Az 1960-as évek végétől a bürokratikus gazdaságirányítási rendszerben végrehajtott reformok növelték az állami vállalatok gazdasági önállóságát, racionalizálták a központi közigazgatást, a tervutasítások helyett bevezették a gazdasági szabályozó rendszert, és létrehozták a "második gazdaság" formájában a kisvállalkozói piacot. Felismerést nyert azonban, hogy a kommunista bürokratikus gazdaságirányítási rendszer belülről nem reformálható meg, mert a gazdaság túlnyomó részét kitevő állami vállalati szektor a piaci mechanizmusok, azaz a gazdasági verseny, a gazdasági társasági forma és a magántulajdon nélkül nem működtethető hatékonyan.
Az átmenet időszakának kezdetén jött létre a versenytörvény, a társasági törvény, a hatósági árszabályozás gyakorlatával szakító ártörvény, a foglalkoztatási törvény, valamint a társadalombiztosítási, a foglalkoztatási és a szociális törvény. Ezek a törvények olyan új piacgazdasági intézményeket szabályoztak, amelyek szakítottak a kommunista állam bürokratikus gazdaságirányítási rendszerével és paternalista társadalompolitikájával. Az új gazdasági kormányzást a piaci verseny, a vállalkozás szabadsága és a tulajdon egyenlőségének elvei szabályozták.
A piacgazdaság kiépítése felé vezető úton az első lépés az állami vállalatok privatizációja volt. A legnagyobb kihívást a magántulajdon dominánssá tétele jelentette az üzleti szektorban, mert hatalmas mennyiségű állami vállalati tulajdont kellett értékesíteni. A privatizációs folyamatot kezdettől kiélezett politikai küzdelmek kísérték, mert a privatizációban a politikai pártok a saját érdekcsoportjaik gazdasági pozícióinak erősítését látták lehetőségként. A privatizáció ezért nehezen értékelhető a gazdasági hatékonyság szempontjából, mivel a legtöbb esetben politikai törekvéseket, és nem közérdekű célokat szolgált.
Az 1984-ben a gazdasági szervezeti és jogi reform keretében létrehozott vállalati önkormányzó testületek tulajdonosi jogokat gyakoroltak, ezért az 1980-as évek végén, amikor a törvények lehetőséget adtak arra, hogy az állami vállalatok gazdasági társasággá alakuljanak, az állami vállalatokból ilyen módon átalakult gazdasági társaságok részvényeiket és üzletrészeiket elkezdték értékesíteni. A szakirodalom a privatizációnak ezt a szakaszát "spontán privatizációnak" nevezi, mert a privatizációról való döntés az állami vállalatok saját hatáskörében maradt, és az abból származó bevétel is az állami vállalatokból átalakult gazdasági társaságokat illette meg. Ennek a privatizációs formának a megítélése a gazdasági hatékonyság szempontjából rendkívül eltérő. Van olyan álláspont, amelyik szerint az állami vállalatok gazdálkodását jól ismerő korábbi vezetők képesek voltak racionális privatizációs döntést hozni, ami tőkét és az adósságok elengedését jelentette a gazdasági társasággá átalakult állami vállalatok számára, és ami így fokozta versenyképességüket.[1] Más vélemények szerint a nemzeti vagyont "elkótyavetyélték", mert azt többségében a régi kommunista párt-elit szerezte meg áron alul.[2] Ez utóbbiról nem készültek felmérések, de széles körben vált meggyőződéssé, hogy a kommunista utódpárt ezzel alapozta meg későbbi gazdasági hatalmát.
A spontán privatizáció 1990-től az új demokratikus kormány érdekeivel ellentétessé vált, mert saját párthíveit szerette volna a fontosabb vállalati pozíciókba juttatni, és szüksége volt a privatizációból származó bevételekre is az államadósság törlesztése miatt.
1992-ben törvény született az addig decentralizált, "spontán" privatizáció állami kontroll alá helyezéséről, amellyel az állami vállalatok az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ) tulajdo-
- 11/12 -
nába és irányítása alá kerültek. A privatizációnak ezt a szakaszát "politikai privatizációnak" is nevezik, mivel a szoros kormányzati irányítás alatt álló ÁVÜ diszkrecionális jogkörben döntött a privatizációról olyan pályázatok alapján, amelyek szempontjait és eljárását a törvény nem szabályozta. Ezt a privatizációs gyakorlatot sok kritika érte, leggyakrabban a törvényesség és a demokrácia hiányát kérték rajta számon. A privatizáció ennek következtében lelassult, elbürokratizálódott és a korrupció melegágyává vált. Ezeknek a negatív jelenségeknek a hatására a kormány reformokat vezetett be: a használati privatizációs technikák a hazai, tőkével nem rendelkező vállalkozások tulajdonszerzését segítették elő a külföldi vállalatokkal szemben, a tartósan állami tulajdonban maradó állami vállalatok gazdaságos működtetésére pedig holdingként funkcionáló részvénytársaságokat (ÁP Rt. majd ÁPV Rt.) hoztak létre[3]
Az 1995-ös újabb privatizációs törvény, a "privatizáció privatizációja" jegyében törvényesebbé és demokratikusabbá tette a privatizációt, mert szabályozta a pályáztatás eljárási garanciáit, és lehetővé tette más társadalmi csoportok, például a vállalat munkavállalói, vagy a kis- és középvállalkozások számára a privatizációban való részvételt. A privatizációhoz a törvény gazdasági prioritásokat állapított meg, a privatizációs stratégiát pedig a kormány és a parlament együttesen határozta meg. Ekkorra azonban az előző kormány az üzleti szektorban már privatizálta az állami vállalatok többségét.
Az 1995-1998 közötti időszakban került sor a villamos energia- és a gázszolgáltatás, a kőolajipar, a telekommunikáció, valamint a pénzügyi szektor privatizációjára, mivel a versenyszféra jó részében ekkorra már a magántulajdon vált meghatározóvá. Az infrastrukturális közszolgáltató szektor vállalatainak jelentős része került ekkor privatizálásra részben eladás, részben koncesszió útján.
Az ezt követő időszakban a törvényi szabályozás egyre több, korábban az állam kizárólagos tulajdonába tartozó vagyontárgyak privatizálását tette lehetővé pusztán kormányzati döntés alapján, amelynek következtében a 2000-es évek végére csak a közlekedéshez kapcsolódó közművagyon, a vizek és a föld méhének kincsei maradtak kizárólagos állami tulajdonban.
A privatizáció Magyarországon a többségi vélemény szerint túlhajtott volt, mert az állami tulajdon részarányát indokolatlanul alacsony szintre csökkentették, ezért a nemzetgazdaság szempontjából stratégiailag fontos vagyontárgyak külföldi vállalkozások tulajdonába kerültek. Mindez pedig teret engedett a globalizmusnak, amelynek káros hatásaként a külföldi tőke kiszorította a hazai kis- és középvállalkozásokat a piacról. A multinacionális vállalatok gazdasági súlyukból adódóan képessé váltak arra, hogy a kormány gazdaságpolitikai döntéseit befolyásolják, annak érdekében, hogy a maguk számára kedvező gazdasági környezetet: alacsony közterheket, állami támogatásokat és olcsó munkaerőt biztosítsanak.
A privatizációs folyamatokban a korrupció mértékéről nincsenek megbízható adatok, de egy számvevőszéki jelentés szerint az állami vagyon mintegy negyede tűnt el a privatizáció során, amelynek csak kisebbik része történt értékvesztés miatt.
Utólag már nehéz megítélni, hogy a rövid időn belül és minden áron végrehajtott privatizáció helyett választott más megoldások nagyobb gazdasági hatékonyságot eredményeztek volna-e. Átfogó privatizációs stratégia kidolgozása, a veszteséges és korszerűtlen állami vállalatok feljavítása, az állami vagyon igazságosabb elosztása, a gazdaságfejlesztés előtérbe helyezése, hatástanulmányok készítése, szakértő testületek bevonása, a nagyobb parlamenti kontroll, valamint a nyilvánosság valószínűleg kisebb teret engedtek volna az áron aluli eladásnak, a politikai szempontoknak és a korrupciónak.
Arra azonban nem adható válasz, hogy a magyar privatizációs politikának milyen tulajdoni modell létrehozását kellett volna céloznia: az amerikai típusút, amelyik az állami tulajdont szükségképpen alacsony hatékonyságúnak tartja, ezért azt minden lehetséges esetben privatizálja, vagy a skandináv modellt, amelyik az állami tulajdont is képes magas hatékonysággal működtetni, és az üzleti szférában is fenntartja számos vállalat fölött a tulajdonjogát. Tradíció hiányában ez a kérdés nem volt eldönthető, ráadásul a két politikai oldal végletes megoldásokat javasolt. A liberális párt az amerikai szlogent, "az állam szükségképpen rossz gazda" hangoztatta, míg a jobboldali
- 12/13 -
pártok az állami tulajdon magas arányát gazdaságszervező célra kívánták felhasználni. A kormányok mindenesetre rendszerint a saját, de egymással teljesen ellentétes privatizációs politikájukat követték: privatizáció és államosítások váltották egymást.
A kommunista gazdaságirányítási rendszerben az infrastrukturális közszolgáltatásokat (energia, távközlés, közlekedés, víz- és csatornaszolgáltatás) állami tulajdonban levő közüzemek szolgáltatták, amelyek a vállalati önállóságot célzó reformok ellenére is szoros államigazgatási irányítás alatt maradtak. Ennek oka az volt, hogy a kommunista állam a közüzemi szolgáltatásokat is az alapvető szükségletek részét képező javaknak tekintette, amelyek árát a hatósági árszabályozás révén a piaci árhoz képest jóval alacsonyabb szinten állapította meg. A közüzemi vállalatok hatékonysága és nyereségessége így nem vált elsőrendű fontosságúvá, a hangsúly sokkal inkább a szolgáltatások általános hozzáférhetőségén volt.
Az átmenet időszakában Magyarországon az infrastrukturális közszolgáltató vállalatok privatizációjára az 1990-es évek második felében került sor. Az állam az infrastrukturális közszolgáltatásokat olyan állami monopóliummá, azaz koncesszióköteles tevékenységekké nyilvánította, amelyek működtetése magánvállalkozások által csak koncesszió formájában volt lehetséges.
A koncesszió a 2000-es években jelentőségét veszítette, amikor a kormány az uniós direktíváknak megfelelően az infrastrukturális közszolgáltató szektort liberalizálta, azaz lehetővé tette a piacra történő belépést és ezzel piaci versenyt teremtett.
Az amerikai neoliberális gazdasági ideológia az infrastrukturális közszolgáltató szektorban az Európai Unió számára ekkor vált elfogadottá, amelynek következtében elismerést nyert, hogy a monopolhelyzetben levő közszolgáltató vállalatok nem nyújtanak jobb teljesítményt akkor, ha a közszolgáltatást állami vállalatok helyett üzleti vállalkozások működtetik, mert nem történik más, mint hogy az állami monopólium magánmonopóliummá válik. A hangsúly a piaci versenyen van, ami sokkal hatékonyabb, mint a monopolhelyzetben levő vállalkozások hatósági árszabályozása.
Piaci verseny hiányában a hatósági árszabályozás helyettesíti a piaci versenyt az infrastrukturális közszolgáltató szektorban, ami a piaci versenyhez képest kevésbé tud a gazdasági folyamatok gyors változásaihoz igazodni, és módszereit tekintve sem volt tökéletesre csiszolható. A liberalizáció elve helyes, azonban mivel nem minden infrastrukturális közszolgáltatás alkalmas jellegénél fogva arra, hogy liberalizálják, a hatósági árszabályozás néhány területen továbbra is szükségképpen fennmarad.
Magyarországon az infrastrukturális közszolgáltatások ára az 1990-es évektől kezdve a politikai küzdelmek egyik terepévé vált. A Kádár korszakban elért jólétet a lakosság jelentős része az átmenet időszakának kezdetén elveszítette, de továbbra is ragaszkodott az állami gondoskodáshoz, amelynek egyik része volt a közüzemi és a közlekedési szolgáltatások alacsony ára. A kormánynak ezért az 1990-es évek elején fontosabb politikai érdeke fűződött az infrastrukturális közszolgáltatások árának alacsony szinten tartásához, akár azon az áron is, hogy a közüzemi vállalatok veszteségessé váljanak, mint azok privatizációjához.
A hatékonyság kérdése akkor merült fel, amikor az 1990-es évek közepétől az infrastrukturális közszolgáltatások privatizálásra kerültek. Ekkor kerültek szembe egymással a magasabb színvonalú, de drágább szolgáltatás - amelyet csak a profitérdekeltség tudott megteremteni - valamint az olcsó és alacsony színvonalú állami szolgáltatás szempontjai. Bonyolította a helyzetet, hogy a hatósági árszabályozás akkori rendszere az állami és az önkormányzati tulajdonban levő közszolgáltató vállalatokra volt modellezett, amelyben a szolgáltatás hatósági árát a közigazgatási szervek határozták meg jogszabályi szinten, egy kevéssé szabályozott szempont alapján, amire a közszolgáltató vállalatnak semmilyen befolyása nem volt. Így azok a vállalkozások, amelyek koncessziót kaptak a közszolgáltatás működtetésére, illetve azok, amelyek a közszolgáltató vállalatot a közszolgáltatáshoz tartozó közművekkel együtt adásvétel útján megszerezték, könnyen veszteségessé válhattak, amennyiben a hatósági ár a méltányos nyereséget sem tartalmazta.
- 13/14 -
Ezért a magyar Kormány - az ártörvény rendelkezéseit megkerülve - vagy a koncessziós szerződésben kötötte ki a hatósági árat, vagy azt kormányhatározatban rögzítette. Később létrehoztak két árszabályozó hatóságot is, az Energiahivatalt és a Hírközlési Hatóságot, azonban ezek a szervezetek nem voltak függetlenek a kormánytól, mert csak előkészítő és javaslattevő hatáskörrel rendelkeztek, így a döntés továbbra is a miniszter hatáskörében maradt. Mindez arra utal, hogy a kormányok a politikai szempontból számukra fontos hatósági árak meghatározását soha nem engedték ki a kezükből, legfeljebb a közszolgáltató vállalat számára biztosítottak némi alkupozíciót. Nem véletlenül, a fejlett nyugati államokban az árszabályozó hatóságokat a kormányzati szervektől független választott testületként működő szervekként hozzák létre, annak érdekében, hogy se a kormány, se az üzleti lobbi befolyása alá ne kerüljenek, és működésükben a szakmai szempontok legyenek érvényesíthetők.
Az infrastrukturális közszolgáltatások árának szabályozási módja az autópályadíjak esetében teljes csődöt mondott, annak ellenére, hogy az állam és a koncessziós társaság ebben közösen állapodtak meg a koncessziós szerződésben. Ennek következtében az állam kénytelen volt a koncessziós társaságoktól a koncessziót nagy összegű kompenzáció árán visszavenni, és egységes autópályadíjat bevezetni. A közlekedés többi ágazatában a privatizáció és a liberalizáció eddig kevés eredményt tudott felmutatni, így jelenleg is jellemző az állami tulajdon és a monopolhelyzetek.
A távközlés és a telekommunikáció esetében bizonyult a piac liberalizációja a legsikeresebbnek, és ért el látványos sikereket a közszolgáltatások hatékonysága terén.
Az energiaszektorban a közszolgáltatások árának meghatározása, amelyik kezdettől fogva a választási kampányok központi kérdése volt, 2010-től új fordulatot vett. Korábban állandó vita tárgyát képezte, hogy a kormányok által megállapított energiaárak valóban a világpiaci árakhoz igazodnak, mint ahogy a kormányok erre hivatkoztak, illetve, az ellenzéki kritikák szerint, a kormányok olyan árszabályozási gyakorlatot folytattak, amelyik az energiaszektor külföldi tulajdonosai számára extraprofitot biztosított. Ez a kérdés eldönthetetlennek bizonyult, mert nem objektív számítások, hanem politikai szempontok alapján kialakított álláspontokról volt szó.
A 2010-ben alakult kormány választási ígéretét, az ún. "rezsicsökkentést", következetesen végrehajtotta, és nemcsak az energiaszolgáltatások, hanem a közlekedés, valamint a víz- és csatornaszolgáltatások területén is.
Az addig megindult liberalizációs folyamat ezzel megtorpant. A közszolgáltató szektorban a 2000-es évek végére ugyanis a liberalizáció eredményeként az állami monopóliumok gyakorlatilag megszűntek, a hatósági árszabályozás pedig kivételessé vált. 2010-től a kormány igyekezett az infrastrukturális közszolgáltató szektorban a szolgáltató vállalatokat felvásárolni, amit megkönnyített, hogy a szolgáltatás hatósági árainak drasztikus csökkentése következtében a külföldi tulajdonban levő vállalatok veszteségessé váltak. A kormány a már a piacon működő közszolgáltató vállalatokat olyan módon is igyekezett kiszorítani a piacról, hogy új állami tulajdonban levő közszolgáltató vállalatokat hozott létre, melyek sok szempontból versenyképesebbek voltak a piacon. Más esetekben a kormány a szolgáltatást állami vagy önkormányzati monopóliummá nyilvánította, illetve új pályáztatást rendelt el, amelyben az újonnan létesített állami tulajdonban levő pályázók lettek a nyertesek.
A cél az infrastrukturális közszolgáltató szektorban az állami tulajdon részarányának és az állami monopóliumok számának növelése volt, annak érdekében, hogy a multinacionális vállalatok érdekérvényesítő képessége és alkupozíciója az ár meghatározása tekintetében csökkenjen a kormánnyal szemben. Ennek eredményeként egyre több infrastrukturális közszolgáltatás - az energiaszolgáltatások, a közlekedés valamennyi ága, a parkolás, az autópályadíj, az egyetemes hírközlési szolgáltatás, a víz- és csatornaszolgáltatás, valamint a hulladékgyűjtés - került ismét hatósági árszabályozás alá, annak érdekében, hogy a szolgáltatások árai alacsonyabban legyenek megállapíthatók. A hatósági ár megállapítása, még a helyi jellegű közszolgáltatások esetében is a központi kormány diszkrecionális jogkörébe tartozik rendeleti szintű szabályozás formájában.
- 14/15 -
Rövid időn belül mindez látványos politikai nyereséget hozott, de hosszabb távon a kormány kénytelen lesz az állami közszolgáltató vállalatok veszteségeit pótolni, illetve számukra fejlesztési forrásokat biztosítani annak érdekében, hogy a közszolgáltatások színvonala az alacsony árral együtt fenntartható legyen.
Az infrastrukturális közszolgáltatások liberalizációjának és államosításának magyarországi története azt a feltevést támasztja alá, hogy ha a piacgazdaság intézményeinek nincs tradíciója a gazdasági kormányzásban, a liberalizáció önmagában nem garancia a közszolgáltatások hatékony működtetésére, mert a túlpolitizált közigazgatás azt rendszerint saját politikai érdekeinek rendeli alá, illetve az öngondoskodásról leszoktatott lakosság nem tulajdonít fontosságot a jobb minőségű szolgáltatásoknak, sőt inkább ellenségesen viszonyul hozzá, ha annak a feltétele a szolgáltatások magasabb ára.
Az 1990-es évek elején a magyar gazdaság a nagy állami vállalatok létéből adódóan monopolszerkezetű volt. Az állami vállalatok privatizálása során felmerült, hogy a piaci verseny megteremtése a versenyfelügyelet feladatát képezi, illetve a privatizációt lebonyolító Állami Vagyonügynökségnek kell az állami vállalatokat kisebb egységekre bontani és olyan módon privatizálni, hogy piaci versenyen alapuló gazdasági szerkezet jöjjön létre. A kormány a versenyfelügyelet szerepét háttérbe szorította az 1990-es években, mert a monopolszerkezetű piac létrejöttének kisebb jelentőséget tulajdonított, mint annak, hogy a privatizáció minél rövidebb időn belül megvalósuljon.
Az amerikai versenyjoggal ellentétben az európai versenyfelügyeleti szervek, így a magyar is hagyományosan nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy egy már meglévő monopolhelyzetben levő vállalatot szétválásra kötelezzenek, hanem csak a jövőbeni fúziók létrejöttét akadályozhatják meg. Az átmenet időszakában a privatizációt követően ezért az üzleti szektor több ágazatában jellemzően megmaradtak a monopolhelyzetek. A versenyfelügyelet csak kivételes esetben tagadta meg a fúziók létrejöttét, amelynek oka az volt, hogy a versenyhivatal a kormány gazdaságpolitikájához akart igazodni, amely szerint a monopóliumok elősegíthetik az innovációt, fokozhatják a versenyképességet és növelhetik az exportot.
Az állami támogatásokat az 1990-es években legtöbbször a közszolgáltató állami vállalatok kapták, annak érdekében, hogy a közszolgáltatások ára alacsony szinten legyen tartható, vagy privatizációs esélyeik növelése érdekében, szerkezetátalakítási célból. Az uniós csatlakozást követően az állami támogatásokat már az uniós előírásokhoz kellett igazítani. Ebben a kérdésben az uniós gazdaságpolitika szigorú előírásokat tartalmaz, ugyanis, ha az állami támogatás nem közérdekű cél, azaz valamely piaci anomália megoldására irányul, akkor feltételezhető, hogy a piacon egyenlőtlen feltételeket teremt, ami a gazdasági hatékonyságot csökkenti.
A gazdasági hatékonyságot elemző számvevőszéki jelentések beszámoltak arról, hogy a multinacionális vállalatok állami támogatása Magyarországon sokszor nem vezetett a remélt előnyökhöz, mert azok kevesebb adót fizettek be a költségvetésbe, mint amennyi állami támogatást kaptak, és kevesebb munkahelyet teremtettek, mint amennyi elvárható lett volna. 2010-től a jobboldali kormány szakított ezzel a gyakorlattal, és felújította az 1990-es évek végén első ízben létrehozott Széchényi tervet, ami a hazai kis- és középvállalkozásokat támogatta. Arra hivatkozott, hogy a kis- és középvállalkozások munkahelyteremtő képessége jóval nagyobb, és az általuk befizetett adók is jelentősebbek, mint a multinacionális vállalatoké.
A mezőgazdaság állami támogatásának az uniós politikában kiemelt szerepe van a mezőgazdaság versenyképessé tétele, a vidékfejlesztés, a mezőgazdaságból élők életminőségének fejlesztése miatt, ami összességében a vidék megtartó képessége szempontjából fontos. Ezek az állami támogatások horizontális jellegűek, ami azt jelenti, hogy a területfejlesztés, a kis- és középvállalkozások támogatása, valamint a kutatás-fejlesztés élvez előnyt.
A mezőgazdaság szerkezete Magyarországon az 1990-es évektől kedvezőtlenül alakult. A termelőszövetkezetek és az állami gazdaságok megszűnése után a kárpótlással szerzett, vagy a termelőszövetkezeti tagok között szétosztott kis fölbirtokok váltak dominánssá a mezőgazdaságban, amelyek tőkeerő híján alacsony versenyképességgel rendelkeztek. A helyzetet
- 15/16 -
tovább rontotta, hogy a mezőgazdasági felvásárlások piaca monopolszerkezetű volt, a mezőgazdasági kistermelők érdekérvényesítési képessége pedig alacsony. Ennek következményeként megindult egy olyan koncentrációs folyamat, amelyben a családi kisbirtokok versenyképtelenné váltak és tönkre mentek, így azokat a külföldi vállalkozások haszonbérbe vették, majd mezőgazdasági nagybirtokokat hoztak létre.
2010-ben a kormány az új vidékfejlesztési stratégiát, az ún. "néppárti agrárpolitikát" dolgozta ki, amelynek keretében a még állami tulajdonban levő földek bérletére pályázatot írt ki, hogy ezzel földhöz juttassa a mezőgazdasági termelőket. Ennek a földprivatizációs politikának az eredménye lett, hogy a kormányhoz közeli vállalkozók kaptak bérbe jelentős földterületeket, ami a mezőgazdasági földbirtokok további koncentrálódását eredményezte. A földprivatizáció így nem érte el azt a gazdaságpolitikai célt, hogy családi gazdaságok formájában szélesebb réteg jutott volna megélhetési forrásokhoz a mezőgazdaságban, és így a vidék megtartó ereje növelhető lett volna. Azonban a külföldi tulajdonosok által haszonbérbe vett földek arányát csökkentette a magyar földbérlők javára, ami szorosan illeszkedik a kormány külföldi tulajdont kiszorító gazdaságpolitikájához.
A kormány újraszabályozta az agrárpiacot is annak érdekében, hogy nagyobb védelmet nyújtson a mezőgazdasági termelőknek, és lehetőséget adjon a mezőgazdasági birtokok fejlesztésére is. Ennek érdekében szélesebb hatáskörrel ruházta fel a mezőgazdasági érdekvédelmi szervezeteket, a mezőgazdasági termékek árát szabályozta, a mezőgazdasági termelőket állami támogatásban részesítette, és a mezőgazdasági szerződések kötelező tartalmát is megállapította. Az agrárpiaci rendtartás keretében a miniszter és a mezőgazdasági érdekképviseleti szervek széles körben váltak jogosulttá arra, hogy szabályozzák a mezőgazdasági termelés feltételeit - a forgalmazást, a beszerzéseket és a felvásárlásokat - annak érdekében, hogy a kormány mezőgazdasági politikája érvényesíthető legyen. A mezőgazdasági kockázatok kezelésére pénzügyi alapot hoztak létre, és az ún. "zsebszerződéseket", a külföldi tulajdonosok földhaszonbérletét jogi eszközökkel igyekeztek felszámolni. A mezőgazdasági termelők számára korszerűsítésre, gépvásárlásra támogatást adott.
Az állami monopóliumok köre 2010-től nemcsak a közszolgáltató szektorban nőtt meg jelentősen, hanem az üzleti szférában is, ami tejesen szokatlan jelenség a piacgazdaságra épülő nyugati gazdaságirányítási rendszerekben. Ennek a célja, ellentétben a közszolgáltató szektorban alkalmazott "rezsicsökkentéssel", nem a gazdasági tevékenység hatósági árszabályozás alá vonása volt, hanem az, hogy a kormány a saját gazdasági holdudvara számára új piacokat szerezzen meg. A kormány ezt a célt több gazdasági tevékenység állami monopóliummá nyilvánításával, majd ezeken a piacokon állami vállalatok létrehozásával, és számukra előnyös piaci pozíciók adományozásával valósította meg, például a kiskereskedelmi láncok, a tankönyvkiadás területén, a reklámpiacon, vagy a szerencsejátékok esetében. Néhány gazdasági tevékenység területén, mint például a dohánykiskereskedelemben, a felszámolók körében, vagy a gyógyszerkiskereskedelem új pályázatokat írt ki, azt követően, hogy ezeket a tevékenységeket állami monopóliummá nyilvánította, és egy nem tisztességes pályáztatás során a saját holdudvarát részesítette előnyben azzal, hogy a pályázatokban ezeket a pályázókat nyilvánította győztesnek.
A magyar közigazgatás az átmenet időszakától kezdve köztudottan hatalmas méretű, bürokratikus, és alacsony hatékonyságú maradt, amelynek csökkentésére és racionalizálására több reform született.
Ezek a reformtörekvések azonban csak az adminisztratív intézkedésekre, mint a létszámleépítés, vagy a közigazgatási szervezetek összevonása és megszüntetése terjedtek ki. 2010-től a közigazgatási szervezetben nagymértékű centralizáció következett be, és egyben kísérlet is a közigazgatási feladatok telepítésének racionalizálására. Ezeknek a szervezeti reformoknak a hatékonyság szempontjából történő megítélése azonban meglehetősen korlátozott. Számszerűen csak az elektronizálás, az adminisztratív terhek csökkentése, vagy a dereguláció mérhető.
A jogalkotás területén a jogi szabályozás kötelezővé tette a hatékonysági szempontok figyelembe vételét, de hatásvizsgálatokra és a végrehajtás értékelésére csak ritkán került sor, amelynek okaként említhető az a hagyo-
- 16/17 -
mányos közigazgatási kultúra, amelyik a jogi szabályozás dogmatikáját, pontosságát és betartását tartja legfőképpen szem előtt, de nem annak eredményességét. A törvényalkotás folyamata 2010-től a jogállami normáknak is egyre kevésbé sem felelt meg, mert például személyre szóló jogi szabályozást valósítottak meg, annak érdekében, hogy bizonyos személyeket, vagy üzleti csoportokat előnyös, vagy hátrányos helyzetbe hozzanak. A kormányhoz ekkor már lojális tagokból álló Alkotmánybíróság ezeket a jogszabályokat a politikailag jelentősebb ügyekben nem semmisítette meg.
A közigazgatás működését illetően az Állami Számvevőszék hatásköre nemcsak a törvényesség, hanem a célszerűség, a szükségesség, a megalapozottság és az eredményesség szempontjainak vizsgálatára is kiterjedt, azonban a gondot az okozta, hogy a számvevőszéki vizsgálatokhoz nem fűződött semmilyen jogkövetkezmény, amellyel így sérült az elszámoltathatóság elve.[4] A média által közzétett esetek is ritkán jártak azzal a következménnyel, hogy felelősségre vonásokra sor került volna, vagy ha igen, akkor is a cél a politikai ellenzékkel történő leszámolás volt, amit bizonyít, hogy az ügyészségi vádak utólag sok esetben nem bizonyultak valósnak. 2017-ben az Állami Számvevőszék az ellenzéki pártokra olyan mértékű diszkriminatív büntetést szabott ki, amelyik veszélyeztette a 2018-as parlamenti választásokon való indulásukat. Az Állami Számvevőszék 2010 után már nem vizsgálta a közpénzek felhasználását, illetve azzal kapcsolatban nem tárt fel hiányosságokat. Mindez a fokozott kormányzati befolyást valószínűsíti.
A közpénzek hatékonyságának szempontja különösen akkor vetődött fel élesen, amikor az üzleti elveket kezdték alkalmazni a magyar közigazgatásban. Ennek során a közigazgatás feladatait átadták át üzleti vállalkozások számára, vagy üzleti vállalkozások kaptak állami megrendeléseket. A közbeszerzéseket a jogi szabályozás a legaprólékosabban szabályozza, ennek ellenére ezeket a rendelkezéseket rendszeresen megkerülik és kijátsszák, annak érdekében, hogy a közbeszerzési pályázatokat a kormányok "holdudvarához" tartozó vállalkozások kapják meg. A közigazgatási feladatok kiszerződése is inkább a közpénzek magánvagyonokká alakítását és a politikai pártok finanszírozását célozta. A PPP (Public Private Partnership) beruházások során is az állam a kezdetekben rendszerint hátrányos feltételeket kötött ki a maga számára, később pedig már a korrupció alig leplezett eszközévé vált.
Ezek a jelenségek szorosan összefüggenek azzal a körülménnyel, hogy a jogállami és a közigazgatási kultúra Magyarországon hagyományosan alacsony szintű, valamint azzal is, hogy a kommunizmus időszakában, hasonlóan az adózási fegyelemhez, nem alakult ki a közvagyon tisztelete, és ennek tradíciója ma is tovább él a közszolgálati attitűdökben. 2010-től a kormány nyíltan hirdette, hogy az Európai Uniós források felhasználásának célja egy ún. "nemzeti tőkésosztály" létrehozása, ezért a közérdek célját szolgálja a kormány-közeli személyek hatalmas vagyonokhoz juttatása, és ez nem állami korrupció. Az Európai Uniós forrásokra kiírt pályázatok túlnyomó többségét a kormányhoz közeli vállalkozások nyerik meg, egy valószínűsítetten manipulált eljárásban, de tekintettel arra, hogy a szoros kormányzati irányítás alá helyezett Európai Uniós források felhasználása fölött nincs érdemi kontroll, a korrupciós esetek legfeljebb csak az OLAF jelentései és a média oknyomozó cikkei alapján látnak napvilágot. Még azokban az ügyekben sem kerül sor felelősségre vonásra, mint például a letelepedési kötvények esete, amikor a bevételek egy jelentős része kormányhoz közeli ügyvédi irodákon keresztül külföldi offshore számlákra kerül. Sokszor felmerül a gyanú, hogy a túlszámlázott közbeszerzésekből származó jövedelem külföldi offshore számlákról pénzmosás útján visszakerül az országba. Ügyészségi vizsgálat azonban kevés esetben indul, illetve ritkán végződik vádemeléssel. Mindez a baloldalhoz köthető holdudvar politikai, gazdasági és médiahatalmának korlátozását is célozza.
A jóléti szolgáltatások az állam gondoskodó feladatán túl, egy másik szempontból a hatékonyság követelményét vetik fel a közpénzek felhasználása területén. A szociális segélyezés és a jóléti intézmények esetében az európai megközelítés a rászorultság, valamint az ala-
- 17/18 -
nyi jogon járó juttatás előnyeit és hátrányait mérlegeli. Az előbbi hatékonyabb, mert az erőforrásokat oda csoportosítja, ahol a legnagyobb szükség van rá, de megbélyegző is, mert az egyénnek a saját szegénységét kell bizonyítania. Az utóbbi humánusabb, mert a jogszabályi feltételek megléte esetén vehető igénybe, így nem szükséges hozzá a közigazgatási szerv mérlegelése, de pazarló is egyben, mert mindenki, a tehetősebbek is jogosulttá válnak rá. Magyarországon a kommunizmus 50 éve alatt általánossá vált, hogy a kommunista állam gondoskodik az egyének jólétéről és életszínvonalának emeléséről, különösen a késő Kádár korszakban. Az átmenet időszakában, amikor a gazdasági visszaesés és a gazdasági szerkezetátalakítás következtében romlottak a lakosság életkörülményei, a kormányok számára nagymértékű politikai veszteséggel járt volna a jóléti szolgáltatások drasztikus csökkentése. A nehézségeket tetézte, hogy mivel az adófizetési kötelezettségnek nem alakult ki hagyománya a kommunizmus időszakában, a lakosság egy jelentős része, amelyik a szürke gazdaságból szerezte jövedelmét, vagy az a vállalkozás, amelyik el tudta kerülni a közterhek fizetését, nem fizetett társadalombiztosítási járulékot sem, ami a legtöbb jóléti szolgáltatás pénzügyi alapját képezte volna. Ennek következtében csak a legális munkabérből élők által befizetett adók és járulékok álltak rendelkezésre.
A lakosság úgy érezte, hogy a közterhek, amelyek befizetésére kötelezték, túlságosan magasak, és az állam a közpénzeket pazarló módon használja fel, illetve a politikai elit korruptsága miatt a közpénzek magánvagyonokká válnak. A közszolgáltatások szintje pedig ennek eredményeként egyre alacsonyabb lett. Ekkor vált széles körben meggyőződéssé és egyben szlogenné is a lakosság körében, hogy a skandináv szintű adók és az amerikai típusú öngondoskodásra ösztönzés elvei összeegyeztethetetlenek.
Csak jóval később, a 2000-es évek végére alakultak ki azok a technikák, amelyekkel a jóléti szolgáltatásokat igénybe vevők közül a "potyautasokat" ki tudták szűrni. Az adóhatóság az 1990-es évek végétől az adóbeszedés hatékonyságának növelése érdekében egyre erősebb és hatalmasabb közigazgatási szervezetté vált, majd a közigazgatási bírságolás mellett büntetőhatósági jogkört is kapott.
A jóléti segélyek szintje és hozzáférhetősége 2010-től drasztikusan csökkent az ún. "munkaalapú társadalom" koncepciójának a jegyében, ami azt jelentette, hogy főszabályként mindenkinek munkát kell vállalnia, amelyhez a kormány a közmunka lehetőségét kívánta biztosítani, de amelyik nem jelentett valódi munkalehetőségeket, sokkal inkább annak kényszermunka jellege dominált. A közmunka lehetőségek megteremtése a helyi önkormányzatok feladata, amely körülmény a közmunkásokat függőségi helyzetbe hozza, így politikai célokra, például szavazatvásárlásra is felhasználható.
A társadalombiztosítás keretében nyújtott szolgáltatások - a nyugdíj, az egészségügyi szolgáltatások, a munkanélküli ellátás, valamint egyes jóléti juttatások - szintje az ún. "Bokros csomag" időszakától, az 1990-es évek közepétől kezdve folyamatosan csökkent. A baloldali és a liberális kormányokat rendre az a vád érte, hogy kizárólag a dolgozni nem akaró, lumpen rétegeket támogatják széles körű szociális segélyek nyújtásával, amelynek következtében generációk nőttek fel úgy ebben a társadalmi csoportban, akik nem a munkával szerzett jövedelmek, hanem a segélyek megszerzésére rendezkedtek be. Vannak azonban, akik szerint ennek a társadalmi rétegnek a helyzetét alapvetően az határozza meg, hogy alacsony képzettségük miatt a munkaerőpiacon eleve esélytelenek, valamint az ország egyes régióiban a munkalehetőségek hiányoznak. A középosztály azonban egyre kevésbé támogatta a szegények számára nyújtott széles körű szociális támogatási rendszert, és arra hivatkozott, hogy az már azért sem ösztönöz munkára, mert az alsóközéposztály bére és a szociális támogatásokkal megszerezhető jövedelem között gyakorlatilag nincs különbség.
2010-től a kormány a középosztály számára széles körben olyan támogatásokat nyújtott, amelyekhez csak a munkából származó, meghatározott szintet elérő jövedelemmel rendelkezők képesek hozzáférni, mint például a gyerekek (különösen a három, vagy attól több gyerek) után járó családi adókedvezmény, a családi otthonteremtési kedvezmény, a gyermekek kedvezményes üdültetése, a háztar-
- 18/19 -
tási gépek cseréjének támogatása, valamint a gyermeknevelési támogatás mellett a legális munkavégzés lehetősége. Ezzel párhuzamosan, bevezette az egykulcsos adórendszert, ami szintén a magasabb jövedelmű csoportok jövedelmét növelte tovább. A családi otthonteremtési támogatást is a magasabb jövedelműek tudják csak igénybe venni.
Ezzel párhuzamosan a kormány 2010-től a szegényeknek járó szociális támogatásokat drasztikusan csökkentette, ami ráadásul csak akkor jár, ha a közmunka lehetősége nem áll fenn az adott településen. A közmunkáért járó munkabér csaknem a fele a minimumbérnek. Az alanyi jogon járó, a családi adókedvezményhez képest felét, illetve harmadát jelentő családi pótlék folyósítását a jogszabályok bizonyos magatartási szabályokhoz, például a gyermekek iskolába járásához, illetve a munkavégzéshez köti. Ez a szociális politika, azon túl, hogy a munkavégzést és a magasabb jövedelmet preferálja, nyíltan a középosztály gyermekvállalási hajlandóságát támogatja, a szegényebb rétegeket pedig ebben ellenérdekeltté teszi. Ezzel a szociálpolitikával a kormány jelentős támogatást szerzett a középosztály körében.
A társadalombiztosítás az európai hagyományoktól eltérően Magyarországon soha nem volt független az állami költségvetéstől, mert az államnak rendszeresen kompenzálnia kellett a társadalombiztosításnak a lehetőségekhez képest alacsonyabb bevételeit, és igényt tartott arra is, hogy a társadalombiztosítás pénzalapjainak felhasználásáról az éves költségvetési törvényben rendelkezzen.
A nyugdíjrendszer kezdettől fogva nem a biztosítási elvek szerint működött, azaz a kapott szolgáltatás nem a jogosult által már befizetett összegek után került megállapításra, hanem a munkavállalók és a vállalkozások által aktuálisan teljesített befizetések, a nyugdíjjárulékok alapján. A már említett szürkegazdaság kiterjedtsége, a társadalombiztosítási járulékok befizetésének elkerülése, valamint az a körülmény, hogy az átmenet időszakának elején a munkaerőpiacról kiszorult és ott nem versenyképes munkavállalók tömegesen váltak nyugdíjasokká (a nyugdíjéletkor csökkentésével és a rokkantnyugdíjazás kiterjesztésével), növelték a munkát nem végzők arányát, ezzel együtt csökkentették a nyugdíjakra fordítható pénzügyi forrásokat is.
A nyugdíjak vásárló ereje ennek következtében az átmenet időszakának elején drasztikusan csökkent, ami komoly társadalmi problémává szélesedett, és az alkotmánybírói felülvizsgálatoknak is rendszeres tárgyát képezte, valamint a választási kampányoknak és a politikai pártok közötti rivalizálásnak is állandó témája lett.
Az 1990-es években létrehozták a magánynyugdíj pénztárakat, amelyek a biztosítási elv alapján, és az államtól független üzleti vállalkozásokként működtek. 2010-től a kormány "visszaállamosította" a magánnyugdíj pénztárakat olyan módon, hogy törvényben kimondta, aki nem csatlakozik az állami nyugdíjrendszerhez, az a korábbi befizetéseit elveszíti. Ennek a lépésnek az indoka az volt, hogy a magánynyugdíj pénztárak nem kezelik hatékonyan a nyugdíjalapokat, valójában azonban ez is az állami centralizációs törekvések részét képezte, amellyel a költségvetési hiányt igyekezett a kormány csökkenteni. A kormány a nyugdíjakat nem emelte jelentősen 2010-től, de a rezsicsökkentés formájában, valamint ünnepek és a választások előtt esetileg, kisebb összegű juttatásokat adott utalvány formájában a nyugdíjasoknak. A rezsicsökkentés is a nyugdíjasok rétegében jelentette a legfontosabb szociális intézkedést.
Amíg a nyugdíjrendszer anomáliái szociális problémaként jelentkeztek, az egészségügy esetében a hatékonysági kérdések kerültek egyre inkább előtérbe.[5] A társadalombiztosításnak ebben az ágában is jellemző volt az egészségbiztosítási járulékok, mint bevételek csökkenése, ami egyre alacsonyabb színvonalú egészségügyi szolgáltatásokhoz vezetett.
Az átmenet időszakától kezdve több egészségügyi reformkísérlet is történt, de egyik sem volt eredményes. Ennek alapvető oka a már korábban is említett állandó feszültség volt a két politikai oldal között, ami kizárta, hogy a politikai pártok között megegyezés jöjjön létre abban a kérdésben, hogy milyen egészségügyi modellt kellene létrehozni, valamint, hogy melyik illeszkedik a leginkább a magyar hagyományokhoz és a lakossági elvárásokhoz. Ebben a kérdésben a politikai pártok szintén szélső megoldásokat javasoltak, és kormányra kerü-
- 19/20 -
lésük után a saját reformelképzelésüket igyekeztek megvalósítani. Tekintettel arra, hogy egy-egy kormányzati ciklus nem volt elég az egészségügyi reformok befejezésére, egy olyan egészségügyi rendszer alakult ki az elmúlt 27 évben, amelyik többféle modell elemeit vegyíti.
A jobboldali pártok az "adekvát szintű ellátás" elve szerint az egészségügyi szolgáltatók privatizációját és az orvosok vállalkozássá válását támogatták, valamint egy nyereségre építő rendszer keretében a hatékony szolgáltatásra ösztönöztek volna. Ezt a koncepciót az egészségügyi alapellátásban meg is tudták valósítani, de az egészségügyi szakellátásban már nem, mert az erre irányuló a reformot a soron következő szocialista egészségügyi kormányzat eltörölte. Törvényi garanciák hiányában az önkormányzati hatáskörbe tartozó egészségügyi szakellátás területén a privatizációs kísérletek, amelyeket a helyi önkormányzatok kezdeményeztek, rendszerint korrupciós botrányokba és lakossági tiltakozásokba fulladtak, amelyek így nem váltak széles körben gyakorlattá.
A szocialista egészségügyi kormányzat az "irányított betegellátásról" alkotott törvényt, amelyik az országot öt régióra osztotta, majd a régiókat egy-egy állami tulajdonban levő nonprofit formában működő ellátásszervező irányítása alá helyezte. Az ellátásszervezők feladata a "beteg-utak" racionalizálása lett volna, majd az ebből származó megtakarításokat a régió egészségügyi rendszerének fejlesztésére fordíthatták volna. Azonban ezt a reform-modellt sem sikerült megvalósítani egy kormányzati ciklus alatt, és a lakosság támogatását sem nyerte el, mert korlátozta volna az orvosválasztás szabadságát.
A liberális egészségügyi kormányzat a piaci mechanizmusok bevezetésével kísérletezett, amelynek lényege az volt, hogy az egészségbiztosítási piacot liberalizálták, amellyel a társadalombiztosítás rendszerének fennmaradása mellett, egymással versenyző üzleti vállalkozások belépését tették lehetővé. Az üzleti biztosítók versenyeztek volna a betegekért a biztosítási csomagok kínálatával, az egészségügyi szolgáltatók pedig versenyeztek volna a finanszírozási forrásokért, amelyek elosztására a finanszírozók váltak volna jogosulttá.
Bevezették ekkor az ún. "co-payment" gyakorlatát is, amelyik egy amerikai gyökerű privatizációs technika, és azon az elven alapul, hogy esetileg kell fizetni az egészségügyi szolgáltatásokért annak érdekében, hogy az egészségügyi szolgáltatások igénybe vétele racionális legyen.
A liberális egészségügyi kormányzat által végrehajtott reformot népszavazás söpörte el 2007-ben, mert a lakosság meggyőződése volt, hogy bár a "co-payment", amit fizetniük kellett az egészségügyi szolgáltatásokért, jelképes volt, de mivel fizetik az egészségbiztosítási járulékot, az egészségügyi szolgáltatások a számukra térítésmentesen járnak. A lakosság azt is feltételezte, hogy az üzleti biztosítók piacra lépésével egy amerikai típusú egészségügyi rendszer jön létre, amelyben a fizetőképességtől függ az ellátás szintje. Egészségpolitikusok pedig attól féltették az egészségügyi rendszert, hogy az üzleti biztosítók agresszív üzletpolitikája a profit maximalizálására irányul, ami komoly veszteségeket okoz majd az egészségügyi biztosítási alap vagyonában anélkül, hogy a szolgáltatások színvonala javulna.
Tény, hogy egyik egészségügyi reform sem törekedett arra, hogy az egészségügyi szakellátás finanszírozási rendszerét megreformálja, amelyik jelen formájában is változatlanul a pénzügyi források pazarlására, és nem azok hatékony felhasználására ösztönöz.
Az egészségügyi szakellátó intézmények a finanszírozás alacsony szintje miatt veszteségessé váltak, és komoly tartozásokat halmoztak fel. Az ún. "kimazsolázás" jelensége azt jelentette, hogy a labor és a diagnosztikai szolgáltatásokat, amelyeket a társadalombiztosítás úgy finanszírozott, hogy azok extraprofitot eredményezzenek, üzleti vállalkozások számára privatizálták. A veszteséges szolgáltatásokkal működő és csődhelyzetben levő egészségügyi szolgáltatókat pedig a gyógyszer- és orvosi műszergyártó vállalatok akarták felvásárolni, mert abban saját termékeik számára felvevőpiacot láttak.
A duális finanszírozás rendszere - amely szerint a szakellátásban az egészségügyi szolgáltató a finanszírozási forrásait részben a fenntartó állami, vagy az önkormányzati szervtől kapta - nem segítette elő az egészségügyi szolgáltatók gazdasági önállóságát, sem
- 20/21 -
azok racionális gazdasági döntéseit. Mindezt még tetézte, hogy az egészségbiztosítás szervei, amelyek a finanszírozási forrásokat osztják el, és fizetnek az egészségügyi szolgáltatónak az ellátás alapján, nem érdekeltek abban, és ehhez nincs is meg a megfelelő apparátusuk, hogy a finanszírozási források felhasználását és az egészségügyi szolgáltatók hatékony működését ellenőrizzék. Mivel az egészségbiztosítás szervei csak a kirívó esetek észlelésére képesek, az egészségügyi szolgáltatók a szolgáltatásokat, a nagyobb bevétel érdekében, indokolatlanul kiterjesztik.
Az egészségügyi szakellátás rendszere így alulfinanszírozott és pazarló is egyben, ami az egészségügyi szolgáltatások színvonalának drasztikus csökkenésében nyilvánul meg.
2010-ben a kormány az egészségügyi szakellátás feladatát kivette önkormányzati hatáskörből és állami feladattá tette, annak érdekében, hogy egy központosított irányítási rendszer alá helyezze, majd az egészségügyi reformokat így egy egységes koncepció alapján tudja végrehajtani. Az új reformkoncepció azonban nem készült el, ami miatt az egészségügyi rendszer folyamatos kritika tárgyává vált. Az ellenzéki pártok választási ígéretei közé tartozik rendszerint az egészségügyi szolgáltatások színvonalának emelése is, de tekintettel arra, hogy az átmenet időszakában ez egyik kormánynak sem sikerült, nem tűnik reálisan megvalósíthatónak. Az egészségügyi reform kérdése ugyanis nem szűkíthető le csupán arra, hogy a kormány a költségvetésből mekkora összeget fordít az egészségügy finanszírozására, mert az alapvető kérdés továbbra is az, hogy az egészségügyi rendszer nagyobb hatékonysága milyen eszközökkel teremthető meg.
A gyógyszerpiac meglehetősen sajátosan alakult az átmenet időszakában. A gyógyszerellátás az egészségügyhöz kapcsolódó közszolgáltatás, ami így több ponton szabályozást igényel, ugyanakkor a legnagyobb üzleti vállalkozások egyike is.
A gyógyszer-gyártók és a gyógyszer-forgalmazók piacán oligopóliumok, azaz elégtelen piaci versenyhelyzet alakult ki, amely miatt az állam a gyógyszerek árát hatósági árszabályozás alá vonta. Egyes gyógyszerek árához szociálpolitikai megfontolásból társadalombiztosítási támogatást adott, ami ezeknek a termékeknek az alacsonyabb árát eredményezte. Létezett ugyanakkor egy másik szociális ellátási forma, a közgyógyellátás is, ami alapján az arra rászorultak ingyenesen váltak jogosulttá a gyógyszerekre. A társadalombiztosítási támogatásba való bekerülésért a gyógyszer-gyártók és forgalmazók között kiélezett verseny alakult ki, ami a gazdasági hatékonyság szempontjából nem volt előnyös, mert a támogatott, így olcsóbb gyógyszerek iránti kereslet megnőtt. A gyógyszergyártó és a gyógyszerforgalmazó vállalatok lobbi-tevékenysége eredményeként egyre több termék vált támogatottá, amelyhez nem voltak szakmailag kidolgozott objektív szempontok, és ami így a gyógyszerkiadások összegét nagymértékben megnövelte a költségvetésben. 2010-től került sor ennek a gyakorlatnak a felszámolására. Ezzel csökkent a gyógyszerekre adott szociális támogatás, valamint a gyógyszer-gyártók és gyógyszerforgalmazók által megszerezhető profit is.
A gyógyszer kiskereskedelem piacát - ami az 1990-es évek elején nem önkormányzati, hanem állami feladatként került meghatározásra - hasonlóan a háziorvosok praxisjogához, felosztották. Ez azt jelenti, hogy egy adott földrajzi területen csak egy "személyi joggal" rendelkező gyógyszerésznek van ténylegesen monopoljoga a működésre. A gyógyszerek kiskereskedelmi árát a maximális árrés szabályozásával gyakorlatilag szintén hatósági árszabályozás alá vonták, bár ezen a területen a piaci verseny a piac felosztása ellenére működőképes volt. Az 1990-es évek végétől a multinacionális "gyógyszerláncok" felvásárolták a gyógyszertárakat működtető vállalkozások nagy részét, a "személyi joggal" rendelkező gyógyszerészek pedig alkalmazottá váltak. 2010. után törekvések kezdődtek ezeknek a multinacionális vállalatoknak a piacról történő kiszorítására: az új törvényi szabályozás szerint a jövőben a "személyi jog" birtokában levő gyógyszerésznek kell többségi tulajdonnal rendelkeznie a gyógyszertárt működtető vállalkozásban. Mindez új pályázatok kiírását és a gazdasági pozíciók átrendezését eredményezte a gyógyszer-kiskereskedelemben.
3. A gazdaságpolitika irányai és a gazdasági kormányzás hatékonysága Az átmenet időszakának kezdetén a magyar gazdaság elveszítette korábbi dinamikus fejlő-
- 21/22 -
désének lehetőségeit, mert a volt kommunista országok piacainak megszűnése után nyilvánvalóvá vált, hogy a világgazdaságban már nem versenyképes.[6]
Mindezt még tetézték a már említett piacgazdaságra való áttérés okozta gazdasági anomáliák. A privatizációs bevételek nem fedezték az államadósságot és jelentős vagyonvesztést okoztak a költségvetés számára, ugyanakkor a kárpótlás is jelentős forráskivonást eredményezett.
A kárpótlás a magyar reprivatizáció formájaként vált ismertté,[7] ami azt jelentette, hogy azok, akiknek vállalati vagy földtulajdonát a kommunista állam államosította, részleges kártérítésre váltak jogosulttá kárpótlási jegyek formájában. A kárpótlási jegyek értékpapírként funkcionáltak, mert a privatizációs tendereken vásárolni lehetett vele termőföldet, lakást, valamint állami vállalatokban részvényeket és üzletrészeket. A kárpótlás a gazdasági hatékonyság szempontjából egyértelműen káros volt, mert a költségvetésből teljesítmény nélküli jövedelmek kiáramlását jelentette, de alkotmányossága és társadalmi igazságossága is megkérdőjelezhető maradt. Az Alkotmánybíróság sem tudta feloldani azt az ellentmondást, hogy az államosítások a kommunista államban törvényesen, az akkori kommunista alkotmány által deklarált elvek alapján történtek, amelyeknek utólagos alkotmányellenessé nyilvánítása a visszaható hatály tilalmába, mint a jogállamiság egyik kritériumába ütközne. A kommunista állam nemcsak a tulajdonától fosztotta meg az "osztályellenséget", hanem szabadságától és életétől is, ami szintén kártérítési igényként jelentkezett a társadalmi igazságosság elvéből következően.
A kárpótlási jegyekkel főként a mezőgazdaságban vásároltak kisbirtokokat, amelyek tőke hiányában nem váltak működképes családi gazdaságokká. A korábban jól működő mezőgazdasági termelőszövetkezeteket és állami gazdaságokat felszámolták, majd a termelőszövetkezeti földeket szétosztották a tulajdonosok között, de helyettük nem jöttek létre életképes mezőgazdasági nagyüzemek, mert a földek szétaprózódottakká váltak. A mezőgazdasági termelés, amelyik korábban a kommunista gazdaság húzóágazata volt, drasztikusan visszaesett.
A költségvetési hiányt fokozta az is, hogy a költségvetésben az elosztás mértéke túlságosan magas lett, mert az állami vállalatok megszűnésével tömeges munkanélküliség alakult ki, és ezzel létrejött egy leszakadó réteg, amelyik nem volt versenyképes a munkaerőpiacon. Ez a réteg azonban továbbra is elvárta az állami gondoskodást, amelynek következtében a jóléti kiadások is megnövekedtek. A kommunizmus időszakában nem voltak hagyományai az adózásnak sem, amelynek következtében kialakult szürkegazdaság az illegális munkán és az adóelkerülésen alapult. A költségvetés bevételei emiatt is jelentősen csökkentek. A költségvetési hiány és az államadósság ezeknek az okoknak a következtében olyan magas lett, hogy államcsőd fenyegetett.
A költségvetési egyensúlyt a "Bokros csomagként" elhíresült szocialista-liberális kormány gazdaságpolitikája állította helyre az 1990-es évek közepén, amelyik a jövedelmek csökkentésével, főként a szociális kiadások lefaragásával igyekezett leszorítani a fogyasztást. A két politikai oldal közötti áthidalhatatlan véleménybeli különbségek ekkor már kezdtek egyre jobban a felszínre kerülni.
A jobboldal szerint a baloldali párt a kommunista örökség folytatója volt, mert a gazdasági reformokat csak a lakosság megszorításával tartotta elképzelhetőnek, és a középosztálytól kért áldozatot, ami utóbb feleslegesnek bizonyult. Nem fektetett hangsúlyt a beruházásokra, a fejlesztésekre és a foglalkoztatás növelésére, azonban a szegény rétegeket túlságosan széles körűen támogatta a szociális segélyezés formájában. Gazdaságpolitikája neoliberális volt, ami nem illeszkedett a magyar gazdaság hagyományaihoz, a baloldali jóléti politika pedig osztogató maradt, pusztán a szavazatvásárlás céljával.
A gazdaság instabilitásának másik oka az állam alacsony hatékonyságában rejlett, mert a közigazgatás bürokratikus, pazarló és korrupt volt, valamint a mérete is túlterjeszkedett.
A jobboldali gazdaságpolitika az 1990-es évek végén a kis- és középvállalkozások beruházásait, valamint a lakásépítéseket támogatta, ezen kívül olyan állami beruházásokat is megvalósított, amelyekkel munkahelyeket teremtett, és adók formájában a költségvetés bevételeit is növelni tudta. Felemelte a mini-
- 22/23 -
málbért, a munkaerőpiacról kiszorult rétegek számára új foglalkoztatáspolitikát hozott létre, és kiépítette a családtámogatási rendszert. Ez a gazdaságpolitikai koncepció a keynes-i keresletnövelő fiskális politikai eszközeit alkalmazta a baloldal megszorításokra építő intézkedéseivel szemben.
A 2000-es évek végére - nem utolsó sorban a világgazdasági pénzügyi válság hatására - gazdasági válság alakult ki Magyarországon, amelyet a baloldali-liberális kormány a lakosságot érintő újabb megszorításokkal, és a vállalkozásokat sújtó adóemeléssel igyekezett megoldani, a Nemzeti Valutaalap által adott hitel feltételeként. A kormány gazdaságpolitikáját ekkorra a lakosság nagy többsége már nem támogatta.
A 2010-ben létrehozott ún. "unortodox" gazdaságpolitika a neoliberális gazdaságpolitikával szemben határozta meg önmagát, és az államnak aktív szerepet szánt a gazdasági folyamatok irányításában. Gazdaságpolitikája a globalizáció-ellenességre és a nemzetgazdasági érdekek hangsúlyozására, valamint a lakosság jólétének növelésére épült.[8]
Ennek eszközeként növelte az állami tulajdon részarányát és a monopóliumok számát, erőteljes pénzpiaci szabályozást vezetett be, a multinacionális vállalatokat különadókkal sújtotta, a kis- és középvállalkozásokat támogatta, a beruházásokat és a foglalkoztatást növelte, a középosztály számára kedvezőbb adózási feltételeket állapított meg, valamint csökkentette a szociális segélyeket is.
Az "államosításokat" a kormány a piacok olyan módon történő újraszabályozásával érte el, hogy az állami vállalatok, illetve a kormány "holdudvarához" tartozó vállalkozások valamilyen szempontból előnyt élveztek, és így ki tudták szorítani a korábbi piaci szereplőket. A különadók révén a bankszférában, a médiapiacon, az energetikai szektorban és a telekommunikációs piacon a multinacionális vállalatok nagy része jelentős veszteségeket könyvelhetett el, amelynek hatására felszámolták az itteni működésüket. Az állam másik módszerként felvásárlásokat végzett, például az üzemanyag nagykereskedelem terén, vagy bővítette az állami monopóliumok körét, illetve az önkormányzatoktól vont el közszolgáltatásokat, és helyezte azokat állami hatáskörbe. Mindez megkönnyítette a piacok újrafelosztását, amelynek az erőteljesebb gazdasági beavatkozáson túl nem titkolt célja volt a kormány gazdasági "holdudvarának" jelentős vagyonhoz juttatása annak érdekében, hogy a baloldal előnyeit ezen a területen behozhassa. A médiapiacon az állami reklámmegrendelések alapvetően meghatározzák egy médiaszolgáltató rentabilitását, ami jó eszköz a kormányközeli média erősítésére, és a kormánykritikus média piacról történő kiszorítására. A bankszférában az állam által megvett bankok kedvezményes hiteleket nyújtanak a kormányközeli vállalkozások indításához, illetve bizonyos gazdasági ágazatok, például szállodaláncok felvásárlásához, illetve magának a banknak kormányközeli vállalkozások számára történő értékesítéshez.
Az új gazdaságpolitika céljaként határozták meg a közigazgatás hatékonyságának növelését a közigazgatási szervezet-rendszer és a fejlesztési források racionalizálásával, a közigazgatás méretének csökkentésével, a közbeszerzések egységesítésével, valamint az elektronizálással. Ennek érdekében a kormány centralizálta a közigazgatás szervezetét, ezzel együtt a közigazgatási feladatokat is átcsoportosította.
A jóléti szférában az ún. "munkaalapú társadalom" megteremtése jegyében a kormány bevezette a közmunka rendszerét, és a drasztikusan lecsökkentett jóléti juttatásokat is ahhoz a feltételhez kötötte, hogy a közmunkát a segélyezett igénybe vegye, amit csak akkor folyósított, ha nem állt rendelkezésre közmunka lehetőség. Bevezette ugyanakkor az egykulcsos jövedelemadót, a családi adókedvezményt, és egyéb családi kedvezményeket adott, ami a középosztály jövedelmét növelte. Megemelte a minimálbért a szakmunkások körében is, ezzel együtt csökkentette a szociális segély összegét, annak érdekében, hogy a munkavégzésre ösztönözzön. A kisvállalkozások számára kedvező adózási rendszert vezetett be. Ezekkel az intézkedésekkel el tudta érni, hogy egyfelől az alacsony összegű szociális segélyek, és az alacsony bérű közmunka útján, másfelől a nagyobb képzettséget igénylő munkával szerzett jövedelmek közötti olló szétnyíljon, más szóval, a szegény, a munkaerőpiacon nem versenyképes rétegek, valamint a középosztály közötti társadalmi különbségeket jelentősen növelje.
- 23/24 -
A fejlett piacgazdaságokban szokatlan módszereket alkalmazó "unortodox" gazdaságpolitikát nem könnyű megítélni a gazdasági hatékonyság szempontjából. Az államnak a gazdasági folyamatokat ellenőrző szerepét növelni tudta, az állami beavatkozásokat megkönnyítette, valamint az elérni kívánt célt gyorsan és akadálymentesen hajtotta végre, azonban időnként nem, vagy nem csak a szándékolt hatást érte el.
A multinacionális vállalatok megadóztatása azt eredményezte, hogy azok veszteségeiket áthárították a fogyasztókra, vagy pedig tömeges elbocsátásokra kényszerültek, ami növelte az árakat és a munkanélküliséget is. A kormány erre ellenreakcióként szabályozni kezdte egyes üzleti alapú szolgáltatások árát, ami piacgazdaságokban nem elfogadott megoldás.
A szegények száma nőtt a csökkentett szociális támogatások következtében, valamint azért is, mert a közmunka bére jóval a minimálbér alatt került megállapításra, és folyamatosan nem is volt rá lehetőség. A kormány az alsóközéposztály leszakadását megelőzendő, a vállalkozásokat kényszerítette arra, hogy a munkavállalók bérét kiegészítse, majd az államilag szabályozott minimálbérüket növelte, ami sok kisvállalkozást veszteségessé tett, mert a munka után fizetendő közterhek továbbra is túl magasak voltak, és a társasági adócsökkentés is a nagyobb vállalatoknak kedvezett. A rezsicsökkentés nemcsak az alacsony jövedelműeknek kedvezett, így az az ár, amelyet a közszolgáltató vállalatok veszteségessége okoz, és amit az állami költségvetésnek kell végső soron viselni, végül is a gazdasági hatékonyság szempontjából pazarlónak bizonyult.
A beruházások csökkentek a multinacionális vállalatokra kivetett különadók, valamint a bankszektort érintő növekvő közterhek miatt, mely utóbbi csökkentette a hitelkínálatot is. Jelentős lett a külföldi tőke kivonása annak következtében, hogy a külföldi vállalatok a magyar gazdaságpolitikát kiszámíthatatlannak és piacellenesnek ítélték. A beruházások csökkenése következtében a foglalkoztatás sem mutatott valódi növekedést, csak a közfoglalkoztatás és a külföldi munkavállalók mutatói által javultak a statisztikai adatok. Az egykulcsos jövedelemadó és a családi adókedvezmény, amelyek a középosztály jövedelmének növekedését célozták, nem javított érdemben a fogyasztás helyzetén, ami egyébként gazdaságélénkítő hatású lett volna, mert az árak, a megemelt forgalmi adó, és a munkát érintő magas közterhek következtében növekedtek. A beruházások is inkább az uniós források felhasználása formájában nőttek, és a fogyasztás szintje is alul maradt a várakozásoknak, ami egyébként az "unortodox" gazdaságpolitika fiskális eszközökre építő koncepciójának a lényege lenne, és amivel a gazdasági növekedés látványosan beindítható lett volna.
A kormány a bankszférában is jelentősen növelte az állami tulajdon mértékét, annak érdekében, hogy azok a kormányhoz közeli vállalkozásokat finanszírozzák, ami tovább rontotta a versenyfeltételeket az üzleti szférában.
Az "unortodox" gazdaságpolitika azonban stabilizálni tudta a gazdaságot, a költségvetési hiányt az elvárt 3 % alatt tartotta, beindította a gazdasági növekedést, (bár nem az elvárt mértékben), gazdaságilag erősítette a saját szavazóbázisát, valamint a gazdasági erőpozíciókat is át tudta rendezni a saját "holdudvara" számára, sőt, ehhez saját médiabirodalmat is kiépített.
Az anomáliák ellenére az "unortodox" gazdaságpolitikát a lakosság széles köre támogatja, és sikerét alapvetően annak köszönheti, hogy retorikájában szakított a korábbi megszorításokra építő gazdaságpolitikával, valamint, hogy a középosztály jólétének növekedését, és a nemzetgazdaság szempontjait hangsúlyozza a neoliberális elvekkel szemben.
Úgy tűnik, hogy a magyar tradíciókhoz jobban illeszkedik az erős és központosított állam, amelyik a gazdasági folyamatokat kézben tartva, határozott gazdasági célokkal rendelkezik, és gondoskodik polgárairól, mint a "laissez faire" elve alapján működő neoliberális állam, amelyik a piac mindenhatóságában bízik, és az állampolgárokat öngondoskodásra ösztönzi.[9]
Paradox módon ezt az új gazdaságpolitikát nem a régi, a kommunizmus időszakában szocializálódott politikai elit valósította meg, hanem a demokráciában felnőtt új jobboldali politikai csoport. A baloldal pedig, a nyugati politikai hagyományoktól eltérően olyan neokonzervatív gazdaságpolitikát képviselt, ami a lakosság részéről egyre inkább elutasításra talált. A magyar közigazgatásban sem
- 24/25 -
a 2. világháború előtt, sem azt követően nem alakultak ki a decentralizáció, a piaci elvek, az alkotmányosság és a demokratikus működés hagyományai. A Kádár rendszer a gazdaságot a kommunizmus adta lehetőségek keretei között igyekezett liberalizálni és a lakosság jólétét növelni, de közben a paternalista hagyományokat erősítette, ami az egyéneket leszoktatta az önálló kezdeményezésről, a politikai döntéshozatalban való részvétel igényétől, valamint a közösségi szemléletről is.
A Szovjetunió bukása után a posztkommunista országokban a modernizációs folyamat az átmenet időszakában ellentmondásos módon ment végbe. Legfontosabbként az a dilemma merült fel, hogy a fejlett nyugati államokban kialakult kormányzati rendszerek és gazdaságirányítási modellek - amelyek sokféle irányzatot képviseltek a liberális demokrácia formájában - közül melyek alkalmazhatók a posztkommunista országokban.
A 2. világháború után a modernizációs folyamatok egy fél évszázadig megtorpantak, mert ezekben az országokban a szovjet állami és gazdasági modell került bevezetésre, ami idegen testként működött a közép-keleteurópai országokban. A szovjet kommunista modell, amelyik a bolsevik párt küldetéstudatának megfelelően, a kapitalizmushoz képest egy magasabb rendű társadalmi rendszert akart megvalósítani, a valóságban az erőszakon és egy totalitárius ideológián alapuló pártállamot hozott létre, amelyik később elveszítette a néptömegek támogatását, és végül már csak a kommunista pártok politikai hatalmának fenntartására koncentrált.
A szovjet típusú államokban a kezdetekben létrejött hadikommunizmus, majd később a tervutasításra épülő gazdaságirányítási rendszer nem tudta növelni a gazdasági hatékonyságot, így egyre inkább lemaradt a nyugati országokhoz képest. A kommunista állam ígérete, amely szerint a lakosság áldozatvállalása csak átmeneti, nem bizonyult valósnak, és a lakosság életszínvonala folyamatosan csökkent. A szovjet modell fokozatosan erodálódott, amelyet a tiltakozások, lázadások és forradalmak tovább erősítettek a közép-keleteurópai régióban.
Az 1956-os forradalom után Magyarország kivételessé vált a szovjet blokkon belül. A megreformált gazdaságirányítási rendszerben, amely korlátozott módon bevezette a piacgazdaság intézményeit, és sok tekintetben liberalizálta a gazdasági közigazgatást, a kommunista párt növelni tudta a lakosság jólétét, ami kivételes volt a szovjet típusú rendszerekben. Akkoriban ezek a társadalmi-gazdasági reformok előre mutatók voltak, de később, az átmenet időszakában, amikor a liberális demokrácia és a piacgazdaság intézményeit kellett volna létrehozni, nyilvánvalóvá vált, hogy kedvezőtlen tradíciókat alakított ki, ami a modernizációs folyamatok akadályozójává vált.
A késő Kádár-rendszer paternalista társadalompolitikája leszoktatta a lakosságot az öngondoskodásról, ami a lakosság részéről egy olyan attitűd kialakulásához vezetett, amelyik továbbra is elvárta az állami gondoskodást. Mindez pedig nem a demokrácia iránti igényt növelte, mivel a lakosság számára az állami juttatások továbbra is fontosabbnak mutatkoztak, mint a politikai döntéshozatalban való részvétel. Ráadásul a magyar átmenet időszaka békés volt, ami egyfajta folyamatosságot biztosított, szemben a többi posztkommunista állammal, ahol a diktatúrákat forradalmak döntötték meg. Ezekre, a késő Kádár korban kialakult hagyományokra a liberális demokrácia hosszú távon nem volt ráépíthető. Helyette az erős és centralizált állam iránti igény vált egyre erősebbé, és lett később széles körben támogatott.
A nemzeti szuverenitás ideológiája, amelynek legitimitását a kétharmados parlamenti többség biztosította az ún. "centrális erőtér" formájában, így vált politikai programmá a kormány részéről. Az "unortodox gazdaságpolitika" pedig, amelyik az erős és centralizált államban a globalizációellenes gazdaságpolitika eszközét fogalmazta meg, egyre inkább a nemzeti gazdasági érdekeket kezdte hangsúlyozni. Eredményei, mint a gazdaság stabilizálása, a gazdasági erőpozíciók átrendezése, a saját szavazótábor életszínvonalának növelése ellenére jelentős hátrányokkal is járt. A központi politikai akarat gyorsan és akadály nélkül került végrehajtásra, de a gazdasági alkotmányosság
- 25/26 -
és a jogállamiság értékei fokozatosan a háttérbe szorultak.
Kérdés, hogy az "illiberális demokrácia" képes volt-e egy hatékonyabb kormányzati rendszert létrehozni. Más szóval, a cél szentesíti-e az eszközt, azaz egy remélt hatékonyabb kormányzás megéri-e a liberális demokrácia értékeinek feladását? Az állami korrupció mértéke és a társadalmi egyenlőtlenség tovább nőtt, a foglalkoztatás mutatóit csak a közfoglalkoztatás aránya javította, valamint az oktatás és az egészségügy színvonala sem javult. A "holdudvar" kedvező gazdasági pozícióba hozása, és az európai uniós források ilyen szempontú elosztása hosszabb távon rontja a gazdaság versenyképességét is. A társadalom három részre szakadt: a "holdudvar" látványosan meggazdagodott, a középosztály jövedelme javult, bár uniós összehasonlításban inkább leszakadó tendenciát mutat - ami a tömeges külföldi munkavállaláshoz, majd munkaerőhiányhoz vezetett - valamint a lakosság csaknem felét kitevő, a relatív és mélyszegénységben élő szegény rétegek helyzete nem változott.
Tény ugyanakkor, hogy a "többségi demokrácia" a szavazásra jogosult választópolgárok 30%-ának szavazatán, és a ténylegesen választók valamivel kevesebb, mint 50%-án alapul. A kormánypárti szavazók meglehetősen heterogének abból a szempontból, hogy miért támogatják a kormány gazdaság- és társadalompolitikáját. Egyes felmérések szerint[10] a lakosság mintegy ötöde érzi úgy, hogy 2010-től a kormány politikájának nyertese lett, és a kormányt támogatók fele valóban a középosztályból kerül ki, amelynek jövedelmét a kormány jelentősen növelte. Ez a társadalmi réteg, amelyik magában foglalja a felsőközéposztály nagy részét, a konzervatív ideológia alapján elfogadja az esélyegyenlőtlenséget és a nagymértékű társadalmi különbségeket. A kormányt támogatók negyedét teszik ki a vidéki, vallásos rétegek, valamint a mezőgazdaságból élők, akik tekintélyelvűek, hívei a nemzeti-keresztény ideológiának, és a kormányzati kommunikáció által is befolyásolhatóbbak a menekültkérdésben, vagy az unióellenességben. A kormányt támogatók között van ma már a baloldali pártokat korában támogató nyugdíjasoknak, a szakmunkásoknak, és a legfeljebb 8 általánost végzetteknek, az ún. "kádári kisembereknek" egy része is, akik számára a rezsicsökkentés, az alkalmi utalványok, és a minimálbéremelés jelentős anyagi segítséget jelentenek, és szintén fogékonyak a kormányzati kommunikáció üzeneteire. A kormánypárti támogatók ezen összessége a meghatározó része az ún. "centrális erőtérnek."
A baloldali és liberális ellenzéki pártokat támogató, a választásra jogosultak 20%-t kitevő választók nagy része főleg a budapesti és a nagyvárosi értelmiség köréből kerül ki, akik ideológiai beállítottságuk folytán a liberális demokrácia, valamint a széles körben érvényesülő politikai és szabadságjogok hívei, ezzel együtt elutasítják a társadalmi egyenlőtlenséget, és támogatják az állami korrupció elleni fellépést, valamint az egészségügy és az oktatás fejlesztését. Ez a társadalmi réteg nem fogékony a nemzeti-keresztény ideológiára, nézeteiben az Európai Unió értékeit, és a szélesebb körű integrációt vallja, a nyugati államokkal ápolna szorosabb kapcsolatot, és elutasítja a keleti diktatúrákhoz való közeledést. Ebbe a körbe tartozik ma már a korábban a kormánypártra szavazó jobboldali értelmiségiek egy része is.
Nincs számszerű adat arról, hogy a korábban szélsőjobboldali, jelenleg azonban magát néppártként definiáló ellenzéki párt támogatói közül hányan hívei a szélsőjobboldali politikának. Az ellenzéki pártok közül a korábbi szélsőjobboldali párt rendelkezik a legnagyobb támogatottsággal, a választásra jogosult szavazók 20%-a támogatja. A baloldali és a liberális pártok rendkívül töredezettek, és főként a 2010 után megalakult pártok támogatottsága alacsony, 5% alatti. A korábbi, a kommunista párt jogutódjaként definiált két baloldali politikai párt támogatottsága ettől magasabb.
A kormánypolitikát támogató réteg az állami juttatásokat fontosabbnak tartja a liberális demokrácia értékeinél, és elfogadja a kormány nemzeti értékeket, és a nemzet függetlenségét hangsúlyozó konzervatív politikáját. A baloldali és liberális ellenzéki pártok támogatottsága pedig csökkenő tendenciát mutat, amelynek oka, töredezettségük és megosztottságuk mellett az is, hogy a középosztály körében egyre kevésbé népszerű a baloldali és liberális értékek hangsúlyozása. A szavazásra jogosultak csaknem harmada nem szavaz, mert kilátásta-
- 26/27 -
lan helyzetük és szegénységük eleve olyan reménytelen helyzetbe sodorta őket, amire egyik politikai oldal sem tud megoldást nyújtani.
A liberális demokrácia 2010-ben történő bukása több okra vezethető vissza. Az ország újkori történelmében a liberális demokráciának nincsenek hagyományai. A Horthy rendszer egy autokrata vonásokkal rendelkező, többpárti parlamenti rendszer volt, amelyik a tekintélyelvűséget és a konzervatív, nemzeti hagyományokat hangsúlyozta. Hatalmát szintén egy olyan középpártra alapította, amelyik elődlegesen az arisztokráciát és a vagyonos tőkés réteget képviselte, kisebb részben pedig a középbirtokosokat és a középosztályt. A kormányzó párt domináns szerepet töltött be a politikai rendszerben, ahol a liberális, baloldali és agrárpártok a parlamentben súlytalanná váltak. A szélsőjobboldali ideológia azonban idővel egyre nagyobb tömegtámogatottságra tett szert, és szerzett befolyást magán a kormányzó párton belül.
A kommunista rendszer fél évszázados létezése is akadályozta a demokratikus hagyományok kialakulását. A liberális demokrácia az átmenet időszakban azért sem volt sikeres, mert a Kádár rendszer ebből a szempontból kedvezőtlen paternalista hagyományokat alakított ki. A Kádár rendszer puha diktatúra jellegéből következik az is, hogy az átmenet kezdetén nem volt forradalom, amelyik a volt kommunista elitet megfosztotta volna politikai és gazdasági hatalmától. A békés átmenet eredményeként a volt kommunista elit az 1980-as évek második felétől sikeresen mentette át politikai hatalmát gazdasági hatalommá, amely az átmenet időszakától kezdve lehetőséget teremtett a volt kommunista párt jogutódjának, a szocialista pártnak ahhoz, hogy saját "holdudvart" és médiatúlsúlyt építsen ki. Mindez, valamint az ún. "kádári kisemberek" széles körű támogatása, amellyel azok szavazatait megszerezte, lehetőséget teremtett a számára ahhoz, hogy a választások többségét az 1990-es évek közepétől megnyerje.
A szocialista párt, a liberális párttal folytatott koalíciós kormányzás során azonban a paternalista politikán túl, olyan neoliberális politikát folytatott, amely a piaci mechanizmusok hangsúlyozásán, az állam gazdasági folyamatokba történő be nem avatkozásán, és az öngondoskodáson alapult. Ennek a magyar társadalomban nem voltak hagyományai, sokkal inkább az erős és központosított államnak, amelyik korlátozottan ismeri el a politikai és szabadságjogokat, valamint nem tekinti elsőrendű céljának a társadalmi egyenlőtlenség felszámolását. Az ország gazdaságát a szocialista és a liberális kormányok a túlhajtott privatizációval kiszolgáltatottá tették a globalizmus hatásainak, és nem támogatták kellőképpen annak a hazai tőkésosztálynak és középrétegnek az erősödését, amelyek a nemzeti értékek és a konzervatív ideológia iránt elkötelezettek.
A 2010-től kormányra kerülő jobboldali párt úgy vélte, hogy hátrányos helyzetét kompenzálnia kell, ezért a politikai hatalmát közjogi eszközökkel túlbiztosította, amihez társadalom- és gazdaságpolitikája révén megszerezte elsőként a középosztály támogatását, majd a "kádári kisemberekét" is. Ennek a politikának a sikeréhez nagymértékben hozzájárult az is, hogy a 2008-as gazdasági világválság hatására a neoliberalizmus is válságba került, és erősödött az elvárás az erős állam iránt, amelyik a közérdekű problémákat gyorsan, és hatékonyan képes megoldani. A liberális demokrácia és a liberális gazdasági ideológia ezzel Magyarországon is végérvényesen negatív kicsengésűvé vált a lakosság nagy részében. ■
JEGYZETEK
[1] Sárközy Tamás: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig - Az állami tulajdon jogának fejlődése. HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2009. 34. o.
[2] Bene László: A privatizálás és annak buktatói. Prodinform, Budapest 1992. 100-101. o.
[3] Ágh Attila: A privatizáció politikai szemszögből. Társadalmi Szemle 1991. 4. sz.
[4] Báger Gusztáv: A köz- és a magánszféra együttműködése és a számvevőszéki ellenőrzés. Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok. Fejlesztéspolitika 2006. 5. sz. 57-76. o.
[5] Orosz Éva: Félúton, vagy tévúton? Egészségügyünk félmúltja és az egészségpolitika alternatívái. Egészséges Magyarországért Egyesület, Budapest 1998
[6] Lentner Csaba: Valóban magasabb szintű gazdasági modell a magyar piacgazdaság, mint a piaci elemekkel átitatott tervgazdasági rendszer? Heller Farkas Füzetek 8 (1-2) 2010. 11. o.
[7] Mihályi Péter: A magyar privatizáció krónikája 1989-1997. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest 1998. 65-93. o.
[8] Matolcsy György: Éllovasból sereghajtó - elveszett évek krónikája. Éghajlat Könyvkiadó, Budapest 2008
[9] Stumpf István: Erős állam - alkotmányos korlátok. Századvég Kiadó, Budapest 2014. 121-131. o.
[10] Medián felmérések. HVG 2018. március 15. 6-10. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, NKE ÁKK.
Visszaugrás
