Az Alaptörvény államszervezetre gyakorolt hatásának egyik nem vitatott eleme az Alkotmánybíróság szerepének megváltozása. Míg a rendszerváltozástól az Alaptörvényig az Alkotmánybíróság elsősorban normakontroll eljárásokat folytatott (habár az alkotmányjogi panasz és a hatásköri összeütközés egyik esetének feloldása már akkor is a jogalkalmazási kontroll-eljárás volt), mégpedig actio popularis alapján, az Alaptörvény hatályba lépését követően az alkotmányjogi panasz alapján folytatott eljárások váltak meghatározóvá. Így 2012-ben 25 utólagos normakontroll iránti indítvány, 65 bírói kezdeményezés, 728 alkotmányjogi panasz; 2013-ban 13 utólagos normakontroll iránti indítvány, 49 bírói kezdeményezés, 199 alkotmányjogi panasz; 2014-ben 3 utólagos normakontroll iránti indítvány, 54 bírói kezdeményezés, 333 alkotmányjogi panasz; míg 2015 első 9 hónapjában: 4 utólagos normakontroll iránti indítvány, 42 bírói kezdeményezés, 212 alkotmányjogi panasz érkezett az Alkotmánybíróságra.[1] Ez a nem jelentéktelen körülmény felvetette egyfelől az Alkotmánybíróság és a rendesbíróságok viszonyának kérdését, másfelől felértékelte az eljárási szabályok, köztük az indítványok érdemi elbírálhatóságát biztosító eljárási feltételek jelentőségét.
Ami az első kérdést illeti, az Alaptörvény egyik előzményének tekinthető, a Salamon László által vezetett Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság számára készült szakértői anyag,[2] és a határozattervezet[3] az elfogadott Alaptörvény szerkezeti leírásához képest koherens megoldást javasolt. Az államszervezet leírása azokban a 3+1 hatalmi ág (a "+1" a constant-i értelemben[4] felfogott neutrális köztársasági elnök lett volna) következetes rendszerére épült, azon belül egyetlen csoportba, az igazságszolgáltatás fejezetbe került volna az Alkotmánybíróság, a rendes bíróságok és az ügyészség. Az Alaptörvény rendszere nem ezt a struktúrát követi, ami a kérdésünk megválaszolását nem könnyítette meg.
- 137/138 -
Kelsenre visszavezetett hagyományként szokás mondani, hogy az Alkotmánybíróság "negatív törvényhozó",[5] de álláspontunk szerint ez félrevezető jellemzés, mint ahogy a rendes bíróság sem fogható fel negatív bűnelkövetőként, negatív szerződéskötőként vagy negatív közigazgatási hatóságként. Nehezen támadhatónak látszik Bragyova András felfogása, aki egészen világosan kimunkálta, hogy a normakontrollt végző állami szervnek miért kell szükségszerűen bírósági jellemzőkkel rendelkeznie, függetlenül attól, hogy mi a tényleges elnevezése.[6] Magyarországon ráadásul az elnevezés sem okozhat gondot, hiszen az Alkotmánybíróság nevében hordozza, hogy "bíróság".
Az Alaptörvény rendszere az igazságszolgáltatás tekintetében sok fontos újdonságot hozott. Az még nem lenne dogmatikai értelemben jelentős változás, hogy a Legfelsőbb Bíróság helyére a jogtörténetünkből ismert hagyományos elnevezéssel a Kúria lépett, az viszont igen, hogy a Kúria nem csak a Legfelsőbb Bíróság feladatait vette át, de az ideiglenes Alkotmány Alkotmánybíróságától is örökölt feladatot, nevezetesen az önkormányzati rendeletek törvényességének vizsgálatát. Mondhatjuk, hogy ezzel a normakontroll megoszlott az Alkotmánybíróság és a Kúria között, de a megoldás ennél bonyolultabb gyökerű: legalább ennyire helyes ugyanis azt mondani, hogy a Kúriának ezzel a hatáskörével feléledt a több mint fél évszázados Királyi Közigazgatási Bíróság hagyománya.[7]
Az új igazságszolgáltatási rendszer dogmatikai szempontból legfontosabb kérdését a bírósági szervezetről szóló új törvény (2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, a továbbiakban: Bszi.) 6. §-a veti fel, amely szerint a bíróság határozata mindenkire kötelező. Csakhogy az új alkotmánybírósági törvény (2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról, a továbbiakban: Abtv.) - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontjában írt rendelkezésével összhangban - a 27. §-ában úgy rendelkezik, hogy az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panaszt nyújthat be, az Alkotmánybíróság pedig, ha az alaptörvény-ellenességet megállapítja, akkor - a 43. § szerint - a felülvizsgált rendes bírósági döntést megsemmisíti. Sőt, a bírói döntést megsemmisítő alkotmánybírósági döntés eljárási jogkövetkezményei tekintetében a bírósági eljárások szabályait tartalmazó törvények rendelkezései az irányadóak, és a szükség szerint lefolytatandó (újabb rendes) bírósági eljárásban az alkotmányjogi kérdésben az Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni. A 39. § értelmében pedig az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.
A Bszi. 6.§-a és az Abtv. 39. §-a értelmében van tehát két mindenkire kötelező döntésfajta, amelyekről különösebb spekuláció nélkül kiderül, hogy valójában csak egyiküké, mégpedig az Alkotmánybíróságé a valóban kötelező, a rendes bíróságét ugyanis az Alkotmánybíróság nem egyszerűen felülvizsgálhatja, hanem meg is semmisítheti. Leegyszerűsítve: a rendes bíróságok ítélete mindenkire kötelező, kivéve az Alkotmánybíróságot. Minthogy azonban ezt a kivételt a Bszi. nem tartalmazza, az ellentmondás csak
- 138/139 -
akkor oldható fel, ha az Alkotmánybíróságot valódi bíróságnak tekintjük. Az persze minden vitán felül áll, hogy az AB nem "rendes" bíróság, a "rendes" bíróságok feje a Kúria, viszont az AB fölötte áll, mint a legfelsőbb igazságszolgáltatási szint (tulajdonképpen mint alkotmányos semmítőszék). Ezt a megközelítést tükrözi az Alkotmánybíróság kialakított és következetes gyakorlata.
A két intézmény kapcsolatánál kevésbé látványos, viszont legalább annyira lényeges az eljárási szabályok jelentőségének növekedése, amely lassan, esetenként felismert és kimondott összetevőkből építkező gyakorlathoz vezetett. Ennek alapja az egyes alkotmánybírósági eljárások kezdeményezésére jogosultak és azok célja közötti összefüggés.
Ha az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdéséből indulunk ki, kétfajta eljárási célt látunk: egyfelől a normakontrollt [az a)-c) és az e) pontban], másrészt az egyedi bírói döntés fölötti alkotmányossági felülvizsgálatot [a d) pontban]. Az f) pontban megjelölt eljárás (nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata) nem önálló eljárásfajta, hanem csak az egyes eljárásokban vizsgált jogsértés más (nemzetközi szerződésbe ütközés az Alaptörvénnyel való összhang megsértése helyett). Az f) pont tehát eljárási szempontból csak megkettőzi a többi eljárásfajtát, de más sajátossággal nem bír. Ezt erősíti az Abtv. 32. §-a, amely szerint a nemzetközi szerződésbe ütközést egyfelől az alaptörvény-ellenesség vizsgálatát kezdeményezni jogosultak indítványára, másfelől bármely eljárása során hivatalból végzi az Alkotmánybíróság. A g) pont arra hatalmazza fel az Országgyűlést, hogy magában az Alaptörvényben, illetve sarkalatos törvényben további feladatokat határozzon meg az Alkotmánybíróság számára. Ilyenek az Abtv. 33-36. §-aiban és 38. §-ában írt eljárásfajták: az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának, a vallási tevékenységet végző szervezet elismerésével összefüggő döntésének vizsgálata, az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával és a vallási közösség alaptörvény-ellenes működésével összefüggő vélemény adása, a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása, a hatásköri összeütközés feloldása, illetve az Alaptörvény értelmezése.
Ha az eljárásfajtákat tovább vizsgáljuk, azt találjuk, hogy néhány közülük absztrakt, azaz nem a jogalkalmazás során, közvetlen érintettség alapján felmerült okból indul (előzetes normakontroll, utólagos normakontroll közjogi kezdeményezésre, az Alaptörvény értelmezése, az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata), míg mások esetén az érintettség vizsgálata lényeges eljárási feltétel. Az előbbiek esetén fő szabályként a kezdeményezésre jogosultság (a speciális alanyiság) és a kezdeményezési határidő, valamint az indítvány értelmezhetősége vizsgálandó. Ezek viszonylag egyszerűen megválaszolható kérdések, ezért ebben a dolgozatban figyelmen kívül hagyjuk őket. Szintén figyelmen kívül hagyjuk a csak speciális közjogi jogalany kezdeményezésére folytatható további eljárásokat (az Országgyűlés vallási tevékenységet végző szervezet elismerésével összefüggő döntésének vizsgálata, az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával és a vallási közösség alaptörvény-ellenes működésével összefüggő vélemény adása, a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása, valamint a hatásköri összeütközés feloldása).
- 139/140 -
A fennmaradt, személyes érintettség esetén kezdeményezhető eljárásfajták, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjaiban írt egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálata bírói kezdeményezésre (Abtv. 25. §), egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálata alkotmányjogi panasz alapján [Abtv. 26. § (1) bekezdés] és bírói döntés és az Alaptörvény összhangjának vizsgálata alkotmányjogi panasz alapján (Abtv. 27. §). Ezt egészíti ki az Abtv. 26. § (2) bekezdésében írt kivételes alkotmányjogi panasz, amely jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálatára irányul, és amely akkor kezdeményezhető, ha a jogszabály alaptörvény-ellenessége közvetlenül, bírói döntés nélkül okoz jogsérelmet és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.
Mind a négy eljárásfajtára jellemző tehát, hogy csak a közvetlen érintettség esetén folytatható (ez még a bírói kezdeményezésre is igaz, habár abban az esetben a tényleges kezdeményező nem az érintett, a bíró viszont rá tekintettel fordul az Alkotmánybírósághoz). Az eljárások célja jelentősen különbözik. A két szélső pont a közvetlen panasz, amely csak normakontrollra irányul (hiszen bírói döntés hiányában kezdeményezhető), valamint a bírói döntés elleni alkotmányjogi panasz, amelyben nem kell (nem is szabad) az alkalmazott jogszabály alaptörvény-ellenességére hivatkozni. A másik két eljárás esetén ugyanilyen sajátosságokat látunk: a bírói kezdeményezés csak normakontrollra irányul, habár konkrét eljárással összefüggésben, míg a jogszabályt támadó alkotmányjogi panasz bizonyos értelemben ennek a fordítottja: konkrét bírói döntés ellen irányul, de valójában normakontrollt kell indítványozni. Ezeknek a sajátosságoknak a következménye az eljárási feltételek bonyolultsága, amit a három alkotmányjogi panasz esetén az önálló eljárási szakasz, a panasz befogadhatóságának vizsgálata is jelez. Az Alaptörvényből, illetve az Abtv-ből következő befogadási (vagy általában: eljárási) feltételek összefüggéseit az Alkotmánybíróságnak kellett esetenként, értelmezéssel meghatároznia.
Mielőtt rátérnénk írásunk tulajdonképpeni tárgyára, az alkotmányjogi panaszok bővebb vizsgálatára, megjegyezzük, hogy a bírói kezdeményezésekkel szemben támasztható formai és tartalmi követelményeket is esetről esetre állapította meg az Alkotmánybíróság,[8] majd ezeket a III/1825/2014. számú ügyben hozott 3058/2015. (III. 31.) AB végzés (a továbbiakban: ABV) össze is foglalta. Az utóbbi megoldásra azért volt lehetőség - szemben az alkotmányjogi panasszal - mert egyrészt a bírói kezdeményezések formai szempontból jóval egységesebbek, másfelől a bíró jogi szakismerettel rendelkezik, ezért a lege artis indítvány megkövetelése bizonyos értelemben evidencia. A bírói kezdeményezéseket ugyanakkor a korábbi szabályozáshoz képest felértékeli az immár a bírói döntéssel szemben is igénybe vehető alkotmányjogi panasz, ezért a bírónak különösen figyelnie kell az általa alkalmazandó jogszabályok és az Alaptörvény összhangjára. Az ABV bizonyos feltételek azonossága miatt nem hagyható figyelmen kívül az alkotmányjogi panaszok tekintetében sem.
- 140/141 -
Az ABV az eljárási feltételek meghatározását az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésére alapította. Megállapította, hogy a rendelkezés a)-g) pontjai felsorolják az Alkotmánybíróság eljárásait (a hatáskörébe tartozó ügyeket), ezért - szemben a korábbi Alkotmánnyal, amely csak az utólagos normakontrollt szabályozta - az alkotmánybírósági eljárások típuskényszerének tiszteletben tartása közvetlen és megkerülhetetlen alkotmányos követelmény. Az Alkotmánybíróság, a 24. cikk (1) bekezdésének megfelelően, "az Alaptörvény védelmének legfőbb szerveként alkotmányos kötelezettségeit hatáskörei gyakorlása folytán teljesíti".[9] Ennek során nemcsak az eljárásait kezdeményező indítványok jogalapját - a jogszabályok vagy bírói döntések és az Alaptörvény, illetve nemzetközi szerződések összhangját - köteles vizsgálni, de - amint erre más döntésében rámutatott - nem mellőzheti annak vizsgálatát sem, hogy az egyes indítványok formája és tartalma megfelel-e az Alaptörvényben szabályozott típuskényszernek, továbbá a 24. cikk (9) bekezdésének felhatalmazása alapján elfogadott Abtv-ből, illetve a 24. cikk (2) bekezdésének g) pontjának felhatalmazása alapján más sarkalatos törvényből következő feltételeknek.[10]
Az ABV rögzítette, hogy az "Alkotmánybíróság döntéseinek kiszámíthatósága, végső soron az Alaptörvény védelme nemcsak azt követeli meg, hogy érdemi döntései következetesek legyenek, hanem azt is, hogy az eljárást kezdeményező indítványokkal szemben az Alaptörvény és a jogszabályok által elvárt, az indítványok érdemi elbírálásra alkalmasságát meghatározó feltételek értelmezése világos és teljesíthető legyen."[11]
Az Alaptörvény 24. cikkében az Alkotmánybíróságra bízott feladatból, és az eljárásaira vonatkozó típuskényszerből következően az Alkotmánybírósághoz intézett indítványokkal szemben három általános - mindegyik eljárásfajtára, így az alkotmányjogi panaszokra is irányadó - követelményt állapított meg:
Conditio generale ratione personae (általános alanyi feltétel): mivel az egyes eljárások indítványozására jogosultak köre eltér egymástól, minden eljárásfajtát csak az arra feljogosított indítványozó kezdeményezhet, ami önmagában is megköveteli, hogy az egyes indítványok típusa azonosítható legyen, az eljárásfajták ne keveredjenek.
Conditio generale claritatis (általános világossági követelmény): eszerint az indítványozók jogosultsága és az eljárási feltételek különbözősége nem kizárólag formális követelmény, hanem azt az indítványok tartalmának is tükröznie kell. Az egyes indítványok nem rejthetnek más indítványokat, nem szolgálhatnak sem az indítványozásra jogosultak körének burkolt kitágítására, sem olyan más eljárásfajta leplezésére, amelynek kezdeményezésére az indítványozó nem jogosult. Ez a feltétel végső soron a 31/1990. (XII. 18.) AB határozattal indult gyakorlaton nyugszik.
Conditio generale potestatis (általános hatásköri követelmény): ennek alapján az indítvány érdemi elbírálása nem vezethet arra, hogy az Alkotmánybíróság átvegye más alkotmányos - jogalkotó vagy jogalkalmazó - intézmény feladatait. Ebből fakadó követelmény, hogy az indítványok az Alaptörvényben meghatározott célokra irányuljanak és az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó kérelmet tartalmazzanak.
- 141/142 -
A továbbiakban az Alkotmánybíróság a három általános követelményt a bírói kezdeményezésekre vonatkoztatta, illetve kiegészítette azokat az erre az eljárásfajtára jellemző sajátos követelményekkel, melyek nagyobb részt a korábban már hivatkozott határozatokból és végzésekből is kiolvashatók. Ezek tehát már nem kizárólag az Alaptörvényből következnek, hanem az Abtv. 25. §-ában a bírói kezdeményezésre vonatkozó különös szabályokon, és az Abtv. 51-52. §-aiban az indítványokra vonatkozó további formai és tartalmi feltételeken alapulnak. Ezek közül két, egymással összefüggő tárgyi feltétel (conditiones speciales ratione materiae) nem kizárólag a bírói kezdeményezésekre vonatkozik, hanem minden más indítványfajtára így a panaszokra is, azok sajátosságainak megfelelően.
Certa applicatio (határozott indítvány):[12] a feltétel közvetlenül az Abtv. 52. §-ának (1) bekezdésén alapul. Az indítvány akkor határozott, ha az 52. § (1b) bekezdésben felsorolt feltételeknek következetesen eleget tesz, így pontosan és egyértelműen megjelöli az indítvány indokait, az indítvány által támadott jogszabályt, jogszabályi rendelkezést vagy bírói döntést, valamint az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés megsértett rendelkezését. Az indítványnak indokolnia kell továbbá, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés vagy bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével (panasz esetén természetesen valamely alapvető joggal) vagy a nemzetközi szerződéssel, továbbá kifejezett kérelmet kell tartalmaznia a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására. Az utóbbi feltétel a panaszok egyik fajtája esetén a bírói döntés megsemmisítésére vonatkozik. Korábbi döntéseiben az Alkotmánybíróság megállapította már, hogy nem alkalmas az indítvány érdemi elbírálásra, ha félreérthetően jelöli meg az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amelyet sérülni vél,[13] vagy pusztán megjelöli azt, de nem indokolja meg - nem tartalmaz részletes érvelést arra vonatkozóan -, hogy az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével miért ellentétes a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés.[14] Az elégtelen indokolás miatt akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés,[15] vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns.[16]
Petitum certum (határozott kérelem): a feltétel tulajdonképpen a határozott indítvány része. Az ABV megállapítása szerint ugyanis nem alkalmas az indítvány érdemi elbírálásra akkor sem, ha nem tartalmaz világos kérelmet az alkalmazandó jogkövetkezményre,[17] vagy olyan jogkövetkezmény alkalmazását kéri - mulasztással előidézett alaptörvényellenesség fennállásának megállapítását - amelynek kezdeményezésére nem jogosult, mivel a mulasztás megállapítása az Abtv. szerint (szemben a korábbi szabályozással) nem indítványfajta, hanem az Alkotmánybíróság mérlegelésén alapuló lehetséges jogkövetkezmény.[18]
- 142/143 -
A két feltétellel összefüggésben hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a határozottság követelményének minden támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény minden felhívott rendelkezése vonatkozásában külön-külön teljesülnie kell, mivel az Abtv. 52. §-ának (2) bekezdése értelmében "az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat - a törvényben taxatíve felsorolt kivételekkel - kizárólag a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik".[19] Ennek különös súlya van: a kérelemnek az Abtv. 52. §-án alapuló határozottsága olyan feltétel, amely az indítványozót terheli, de az Alkotmánybíróságot is köti: nem alkalmazhat olyan jogkövetkezményt, amelyet az indítványozó nem kért.
Az alkotmányjogi panaszt már az ideiglenes Alkotmány idején hatályos régi Abtv. (1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról) is ismerte [1.§ d) pont, 48.§]. Azt a konkrét ügyben alkotmányellenesnek vélt jogszabály alkalmazása miatt bekövetkezett alapjogsérelem miatt, a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehetett írásban előterjeszteni, feltéve, hogy a panaszos az egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nem volt számára biztosítva. Az Alkotmánybíróság eljárására egyébként az alkotmányellenesség utólagos vizsgálatára (normakontrollra) vonatkozó szabályok voltak irányadók.
Az alkotmányjogi panasz alkalmazását érintő első fontos döntés az 57/1991. (XI. 8) AB határozat (Jánosi-ügy) volt. Ebben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
a) elsődleges alapjogvédő állami intézmények a rendes bíróságok;[20]
b) az alkotmányjogi panasz jogorvoslat, még ha rendkívül sajátos is (ez a régi Abtv. szabályából is következik, amely szerint az alkotmányjogi panasz előterjesztésének feltétele az egyéb jogorvoslatok kimerítése);[21]
c) az alkotmányjogi panasz benyújtójának alanyi joga van ahhoz, hogy ügyében az Alkotmánybíróság határozzon;[22]
d) az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvényen alapuló joga van ahhoz, hogy az alkotmányellenes bírósági ítéletet megsemmisítse,
e) a jogsérelemnek ezért az Alkotmánybíróság eljárása folytán kell orvosolhatónak lennie, különben a panasz a jogorvoslati jellegét veszítené el, ami lényegi elem, mert ez különbözteti meg az utólagos normakontrolltól.
Az ügyben kialakult jogirodalmi vita nem az alkotmányjogi panasz jogorvoslati természetét vitatta, hanem a határozat egyetlen elemét kifogásolta, mégpedig azt, hogy az ügyben az Alkotmánybíróság a rendes bíróságok érintett ítéleteit megsemmisítette. Ennek
- 143/144 -
lehetőségére ugyanis a régi Abtv. egyáltalán nem utalt. Enélkül persze a panasz jogorvoslati jellege nem érvényesülhetett volna maradéktalanul, a panasz folytán feltárt alkotmányellenesség nem maradhatott következmény nélkül. Az Alkotmánybíróság a következménynélküliséget a 23/1998. (VI. 9.) AB határozatával orvosolta, amelyben megállapította, hogy "az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy a büntető eljáráson kívüli eljárásokban nem szabályozta az Alkotmánybíróság által alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága kizárásának eljárásjogi következményeit."[23] Az Országgyűlés a mulasztást az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás megteremtéséről szóló 1999. évi XLV. törvénnyel orvosolta. Ennek eredményeként állt elő az a helyzet, hogy az alkotmányjogi panasz jogkövetkezményét, a konkrét jogsérelem orvoslásának eszközeit polgári ügyekben a Pp.(1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról) tartalmazta (262/A.§). Más okból ugyan, de büntető ügyekben is hasonlóképpen a Be. (1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról, 416. §) tartalmazta az orvoslás eszközét. Érdekes módon a Ket. (2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól), amely az alkotmányjogi panaszt kifejezetten jogorvoslatnak tekinti [97. § (2) bekezdés d) pontja, és amelynek benyújtását a 113. § az egyezséget jóváhagyó határozat meghozatala során alkalmazott alaptörvény-ellenes jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés miatt teszi lehetővé] fordítva szabályoz. Akkor engedi meg a közigazgatási határozat döntésének módosítását vagy visszavonását, ha az Alkotmánybíróság nem mondja ki a megsemmisített jogszabálynak vagy jogszabályi rendelkezésnek az Alkotmánybíróság eljárására okot adó ügyben való alkalmazhatóságát.
Kérdés ezek után, hogy merülhet-e fel még mindig kétely az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegét illetően. Álláspontunk szerint a jogorvoslat valamely eljárás során hozott döntéskontrolljának az a fajtája, amely a támadott döntésnek szintén eljárási szabályok alapján történő felülvizsgálatát jelenti a feltárt hiba orvoslása érdekében, a teljes eljárás vagy legalább a döntés felülbírálatának, azaz a döntés megváltoztatásának vagy megsemmisítésének (közvetlen vagy közvetett) jogával. Ki kell emelni ebből a definícióból azt, hogy a jogorvoslat célja mindig az érintett (ügyfél) vagy a jogorvoslatot végző hatóság, bíróság vagy más szerv által jogi vagy ténybeli okból hibásnak (azaz alkotmányellenesnek, törvénysértőnek vagy megalapozatlannak) tartott döntés orvoslása.[24] Ha ezt a meghatározást elfogadjuk, az alkotmányjogi panasz jogorvoslat.
Azt ugyanakkor be kell látni, hogy az alkotmányjogi panasz és az egyéb eljárásjogokban (Be., Pp., Ket., Szabs.) szabályozott jogorvoslati eszközök között van egy lényeges különbség, mégpedig az, hogy az egyéb eljárásjogok jogorvoslati eszközeinek alkalmazása megőrzi az alapeljárásokra jellemző kontradiktórius jelleget, vagyis a jogorvoslat kezdeményezőjéhez képest ellenérdekelt felek is részt vesznek (mégpedig ellen-indítványtételi joggal) a jogorvoslati eljárásban, míg az alkotmányjogi panasz esetén ez a körülmény hiányzik. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője saját jogának megsértését úgy vitathatja, hogy sem ehhez, sem a panasz folytán hozott alkotmánybírósági döntés következményéhez (a támadott dön-
- 144/145 -
tés sorsához) az ellenérdekelt felek nem szólhatnak hozzá. Ebből a körülményből két következtetés mindenképpen levonható.
Az egyik következtetés az, hogy az alkotmányjogi panasz alapján folytatott alkotmánybírósági eljárás semmiképpen nem jelentheti a támadott döntéshez vezető alapeljárásba vitt jog jogszabályokon (azaz nem az Alaptörvényen) alapuló elbírálását. Egyszerűbben megfogalmazva: az Alkotmánybíróság soha nem a keresetet, vádat bírálja el, ilyen értelemben nem a támadott döntés szakjogi (polgári jogi, büntetőjogi, szabálysértési jogi, más közigazgatási jogi) helyességét, még kevésbé annak megalapozottságát bírálja felül. Az alkotmányjogi panasz tehát a lehető legszorosabban az alkalmazott jogszabály - illetve az Alaptörvény rendszerében a bírói döntés per se - alapjogsértő jellege miatt nyújtható be. Ezt, illetve összetevőit az Alkotmánybíróság esetről esetre meg is állapította: az Alkotmánybíróság nem válhat negyedfokú (álláspontunk szerint rendes-) bírósággá,[25] a jogszabályokat elsősorban a rendes-bíróságok értelmezik,[26] az Alkotmánybíróság tartózkodik attól, hogy jogági dogmatikához tartozó kérdések helytállóságáról állást foglaljon,[27] a bírói döntés irányának, a bizonyítékok bírói mérlegelésének, és a bírósági eljárás teljes egészének ismételt felülbírálatára nem rendelkezik hatáskörrel.[28]
A másik következtetés a fentiből fakad: az Alkotmánybíróságnak sem szabad figyelmen kívül hagynia az alkotmányjogi panasz elbírálásakor, hogy az ellenérdekű felek nem részesei az eljárásának. A panaszos szubjektív jogának sérelme ezért objektív alapjogsértés következménye kell hogy legyen. Másként megfogalmazva: az Alkotmánybíróság nem védheti olyan módon a panaszos szubjektív jogát, hogy döntése folytán, azzal egyidejűleg szubjektív alapjogsérelmet okozzon az ellenérdekű feleknek. Ilyen értelemben tehát az alkotmányjogi panasz jogorvoslati természete ellenére valóban nem szakad el teljesen a normakontrolltól: még bírói döntés elleni panasz esetén is az Alaptörvény (az abban biztosított alapvető jog) objektív védelme, érvényesítése a cél.[29] Az alkotmányjogi panasz tehát egészen különleges, alkotmányos (és nem rendes eljárási) jogorvoslat. Ezt erősíti az is, hogy az indítvány befogadhatósága során mérlegelendő egyik körülmény az, hogy a panaszban megjelölt alaptörvény-ellenesség a bírói döntést érdemben befolyásolta-e, illetve a kérdés alapvető alkotmányjogi jelentőségű-e (Abtv. 29. §).
Az Alkotmánybíróság hatásköre - amint erre a fentiekben is utaltunk már - 2012. január 1-jével alapjaiban megváltozott [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés a)-g) pontok, új Abtv.]: az Alkotmánybíróságot az Alaptörvény felhatalmazta a bíróságok ítéletének megsemmisítésére, ehhez pedig elegendő, ha az ítélet sérti az indítványozó alapjogát, nem szükséges ehhez alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása sem. Az alkotmányjogi panasz tehát kétfelé vált [amit a harmadik, 26. § (2) bekezdése szerinti közvetlen alkotmányjogi panasz egészített ki, de annak bírói ítéletre nincs kihatása, hiszen éppen attól függet-
- 145/146 -
lenül terjeszthető elő]. Tény, hogy a támadott ítélet megsemmisíthetőségét az Abtv. csak a 27. § szerinti "valódi", a bírói ítélet ellen [vagyis nem alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt, a 26. § (1) bekezdése alapján] előterjesztett panasz esetén jelenti ki egyértelműen, miközben ebben az esetben is lehetővé teszi az alkalmazási tilalom kimondását. Az Abtv. 28. §-a a kétféle panasz között azonban korlátlan átjárást biztosít: az Alkotmánybíróság a bírói döntés felülvizsgálatára irányuló eljárásban az alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját illető vizsgálatot is lefolytathatja, és fordítva, alkalmazott jogszabályt támadó panasz esetén a bírói döntés alkotmányosságát is vizsgálhatja.
A hatályos szabályok szerint a bírói döntés elleni panasz (27. §) immár valódi, alkalmas az egyéni jogsérelem közvetlen orvoslására. Az átjárhatóság (28. §) miatt pedig a közvetlen orvoslás az alkalmazott jogszabályt támadó panasz esetén is lehetséges, ez a panasz is maradéktalanul jogorvoslati természetű tehát. Nincs ok tehát arra következtetni, hogy megváltozott (különösen: csökkent) volna a jogintézmény jellege a régi Abtv-hez képest: az változatlanul jogorvoslat. Ez következik az Abtv. indokolásából is: "[h]a pedig pusztán a jogszabály alkotmányellenességét állítja az indítványozó, és nem kéri a döntés megsemmisítését, akkor pont az indítványozó nem részesülne az AB eljárás kedvező hatásából (döntés megsemmisítése, alkalmazási tilalom)."
Töretlen ebben a kérdésben az Alkotmánybíróság gyakorlata is. A 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés szerint: "[11] Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az alkotmányjogi panasz jogorvoslat. Az Alkotmánybíróság már az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatban - a régi Abtv. 48. § (1) bekezdését értelmezve - kimondta...", illetve: "[13] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és d) pontja szerinti alkotmányjogi panasz jogintézményének egyaránt elsődleges célja ugyanis az egyéni, szubjektív jogvédelem: a ténylegesen jogsérelmet okozó alaptörvény-ellenes jogszabály, illetve alaptörvény-ellenes bírói döntés által okozott jogsérelem orvosolása. Ehhez kapcsolódik a jogszabály felülvizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszok esetén másodlagos célként a későbbiekben előforduló hasonló jogsértések megelőzése és ennek révén egyben az alkotmányos jogrend objektív védelme. Mindenekelőtt ebben különbözik az alkotmányjogi panasz eljárás az absztrakt utólagos normakontrolltól, amely - egyéni jogvédelmi funkció nélkül is - jövőbeli, esetleges vagy egyébként az indítványozót közvetlenül nem feltétlenül érintő elvont alkotmányossági probléma, alaptörvény-ellenesség megszüntetésének eszköze lehet." Továbbá: "[14] Az alkotmányjogi panasz kettős célját tükrözi az alkotmányjogi panasz eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának kettős jogkövetkezménye is: egyrészt, alkalmazási tilalom az eljárására okot adó ügyben, illetve a döntés megsemmisítése [Abtv. 45. § (2) bekezdés, 43. §]; másrészt, hatályvesztés és a további alkalmazás tilalma [Abtv. 45. § (1) bekezdés]".[30] A 6/2013. (III. 1.) AB határozat ezt megerősítette.
Az Alaptörvény és az Abtv. szabályozásának világosságához képest zavaró körülmény, hogy mindeközben megmaradt az ideiglenes Alkotmány hatálya alatt kialakított Pp- és Be-beli szabályozás is. Az egyéni jogsérelem tényleges orvoslására két módszer is kínálkozik tehát, az alkalmazási tilalom kimondása (amelyet követően a Pp. és a Be. szabályai alapján kizárólag a Kúria alkalmazza a jogkövetkezményt), illetve a bíróság ítéletének megsemmisítése az Alkotmánybíróság által (amely esetben a jogkövetkezmény alkalmazása megoszlik az Alkotmánybíróság és a Kúria között). Hatását tekintve a két jogkövetkezménynek azonosnak kell lennie, alkalmazásuknak azonos eredményre
- 146/147 -
kell vezetnie. Ez a hatás a megsemmisítés esetén nyilván egyértelmű. Ezt a már idézett 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés világosan kijelentette: "[14] Az alkotmányjogi panasz kettős célját tükrözi az alkotmányjogi panasz eljárásban az alaptörvény-ellenesség megállapításának kettős jogkövetkezménye is: egyrészt, alkalmazási tilalom az eljárására okot adó ügyben, illetve a döntés megsemmisítése [Abtv. 45. § (2) bekezdés, 43. §]; másrészt, hatályvesztés és a további alkalmazás tilalma [Abtv. 45. § (1) bekezdés]".[31]
Ha az Alkotmánybíróság gyakorlatát is megnézzük, azt látjuk, hogy 2012. január 1. - 2015. november 23. között egyetlen esetet kivéve alkotmányjogi panasz esetén nem alkalmazási tilalmat állapított meg, hanem megsemmisítette az érintett bírósági határozatot (30 esetben). Alkalmazási tilalmat jellemzően bírói kezdeményezések esetén mondott ki, illetve állapított meg (22 esetben). Az egyetlen kivétel a 15/2015. (V. 29.) AB határozat volt, amelyben az alkalmazott jogszabály megsemmisítését nem követte a bíróság ítéletének megsemmisítése: "[41] Az Alkotmánybíróság a 35/2014. (XII. 18.) AB határozatban utalt arra, hogy »[b]izonyos esetekben az Alkotmánybíróság határozata önmagában alkalmas arra, hogy az alaptörvény-ellenes jogszabály által okozott jogsérelmet kiküszöbölje; más esetekben a jogsérelem orvosolására bírósági eljárás útján kerül sor a törvényben szabályozott módon« (Indokolás [46]). A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 360. §-ban körülírt esetekben az alkotmányjogi panasz orvoslásának eljárási eszközét - az Alkotmánybíróság határozata alapján és a vonatkozó eljárási szabályok megfelelő alkalmazásával - a Kúria állapítja meg. A szükség esetén újból lefolytatandó eljárásban a jelen határozatban kimondott alkalmazási tilalom értelemszerűen irányadó. Erre tekintettel, továbbá mivel maga az alkalmazott rendelkezés (és nem pedig a bírói jogértelmezés) volt alaptörvény-ellenes, az Alkotmánybíróság a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pkf.26.939/2012/5. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására vonatkozó indítványt elutasította."[32]
Úgy gondoljuk ezért, hogy lett volna lehetőség, és indokolt is lett volna a 15/2015. (V. 29.) AB határozat megoldását kivételes eltérésnek tekinteni, és folytatni a korábbi, egyértelmű gyakorlatot. Mindkét panasz fajta esetén lehetett volna egységes jogkövetkezmény a megsemmisítés, az alkalmazási tilalom pedig az Alkotmánybíróság döntésének a hasonló ügyekre kiterjesztését szolgálhatná. Ez a megoldás biztosan maga után vonná a jogsérelem orvoslását, vagyis az Alkotmánybíróság Alaptörvényen és a sarkalatos Abtv-n alapuló döntésének jogkövetkezménye (amely ráadásul a jogorvoslati természet differentia specifica-ja) nem függne más eljárási törvényektől (amelyek ad absurdum következmények nélkül is hagyhatják az Alkotmánybíróság döntését).
A IV/01343/2014. számú ügyben hozott 34/2015. (XII. 9.) AB határozattal az Alkotmánybíróság elvi éllel megerősíteni látszik a másik megoldást: ha a panaszos elsősorban az alkalmazott jogszabályt támadja, akkor annak megsemmisítését követően a bíróság döntésének megsemmisítése helyett csak alkalmazási tilalmat mond ki (a konkrét esetre mindenképpen, szükség esetén pedig a hasonló ügyekre kiterjedően is) az Alkotmánybíróság. A jogkövetkezményt pedig a Kúria alkalmazza perújítás engedélyezése vagy felülvizsgálati eljárás során. A határozat indokolása szerint ugyanis: az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panasz
- 147/148 -
(mint a konkrét normakontroll speciális fajtája) alapjául szolgáló bírósági eljárásban a megsemmisített jogszabályi rendelkezések alkalmazását kizárta, illetve az Abtv. 45. § (4) bekezdésében foglaltakra tekintettel - az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság - érdekében elrendelte a megsemmisített jogszabályi rendelkezések alkalmazhatóságának általános kizárását.[33] Ezt azonban azzal is kiegészítette, hogy "Mivel a bírói döntés alaptörvény-ellenességét az indítványozó a jogszabály alaptörvény-ellenessége folytán állította, az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a szerinti hatáskörében eljárva az erre irányuló indítványt elutasította. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti hatáskörében jogkövetkezményként az Abtv. 45. § (2) bekezdés alapján jelen esetben alkalmazási tilalmat állapított meg, ezért a bírósági ítéletek megsemmisítését mint jogkövetkezményt már nem vizsgálta".[34]
Amint már utaltunk rá, végső soron ez a megoldás is alkalmas ugyanannak az eredménynek az elérésére, mintha a megsemmisítés mellett döntött volna az Alkotmánybíróság, ugyanis hatását tekintve a két lehetséges jogkövetkezménynek azonosnak kell lennie, alkalmazásuknak azonos eredményre kell vezetnie. Az a körülmény, hogy a választott megoldás esetén ez a hatás más, egyszerű többséggel elfogadható jogszabályok egymáshoz képest is eltérő szabályaitól függ, pillanatnyilag szépséghiba.
One of the most important changes of the Basic Law of Hungary regarding the Constitutional Court is the new regulation of the constitutional complaints. Whilst under the effect of the interim Constitution of 1989 the primary role of the Court was supervision of the constitutionality of legal acts (control of norms), under the Basic Law the main point of view was transposed to control of constitutionality of decisions of ordinary courts. Consequently, a proceeding started by a constitutional complaint is undoubtedly a legal remedy (without contesting that this legal nature was the same even from 1989). This change increased the importance of procedural conditions which were regulated in details by the Basic Law and by the cardinal law on the Constitutional Court. However, the system of these conditions have to be interpreted by the Court itself. One of the most problematic questions is the legal consequence of the decision of the Court if a legal regulation is considered to be unconstitutional: one possible consequence could be nullification of the decision of the ordinary court which applied the unconstitutional regulation, the other may be the prohibition of the application of that regulation. In this later case it is the duty of the ordinary Court (especially of the Curia, as the supreme ordinary court) to rectify the contested decision. ■
JEGYZETEK
[1] Forrás: http://mkab.hu/dokumentumok/statisztika/2015 (2016. január 4.)
[2] Patyi András - Szalay Péter - Varga Zs. András: Magyarország alkotmányának szabályozási elvei. Szakértői változat. Pázmány Law Working Papers Nr. 2011/31., http://www.plwp.eu/evfolyamok/2011/107-2011-31 (2016. január 4.)
[3] H/2057 számon az Országgyűlés elé terjesztett határozati javaslat. http://www.parlament.hu/irom39/02057/02057.pdf (2016. január 4.)
[4] L. Trócsányi László: Alaptanok. In: Trócsányi László - Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. HvgOrac, Budapest, 2012. 74. p., Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. MTA, Budapest, 1939. 169-175. pp.
[5] L. erről: Kelsen, Hans: Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. In: Triepel, Heinrich - Kelsen, Hans - Layer, Max - Hippel, Ernst von: Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. Überprüfung von Verwaltungsakten durch die ordentlichen Gerichte.Walter de Gruyter C Co., Berlin und Leipzig, 1929. 54. p. és Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás a politika és a jog határán. In: Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás - alkotmányértelmezés. ELTE, Budapest, 1995. 20-21. pp.
[6] Bragyova András: Az Alkotmánybíráskodás elmélete. KJK - MTA ÁJTI, Budapest, 1994.
[7] L. Patyi András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda. In: Varga Zs. András - Fröhlich Johanna: Közérdekvédelem - A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője. PPKE JÁK, Budapest, 2010. 33-55. pp.
[8] Így a 3230/2013. (XII. 21.) AB végzés, 3111/2014. (IV. 17.) AB végzés, 3112/2014. (IV. 17.) AB végzés, 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, 3242/2014. (IX. 22.) AB végzés.
[9] 3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [7]
[10] 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [7]
[11] ABV Indokolás [10], ABH 2015, 1497, 1499.
[12] Az ABV ezt határozott kérelemnek nevezi, viszont a következőkben tárgyalandó petitumot is kérelemnek nevezi. Ebben a cikkben a biztosabb elhatárolás érdekében ezért a certa applicatio a határozott indítványt, vagyis a tágabb feltételrendszert míg a certum petitum a szűkebb értelemben vett határozott kérelmet jelöli.
[13] 3175/2014. (VI. 18.) AB végzés, Indokolás [5]
[14] 3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, 3226/2013. (XII. 12.) AB végzés.
[15] 3269/2012. (X. 4.) AB határozat, 12/2014. (IV.10.) AB határozat, 3025/2014. (II.17.) AB határozat, 37/2013. (XII. 5.) AB határozat, 3074/2013. (III.14.) AB határozat.
[16] 3009/2012. (VI.21.) AB határozat.
[17] 3175/2014. (VI. 18.) AB végzés, 3001/2015. (I.12.) AB határozat.
[18] 3230/2013. (XII. 21.) AB végzés, 3238/2013. (XII. 21.) AB végzés, 3135/2013. (VII.2.) AB határozat.
[19] 3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [7]
[20] Ezt az Alaptörvény rendszerében a 28. cikk már világosan alátámasztja. L. Bitskey Botond - Török Bernát (szerk): Az alkotmányjogi panasz kézikönyve. Hvgorac, Budapest, 2015. 21. p.
[21] Ezt először az 57/1991. (XI. 8) AB határozat jelentette ki, majd a 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés fenntartotta, és a 6/2013. (III. 1.) AB határozat megerősítette.
[22] Ezzel teljesedett ki az alanyi jogvédelem intézményrendszere, l. Cservák Csaba: Az alapjogvédelem komplex intézményrendszere Magyarországon. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás 2015/3. 24 p.
[23] 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182.
[24] Patyi András felhívja a figyelmet arra, hogy a közigazgatási jogi jogorvoslati definíciók "orvoslás" eleme Szamel Lajoshoz nyúlik vissza. Patyi András (szerk): A közigazgatási hatósági eljárások joga, Universitas-Győr, 2005. 232. p.
[25] 3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [28]
[26] 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [13]-[15]
[27] 3003/2012. (VI. 21.) AB végzés, Indokolás [4]
[28] 3231/2012. (IX. 28.) AB végzés, Indokolás [4]
[29] 3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [28]
[30] 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [28], ABH 2012, 1226, 12228-1229.
[31] 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [28], ABH 2012, 1229.
[32] 15/2015. (V. 29.) AB határozat, Indokolás [41], ABH 2015, 342, 351.
[33] 34/2015. (XII. 9.) AB határozat, Indokolás [61], ABH 2015, 913, 930.
[34] 34/2015. (XII. 9.) AB határozat, Indokolás. [63], ABH 2015, 913, 930.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár, PPKE JÁK, alkotmánybíró.
Visszaugrás
