban a szociálpolitika terrénumába tartozik.[8] A gyermekmunkával együtt járó káros következmények megszüntetése érdekében szerinte a tankötelezettség teljesítését hatóságilag szigorúan ellenőrizni kell, és a gyermekkoldulást semmilyen körülmények között nem szabad legálissá tenni.[9]
- 102/103 -
Engel idézett írásában számos olyan gyakorlati problémára hívta fel a figyelmet, amelyek rendezése a gyermekvédelem szempontjából jogi szabályozást kívánt. Így példának okáért kitért az anyák védelmének kérdésére mind a szülést megelőző, mind az azt követő időszakra vonatkozóan, tárgyalta a dajkaügy problematikáját, felhívva a figyelmet a hatósági ellenőrzés és felügyelet fontosságára e tekintetben.[10] A gyermekvédelem körében a törvényes és törvénytelen gyermekek között tett magánjogi különbségek megszüntetését szorgalmazta.[11]
"A társadalom fáradozása fontosabb az államinál, mert gyökeresebb, közvetlenebb, melegebb, hivatottabb, emberibb és hatályosabb. Csakhogy az állam fáradozása is örökös fog maradni." - vallotta Nagyiványi Fekete Gyula,[12] aki az állami szerepvállalás szükségességét hangsúlyozta a gyermekvédelem vonatkozásában. A szerző idézett munkája az elhagyatott gyermekek és a fiatalkorú bűnelkövetők helyzetét is érintve foglalkozik a gyermekvédelem kérdésével, ugyanis véleménye szerint közös elvi alapokon kellett nyugodnia a vonatkozó jogi szabályozásnak. Az állami gondoskodásra szoruló gyermekek négy kategóriáját határozta meg, megkülönböztetve a szülőkkel bíró, de elhanyagolt gyermekek, a szülőkkel nem bíró gyermekek, a fiatalkorú bűntettesek, továbbá az olyan szülők gyermekeinek csoportját, akik önhibájukon kívül nem tudják megfelelően ellátni gyermekük gondozását, nevelését.[13]
Doleschall Alfréd az erkölcsileg elhagyott kifejezést használta azon gyermekekre, akik ugyan apai hatalom alatt álltak, ennek ellenére mégsem részesültek megfelelő gondozásban, nevelésben.[14] A szerző a megnövekedett fiatalkorú bűnözés mögött rejlő okként a szociális állapotok nem kielégítő voltára mutatott rá, a szociális problémák kezelésére tett erőfeszítésekre pedig a fiatalkorúak kriminalitásának meggátlására tett intézkedésként tekintett.[15] A gyermekvédelmet Varga Ferenc a kriminálpolitikán belül elhelyezve közelítette meg, és a büntetőjogi reformmozgalmak körében foglalkozott a kérdéssel. Ugyanakkor leszögezte, hogy a gyermekvédelemnek sok vetülete van, s a gyermekvédelem több jogágat érintő reformot kíván.[16]
Csorna Kálmán 1929-ben megjelent monográfiájában részletesen foglalkozik a gyermekvédelem hazai, illetve nemzetközi fejlődésének áttekintésével. A gyermek- és ifjúságvédelem körébe sorolható feladatokat csoportosítja a szerző, a gyermekek testi fejlődésének előmozdítását célzó intézkedések között megjelölve a jogi védelmet, amely alapvetően a gyermekek tartáshoz való jogának érvényesítésében ragadható meg.[17] Követve a német és az osztrák szak-
- 103/104 -
irodalmi megállapításokat, a szerző a szűkebb értelemben vett gyermekvédelem alatt a veszélyeztetett gyermek- és fiatalkorúak érdekében kifejtett nevelő, védő és gondozó intézkedéseket, illetve az ezekre vonatkozó jogi normák összességét értette.[18] A magyar köztudatban elsősorban a gyermekvédelem kifejezés terjedt el, ugyanakkor ez a szerző szerint nem feltétlenül alkalmas a gyermek- és ifjúságvédelem valamint -nevelés körébe vonható összes feladat kifejezésére.[19] A szűk értelemben vett gyermekvédelem körében további megkülönböztetéseket tett, ennek megfelelően egymástól elválasztható volt a hatósági és a társadalmi gyermekvédelem, melyek keretében alkalmazott eszközök és intézmények pedig a nyílt, a zárt és a félig nyílt védelem rendszerébe voltak besorolhatók a tárgyalt korszakban.[20]
A 19-20. században Nyugat-Európa államaiban sorra születtek törvények a szűk értelemben vett gyermekvédelem tárgyában,[21] illetve nemzetközi gyermekvédelmi kongresszusokat is tartottak a kérdés tárgyalása céljából.[22] A gyermekvédelem megszervezését érintően azonban jelentős eltéréseket tapasztalhatunk, erre mutat rá Csorna Kálmán, aki a gyermek- és ifjúságvédelem 3 fő rendszerét különböztette meg már idézett művében. A germán rendszerben a vonatkozó hatáskörök jogszabály által létrehozott szervezetek és helyhatóságok között oszlottak meg, míg a latin rendszerben a kormány jelentette a gyermek- és ifjúságvédelem központi igazgatási szervét, azzal, hogy a feladatok megoszlottak a központi és a megyei szint között. Az angol-szász rendszerben a feladatok nagy része a társadalmat terhelte, az állam pedig irányítást és ellenőrzést gyakorolt a karitatív gyermekvédelem működése felett.[23]
- 104/105 -
A szegényügyi feladatok ellátását a jogalkotó az 1871-es községi törvénnyel a községekre hárította,[24] ezzel "egyes községek feladatává téve a gondozást-segélyezést, törvényi szintre emelte a községi illetőség jogintézményét".[25] A községi illetőség Concha Győző meghatározása szerint nem más, mint "az egyesnek a községhez való olyan tartozása, a melynél fogva abból közigazgatásilag el nem távolítható s szegénység esetén a község által segélyezendő..."[26] A szegények gondozása az 1886-os községi törvény alapján is a községek hatáskörébe tartozó feladatot képezett.[27]
A közegészségügy rendezéséről szóló törvény[28] a községek feladatait a gyermekgondozás körében már egyértelműbben határozta meg, előírva a vagyontalan lelencek és dajkaságba adott gyermekek eltartásáról és ápolásáról történő gondoskodást.[29] A törvény kimondta továbbá, hogy a lelenceket és a dajkaságba adott gyermekeket szigorú hatósági- és orvosi felügyelet alá kell helyezni.[30] A lelencügy elsőfokú hatóságát a szolgabíró jelentette, aki nyilvántartást vezetett a hatóság illetékességi területén élő lelencekről.[31] A községi közegészségügyi bizottság hatáskörébe tartozott előterjesztést tenni a gyermekek említett csoportjának nyilvántartásával, felügyeletével kapcsolatos hiányosságok észlelése esetén.[32] A járási orvosok kötelessége volt, hogy felügyeljék a lelencügyi rendelkezések végrehajtását.[33]
". az a mi a gyermekvédelem terén eddig történt, még kezdetnek is kezdet-leges"[34] - írja tanulmányában Szakolczay Árpád, aki szerint a gyermekvédelem nem a társadalom, hanem az állam feladatát képezi, ugyanis az államnak ki kell fejtenie a gyermekvédelem keretében a szükséges szociális intézkedéseket, hiszen "a gyermekek oltalma annyira alfája és ómegája a jogállamnak, hogy minden mulasztás az állam jogállami létének rovására történik".[35] Szakolczay az állami gyermekvédelem megteremtésére tett első jelentős lépésnek a nyilvános betegápolás költségeinek fedezéséről szóló törvénycikk elfogadását tekintette.[36]
- 105/106 -
Az országos betegápolási alap létrehozása a gyermekvédelem szempontjából azért jelentett áttörést, mivel ezen alapból rendelték finanszírozni a hatóságilag elhagyottnak minősített, illetve a talált gyermekek nevelésével és ápolásával kapcsolatban felmerülő költségeket.[37] A nyilvános betegápolás költségeinek fedezéséről szóló törvény értelmében a belügyminiszter nyert felhatalmazást a lelencintézetek feletti állami felügyelet gyakorlására.[38] A részletes indokolás rámutat, hogy a község számára rendkívüli anyagi terhet jelentett a lelencügyi feladatok ellátása, erre tekintettel a törvény kimondta, hogy a talált és a hatóságilag elhagyottnak nyilvánított gyermekek után 7 éves korukig felmerülő gondozási, ápolási és nevelési költségeket az Országos Betegápolási Alap fedezi.[39] A 7. életévüket betöltött talált, valamint hatóságilag elhagyottnak minősített gyermekek vonatkozásában továbbra is az illetőség szerinti község viselte a gyermekek nevelésével, ápolásával és eltartásával kapcsolatban felmerülő költségeket.[40]
Azt, hogy mely gyermekek minősültek elhagyottnak, s ennek megfelelően mely gyermekek kerültek az állami gyermekvédelem szárnyai alá, az 1899. évi 50.000 B. M. számú körrendelet határozta meg.[41] Eszerint elhagyott gyermeknek minősült:
- akit köz- vagy magánterületen elhagyva találtak,
- akit vagyontalan árvaként nem lehetett árvaházban elhelyezni,
- aki a szülei érdekkörében - betegség, kórházi ápolás, szabadságvesztésbüntetés töltése - felmerülő oknál fogva hatósági gondozásra szorult,
- akit a tartásra kötelezett hozzátartozói nem voltak képesek eltartani saját megélhetésük veszélyeztetése nélkül.[42]
A rendelet értelmében a talált gyermeket a találás helye szerinti község elöljárósága volt köteles átvenni. A hatóság ezt követően megkezdte a gyermek szülei, az eltartásra kötelezett, vagy a korábbi gondozó kilétének kipuhatolásához szükséges lépéseket, melyek eredménytelensége esetén a gyermeket elhagyottnak nyilvánította, nyilvántartásba vette, továbbá intézkedett a gyám kirendelése és a gyermek elhelyezése felől. Hasonló eljárást kellett lefolytatni a gondozásra szoruló gyermekek vonatkozásában is.[43] A gyermeket a szülőknek haladéktalanul át kellett adni, amennyiben képessé váltak a gyermek eltartására és nevelésére.[44] A rendelet meghatározta a dajkaság feltételeit is.[45] A rendelet értelmében
- 106/107 -
a gyermek elhelyezése történhetett dajkánál, hatósági gyermektartási engedéllyel rendelkező nőknél és családoknál, illetve intézetben is. A gyermeket gondozók kötelezettségei közé tartozott az orvosi segélyről történő gondoskodás, valamint a gyermek óvodába és iskolába járatása is.
Az 1899. évi 51.000. B.M. számú körrendelet előírta a községeknek szabályrendelet megalkotását a közsegélyre szorultak segélyezésének, gondozásának és ellátásának tárgyában. A körrendelet emellett kimondta, hogy a hét éven felüli elhagyott gyermekek közsegélyben részesítendők az illetőség szerinti község által. A községi tartás, ápolás és nevelés azonban legfeljebb a 14. életév betöltéséig tarthatott a körrendelet értelmében.[46]
Az 1900. évi 25.829. B.M. számú körrendelet az 1899. évi 50.000 B.M. számú körrendelet szabályait módosította. Előírta az elhagyottnak nyilvánítás és a községi illetőség megállapítását célzó eljárások egymástól történő elválasztását, ugyanis a gyakorlat azt mutatta, hogy az illetőség megállapítása rendszerint elhúzódó eljárás keretében lehetséges, mely az illető gyermekek javát a legkevésbé sem szolgálta. A rendelet ezenkívül meghatározta azon 7 éven aluli gyermekek csoportját, akiket a gyermekek gondozását közvetítő intézetek haladéktalanul kötelesek voltak kötelékükbe felvenni. Így a törvénytelen csecsemők, a köz- vagy magánhelyen elhagyva talált, szoros értelemben vett lelencek és azok, akiknek elhagyott voltát az elsőfokú közigazgatási hatóság legalább ideiglenes érvényű igazolvánnyal bizonyította, jogszabály alapján nyertek felvételt.[47]
A hét éven aluli gyermekek elhagyatottságát kimondó határozat meghozatala körüli eljárást az 1901. évi 85.100. B.M. számú körrendelet szabályozta, kitérve az eljárás során vizsgálandó körülmények meghatározására.[48]
A dualizmuskori állami gyermekvédelem terén jelentős előrelépés történt a 20. század első évtizedében. Az 1901. évi VIII. törvénycikk indokolása szerint az állami gyermekmenhelyek felállítását a gyermekhalandóság rendkívül magas aránya sürgette. Az állam az országos betegápolási alapról szóló törvénnyel megteremtette ugyan az állami gyermekvédelem anyagi alapjait, a feladatokat ellátó állami intézmények létrehozása azonban váratott magára, kezdetben tár-
- 107/108 -
sadalmi szervezetek - az Első Budapesti Gyermekmenhely és a Fehér Kereszt Országos Lelenczház-Egyesület - gondoskodtak az elhagyott gyermekekről.[49] Az állami gyermekmenhelyekről szóló törvényjavaslatot a közigazgatási bizottság üdvözölte, ugyanakkor kifejezte, hogy a gyermekek intézeti felvételének alapjául szolgáló hatósági határozat meghozatalában indokolt szigorú eljárási szabályok kialakítása, a tápszülőkhöz kiadott gyermekekről történő gondoskodást pedig hatóságilag kell felügyelni. A bizottság a törvényjavaslatot "csak egy - bár nagyfontosságú - lépésnek tekinti a gyermekvédelem terén.", tekintettel arra, hogy a hét éven felüli gyermekekről történő állami gondoskodás intézményrendszerének kiépítése még váratott magára.[50]
Az 1901. évi VIII. számú törvénycikk az egészséges gyermekek intézeten kívüli elhelyezését célozta, a gyermekmenhelyek igazgatói voltak kötelesek gondoskodni arról, hogy a kisdedóvásról szóló törvénycikk,[51] a gyermekek 6 éves korától fogva pedig a népiskolai közoktatásról szóló törvénycikk[52] rendelkezései érvényesüljenek.[53]
A közsegélyre szoruló hét éven felüli gyermekek gondozásáról szóló törvény indokolása szerint "az állami gyermekmenhelyekről szóló s ma már végrehajtás alatt álló törvény jóformán czélját tévesztené s azok az áldozatok, melyeket a 7 éven aluli gyermekek megmentése érdekében hozunk, úgyszólván kárbavesznének, ha - az emlitett törvénynyel megindított actio természetes továbbfejlesztéseként - a 7 éven felüli gyermekek gyámolitásának kérdése is nem nyerne megnyugtató szabályozást".[54] A hetedik életévüket betöltött, elhagyatottnak minősített gyermekek állami védelmére nemcsak a gyermekhalandóság csökkentésének szempontjából volt szükség, hanem a gyermekbűnözés növekedésének megakadályozása érdekében is.[55]
Az 1901. évi XXI. törvénycikk végül az állami gyermekvédelem körébe vonta azon gyermekeket, akiket a hetedik életévük betöltése előtt már elhagyottnak minősítettek, továbbá azon gyermekeket is, akik elhagyottnak minősítésére csak későbbi életkorukban került sor. A törvény értelmében a gyermekek elhelyezése történhetett állami gyermekmenhelyeken belül, vagy ezek közvetítésével intézeten kívül is.[56]
- 108/109 -
Az állami gyermekmenhelyek felállítására 1904 és 1907 között került sor,[57] szabályzatukat az 1903. évi 1. B.M. számú körrendelet határozta meg.[58] A Szabályzat célja volt az állami gyermekmenhelyek, az önkormányzatok és az árvaszékek feladatellátásának összehangolása, valamint a gyermekvédelmi feladatokat ellátó társadalmi szervezetek ezen rendszerbe történő becsatornázása. Ez utóbbi célkitűzést leginkább a gyermekvédő országos bizottság szolgálta.[59] A Szabályzat meghatározta a követendő eljárást és a gyermekmenhelyek működését érintő legfontosabb szabályokat, valamint az állami gyermekvédelem szervezetét is. Ezen rendelkezéseket a külföldi elhagyott gyermekek vonatkozásában is alkalmazni kellett.[60]
A talált és hatóságilag elhagyottnak nyilvánított gyermekeknek a Szabályzat értelmében joguk keletkezett arra, hogy az állami gyermekmenhely kötelékébe felvételt nyerjenek. A Szabályzat módosította az elhagyottnak nyilváníthatóság feltételeit, a korábbi szabályozáshoz képest szűkítve azt. Ezt követően csak azokat a 15 éven aluli gyermekeket lehetett elhagyottnak nyilvánítani, akik nem rendelkeztek vagyonnal, és akiknek nem volt a nevelésükre és eltartásukra jogszabálynál fogva kötelezett hozzátartozója, továbbá akiknek neveléséről és tartásáról rokonok, jótékony intézetek, jótevők vagy egyesületek nem gondoskodtak kellőképp.[61]
Az eljáró árvaszék illetékességét a gyermek községi illetősége, ennek hiányában a gyermek tartózkodási helye határozta meg. Elhagyottnak az árvaszék végleges döntésével minősített gyermekeket a fenti feltételek fennállása esetén, a jogerős döntésről pedig értesíteni kellett az illetőség szerinti községet. A gyermekek védelme szempontjából releváns rendelkezést jelentett, hogy elsőként került sor az elhagyottnak nyilvánításra, s csak ezt követően lehetett lefolytatni az illetőség megállapítására irányuló eljárást.[62]
A gyermekmenhelyre történő végleges felvétel az árvaszék döntésének függvénye volt, ugyanakkor a Szabályzat lehetővé tette az ideiglenes felvételt halaszthatatlanul sürgős esetben, ha azt a gyermek létérdeke megkövetelte, és arra az árvaszéki intézkedés bevárásából származó késedelem veszélyt jelentett. Az árvaszékek ennek megfelelően abba a pozícióba kerültek, hogy "az állami költségen való neveltetés tárgyában" véglegesen határozhattak.[63]
- 109/110 -
A gyermekek érdekének védelme szempontjából további jelentős rendelkezése a Szabályzatnak annak előírása a községek számára, hogy az elhagyottnak minősülő gyermekekről mindaddig gondoskodjanak, míg az illető gyermek felvételt nem nyer valamely gyermekmenhelyre.[64] Ezenkívül a közigazgatási szerveknek hivatalból jelenteniük kellett a hatáskörrel rendelkező és illetékes közigazgatási hatóságnak, amennyiben észlelésük alapján valamely gyermek létfenntartása és nevelése anyagi források híján nem volt biztosított.[65]
A Szabályzat határozta meg az állami gyermekmenhely fogalmát is, eszerint "Az állami gyermekmenhely az az intézmény, amelynek kötelékében az állam gondozza az összes elhagyott gyermekeket 15-ik életévük betöltéséig."[66] Forbáth Tivadar meghatározása szerint "Az állami gyermekmenhely, mint az országos gyermekvédelem hordozója, egy összefoglaló intézmény. Magában foglalja nemcsak a gyermekvédelem közigazgatási központját képező és ugyancsak gyermekmenhelynek elnevezett intézetet, hanem gyermekmenhely elnevezéssel jelöljük meg mindazokat az intézkedéseket is, amelyek a szegényügy körébe tartozó gyermekek megmentésére és felnevelésére hivatvák."[67]
A belügyminiszter az országot az állami gyermekvédelem szempontjából kerületekre osztotta a Szabályzat szerint, s ezen kerületeken belül a szükséghez igazodóan kerültek felállításra gyermekmenhelyek. A gyermekmenhelyek mellett a belügyminiszter gyermekvédő menhely-bizottságokat is létrehozott, amelyek a gyermekmenhelyek székhelyén hangolták össze az állami, az önkormányzati és a társadalmi gyermekvédelmet.[68]
A szabályozás szempontjából rendeleti szintre utalt kiegészítői intézményeknek számítottak az internátusok és a szanatóriumok.[69] Az internátusok célja a szakoktatás és a szigorúbb nevelés, míg a szanatóriumoké az érintett gyermekek gyógykezelése volt.[70] A Szabályzat meghatározta a gyermektelepek létesítésének feltételeit is.[71] Ezeken a családi telepeken 10-20 azonos nemű gyermeket lehetett elhelyezni egyidejűleg, ez az opció azonban csak a 7. életévüket már betöltött gyermekek vonatkozásában állt fenn.[72]
- 110/111 -
A menhelyi elhelyezés mellett lehetséges volt a gyermekek külső gondozásba adása, az igazgató-főorvos ezen döntéséről értesíteni kellett az érintett város polgármesterét vagy az érintett község elöljáróságát, továbbá az illetékes árvaszéket is.[73] A Szabályzat ezenkívül lehetővé tette, hogy a kisdedeket a szoptatás időszakára az anya gondozásába adják gyermektartási segély nyújtása mellett.[74] Kivételes esetekben magánintézeteknél és egyesületeknél is lehetőség volt elhelyezi állami gondozásban álló gyermeket.[75]
A gyermekmenhelyek személyzete tisztviselőkből, irodai személyzetből és alkalmazottakból állt. A tisztviselőket - igazgató-főorvos, teleporvos, szükséghez képest másod- és felügyelő orvos, ellenőr, gondok - közvetlenül a belügyminiszter nevezte ki. Az irodai személyzet esetén a munkáltatói jogokat az igazgató-főorvos gyakorolta, az alkalmazáshoz azonban szükség volt a belügyminiszter előzetes jóváhagyására. Az alkalmazottak esetén ilyen jóváhagyás nem kellett. Az igazgató-főorvos a menhely vezetőjeként a Szabályzat által meghatározott feladatokat látta el. A gondnok pénzkezelési és leltározási, míg az ellenőr számviteli feladatokat látott el. A nevelőszülők feletti felügyeleti jogkör gyakorlása - a sürgős esetek kivételével - és a gyermekmenhelyek ellenőrzése a felügyelő orvos hatáskörébe tartozott.[76]
A gyermekvédelem egyes elvei érvényesültek a Szabályzat nevelésről, felügyeletről és a nevelőszülők felelősségéről szóló paragrafusaiban.[77] A gyermek állami menhelyre történő felvételéről való döntéshez hasonlóan a gyermek kiadatásáról történő döntés is az árvaszék hatáskörébe tartozott.[78]
A Szabályzat rendelkezései arra utalnak, hogy állam nem szándékozta elengedni a 15. életévét betöltött gyermekek kezét, a jogalkotó ugyanis az igazgató kötelezettségévé tette a szükséges intézkedések megtételét annak érdekében, hogy a kötelékből elbocsátott gyermekek megélhetése biztosított legyen. A gyermekvédő menhely-bizottságok szerepe éppen abban állt, hogy közreműködjön az elbocsátott gyermekek megélhetésének biztosításában.[79] Ugyanakkor a Szabályzat nem írta elő, hogy csak a biztosított megélhetés esetén lehet elbocsátani az érintett gyermeket az állami nevelésből.
- 111/112 -
Az állami gyermekvédelem alapjainak lerakása az országos betegápolási alapról szóló törvénnyel történt meg, az állami gyermekmenhelyek létrehozására pedig a századfordulót követően került sor. Az elhagyottnak minősített gyermekek védelmének jogszabályi kereteit az országos betegápolásról szóló törvény, az 1901. évi gyermekvédelmi törvények, továbbá a gyámságról szóló törvény adták,[80] a Szabályzat pedig az állami gyermekvédelem részletszabályait tartalmazta.
Engel Zsigmond szerint a gyermekmenhelyek többes funkciót töltöttek be, eszerint ellátták a gyermekvédelem hatósági felügyeletét, és biztosították a hatósági közegek jelenlétét, részt vettek közegészségügyi feladatok ellátásában, továbbá "gyermek-depóként" - a gyermekek leadására szolgáló helyként - is működtek.[81] A dualizmus éveiben az állami gyermekvédelem vizsgált rendszerében jelentős változás nem történt, ugyanakkor a háborús események következményeire az államnak is reagálnia kellett, így jogszabályok sora foglalkozott a hadiárvák helyzetének kérdésével.[82]
A kortárs szakirodalomban az állami gyermekvédelmi rendszerrel kapcsolatosan felhozott kritika az volt, hogy a gyermekek csupán a 15. életévük betöltéséig maradhattak az állami gyermekvédelem kötelékében,[83] ezzel szemben Nyugat-Európa egyes államaiban a felső korhatárt kiterjesztették a 18., illetve a 21. életév betöltéséig is.[84]
A magyar szabályozás az állami gyermekvédelem alanyi körének rögzítésénél is szűkebb kereteket határozott meg az elhagyottnak nyilváníthatóság feltételeinek szigorítása által. Szakolczay Árpád rávilágít arra problémára, hogy a 19. század végén még nem álltak rendelkezésre azok az eszközök - sem a jogi szabályozás, sem az elhelyezésre szolgáló intézmények -, amelyek kifejezetten azon gyermekek sorsával foglalkoztak volna, akiket a jogszabály értelmében hatóságilag elhagyottnak nem lehetett minősíteni, viszont a gondoskodást nélkülözték.[85] Ezt a problémát valamelyest kezelte az 1907. évi 60.000 B.M. számú
- 112/113 -
rendelet, amely intézkedett az erkölcsi romlásnak kitett, de hatóságilag elhagyottnak nem nyilvánítható gyermekek menhelyeken történő elhelyezése tárgyában.[86]
A gyermekek nevelésével kapcsolatban felmerülő költségeket az országos betegápolási alap viselte egészen a 7. életév betöltéséig, míg ezt követően a 15. életév eléréséig felmerülő kiadások a községeket terhelték. Ugyanakkor fontos megemlíteni, hogy a költségeket az országos betegápolási alap előlegezte.[87] A hatékony gyermekvédelem célját szolgálta az az előírás is, mely a törvényhatóságokat, a rendezett tanácsú városokat, a gyámhatósági jog gyakorlatával felruházott és az önálló gyámpénztár tartására engedélyt nyert községeket kötelezte az elhagyott gyermekek számára szolgáló segélyalap létesítésére.[88]
A gyermekvédelem körében már elmozdulást láthatunk a szegényügy általános rendezéséhez képest, melyben a községi szerepvállalás is csak szubszidiárius volt a szabályozás alapján, vagyis csak akkor jött szóba a község kötelezettsége - az is csak a helyi viszonyokhoz igazodva -, ha a magánjótékonykodás nem tudta biztosítani a megélhetéshez kellő minimális segélyezést sem. A szabályozás a községek kötelezettségeként határozta meg a szegényügyi feladatok ellátását, a rászorulókat ez a megoldás érvényesíthető joggal nem ruházta fel. Ehhez képest a talált és hatóságilag elhagyottnak nyilvánított gyermekeknek joguk keletkezett az állami gyermekmenhelyre történő felvételhez.
A községek szegényüggyel kapcsolatban fennálló kötelezettségét a községek rendezését tárgyaló törvények szűkszavúan határozták meg, s általánosan utalták a szegényügyi teendők ellátását a helyi hatóságok feladat- és hatáskörébe. A képviselőházban ezzel összefüggésben felmerült annak igénye, hogy a jogalkotó határozzon meg részletesebb feladatkatalógust a községek számára.[89] Ez magában foglalhatta volna az eljárásra vonatkozó szabályok megalkotását, továbbá a jótékony egyletek és a községek tevékenységének összehangolását is. Mindezen célkitűzések az általános szegényügy keretében nem valósultak meg, ugyanakkor a gyermekvédelem vonatkozásában jogi szabályozást nyertek, s abban a tekintetben, hogy a gyermekvédelem állami feladattá lett, a gyermekgondozás ügyének rendezése meg is haladta az említett elképzeléseket.
- 113/114 -
Megállapítható, hogy a gyermekvédelem körében tanúsított állami szerepvállalás terjedelme jelentősen túlmutat azon a mértéken, ami az általános szegényügyet a dualizmus éveiben jellemezte. Forbáth Tivadar szavaival zárva a tanulmányt elmondható, hogy "Hazánk a gyermekmenhely intézményével nemcsak hogy a kultúrállamok színvonalára emelkedett, hanem azokat kivétel nélkül túlszárnyalta."[90]
A tanulmány az innovációs és technológiai minisztérium ÚNKP-19-3TI-SZE-3 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának szakmai támogatásával készült.
• Concha Győző (1905): Politika. Második Kötet. Közigazgatástan. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest.
• Csorna Kálmán (1929): A szociális gyermekvédelem rendszere. Eggenberger-Könyvkereskedés (Rényi Károly), Budapest.
• Doleschall Alfréd (1893): A gyermekvédelem ügyének törvényhozási szabályozása. Magyar Jogászegylet, Budapest.
• Egresi Katalin (2008): Szociálpolitika Magyarországon. Nézetek, programok és törvények 1919-1939. Napvilág Kiadó, Budapest.
• Engel Zsigmond (1904): A gyermekvédelem alapkérdései. Magyar Jogászegylet, Budapest.
• Faix Nikoletta: A gyermeki jogok kialakulása és fejlődése a nemzetközi jogban. In: Eljárásjogi Szemle. 2016/4. sz.
• Finkey Ferenc (1913): A fiatalkorúak büntetőjoga Észak-Amerikában. A Magyar Jogászegylet Könyvkiadó Vállalata, Budapest.
• Finkey Ferenc (1917): Die Aufgaben der Kriegsfürsorger. Buchdruckerei Carl Angermayer, Pozsony.
• Forbáth Tivadar (1908): Adatok a magyar szegényügy rendezéséhez. Márkus Samu könyvnyomdája, Budapest.
• Gegus Dániel - Székely Vladimir (szerk.) (1909): A közbiztonság almanachja 1. Légrády Testvérek Könyvnyomdája, Budapest.
• Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila (szerk.) (2003): Emberi jogok. Osiris Kiadó, Budapest.
• Haring, Ute - Sorin, Reesa - Caltabiano, Nerina J.: Reflecting on Childhood and Child Agency in History. In: Palgrave Commun. 2019.
• Heller Farkas: Hadigondozásunk fejlődése. In: Magyar Társadalomtudományi Szemle. 1918/1-3. sz.
• Hilscher Rezső (1928): Bevezetés a szociálpolitikába. MEKDSz Szövétnek-Kiadás, Budapest.
- 114/115 -
• Kun Béla - Marschalkó János - Rottenbiller Fülöp (1911): A fiatalkorúak támogatására hivatott jótékonycélú intézmények Magyarországon. Wodianer F. és Fiai Könyvnyomda, Budapest.
• Nagyiványi Fekete Gyula (1893): Az elhagyatott gyermekek és a fiatalkorú bűntettesek gondozása. Magyar Jogászegylet, Budapest.
• Petri Pál (1917): A magyar hadigondozás történetének vázlata. Országos Hadigondozó Hivatal, Budapest.
• Pomogyi László (2001): A szegényügy és községi illetőség a polgári Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest.
• Szakolczay Árpád (1900): A gyermekvédelem Magyarországon tekintettel az 1898. évi XXI. törvényczikkre. Magyar Jogászegylet, Budapest.
• Szana Sándor - Győrbíró Jenő (1904): Az árvaszék ügyvitele az elhagyott gyermekek védelme körül. "Fehér Kereszt" Gyermekvédő Egyesület, Temesvár.
• Teleki Pál (1918): Sociálpolitika és hadigondozás gyakorlati tapasztalatok alapján. Országos Hadigondozó Hivatal, Budapest.
• Varga Ferenc (1896): A gyermekkorban levő bűnösök. Magyar Jogászegylet, Budapest.
• Zombory László (1915): A hadiárvák védelme. Bonaventura Könyvnyomda Nyomása, Kolozsvár.
• Zombory László (1916): Gyermekvédelem a háború alatt. Stephaneum Nyomda R. T., Budapest.
• Az 1868. évi XXXVIII. törvénycikk a népiskolai közoktatás tárgyában.
• A közegészségügy rendezéséről szóló 1876. évi XIV. törvénycikk.
• A gyámsági és gondnoksági ügyek rendezéséről szóló 1877. évi XX. törvénycikk.
• A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk.
• A kisdedóvásról szóló 1891. évi XV. törvénycikk.
• A nyilvános betegápolás költségeinek fedezéséről szóló 1898. évi XXI. törvénycikk.
• Az állami gyermekmenhelyekről szóló 1901. évi VIII. törvénycikk.
• A közsegélyre szoruló 7 éven felüli gyermekek gondozásáról szóló 1901. évi XXI. törvénycikk.
• A m. kir. belügyminister 1899. évi 50.000 számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a hét éven aluli elhagyott gyermekek gondozásáról alkotott szabályrendelet tárgyában.
• A m. kir. belügyminister 1899. évi 51.000. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a községek által gyakorlandó közsegélyezés módjáról és mérvéről alkotott szabályrendelet tárgyában.
• A m. kir. belügyminister 1900. évi 25.829. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a 7 éven aluli elhagyott gyermekek gondozásáról szóló szabályrendelet módosítása tárgyában.
• A m. kir. belügyminister 1901. évi 85.100. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a hét éven aluli gyermekek elhagyatottságát kimondó határozat meghozatala körüli eljárás tárgyában.
• A belügyminister 1903. évi 1. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz -Fiume kivételével, az elhagyott gyermekek védelméről szóló szabályzat kibocsátása tárgyában.
- 115/116 -
• A m. kir. belügyminiszter 1904. évi 147.788 számú körrendelete valamennyi árvaszékhez - a budapesti kivételével, a hadba vonultak elhagyott vagy elárvult gyermekei érdekében követendő gyámhatósági eljárásról.
• A m. kir. belügyminister 1907. évi 60.000. számú körrendelete, az eddigi környezetükben erkölcsi romlásnak kitett, avagy züllésnek indult gyermekek oltalmáról az állami gyermekvédelem körében.
• A m. kir. belügyminiszter 1914. évi 161.000 számú körrendelete valamennyi árvaszékhez, a hadbavonultaknak és kiskorú gyermekiknek fokozott gyámhatósági védelméről.
• A m. kir. minisztérium 1917. évi 1.820. M. E. számú rendelete, a hadirokkantak, hadiözvegyek és hadiárvák megélhetésének elősegítésére szánt ingatlanokra vonatkozó magánjogi intézkedésekről.
• A közigazgatási bizottság jelentése az állami gyermekmenhelyekről szóló 997. sz. törvényjavaslat tárgyában. In: Képviselőházi irományok. 1896. XXXIV. kötet, 1001. számú iromány.
• Indokolás "az állami gyermekmenhelyekről" szóló törvényjavaslathoz. In: Képviselőházi irományok. 1896. XXXIV. kötet, 997. sz. iromány.
• Indokolás a közsegélyre szoruló 7 éven felüli gyermekek gondozásáról szóló törvényjavaslathoz. In: Képviselőházi irományok. 1896. XXXVII. kötet, 1062. számú iromány.
• Képviselőházi Napló (1892) XV. kötet. Pesti Könyvnyomda-Részvény-Társaság, Budapest. ■
JEGYZETEK
[1] Halmai - Tóth, 2003, 28.
[2] Egresi, 2008, 283-291.
[3] Haring - Sorin - Caltabiano, 2019, 2-3.
[4] Faix, 2016, 8-9.
[5] Finkey, 1913, 46-48.
[6] Hilscher, 1928, 15.
[7] Engel, 1904, 4.
[8] Engel, 1904, 5-6.
[9] Engel, 1904, 34-36.
[10] Engel, 1904, 11-18.
[11] Engel, 1904, 21-31.
[12] Nagyiványi, 1893, 8.
[13] Nagyiványi, 1893, 23-27.
[14] Doleschall, 1893, 5.
[15] Doleschall, 1893, 3-5.
[16] Varga, 1896, 3-6.
[17] Csorna, 1929, 13.
[18] Csorna, 1929, 14.
[19] Csorna, 1929, 15-16.
[20] Csorna, 1929, 16.
[21] Lásd: Indokolás "az állami gyermekmenhelyekről" szóló törvényjavaslathoz, Képviselőházi irományok, 143-146.
[22] Csorna, 1929, 28.
[23] Csorna, 1929, 77-78.
[24] A községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk 22. § g), 131. §
[25] Pomogyi, 2001, 21.
[26] Concha, 1905, 284.
[27] A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk, 21. § g), 145. §
[28] A közegészségügy rendezéséről szóló 1876. évi XIV. törvénycikk.
[29] 1876. évi XIV. tc., 140. § a).
[30] 1876. évi XIV. tc., 16. §
[31] 1876. évi XIV. tc., 154. § d).
[32] 1876. évi XIV. tc., 152. § b).
[33] 1876. évi XIV. tc., 156. § e).
[34] Szakolczay, 1900, 18.
[35] Szakolczay, 1900, 4.
[36] Lásd: A nyilvános betegápolás költségeinek fedezéséről szóló 1898. évi XXI. törvénycikk.
[37] Szakolczay, 1900, 4-5.
[38] 1898. évi XXI. tc., 14. § 4. pont.
[39] 1898. évi XXI. tc., 3. § d).
[40] 1898. évi XXI. tc., 8. § b).
[41] A m. kir. belügyminiszter 1899. évi 50.000 számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a hét éven aluli elhagyott gyermekek gondozásáról alkotott szabályrendelet tárgyában, RT, 1899, 965990.
[42] 1899. évi 50.000 B. M. sz. körrendelet, 1. §
[43] 1899. évi 50.000 B. M. sz. körrendelet, 2-3. §
[44] 1899. évi 50.000 B. M. sz. körrendelet, 4. §
[45] 1899. évi 50.000 B. M. sz. körrendelet, 5. §
[46] A m. kir. belügyminiszter 1899. évi 51.000. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a községek által gyakorlandó közsegélyezés módjáról és mérvéről alkotott szabályrendelet tárgyában, RT, 993-1000., 1-2. §, 6-8. §
[47] A m. kir. belügyminiszter 1900. évi 25.829. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a 7 éven aluli elhagyott gyermekek gondozásáról szóló szabályrendelet módosítása tárgyában, RT, 1900,39-42.
[48] A m. kir. belügyminiszter 1901. évi 85.100. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz, a hét éven aluli gyermekek elhagyatottságát kimondó határozat meghozatala körüli eljárás tárgyában, RT, 1901, 487-489.
[49] Indokolás az állami gyermekmenhelyekről szóló törvényjavaslathoz, Képviselőházi irományok, 142-145.
[50] A közigazgatási bizottság jelentése az állami gyermekmenhelyekről szóló 997. sz. törvényjavaslat tárgyában, Képviselőházi irományok, 198-199.
[51] Lásd: a kisdedóvásról szóló 1891. évi XV. törvénycikk.
[52] Lásd: a népiskolai közoktatás tárgyában kiadott 1868. évi XXXVIII. törvénycikk.
[53] Az állami gyermekmenhelyekről szóló 1901. évi VIII. törvénycikk 1-3. §
[54] Képviselőházi irományok, 1896(c), 23.
[55] Képviselőházi irományok, 1896(c), 23.
[56] A közsegélyre szoruló 7 éven felüli gyermekek gondozásáról szóló 1901. évi XXI. törvénycikk, 1-4. §
[57] Csorna, 1905, 150.
[58] A belügyminiszter 1903. évi 1. számú körrendelete valamennyi törvényhatósághoz - Fiume kivételével, az elhagyott gyermekek védelméről szóló szabályzat kibocsátása tárgyában (a továbbiakban: Szabályzat), RT, 1903, 534- 586.
[59] Szabályzat 70-71. §
[60] Szabályzat 77. §
[61] Szabályzat 1. §
[62] Szabályzat 3-8. §
[63] Szana - Győrbíró, 1904, 3.
[64] Szabályzat 9. §
[65] Szabályzat 10. §
[66] Szabályzat 12. §
[67] Forbáth, 1908, 98.
[68] Szabályzat 68. §
[69] Szabályzat 12. §
[70] Szabályzat 33. §
[71] Szabályzat 27. §, ill. lásd a 32. § szerint: "Az igazgató-főorvos a telepbizottságnak, esetleg menhely-bizottságnak közreműködésével olyan községekben, amelyekben arra alkalmas lakóház és ahhoz mező- avagy kertgazdasági czélokra alkalmas terület van, családi telepet létesit." A telepbizottságra vonatkozó szabályokat lásd 65. § A telepbizottságok alapvetően az állami gyermekvédelem körében igyekezték összehangolni a telepek és a községek, valamint a városok tevékenységét a társadalmi szervezetek munkájával, emellett fontos felügyeleti és ellenőrzési feladatokat is elláttak az elhagyatottnak minősített és külső gondozásba adott gyermekek nevelése, ápolása, gondozása vonatkozásában.
[72] Szabályzat 32. §
[73] Szabályzat 24. §
[74] Szabályzat 28. §
[75] Szabályzat 73-74. §
[76] Szabályzat 13-19. §
[77] Szabályzat 38-42. §
[78] Szabályzat 52. §
[79] Szabályzat 69. §
[80] Lásd: A gyámsági és gondnoksági ügyek rendezéséről szóló 1877. évi XX. törvénycikk.
[81] Engel, 1904, 18-21.
[82] A hadigondozásról, ezen belül pedig a hadiárvák helyzetéről szóló szakirodalmat lásd bővebben: Zombory, 1915; Zombory, 1916; Teleki, 1918; Petri, 1917; Heller, 1918; Finkey, 1917. A hadiárvagondozás jogi szabályozási hátterét lásd például: A m kir. minisztérium 1917. évi 1.820. M. E. számú rendelete, a hadirokkantak, hadiözvegyek és hadiárvák megélhetésének elősegítésére szánt ingatlanokra vonatkozó magánjogi intézkedésekről, RT, 1917, 354-361.; A m. kir. belügyminiszter 1904. évi 147.788 számú körrendelete valamennyi árvaszékhez - a budapesti kivételével, a hadba vonultak elhagyott vagy elárvult gyermekei érdekében követendő gyámhatósági eljárásról, RT, 1904, 1549-1550.; A m. kir. belügyminiszter 1914. évi 161.000 számú körrendelete valamennyi árvaszékhez, a hadbavonultaknak és kiskorú gyermekiknek fokozott gyámhatósági védelméről, RT, 1914, 2744-2753.
[83] Lásd: Gegus - Székely, 1909, 298.
[84] Forbáth, 1908, 101.
[85] Szakolczay, 1900, 18-19.
[86] A m. kir. belügyminiszter 1907. évi 60.000. számú körrendelete, az eddigi környezetükben erkölcsi romlásnak kitett, avagy züllésnek indult gyermekek oltalmáról az állami gyermekvédelem körében, RT, 1907, 1294-1306.
[87] Szabályzat 55. §
[88] Szabályzat 60. § Debrecen szabad királyi város elhagyott gyermekek segélyalap néven hozott létre alapítványt ebből a célból. Lásd: Kun - Marschalkó - Rottenbiller, 1911, 222.
[89] Községek feliratban kérték a szegényügy országos rendezését, a tisztelt ház ezeknek a megvitatását és a jelentéstételt a kérvényi bizottság elé utalta. Lásd például: Képviselőházi napló, XV. kötet, 445.
[90] Forbáth, 1908, 99.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, SZE Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
