A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvény 1996. évi XXV. törvény (Har.tv.) 1996-ban lépett hatályba. A törvény hatályba lépését követő 15 év alatt a Magyarországon található 3150 önkormányzat közül negyveneggyel szemben került elrendelésre adósságrendezési eljárás. Ilyen körülmények között a törvény alkalmazása ritkán merült fel és tekintettel arra, hogy az adósságrendezési eljárás alá eső önkormányzatok közül legnagyobb Szigetváré volt, így különösebb problémákkal sem kellett szembenézni.
A tavalyi év vége felé, 2010. november 25. napján elrendelésre került az első nagyobb várossal szembeni adósságrendezési eljárás: Esztergom város önkormányzata került eljárás alá. 2011-ben az önkormányzati adósságrendezési eljárások kezdeményezésének száma jelentősen növekedett és a sajtóban megjelenő hírek alapján ez a tendencia a továbbiakban folytatódni fog. Az idei év tavaszán az első megyei önkormányzat, a Heves Megyei Önkormányzat is érintetté vált az adósságrendezési eljárásban.
A nagyobb önkormányzatokkal szembeni adósságrendezési eljárás tapasztalatai alapján megállapítható, hogy ezeket az eljárásokat az adott szabályokkal zökkenőmentesen nem lehet lebonyolítani. Feltételezhetően a jogalkotó a törvény elfogadásakor nem vette figyelembe, hogy a jelentősebb méretű és nagy vagyonnal rendelkező önkormányzatok is az eljárás hatálya alá fognak kerülni. Ilyen körülmények között a jogalkalmazóknak - mind az eljárást lefolytató pénzügyi gondnoknak, mind a bíróságnak, mind az önkormányzat részéről az eljárásban résztvevő jogászoknak - együttműködve, az eljárás célját szem előtt tartva, a hitelezők és az önkormányzat által képviselt polgárok érdekeit maguk elé tűzve kell eljárni. Tekintettel arra, hogy ezen nagy vagyont érintő eljárások az utóbbi időkben indultak, így számottevő joggyakorlat sem áll a jogalkalmazók rendelkezésére a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásával kapcsolatos problémák megoldásához.
A jogalkotó önmaga is észlelte, hogy a törvény nem tökéletesen alkalmazható a nagyobb önkormányzatokkal szembeni eljárásra. Feltehetően ez a felismerés vezette Kósa Lajos és Havis László országgyűlési képviselő urakat, amikor 2011. június 3. napján egy a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXVI. törvény módosítására vonatkozó törvényjavaslatot terjesztettek elő, amely törvényjavaslat alapján elfogadásra került a 2011. évi XC. törvény.
Jelen írásom célja nem az, hogy az adósságrendezési eljárás jogalkalmazásával kapcsolatos kérdések vonatkozásában válaszokat adjak. Az adósságrendezési eljárások szaporodása miatt - különös tekintettel arra, hogy az adósságrendezési eljárás alá kerülő helyi önkormányzatok között már nagy önkormányzatok is megtalálhatók - a jogalkalmazónak, a jogalkotónak és az egyszerű állampolgárnak is szüksége lesz arra, hogy egységes és egyértelmű jogalkalmazás valósuljon meg a törvény vonatkozásában. Ennek elősegítése érdekében kérdéseket, problémákat kívánok felvetni és remélem, hogy ezeken a jogásztársadalomnak mind a jogalkalmazással, mind a jogalkotással, mind a jogtudománnyal foglalkozó része elgondolkozik és megoldásokat keres rájuk. Ez remélhetőleg segíteni fogja a jogalkotót abban, hogy a közeljövőben egy a jelenleginél alkalmasabb jogszabályt tudjon készíteni.
A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvény alkalmazása során a jogalkalmazó elsődlegesen a csődeljárásról és felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvényhez (Cstv.) nyúl, mint olyan jogszabályhoz, amely az adósságrendezési törvény esetleges hiányosságai esetén támpontot nyújthat, analógia alkalmazására lehetőséget adhat. Figyelemmel kell ugyanakkor arra lenni, hogy a többször módosított Cstv.-ben szabályozott eljárások közül jelentősebb jogalkalmazói gyakorlattal bíró felszámolási eljárás sok tekintetben eltér az adósságrendezési eljárástól, így nem lehet minden egyes problémakörben az ott kialakult gyakorlatra támaszkodni. A felszámolási eljárás célja ugyanis a fizetésképtelen adós megszüntetése, ezzel szemben a helyi önkormányzat az adósságrendezési eljárás során, illetve annak következményeként nem szűnhet meg, így a cél csak a helyi önkormányzat fizetőképességének helyreállítása lehet. Mindezeken túl a helyi önkormányzat működését - legalább a kötelező feladatok ellátását érintően - az adósságrendezési eljárás ideje alatt is biztosítani szükséges, hiszen az adósságrendezési eljárás ideje alatt is élnek állampolgárok az adott önkormányzat területén, szükségük van az önkormányzat által biztosított szolgáltatásokra. Ez a meghatározott különbség, ami a két eljárás között feszül, mindenképpen figyelembevételre kell, hogy kerüljön a jogalkalmazás során.
Ezen bevezető után szeretnék néhány felmerült jogalkalmazási problémát bemutatni:
1. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásának megindításával kapcsolatosan a gyakorlatban problémaként jelentkezett az az eset, amikor az eljárást kezdeményező polgármester és a képviselő-testület között nincs akarategység az eljárás megindítása vonatkozásában. Ekkor a politikai szereplők közötti politikai ellentétek képesek akadályozni a pénzügyi gondnok eredményes munkáját, valamint azt, hogy az adósságrendezési bizottság, a képviselő-testület és a polgármester eredményesen működjön közre az eljárás lefolytatásában. Ezt a problémát a törvénymódosítást előterjesztő országgyűlési képviselők is felismerték és ezt megoldani látszik az elfogadott törvény, mely szerint a polgármester a képviselőtestület döntése alapján kezdeményezheti az eljárást. Megszűnt ezzel az önálló kezdeményezési jogosultsága és kötelezettsége, a továbbiakban az önkormányzat képviseletében járhat el.
Az új szabályozás alapján talán minden politikai szereplő kellő felelősséget fog tudni viselni az eljárás alatt. E körben továbbra is az jelenthet nehézséget, hogy kérdéses az eljárás kezdeményezése vonatkozásában kialakított szankciórendszer eredményessége. A törvény eddigi hatályban léte - az eltelt tizenöt év - alatt azt lehetett megfigyelni, hogy a kellő ellenőrzés hiányában, az adósságrendezési eljárás megindításának feltétele bekövetkezte, azaz a 90 napon túl lejárt, elismert, nem vitatott tartozás ki nem fizetésének ténye nem minden esetben eredményezte az eljárás megindítását az erre köteles polgármester részéről. Olyan szankciórendszer a törvénymódosításban sem jelenik meg, amely - kellő ellenőrzéssel felvértezve - biztosítaná az eljárás kezdeményezését.
2. Az adósságrendezés megindításának oka általában az önkormányzat gazdálkodásában keresendő, ezért érthető, hogy a törvény az önkormányzat vagyonával való gazdálkodásának jogát korlátozza, így a rendelkezések értelmében a helyi önkormányzat az adósságrendezés megindításának időpontjától kezdődően többlet vagyoni kötelezettséget nem vállalhat, ilyen döntést nem hozhat, vállalkozást nem alapíthat, vállalkozásban részesedést visszterhesen nem szerezhet, a korábban vállalt fizetési kötelezettségeit nem teljesítheti, kivéve a rendszeres személyi jellegű juttatásokat. A Har. tv. e rendelkezései alapján még a törvény szerint elfogadott válságköltségvetésben foglaltak fennállása esetén is csak a pénzügyi gondnok ellenjegyzésével teljesíthet kifizetést az önkormányzat.
Ebben a körben konkrét problémaként jelentkezett az, hogy a nagyobb önkormányzatoknak olyan önálló költségvetési szervei vannak, amely célzott állami támogatásra jogosultak, illetőleg kórház esetén az Egészségbiztosítási Pénztár segítségével működnek. Ezen költségvetési szervek esetén ellentmondás merült fel a Har. tv. és egyes ágazati jogszabályok között. Az ágazati jogszabályok előírták, hogy az adott egészségügyi szolgáltatás támogatására nyújtott összeget csak és kizárólag erre a célra, és konkrétan meghatározott szállítói tartozások, egészségügyi szolgáltatások díjának finanszírozására lehet fordítani. Ezzel szemben állt a Har. tv. azon rendelkezése, hogy az adósságrendezés kezdő időpontját követően kifizetések csak az adósságrendezési törvényben meghatározottak szerint teljesíthetőek. Az adósságrendezési törvény ezt a kifizetési célt nem nevesítette. A gyakorlatban eseti bírósági határozat szól arról, hogy a "lex specialis derogat legi generali" elvét ebben az esetben akként kell értelmezni, hogy az adósságrendezési eljárásban a generális jogszabálynak az adósságrendezési törvény minősül, amelynek rendelkezését az egyes ágazati törvények, az egészségügy finanszírozásáról szóló rendeletek lerontják, ezért a törvény rendelkezéseitől függetlenül - azokkal szemben - a finanszírozott szolgáltatásokat, az Egészségbiztosítási Pénztártól kapott összegből ki kell fizetnie az önkormányzatnak.
A törvénymódosítási javaslat észlelte ezt a problémát, éppen ezért a Har. tv. 13. § 1) bekezdés c) pontját módosította és a válságköltségvetés elfogadásáig terjedő időszakban lehetővé teszi a válságköltségvetés elfogadását megelőző időre vonatkozó, a helyi önkormányzat és költségvetési szerve korábbi rendeleteinek megfelelően és a hatályos költségvetése alapján teljesítendő kifizetések teljesítését. Nem ad azonban választ arra, hogy az adósságrendezési eljárás alatt miként lehet ezen kifizetéseket teljesíteni, abban az esetben, hogyha a válságköltségvetés valamilyen okból nem tartalmazná ezt. ■
Visszaugrás
