A tanulmány a környezetvédelem közigazgatási jogi meghatározottságát elemzi. A környezetvédelem úgy a jogban, mint az egyéb társadalmi alrendszerekben erősen közjogias. Főleg a közigazgatási jog határozza meg a környezetvédelem normatív formálódását, de nem felejthetjük el a környezetvédelmi magánjog releváns szerepét sem. A környezetvédelemben a magánjog igazán kiterjedt térhódítása még csak a viszonylag közeli múltban kezdődött, tehát továbbra is a közigazgatási jog tekinthető a környezetvédelemmel foglalkozók fő mozgásterének: akár a közszféra szereplőiről, akár a civil szféráról beszélünk. Természetesen a civil szférának is megvannak a polgári jogi eszközei, és a környezetvédelmi közigazgatás is merít a polgári jogból. A környezetvédelmi magánjogi kazuisztika absztrakciója azonban még mindig elmarad a környezetvédelmi közigazgatás jogalkalmazói és absztrakciós élénkségétől. A környezetvédelmi jog alap- és alkalmazott kutatásai hangsúlyosan a közigazgatási jogban folynak (igaz, nem kizárólagos jelleggel), és - főleg euroatlanti hatásra - a környezetvédelmi közigazgatási jog egyértelműen meghatározza a környezetvédelemben tapasztalható állami-társadalmi dialógust.
A nagy gazdasági válságok mindig időszerűvé teszik a szociális lépések felerősítését. Így volt ez az 1929-ben indult krízis idején is, mikorra a munkával kapcsolatos XIX. századi vívmányok már nem bizonyultak elégségesnek. Állami beavatkozást emlegetnek a mai keyne-siánusok is. De szociális diszponálásra szükség volt a tatárjárás utáni Magyarországon és a törökdúlást követően is. Igaz, akkor még nem szociális intézkedésnek nevezték a társadalmi polarizáció megszüntetésére, a közösségen belül feszülő kontradikciók kiegyenlítésére irányuló központi törekvéseket. A mai Magyarországon főként nem rendkívüli állapottól kell tartani. A környezet sem elemi csapásokkal sújtja az országot. Lassan, de biztosan növekszik ellenben a környezet terhelése és igénybevétele. Ez nem de iure szükséghelyzetet teremt, hanem de facto teszi szükségessé a közigazgatás védekező aktivitását. A közigazgatásnak, de általában a közszolgálatnak és a jogalkotónak is tennie kell a környezet megóvásáért. Ehhez adottak a már meglévő jogi módszerek, de a jog eszközei folyamatosan bővülnek is a társadalmi környezetvédelemből átvett nóvumokkal. Főleg:
- lex imperfectával;
- soft law-val;
- a társadalom és a közigazgatás párbeszédével, azaz a dialogizáló állami és önkormányzati irányítással (lásd pl. Aarhusi Egyezmény);
- a közigazgatási jogi tárgykörben lakossági nyomásra megnyilvánuló, növekvő relativizálódással (pl. hatósági szerződés1, egyezség jóváhagyása2);
- a berozsdásodott közigazgatás alulról kezdeményezett institucionális reformjával (lásd pl. a 2004. évi új Ket.3);
- a lakossági joghasználat környezetvédelmi eredményeinek átvételével; stb.
Holbach írja "A természet rendszere" c. opusában: "A vadember tapasztalatlan gyermek, aki nem képes saját boldogulásáért dolgozni. A civilizált embert a tapasztalás és a társas élet képessé teszik arra, hogy hasznot húzzon a természetből saját boldogulására."4
Alkotmányunk 70/D. és 70/E. §-a konstitucionalizálja a szociális jog mint emberi jog klasszikus for-mátt. Egyes nézetek szerint csak a 70/E. § határozza meg a szociális emberi jogokat, míg a 70/D. § egy sui generis területtel, az egészségvédelemmel foglalkozik. Véleményem szerint az egészségvédelem - s különösen így gondolom ezt az Alkotmány 70/D. §-a szerinti megfogalmazása alapján - nem szeparálható a szociális jogoktól mint emberi jogi vívmányoktól.
Ez a konstitucionalizálás azonban több mint normatív keret előírása az állam és az önkormányzatok számára. Ebbe az alkotmányos öntőformába kell illeszkednie az állam és az önkormányzatok kiegyenlítő funkcióinak is. Az alkotmányozó hatalom szándéka szerint a munkavédelem, az egészségügyi intézmények, az orvosi ellátás, a szabadidősport, valamint a szociális biztonság és a környezet védelme tartozik ide.
Alkotmányunk 70/E. §-a szerint a szociális biztonság az öregség, a betegség, a rokkantság, az özvegység, az árvaság, továbbá az önhibán kívüli munkanélküliség esetére szóló megélhetés biztosítását jelenti, különféle ellátások formájában. Alkotmányunk 70/D. §-a a legmagasabb szintű testi és lelki egészség biztosítását - egyebek mellett - a természetes és a civilizációs környezet védelmével kívánja elérni. Ezen alkotmányos jogok kifejtése és véghezvitele elsősorban is közigazgatási feladat.
Alkotmányunk megfogalmazásában a környezetvédelem tehát egy kicsit szociális jogi eszközzé is vált. A szakmai közvélemény valójában újfajta emberi jogot emleget. Ma megint elmondhatjuk, hogy nem tisztán szociálpolitikai kérdés a környezettudatosság, a fenntartható fejlődés, a klímavédelem és a természeti erőforrások használata. A környezetvédelem hajnalán, a XX. század második felében a környezetvédelem nagyon is konkrét gazdasági érdekek mögül bújt elő, és vált a hetvenes évekre az egyes jelentősebb világpolitikai súlyú országok gazdaságpolitizálásának púderévé. Olyan púder volt a "környezetvédelem ügye", amely mögé el lehetett rejteni az anyagi érdekeltséget, a kereskedelmi expanziót, a neokolonializációt, és voltaképpen mindazt, ami ellen a környezetvédelem mint Földünk közös törekvése hatni kívánt.
Később lehullt a lepel, és az ökológusok mérései is mind szélesebb nyilvánossághoz jutottak el. Kiderült, hogy a kozmetikázott adatokhoz már nincs elegendő púder: elindultak a jéghegyek az Antarktiszról, közelebb került a víz a tengerparti városokhoz, állatfajok tűntek el szinte egyik napról a másikra. A világ vezető hatalmai csúcstalálkozókat kezdtek szervezni az immár el nem kendőzhető ökológiai veszélyek megelőzésére, hiszen az elővigyázatosság környezetjogi alapelvét csak kevés ország vette komolyan.
Később fény derült arra is, hogy a megelőzéssel is elkéstek. Mára a környezeti károk utáni helyreállítás lett a közvetlenül kitűzött cél. Kérdéses, hogy helyrehozható károkkal kell-e szembenéznünk, vagy inkább csak a Föld süllyedő bárkáját próbálja az emberiség szinten tartani, amíg jobb kiutat nem talál. És elegendők-e a közigazgatási eszközök, vagy másféle, a közigazgatásitól eltérő szemléletmódra is szükség volna?
A környezetvédelemben legalább két szál fut párhuzamosan:
- a valós környezetvédőké, akik ténylegesen aggódnak Földünk ökoszisztémájáért,
- és a pszeudo-környezetvédőké, akik valamely jól megfontolt céljukat - legyen az politikai-hatalmi, gazdasági-irányítói stb. - a társadalom általánosan elfogadott értékrendszere mögé rejtik; ahol a zöld gondolat csak kulissza.
Legalább kétféle földlakó van tehát:
- a hosszabb távon gondolkodó
- és a prompt túlélésre játszó.
A hosszabb távon gondolkodó, környezettudatos lakosságra lehet környezetvédelmi politikát és környezetjogot alapozni. A pszeudo-környezetvédők számára viszont kizárólag az a környezetjogi norma akceptálható, amelyet meg lehet kerülni, ki lehet forgatni, át lehet értelmezni. Tehát az utóbbi esetben a környezetvédelmi jog csak a forma, amelyhez ellentétes tartalom járul, míg az előbbi esetben a valódi zöldek a szubsztantív környezetvédelemhez keresnek adekvát móduszt.
A környezetvédelem a szociálpolitika alrendszereként is felfogható. A testi-lelki egészséget szolgáló, környezetvédelemre fordított pénzek a társadalmi igazságosságnak, és ezen belül a környezeti igazságosságnak segítenek érvényt szerezni. Amennyiben a környezet-egészségügy vagy a munkaegészségügy elősegítését szolgálja a társadalmi kiegyenlítés állami eszköze, és ezek a munkavállalók, valamint a környezetükben érintett helyi lakosok körében meglévő társas diszkrepanciákat oltják ki, valójában környezeti típusú szociálpolitikáról beszélhetünk.
A környezetvédelemben azonban a szociális szempontok mellett a gazdasági (pl. ökogazdaság) és a kulturális (pl. környezeti nevelés) emberi jogi szempontok is helyet kapnak. Ezt Alkotmányunk szintén kijelenti. A gazdaság negatív eltéréseket idézhet elő a lakosság egyes csoportjainak környezeti minőségében, míg másokat előnyhöz juttat. Ekkor állami - és ha kell, államok feletti - szociálpolitikával kell beavatkozni. A nemzetközi szociálpolitika egy sajátos, kortárs jelenség. Voltaképp a szociálisan szenzibilis országok összefogását jelenti a szegények és kiszolgáltatottak védelmében.
A környezetvédelem kulturális arculata leginkább a környezettudatosság és a környezeti jövő eszmei megalapozását szolgálja. Igazán hatékony akkor lehet, ha az elméleti tudáson túl konkrétan alkalmazható, gyakorlati információk halmazával látja el a lakosság tanuló és felnőtt csoportjait. Míg a gazdaság terén szinte közvetlenül érződik a környezetvédelmi igyekezet hatása, addig kulturális dimenzióban időben elcsúsztatva mutatkozik meg az eredmény. A gazdasági és a kulturális szempontok között sorrendiség nincsen, de látható, hogy hatásmechanizmusuk eltérő.
A szociális aspektus a környezetvédelemben főként a gazdasági szervezés-vezetés által előidézett társadalmi konfliktusokat kell, hogy elsimítsa. Tulajdonképpen a szociálpolitika hajnalán, a munkások jogtudatra ébredésekor kelt életre a szociális faktor is. A munkaegészségügyi gondokkal küzdő indusztriális társadalmak maguk termelték ki a szociális jogokat. Azaz a munkások szociális jogait, és a munkaadók társadalmi kötelezettségvállalását. Még hogyha ez utóbbi vállalás nem is volt egészen önkéntes. A szociálpolitika tehát forradalmi hevületben képződött. Ma a zöld forradalom korát éljük: a mai társadalmak egyes csoportjai a környezeti opresszió ellen lázadnak. Ez a lázadás nem feltétlenül jelent büntetőjogi értelmű lázadást. Inkább a tiltakozás különféle formáinak vegyes egyvelegét érthetjük alatta.
A munkások mint osztályképző tényezők rég kikerültek az alkotmányunk szövegéből, de a munkavállalók és álláskeresők ma is társadalomirányító szereppel bírnak. Nem egy osztályról, hanem societas mixtáról beszélhetünk, de a munka világa mint gazdaságszervező erő továbbra is megmaradt. Így az egészséges környezethez való jog (Alkotmány 18. §) minden lakos, minden alkalmazott, minden fogyasztó és minden környezethasználó alapjoga. Ezt a jogot - ha kell, és ha valóban nem lehet másképp - állami és municipális eszközökkel, szociális pénzinjekcióval kell biztosítani.
A történelem folyamán változik a szociális problémák karaktere is, de az előre kódolt szociális működés hasonlóan reagál a kortárs gondokra, mint ahogy reagált száz-kétszáz éve a korabeli gazdaság jólétet fenyegető kihívásaira. Ma a környezetállapot hanyatlása képezi a nemzetközi közbeszéd és a belső politika fő témáját. E köré fűzik fel a közszereplők financiális értékrendüket. Meg kell találni azt a köztes állapotot, amikor a környezethasználat már elviselhető, de az elérhető profit is elegendő az ökonómiai túléléshez. Ebben a társadalmi-gazdasági klímában fogalmazódott meg Magyarországon a 2009-2014 közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Program [96/2009. (XII. 9.) országgyűlési határozat]. A Program végrehajtása a mindenkori kormány feladata lesz. A végrehajtás tehát az állami irányítás kezébe van letéve. Az állam azonban előre programozza a társadalmi párbeszédet és a PPP-t (Public Private Partnership). Ez sorrendben a III. Nemzeti Környezetvédelmi Program, ezért NKP-III.-nak is szokták rövidíteni. Az NKP-III. összefoglalóan megállapítja, hogy az 1997-2002 közti periódusról szóló NKP-I. küldetése az volt, hogy a rendszerváltást követően felmérje a környezet állapotát, meghatározza a szükséges cselekvési irányokat, megkezdje a több évtizede felhalmozódott problémák felszámolását és a továbbiak megelőzését. A 2003-2008 közt realizált NKP-II. főleg az EU-csatlakozás környezetvédelmi feltételeinek teljesítését segítette elő (jogharmonizáció, intézményfejlesztés, a természeti értékek védelme, a környezeti infrastruktúra ütemezett kiépítése), de emellett számos más területen is hatékony volt.
A környezetvédelem a közszolgálatban, és azon belül elsősorban a közigazgatásban hódított újabb területeket magának az elmúlt két évtizedben. A környezetvédelem államigazgatási pozicionáltságát felváltotta a közigazgatási jellege. Az államigazgatásból kiindult környezetvédelem beszivárgott a municipális feladat-és hatáskörök közé is. Az állam először az önkormányzatiság irányában engedett környezetjogi hatalmából, majd a civil szféra is participációs jogokhoz jutott.
A környezetvédelmi igazságszolgáltatást a környezetvédelmi közigazgatási jogszolgáltatás nyújtotta tapasztalatok alapján lehetett naprakészen megreformálni. A sub judice tárgyalt környezetvédelmi esetek meglehetősen egy kaptafára készültek. A tárgykör nemigen változott, valamint a procedurális szcenárió és közben a materiális jog értelmezése is mindinkább önmagukba visszatérő köröket írtak le. Ekkor lépett színre a környezetvédelmi közigazgatás, amely kibővítette a környezeti jogalkalmazás spektrumát. Az 1953-ban felállított vízügyi államigazgatás mellett 1979-ben megjelentek a környezet- és természetvédelmi felügyelőségek. A környezetvédelemben a nagy áttörést 1987 hozta, amikor megalakult a Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium, ami voltaképp a környezet- és természetvédelmi államigazgatás és a vízügyi államigazgatás egyesítését jelentette.
A vízügy, a környezetvédelem és a természetvédelem igazgatása a szétválások és egyesítések története. Az államigazgatási joggyakorlat kiegészült az önkormányzatiság decentralizált zöld jogalkalmazásával. A rendszerváltást követően - nem kis mértékben a közigazgatási bíráskodás inicializálásával - az igazságszolgáltatási kazuisztika óhatatlanul bővült. A környezetvédelem tehát Magyarországon egyértelműen nem szociális tárgykörben jelent meg. Az USA-ban, de általában tőlünk nyugatabbra a környezetvédelem átszoci-alizálása zajlott. Hazánkban a környezetvédelem csak később vált valóban szociális kérdéssé is. Igaz, ekkor sem ezen volt a hangsúly. A környezetvédelem akkor hatásos, ha nem csak az állam érdekét, de a köz érdekét is figyelembe veszi. A környezetvédelmi köz- és államérdek több területen fedi egymást, de közös halmazukon kívül is létezik környezetvédelmi közérdek és környezetvédelmi államérdek. Az utóbbi akkor fordul elő, ha tisztán az állami létforma fenntartása érdekében van szükség a környezeti elemek kíméletére. Ilyen például az államhatárt alkotó folyó medrének változása, ami nem közösségi érdekből, hanem tisztán államérdekből bír környezeti relevanciával.
A közösség környezeti érdekei akkor jutnak jogi érvényhez, ha az állam elismeri ezeket az érdekeket, és jogalkotási körébe vonja. A közösség jogmódosító ereje továbbra is megmarad, de a jogalkotással a környezeti közérdek normatív oldala erősödik. Egy egészséges demokráciában is szükség van jogi szabályozottságra, még hogyha nem is a normatív forma milyensége a döntő, hanem inkább a normatív tartalom minősége.
A civilek is előbb-utóbb a közigazgatás vonzásába és taszításába kerülnek. A civil aktivizmus sem kerülheti meg a közigazgatást. A közérdeket megjelenítő civil környezeti politizálás a közigazgatás totemoszlopa körül zajlik. Időnként történnek kísérletek e totemoszlop megkerülésére, negligálására, végül mégis csaknem minden civil kezdeményezés a közigazgatáshoz viszonyul.
A környezetvédelem ügyének átmediatizáltsága növelt e meg a környezet-, a természet- és az állatvédő egyesületek és alapítványok kedvét a számukra törvényben biztosított jogi fellépéshez, tárgyalótermi szerepléshez és sajtópolitizáláshoz. A környezetvédelem forintosítását a fogyasztóvédelmi eljárások hozták meg (reklámok). Ekkor még csaknem kizárólag valódi környezetvédők akcióiról volt szó. Később megjelentek a társadalmi szervezeteket támogató vállalkozások, akik már a pszeudo-környezetvédelem gyakorlatát erősítették. A civil szervezetek állami támogatásából egyformán jutott a környezetvédőknek, a természetvédőknek és az állatvédelmi szervezeteknek. Az etikusan eljáró, államilag dotált zöld szervezetek - egyebek mellett - közérdekű igényérvényesítéssel (polgári ügyszak) és közérdekű információk kisajtolásával (közigazgatási ügyszak) szereztek maguknak jó hírnevet.
A környezetvédelmi közigazgatás részben tehát a civil szféra mozgásterévé is vált. A civil szervezetek azonban nem korlátozzák akciórádiuszukat a közigazgatásra, és még csak nem is tekintik a közjogot egyedüli mozgásterüknek. A civilek - létezésük lényegéből kifolyóan - minden lehetséges eszközt, módszert és alkalmat megragadnak a környezetvédelmi érdekérvényesítésre. Mindazonáltal egyrészt a környezetvédelmi közigazgatás kritikája, másrészt pedig a környezeti közigazgatással való együttműködés jelenti a civil környezetvédők legfontosabb cselekvési szabadságát.
Az európai uniós környezetvédelmi joganyag kötelező implementációja javarészt kógens formában történik, de in theoria egyéb természetű szabályok is szóba jöhetnének. A jogi szabályalkotást (pl. törvények, rendeletek) kiegészíti a társadalmi normaképzés (pl. véleményezés, amicus curiae tevékenység), valamint a gazdaság működése. A jogi kérdéseket tehát szociális és ökonómiai faktorok árnyalják a gyakorlatban. Az uniós környezetjog főleg a hazai közigazgatási joganyagon keresztül kerül implementálásra. Az EU-s környezetvédelmi tárgyú irányelvek főleg közigazgatási jogi szabályok megalkotását teszik szükségessé. A környezeti kár - mint polgárijogi fogalom - relatív szerkezetű jogviszonyt feltételez, ám a környezetvédelem - mint elsődlegesen közigazgatási jellegű jog - jellemzően abszolút jog. Az alkotmány szövegéből is az a következtetés vonható le, hogy az alaptörvény a közigazgatási jogot rendeli a környezetvédelemhez. Legalábbis a környezetvédelmi kodifikációs termékek túlnyomórészt a közjoghoz tartoznak, és a környezetvédelmi kazuisztika absztrakciója is javarészt a közjogban, és főleg a közigazgatási jogban ment végbe. (Az új Polgári Törvénykönyv, a 2009. évi CXX. törvény üdítő kivétel ez alól. Ilyen kivétel volt már a környezet-, a természet- és az állatvédelmi actio popularis is.)
A kortárs belső jog nem kényszeríti rá a jogalkotó akaratát azokra a társadalmi tényezőkre, melyek legitim és non contra leges alternatívákat tudnak felmutatni. A gazdaság mindig satuban tartotta a jogot. Így van ez a mai környezetvédelmi jog esetében is. A gazdaság környezetvédő szemléletét a társadalmi tényezők és az állam aktivitása együtt tudják hatékonyan alakítani. Valójában a gazdaság igyekszik leválni a közjogról, de közjogi szabályozottság nélkül a környezetvédelmi mint közrendi (közegészségi) aspektus valószínűleg elenyészne. Vagy, ha létezne is önjáró, környezetkímélő gazdálkodás, az nem lenne kompatibilis a társadalom és az állam normarendszerével. Azaz derogálná a környezetvédelmi közjogot, és ezáltal részben a közrendet is. Ilyesminek eddig egyetlen állam sem engedett teret. Gyakorlati példa nélkül csak a jogi modellezésre alapozható a feltevés.
A primitívnek tartott gazdaságok önjáró környezetvédelme valójában fikció. A primitív gazdaságok is valamiféle jogi erőtérben működnek. A saját rizsföldjét kultiváló földműves is családi, valamint kommunális kötelékek szabályai közt tevékenykedik. Tehát nem teheti a példaként felhozott rizsföldjén azt, ami tisztán gazdasági megfontolásból számára a legkedvezőbb lenne. Nem veheti el az öntözővizet a szomszéd telkétől, mert az már kommunális ütközésekhez vezetne. De action gratuite gyanánt nem is ültethet parkerdőt a rizs-földje helyére, mert azzal családja - és így önmaga -megélhetését veszélyeztetné. A jogi erőtér szabályozó hatása jól érzékelhető a földműves minden cselekedetében. Egyetlen lépést sem tehet anélkül, hogy a közrend és annak alrendszere, a környezetvédelem ne programozná át magatartását a közérdeknek megfelelően.
A környezetvédelmi döntéshozatal az egyének és közösségeik kezébe van letéve, de ez nem jelent teljes szabályhiányt, és a meglévő közösségi korlátok kidön-tését. Természetesen a lakosok külön-külön és együtt is véleményt nyilvánítanak, érintettségük esetén döntenek bizonyos kérdésekben. Ezzel létrejöhet a környezetvédelmi politika és a gazdaság helyi kölcsönhatása. S mindez magasabb szintre, az országos környezetpolitika és az országos gazdaság szférájára is kiterjeszthető. De minden individuális döntés mögött kollektív szempontok húzódnak meg, és - demokratikus esetben - a közösségi döntések is figyelembe veszik az egyének jól felfogott érdekét. A közrend és a közigazgatás láthatatlanná tehető, de megszüntetni nem lehet.
Hegel írja "A filozófiai tudományok enciklopédiájá"-ban: "Gyakorlati az ember viszonya a természethez mint egy közvetlen-külsőhöz, s maga is közvetlenül külső és ezzel érzéki egyén, aki azonban így is joggal mint cél viselkedik a természet tárgyaival szemben."5 És valóban: az ember a környezetvédelemben leginkább önmagát óvja-félti. A környezetre szüksége van, nélküle nem tud létezni. Ezért kell tehát a praktikus minimumra szorítani a környezet terhelését és igénybevételét. Ezért rendeli el a jogalkotó ember, hogy a közösség és annak tagjai kíméljék a humán létezéshez nélkülözhetetlen környezeti elemeket. Ezért fogad el programot az országgyűlés a környezet védelmében, és ezért indítja el a kormányzat a program végrehajtásának jogi mechanizmusát.
A Környezetvédelmi törvény 48/A. §-a (1) bekezdésének megfelelően az NKP-III. célja az emberi egészség védelmének, valamint a természeti erőforrások és értékek megőrzésének és fenntartható használatának biztosítása. Az NKP-III. a környezetvédelmi alkot-mányerejű törvényünk, az 1995. évi LIII. törvény tartalmi-szerkezeti vázára épül. A harmadik hazai Nemzeti Környezetvédelmi Program a már meglévő témák között mozog. Ezen területek közt osztja el újra a hangsúlyokat, annak függvényében, hogy a környezetvédelem gyakorlata hol mutatott több nehézséget a törvény megvalósítása során. Az NKP-III. tehát formailag országgyűlési határozatba foglalt program; lényegében azonban egy átszabott és aktualizált környezetvédelmi reformnorma. Törvénynek nem nevezhető, mégis normatív-orientáló jelleggel funkcionál az elkövetkező hat évben. Voltaképp ezeket a hatéves normákat az eredeti környezetvédelmi törvény 40. §-a hívja életre. A Környezetvédelmi törvény 48/B. §-ának (2) bekezdése értelmében az átfogó környezetvédelmi terv tartalmazza:
- a környezeti elemek állapotának bemutatásán és az azt befolyásoló főbb hatótényezők elemzésén alapuló helyzetértékelést;
- a fenntartható fejlődéssel összhangban álló, elérni kívánt környezetvédelmi célokat, valamint környezeti célállapotokat;
- a célok és a célállapotok elérése érdekében teendő főbb intézkedéseket (különösen a folyamatban lévő és az előirányzott fejlesztésekkel és a működtetéssel kapcsolatos feladatokat), valamint azok megvalósításának ütemezését;
- a kitűzött célok megvalósításának szabályozási, ellenőrzési, értékelési eszközeit;
- az intézkedések végrehajtásának, valamint az eszközök alkalmazásának várható költségigényét, a tervezett források megjelölésével.
A nemzeti környezetvédelmi programhoz regionális, megyei és települési környezetvédelmi programok sokasága kapcsolódik. A környezetvédelmi programozás nem korlátozódik kizárólag a ius publicum területére, de határozottan közjogias, néhány magánjogi elemmel.
A környezetvédelemben a magánjog még mindig szekunder jelleggel van jelen. Ez persze nem helyes, de a környezetvédelem komplex jogági karaktere is erősen a közjog irányába magnetizálódik. A környezetvédelmi magánjog így némiképp a környezetvédelmi jog egészétől elkülönülten létezik. A környezetvédelmi közjogi szabályok alig-alig érvényesülnek a környezetvédelmi magánjogban. Ugyanakkor a magánjogi típusú szabályozó eszközök sincsenek igazán jelen a környezetvédelmi közjogban. Ez a környezetvédelmi közigazgatási jogban talán még inkább így van, mint a zöld büntetőjogban.
A zöld büntetőjog és a zöld magánjog közt meglévő fogalmi átjárhatóság a környezetvédelmi közigazgatási jog és a környezetvédelmi magánjog között jóval nehézkesebb. Még a közigazgatási határértékeknek a környezetvédelmi magánjogi kártérítésre gyakorolt hatása sem élvez osztatlan, egyöntetű megítélést a szakmai közvéleményben. Van aki úgy véli, hogy a közigazgatási határértéket el nem érő környezetszennyezés által okozott kárt a de minimis praetor non curat elve alapján nem kell megtéríteni, míg más álláspont szerint a magánjogban a közjogi határértékeknek semmi ilyen szerepe nem lehet. Mindkét érvrendszer akceptálható.
Míg a büntetőjogi felelősségben a bűnösség alsó határa a polgári jogi vétkesség alsó határával egyezik meg, és a veszélyes üzemi felelősség objektív alakzata, tehát a tisztán üzemkörön belüliségre alapozott felelősség jelent ehhez képest fokozott szigort, a környezetvédelmi közigazgatási jogi felelősség a közjog szintjére emeli az objektív jellegű felelősségi szintet. A környezetvédelmi közigazgatási jogi felelősség megállapítása azonban többnyire nem hat ki a környezetvédelmi magánjogi felelősség megállapíthatóságára. Amennyiben a környezetkárosítás Btk.-beli tényállása megvalósult, és ezt a bíróság kimondta, a polgári ügyszakon sem lehet a bűncselekményt meg nem történtnek tekinteni. A környezetvédelmi közigazgatási jogkövetkezmények azonban sokszor kívül maradnak az ügy polgári vetülete kapcsán eljáró bíró figyelmén.
A környezetvédelmi magánjog és a közigazgatás jog nem igazán hat egymásra közvetlen jelleggel. Környezetvédelmi törvényünk, az 1995. évi LIII. törvény 107. §-a értelmében a környezetvédelmi közigazgatási bírság nem mentesít a büntetőjogi, a szabálysértési, továbbá a kártérítési felelősség, valamint a tevékenység korlátozására, felfüggesztésére, tiltására és a megfelelő védekezés kialakítására, a természetes vagy korábbi környezet helyreállítására vonatkozó kötelezettség teljesítése alól. Ugyanakkor a közigazgatási jogi konzekvencia nem jelenti, hogy a többi jogági felelősség is automatikusan megállna. Talán csak a szabálysértési és a közigazgatási jogi felelősség közt létezhet ilyen automatizált kapcsolat, amennyiben a szabálysértési joganyagban a "közigazgatás működését zavaró vagy akadályozó" magatartást (lásd 1999: LXIX. tv. preambuluma) rendel szankcionálni a jogalkotó (pl. erdőrendészeti szabálysértés, engedély nélküli fakitermelés, talajvédelmi kötelesség elmulasztása, növényvédelmi szabálysértés stb.).
A közigazgatási jogot sokan a büntetőjog kistestvérének tekintik. Ezt az érvelést leginkább a szabálysértési jog létezésével támasztják alá. A szabálysértési jog enyhébb büntetésekkel szankcionálja a közigazgatási jog egyes szabályainak áthágását, de léteznek diszpozíciók és szankciók a büntetőjogias, tehát az enyhébb fokban társadalomra veszélyes magatartások esetére is.
A közigazgatási jog alkalmasabb a környezet védel-méte, mint a büntető- vagy a szabályt értési jog. Ez praktikus jogászi szemléletmódból fakad. A gyakorlatban a büntetések kevésbé képesek jogkövető, azaz környezetvédő viselkedésre szorítani a lakosságot, mint a közigazgatási bírságok, tiltások, korlátozások, és kötelezések. A büntető- és a szabálysértési jog a hétköznapi környezethasználatban elvárt magatartást írja elő, míg a közigazgatási jog ennek a jogkövető magatartásnak a konkrétumait határozza meg, s így a közigazgatási jog emberközelibb és ezáltal környezetbarátabb, mint az állam végső érveként fungáló bűnmegállapítás.
A lakosságot nehéz lenne börtönnel vagy fogházzal tudatos környezetvédővé és lelkiismeretes joghasználóvá átfordítani. Erre a célra a közigazgatás precíz, aprólékosan kidolgozott, társadalomirányító - a környezethasználatot koordináló - normarendszere a megfelelő eszköz. A környezetvédelmi közigazgatási jog révén a társadalom környezeti értékrendje is rugalmasabban viszonyul az állami-önkormányzati környezetvédelmi érdekhez.
Mindez persze nem jelenti, hogy ne lenne szükség környezetvédelmi büntetőjogra. Miként nélkülözhetetlen a környezetvédelmi szabálysértési jog és a környezetvédelmi magánjog is. A környezetvédelem azonban alapvetően közigazgatási jogi determináltságú, és ebből a determináltságból semmit sem vesz el a többi jogág környezetvédelmi szabályozása.
Talán éppen emiatt a közigazgatási jogi meghatározottság miatt indultak ki az első hazai környezetjogászok a közigazgatási jogból, és csak kevesebben foglalkoztak a magánjogi vonulattal. És talán ezért érezzük ezt még ma is mindig így. A XXI. században már jól látszódik, hogy a környezetvédelem jogi összetettsége nem engedi meg, hogy kizárólag közigazgatási jogi kérdésként kezeljük. Erre utalnak a magánjogi fejlődés zöld irányai is.
A környezetvédelmi közigazgatás működtetése akkor közelít a tökéleteshez, hogyha a közigazgatást felülről irányító tényezők a közigazgatás közszolgálatiságából részesülő lakosságot - civileket, vállalkozókat, uniós vagy hazai állampolgárokat, menekülteket, bevándoroltakat, letelepedetteket - bevonják a közszolgálati funkciók működtetésébe. Azaz, hogyha az irányító és az irányított közigazgatási jogi alá-, fölé rendeltsége helyett a lakosság környezetvédelmi igényeit kiszolgáló közigazgatás látszik megvalósul ni.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) nevében már egyértelműen megjelenik a jogalkotói szándék: a szolgáltató közigazgatás megteremtése. Ennek gyakorlati jelei is megmutatkoznak a hazai környezet- és joghasználat során, de tennivaló mindig akad bőven.
Ma már nem mutathatnak a kritikusok a hajdani Nyugatra, hiszen ezen a téren ott sem jobb a helyzet. Nem jobb, de más; és a jó példát érdemes követni, a rosszból pedig tanulni. Ha az USA környezetvédelmi közigazgatási jogát tekintjük, joguralmi, de jogtechnikai szempontból sem nevezhető lényegileg fejlettebbnek, mint a magyarországi. A német, a francia és a brit környezetvédelmi közigazgatás a magyarhoz hasonló - helyenként eltérő - eszköztárral dolgozik. A problémák karaktere is hasonló. A problémamegoldás pedig mindenhol jelez akadályokat. Mindez nem jelenti, hogy a hazai jog fejlettsége azonos gazdasági szintet is felt ét el ez, de azt igen, hogy az ország társadalmi fejlettsége szinkronban van az euroatlanti térség környezetjogi evolúciójával.
A környezetvédelemben tehát Magyarország - mondhatjuk, hogy - a helyzet magaslatán áll. A helyes mintakövetés, az innovatív környezetjog és általában is a mindig időszerű jogfejlesztés a rendszerváltás előtti Magyarországon sem volt ismeretlen, de a múlt század nyolcvanas éveinek végén beindult környezetjogi (és egyéb jogterületi) reformfolyamatok nélkül hazánk ma nem tarthatna ott, ahol az európai uniós átlag. A környezetvédelmi közigazgatás és a környezeti közigazgatási jog bizonyos területein egyes déli uniós államokat le is hagytunk. Pontosabban már az EU-csatlakozás előtt előbbre jártunk az uniós jogharmonizációban, mint azok az uniós környezetjog implementációjában.
A post-Francovich jelenség folytán az európai uniós környezetjog adekvát implementációja, így - nem utolsósorban - az uniós környezetjogi irányelvek megfelelő átültetése fokozott relevanciát nyert. Egészen röviden szólva:
- Magyarország nem engedhet meg magának jogbiztonsági deficitet a lakossággal szemben,
- és a magyar állam anyagi helyzete sem teszi kívánatossá, hogy nagyobb összegeket kelljen kifizetnie.
A környezetvédelmi közigazgatási jog Magyarországtól Németországon át Franciaországig hasonló témákat jár körül. Franciaországban a törvényhozó a Code de l'Environnement keretei közt határozza meg alkotmányerejű törvényi jelleggel (vö. az alkotmányhoz csatolt Charte de l'Environnement) az alapvető horizontális és szektorális környezetjogi szabályokat. Ebben a tekintetben a francia környezetvédelmi kódex a magyar környezetvédelmi törvényhez hasonló tematikát és szabályozási megoldást alkalmaz. Hasonló szabályozással találkozunk pl. a luxemburgi Code de l'Environnement normaanyagában is. Voltaképp a magyar környezetvédelmi törvényre is alkalmasabb kifejezés volna a környezetvédelmi törvénykönyv elnevezés, mivel jól elkülönülnek benne az egyes környezetvédelmi szabályozási területek. Igaz, ebben az esetben a környezetvédelmi törvényünk 3. §-a szerinti külön törvényeket integrálni kellene a környezetvédelmi törvénybe.
Voltaképp a svájci Bundesgesetz über den Umweltschutz is hasonló törvényszerkezetet mutat, mint a francia vagy a magyar pandanjogszabály. Belgiumban szövetségi szinten az alkotmány 23. cikkelyének 4. pontja konstitucionalizálja az egészséges környezethez való jogot. A belgiumi alkotmányba 2007-ben beiktatott 7bis cikkely a fenntartható fejlődés társadalmi, gazdasági és környezetvédelmi dimenzióiról szól; továbbá a jelen és a jövő nemzedékek közti szolidaritásról. A szövetségi szintű környezetvédelmi szabályozás regionális szinten in concreto a Code Wallon de l'Environnement elnevezésű alkotmányerejű törvényben jelenik meg. A vallon kódex végigveszi a környezetvédelmi jog főbb sarok-pontjait. Ez a kódex is - európai mintára - kiemelten enumerálja a szektorális környezetjog alapvető közigazgatási jogi szabályait. A flamand régió viszont másképp oldotta meg a környezetvédelem szabályozását.
Az Egyesült Királyság környezetvédelmi joga is alapvetően közigazgatási jogi dominanciát mutat. Az Egyesült Királyságban a környezetvédelemnek nincs egyetlen törvénykönyve. A környezetvédelmi közigazgatási jog a statute law területén külön törvényekben kerül megfogalmazásra. Az Egyesült Királyság környezetjoga erősen haladó vonásokkal jellemezhető, noha - az ország jogi tradícióinak megfelelően - a zöld közigazgatás nem, de a zöld közigazgatási jog - első látszatra - széttöredezettséget mutat.
Németországban a múlt század kilencvenes éveiben erős törekvések mutatkoztak egy egységes környezetvédelmi törvény megalkotására. Tervezetek készültek, és 2005-ben az SPD és a CDU/CSU koalíciós szerződésében benne is szerepelt a szerteágazó német környezetjog helyét elfoglaló monista kódex elfogadása, de 2009 februárjában a szövetségi környezetvédelmi miniszter - a CSU ellenállására hivatkozva - végleg elvetette az egységes zöld kódex tervét. Újabb szektorális környezetvédelmi tárgyú törvények születtek helyette. Ausztriában szintén külön törvények rendelkeznek a környezetjogról: pl. Abfallwirtschaftsgesetz, Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz, Umweltförderungsgesetz, Chemikaliengesetz stb. Ezek túlnyomórészt közigazgatási jellegű szabályanyagok.
Az USA-ban az 1970-ben Nixon elnök által felállított Environmental Protection Agency (EPA) működése jelzi a környezetvédelem közigazgatási jogi megközelítését. A gyakorlatban precedensek kiharcolásával jut előbbre az USA-ban a környezetvédetem. Ezek a precedensek képezik a környezetvédelmi politika formálásának sarokköveit. A környezetvédelem közigazgatási jogi meghatározottsága az USA-ra is érvényes, igaz, az észak-amerikai ország környezetvédelmi joga leginkább a környezetvédelmi és természetvédelmi emberi jogok terén kapcsolható össze az európai környezetvédelemmel. Az ez alatti szinten, így a közigazgatás szintjén folyó környezetvédelem kevéssé rokonítható az Európai Unióban és az EU-tagállamokban megszokott környezetvédelemmel. A környezetvédelmi közigazgatási jogban a hatásvizsgálat (Environmental Impact Statement) viszont egyértelműen az USA-ból került át az európai jogrendekbe. 1969-ben a National Environmental Policy Act (NEPA), az USA környezetvédelmi törvénye vezette be. Valójában a környezetvédelem szupremáciája az USA-ban eltérő nyomatékokkal van jelen, mint az európai kontinensen.
Hollandiában az alkotmány 21. cikkelyén alapulnak a környezetvédelmi törvények. A Wet milieubeheer a holland környezetvédelmi közigazgatási jogi törvény, amely az Algemene wet bestuursrecht, azaz a holland közigazgatási törvény lex specialisa. Ez hasonló megoldás, mint az ausztriai Umweltverträglichkeitsprüfungs-gesetz és az Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, valamint a németországi Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung és a Verwaltungsverfahrensgesetz esetében, de Svájcban is hasonló jelleggel érvényesül a Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Magyarországon a környezetvédelmi törvénynek (1995: LIII. tv.) a környezetvédelmi igazgatásról szóló VII. fejezete (64-96/B. §) is lex specialisként viselkedik a közigazgatási eljárási törvényhez, az az a Ket.-hez (2004: CXL. tv.) képest. Ez a jogi szabályozási megoldás észak-amerikai eredetű (lásd supra Environmental Impact Statement), de közvetlenül az Európai Unió környezetvédelmi hatásvizsgálatról szóló irányelvére vezethető vissza, melyet a tagállamok a belső jogi sajátosságaiknak megfelelően implementáltak.
Hollandiában a "Wet milieubeheer"-en kívül további környezetvédelmi tárgyú törvények is hatályban vannak: úgymint pl. a zajvédelmi törvény, a felszíni vizek védelméről szóló törvény, a talajvédelmi törvény vagy a műtrágyázásról szóló törvény. A holland jogrend is alapvetően közigazgatási jogi determináltságúnak tekinti a környezetvédelmi jogot, akárcsak a magyar, a német, az osztrák, a svájci, a francia, a luxemburgi vagy a brit esetben látható volt. Európai uniós szinten is főleg közigazgatási jellegű szabályozásban kell gondolkodni, ami nem a magánjogi és a büntetőjogi szemlélet kizárását jelenti a környezetvédelmi regulációból, hanem az orientálás európai útjait és irányait definiálja.
Az Európai Unió keretein belül megfontolásra érdemes volna egy egységes környezetvédelmi jog kidolgozása. Ebben helyet kaphatnának a jelenleg tagállamonként alkotmányerejű törvényi szinten szabályozott tárgyak. Ugyanakkor tagállami hatáskörben maradna az irányelvvel, rendelettel és egyéb uniós szabályozási eszközzel le nem fedett részletek kidolgozása. Ez részben a környezetvédelmi jog tagállami reformját is igényelné, de a lényege nem az újabb reformok kikövete-lése volna, hanem a környezetvédelem mint európai uniós kulcskérdés, mint közrendi kérdés elvi jellegű, normatív egységesítése. Hasonló jogegységesítési tendenciák az uniós jogban egyéb területeken is láthatók, de a környezetvédelemben még csak egy-egy fontosabb kérdés kapcsán került sor egységesítésre. Pedig a környezetvédelem az egész EU területén közrendvédelmi (közbiztonsági, valójában közegészségi) faktorként fungál.
Az átfogó uniós környezetjog még valószínűleg várat magára. Számos, gazdasági szempontból elsőbbséget élvező szabályozandó terület foga időben lekörözni a környezetvédelmet, de egyszer a zöld jogi egységesítés is bizonyára megvalósul. Ennek azonban jelenleg főleg teoretikus jelentősége volna, mivel a tagállami és az uniós környezetjog a gyakorlatban jól megfér egymás sal.
Még hogyha voltak is elmaradások a tagállami implementáció terén, ma már ezek aránya elenyésző. Minden tagállam - így az újabbak is - tisztában van azzal, hogy az európai uniós jog, s ezen belül kivált az EU-s környezetjog nem szimbolikus gesztus a szociális ökológia reprezentánsai felé, hanem az uniós joghasználattól elválaszthatatlan, a mindennapos gyakorlatban sorra-rendre elővett normatív textúra.
Ma már több mint háromszáz uniós jogszabály foglalkozik a közösségi szinten 1972 óta jelen lévő környezetvédelemmel. Egy-egy újabb uniós környezetvédelmi jogszabályt mindig éles kritikai észrevételek kísérnek, ami nem az uniós jogalkotás minőségét ássa alá, hanem annak a jele, hogy Európa fejlettebb államai odafigyelnek a környezetvédelemre, és politikájuk fontos részének tekintik, hogy beépítsék saját érdekeiket és jobbító szándékaikat az európai uniós környezetjog szabályaiba. E mögött részben gazdasági, részben állami és nem kis részt társadalmi motívumok húzódnak meg. Röviden tehát: pénz, politika és még egyszer pénz.
Ez utóbbi nem jelenti, hogy az európai uniós környezetvédelem működtetése etikátlanul folyna. Teljesen természetes, hogy minden tagállam külön-külön is lefordítja a nemzetgazdasága nyelvére az uniós jogot, és minden tagállam saját szempontjait igyekszik becsempészni az uniós jogalkotás folyamatába. Ezt a tagállamok és nem tagállamok közti bilaterális kapcsolatokban is tetten érhetjük. Olykor mást mond az európai uniós közös érdek, és megint mást a tagállami közérdek és államérdek. A társadalmi érdek megjelenítése elsősorban tagállami feladat, de az uniós intézmények is lehetőséget nyújtanak a szociális érdekek megjelenítéséhez (lásd pl. Európai Gazdasági és Szociális Bizottság).
Végül is a környezetvédelem hasznát akkor lehet ökológiai lábnyomban mérni, ha az irányító hatalom a lakosságot nem csak szociális, de gazdasági szempontból is környezetvédelemre ösztönzi. Tehát akkor, ha az ökológiai lábnyom csökkentése együtt jár a gazdasági jólét magasabb fokával. Erre nézve az egyes tagállamok egészen sajátos, főleg közigazgatási jogon alapuló szabályrendszereket dolgoznak ki, melyeknek primér céljuk a lakosság és a vállalkozók, valamint a többi állami és társadalmi szereplő környezettudatos megfontolásra késztetése. Pl. Magyarországon a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 20. §-ának (7) bekezdése értelmében nem kell bányajáradékot fizetni a kitermelt geotermikus energia 50%-át meghaladóan hasznosított mennyisége után. ■
JEGYZETEK
3 Ket. = a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény.
4 Holbach, Paul Henri Dietrich (1978): A természet rendszere. A természeti és erkölcsi világ törvényei. Ford.: Bruckner János, Győry János, Szentmihályi János, Vajda Endre. Akadémiai Kiadó, Budapest, p. 15.
5 Hegel, Georg Wilhelm Friedrich (1968): A filozófiai tudományok enciklopédiájának alapvonalai. Második rész: A természetfilozófia. Ford. Szemere Samu. Akadémiai Kiadó, Budapest, p. 15.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Julesz Máté tudományos kutató, Szegedi Tudományegyetem ÁJK
Visszaugrás
