A közhatalom alkotmányjogi felelősségének legjelentősebb eleme a miniszteri felelősség alkotmányos intézménye. A történelemben először ugyanis a miniszteri felelősség intézménye került a felelős közhatalom megteremtését szolgáló közjogi gondolkodás előtérébe. Alkotmányjogi szempontból - főleg a parlamentáris rendszerekben - azóta is ez a közhatalom felelősségének meghatározó jellegű intézménye, annál is inkább, mert az alkotmányfejlődés során jóformán mindenütt inspirálóan hatott és hat ma is a közhatalom felelősségi rendszerének - az alkotmányos állam követelményének megfelelő - mind átfogóbb kiépítésére.
A miniszteri felelősség külföldi és hazai történelmi gyökereit keresve valószínűleg akkor járunk el helyesen, ha vizsgálatunk során nem ragaszkodunk annak mai fogalmához, megnyilvánulásainak jelenkori alakszerűségeihez. Így az intézmény történeti áttekintése során nem a felelősséget viselő szerv elnevezéséből és a felelősségvállalás megnyilvánulásának módjából indulunk ki, hanem a fokozatosan kialakuló jogelvek és jogintézmények tartalmi azonossága jelenti a fő szempontot.
A kérdést kutató szakemberek számára - már több mint száz éve - az a tézis szolgál kiindulópontként,[1] miszerint a miniszteri felelősség alapeszméjének elemeit az idők folyamán csak olyan alkotmányfejlődésben lehetett sikeresen kutatni, amelyben egyrészt az uralkodó a hatalmat nem közvetlenül, hanem tanácsosai közreműködésével gyakorolta, másrészt e tanácsosok cselekedeteikért és mulasztásaikért jogilag, illetőleg politikailag felelősségre voltak vonhatók. A történeti előzményeket tárgyalva itt is ezt vesszük alapul.
1. Annak ellenére, hogy a miniszteri felelősség klasszikus formájában az európai országok alkotmányjogában csak a polgári átalakulás időszakától kezdődően intézményesült, alkotmányjogi előzménye már a feudális állami berendezkedésben megtalálható volt. A korábbi időkben az uralkodót bizalmasaik vették körül, akiknek tanácsát államügyekben általában kikérték, illetőleg akikre a kormányzati jellegű ügyek elintézését bízták. A tanácsosok azután fokozatosan állami hivatalnokokká váltak, akik - némely esetben még az államfőt is helyettesítve - az állami ügyeket vezették, cselekedeteik pedig egyre inkább kontrollt igényeltek. Tekintettel azonban arra, hogy a döntéseiért való helytállást a király személye szentségének és sérthetetlenségének alapelve kizárta, a felelőtlenség korrelátumaként szükségszerűen intézményesült a királyi tanácsosok, később a miniszterek felelősségre vonhatósága. A jogi konstrukció alapgondolata az a fikció volt, miszerint a király - aki népének mindig a legjobbat akarta, mivel hatalma kizárólag a közérdek előmozdítását szolgálhatta - esetleges, a nemzetre káros vagy jogtalan cselekedetei kizárólag azon okból következhettek be, hogy az uralkodót tanácsosai rossz tanácsokkal látták el. A tanácsosok részére a korabeli szabályozások többször ún. tiltakozási kötelezettséget is előírtak az olyan királyi döntésekkel szemben, amelyek a törvényekbe ütköztek vagy sértette az ország érdekeit. Az ezt elmulasztó tanácsos pedig úgy volt tekintendő, mint aki egyetértett az uralkodóval, így felelősséggel tartozott annak cselekedeteiért. A döntések meghozatalában részt vevő segítők, tanácsosok megbüntethetősége által kívántak tehát kezdetben gátat vetni a fejedelem jogellenes vagy az államra káros cselekedeteinek,[2] melynek gyakori kifejeződése volt ebben az időszakban pl. az, hogy az egyházi vezetők az egyházon ejtett sérelmek miatt általában nem a királyt sújtották átokkal, hanem annak tanácsosait. Mindezek alapján a felelőtlen szuverén tanácsosainak - először csupán az uralkodó irányában fennálló államhivatalnoki jellegű, később a képviseleti szervek, parlamentek előtti -felelősségében találjuk meg a miniszteri felelősség korai megjelenését. (Érdekességképpen megjegyezzük, hogy a jogintézmény kialakulásának lehet-
- 31/32 -
séges forrásaként tekintik néhányan a német jogból származó "Prügelknabe", az ún. bűnbak vagy bűnbakgyerek teóriát.[3] Az elnevezés az abszolút monarchiák időszakában azt a személyt jelölte, akit az udvar házitanítói elvertek, amennyiben az ifjú herceg nem tanulta meg a leckét. A miniszter és a bűnbakgyerek közötti párhuzam itt nyilvánvalóan a felelősségre nem vonható személy "hibás" cselekedeteiért, mulasztásaiért való helytállásban keresendő.)
2. Az uralkodó cselekedeteiért való ún. tanácsosi felelősség kifejezésformájának egyik első módozata az a - pápai kancelláriából származó - szokás volt, hogy a királyi oklevelek befejező része rendszerint megnevezte azt a személyt, akinek a keze által az oklevél kelt, aki a királyi intézkedést írásba foglaltatta és megpecsételte s így - annak legalább is formai részéért - a felelősséget is vállalta.[4] Az írásbeliség államéletben való elterjedésével párhuzamosan vált gyakorlattá a tanácsosi felelősségvállalás másik formája, a kancellári jegyzetek szokása. A francia eredetű gyakorlat szerint a királyi intézkedések alá vagy maga a kancellár vagy pedig valamelyik secretarius expediálás előtt följegyezte annak a tanácsosnak a nevét, akinek a közvetítésével az oklevél létrejött, esetleg megjegyezte, hogy az oklevél az uralkodó parancsára kelt. Ezáltal a felelősség átvállalásának egy individuálisabb formája jött létre, amely azonban még mindig - bizonyos fokig - megosztott volt, tekintettel arra, hogy a kancellári tisztviselő a király intézkedéseinek csupán formai részéért vállalta a felelősséget, míg a döntés tartalmáért a felelősség a tanácsosra, illetve közvetve a királyra háramlóit. Európa nyugati felén a középkor utolsó századaiban a kancellári jegyzetek utóbb említett formája vált meghatározóvá, azzal a megjegyzéssel, hogy a tanácsosi felelősségvállalásnak előbb tárgyalt két formája esetében még mindig hiányzott az oklevelekről a király aláírása. A Habsburg birodalmi kancellária 15. századi gyakorlata alapján terjedt el Európa más országaiban az a később általánosan alkalmazott metódus, miszerint a fontosabb államiratokat - a kancellár és/vagy egy secretarius mellett - maga az uralkodó is aláírta. Ekkortól tehát a felelősségre vonás alapjául már az a mechanizmus szolgált, hogy az uralkodó cselekményei kizárólag a tanácsosok, miniszterek "ellenjegyzése" által érvényesülhettek. Annak ellenére, hogy mindez a gyakorlatban nem jelentett tényleges felelősséget, hanem csupán a felelősség megosztásának látszatát,[5] mégis, a kancellár aláírása egyre inkább a király alkotmányos intézkedésének közjogi biztosítékává vált.[6]
Az ellenjegyzés intézménye[7] - a feudális viszonyok közepette - tulajdonképpen alkalmas volt arra, hogy áthidalja azt a szakadékot, amely az államfői akarat és a nemzet akarata között húzódott meg. Egy monarchiában az uralkodón kívül mindenki felelős a tetteiért, a tanácsosok, miniszterek viszont az ellenjegyzésük révén átvállalták a felelősséget az uralkodótól annak cselekedeteiért, ezáltal a felelősségüket quasi az államfő felelőtlenségének helyébe léptetve (szubszidiárius felelősség). A felelőtlen uralkodó és a felelős miniszter fogalma egymást kiegészítették, egymástól elkülönülten, egyik a másik nélkül nem létezhetett. Később aztán a miniszter - egyre inkább érvényesítve a nemzeti szuverenitás alapelvét, a nép önrendelkezési jogát - már csak az államfő olyan intézkedéseiért vállalta a felelősséget, amely a nemzet érdekeinek, céljainak megfelelt, így az általa helytelennek tartott uralkodói rendelkezést gyakran nem írta alá. (Más kérdés, hogy ilyen esetben az államfő gyakran menesztette miniszterét és helyette olyan személyt nevezett ki, aki hajlandó volt ellenjegyezni a döntését.) A 18. századtól kezdődően a miniszter cselekedeteiért már a nemzetnek tartozott felelősséggel, amely alól az uralkodó parancsa sem szolgálhatott számára mentségül. Az önálló döntési jogosultság pedig egyre inkább megalapozta az ezzel kapcsolatos önálló felelősséget is.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
