"Az ismertetett per csak próbaper, az eljárás célja pusztán annyi volt, hogy kiderüljön, hogyan működnek a kormányülések nyilvánosságára és a minősített adatok felülvizsgálatára vonatkozó törvények, és hogyan működnek ezekben az ügyekben a bíróságok. A kikért adatok tartalma lényegtelen. Az adatvédelmi biztoshoz forduló panaszos egy újságíró volt, aki a TASZ pere nyomán az adatvédelmi biztos eljárását tesztelte. Sajnos nem túl biztatók a kilátások abban az esetben, ha tényleg valami baj történne, és valódi tétje lenne a kormányülésen történtek, illetve egyes minősített adatok megismerésének."
A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) által indított, a közérdekű adatok nyilvánosságáért folyó perek egyik sosem titkolt célja, hogy az információszabadsággal kapcsolatos jogszabályokat tesztelje (a másik cél pedig mindig egy konkrét közügy megvitatásához szükséges érdemi információk megszerzése). A kormányülések nyilvánosságával kapcsolatos, a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) ellen indított per két vonatkozásban is próbaper volt. Egyrészt a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvénynek (Kátv.) a kormányülések dokumentálására vonatkozó, a 32/2006. (VII. 13.) AB határozat nyomán hozott rendelkezései gyakorlati alkalmazását tesztelte. Másrészt kísérlet volt arra, hogy Magyarországon rá lehet-e venni a bíróságokat arra, hogy adatok minősítésének tartalmi kontrollját elvégezzék.
Jelen tanulmány a szükséges jogalkotási kérdésekkel nem foglalkozik, a minősített adatok védelméről szóló törvénytervezet, majd javaslat kapcsán a szerző több ízben részletezte észrevételeit, most csak a hatályos jog alkalmazásáról lesz szó.
A kormányülések dokumentálásának és e dokumentumok nyilvánosságának a kérdése nem friss téma, az adatvédelmi biztos már tíz évvel ezelőtt ajánlást bocsátott ki róla, amelyben Batthyány Lajos kormányáig visszamenően áttekintette a kérdés-kört.[1] A terület szabályozásában érdemi változást a 32/2006. (VII. 13.) AB határozat hozott, amely megállapította, hogy "az országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét", és elutasította azt az indítványt, amely az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (Ttv.) titokköri jegyzékének 13. pontját támadta, amely a kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület "üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv" államtitokká minősíthetőségét lehetővé teszi.[2] Az Alkotmánybíróság szerint a "kormányzati döntéshozatal folyamatáról szóló dokumentáció" (összefoglaló, emlékeztető, jegyzőkönyv) különféle adatokat tartalmaz, és ezek hozzáférhetőségének négy esetét vázolta fel. Egyrészt "van közte olyan közérdekű adat, amely esetében az átmeneti nyilvánosságkorlátozás sem elfogadható, (ilyen például - tipikus esetben - az ülés napirendje, a döntéshozatalban részt vevők neve, a meghozott döntések stb.)". Másrészt szó lehet döntés megalapozását szolgáló adatokról, amelyeket a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 19/A. §-a alapján zárhatnak el a nyilvánosság elől. Harmadrészt a Ttv. 4. §-a alapján a kormány zavartalan működése érdekében szolgálati titokká minősíthetők közérdekű adatok. Negyedrészt pedig államtitokká lehet minősíteni adatokat a Ttv. 3. §-a szerint, az említett titokköri jegyzék 13. pontja alapján, ha arra honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési, bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő, továbbá igazságszolgáltatási érdekből szükség van. A 32/2006. (VII. 13.) AB határozat ezek után még a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatra utalva rögzíti, hogy "a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják", majd a testület még két dolgot a jogalkalmazók figyelmébe ajánl. Megismétli, hogy "az államtitokköri jegyzék 13. pontjának második fordulata alapján nem a kormányülésekről szóló összefoglalók, emlékeztetők, jegyzőkönyvek egésze titkosítható tehát, hanem csak azok az adatok, amelyek esetében teljesül a Titoktv. 3. §-ában foglalt valamennyi feltétel. Ilyen körülmények között az államtitokköri jegyzék 13. pontjának vizsgált része nem tekinthető a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szükségtelen korlátozásának", majd felhívja a figyelmet arra, hogy az Avtv. 26. § (5) bekezdése alapján az adatvédelmi biztos a minősítés jogszerűségét vizsgálhatja, és ha azt indokolatlannak tartja, a minősítés megváltoztatására vagy megszüntetésére szólíthatja fel a minősítőt, továbbá arra is, hogy "az államtitokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálata során a bíróság is tartalmi kontrollt végez". A TASZ-nak a MeH ellen indított pere azt mutatja, hogy az Alkot-
- 93/94 -
mánybíróság határozatában leírtak igen távol állnak a bíróságok gyakorlatától.
2007-ben és 2008-ban a TASZ több részletben adatigényléseket intézett a MeH-hez, amelyekben a 2007-es kormányülések összefoglalóit, azok mellékleteit, illetve egy kormányülés hangfelvételét kérte ki közérdekű adatként, valamint arról is tájékoztatást kért, hogy ha ezek közül bármelyiket minősítették, akkor minden egyes adat tekintetében közöljék, mikor jár le a minősítési idő, mi volt a minősítés alapjául szolgáló védendő érdek és milyen minősítési jelöléssel látták el az egyes adatokat. A MeH az adatok közlését megtagadta. A hangfelvételt a Kátv. 13/A. §-a alapján nem adta ki, az összefoglalók esetében arra hivatkozott, hogy azokat ötven évre államtitokká minősítette a Kormánytitkárság vezetője, az összefoglalók mellékletei pedig az Avtv. 19/A. §-a alapján döntést megalapozó adatoknak minősülnek és tíz évig nem nyilvánosak, és az ezekre vonatkozó igény teljesítéséről amúgy is az egyes előkészítő tárcák dönthetnek. A védendő érdekekre vonatkozó kérdésre a hivatal igen tömören válaszolt, és egységesen az egész év vonatkozásában felsorolta, hogy honvédelmi, nemzetbiztonsági, központi pénzügyi, külügyi és nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő érdekek miatt kellett minden egyes összefoglaló minden adatát egységesen a maximális ötven évre titkosítani.
A TASZ az ügyben két keresetet nyújtott be, a két ügyet a bíróság később egyesítette. A fent említett valamennyi közérdekű adat közlésére kérte kötelezni a MeH-et és további kereseti kérelemként azt jelölte meg, hogy minden egyes adat tekintetében közöljék a minősítési idő lejártának időpontját, a minősítés alapjául szolgáló védendő érdekeket és a minősítési jelölést. Az alperes az ellenkérelemben megismételte a megtagadó levélben foglaltakat, és az összefoglalók kapcsán felajánlotta, hogy "kész az egyes minősített iratok tekintetében tételesen is megjelölni a védendő érdekeket".[3] A mellékletek vonatkozásában az eredeti elutasításhoz képest annyit változott az álláspontjuk, hogy "a döntés-előkészítéssel össze nem függő tartalmú jelentések" megismerhetővé tételét szintén felajánlották.
A bíróságnak három különböző típusú megtagadási jogalapot (Kátv. 13/A. §, Avtv. 19/A. §, Ttv.) kellett megvizsgálnia a hangfelvételek, a mellékletek és az összefoglalók vonatkozásában.
A kormány üléseiről készült hangfelvételekkel igen rövid bekezdés foglalkozik a Kátv. 13. § (2) bekezdésében: "a Kormány üléseiről hangfelvétel készül, mely - a miniszterelnök eltérő rendelkezése hiányában - nem nyilvános." E rendelkezést kétféleképpen lehet értelmezni: vagy egy új kivétel a közérdekű adatok nyilvánossága alól, amelyet a Kátv. vezet be, vagy pedig a döntés megalapozását szolgáló adatok speciális fajtája. Az első eset azt jelenti, hogy a Kátv. és az Avtv. rendelkezései egymásnak ellentmondanak, mivel az Avtv. 1. § (2) bekezdése szerint "e törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet, ha azt e törvény kifejezetten megengedi", márpedig az Avtv. sehol nem utal arra, hogy a kormányülések nyilvánossága tekintetében kivételt engedne. Az új kivételnek további problémája, hogy a minősítő diszkrecionális jogkörében dönt a minősítésről, és a nyilvánosságtól való elzárásnak semmilyen időbeli korlátot nem szab, "végérvényesen elvonja a megismerhetőség elől" - az Alkotmánybíróság pedig egy ilyen típusú korlátozást még tizenöt éve, a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatban alkotmányellenesnek nyilvánított. A második, a "döntés megalapozását szolgáló adat" mint értelmezési változat annyiban problematikus, hogy a rendelkezés semmilyen módon nem utal az Avtv. döntésmegalapozó adatokra vonatkozó szabályára, a kormányüléseken pedig nem csak ilyen típusú adatok kerülnek terítékre, így azt sem lehet mondani, hogy a két kategória egyértelműen megfeleltethető egymásnak. További gondot jelent, hogy nem az adatok tartalma, hanem az adatok keletkeztetője miatt zárja el a Kátv. azokat a nyilvánosságtól. E második változatra kísértetiesen hasonlító jogi konstrukcióról pedig öt éve mondta ki az Alkotmánybíróság, amikor az Avtv.-nek "a belső használatra készült, valamint a döntés-előkészítéssel összefüggő adatra" vonatkozó szabálya kapcsán állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, hogy "a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől." [12/2004. (IV. 7.) AB határozat]. A TASZ mind az első fokon eljáró Fővárosi Bíróságtól, mind a másodfokon eljáró Fővárosi ítélőtáblától kérte, hogy az eljárást függessze fel és kezdeményezze az Alkotmánybíróság eljárását, mivel a MeH által hivatkozott jogszabály alkotmányellenes. A bíróságnak a tartalmi vizsgálat nyomán arra is lehetősége lett volna, hogy elrendelje: a hangfelvétel meg nem ismerhető részeit - az írásban rögzített adatokhoz hasonlóan - tegyék felismerhetetlenné, és úgy teljesítsék az adatigénylést. A bíró-
- 94/95 -
ság nem találta indokoltnak, hogy az eljárást felfüggessze, a második változat szerinti értelmezést tette magáévá, majd a hangfelvétel tartalmi vizsgálata nélkül, a nyilvánosságtól való elzárás formális vizsgálatával megelégedve e tekintetben elutasította a keresetet.
A mellékletek esetében a bíróságnak az Avtv. jól bejáratott 19/A. §-át kellett csak alkalmaznia. A MeH államtitkára előadta, hogy a mellékletek több mint ezer különböző anyagot jelentenek a 2007. évi kormányülések vonatkozásában, és ezeket több kategóriába lehet sorolni. Az első kategóriába 414 irat tartozik, amelyekről megállapították, hogy nem indokolt a korlátozás (ezek egy részét az elsőfokú eljárás idején ki is adták), a második kategóriába az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó iratokat sorolták (2007-ben 11 előterjesztést minősítettek így a minisztériumok), a harmadik csoportba "általános, szakpolitikai ismereteket tartalmazó anyagok tartoznak, melyek a véleményformálás alapját képezik", ezekre az Avtv. 19/A. §-a vonatkozik, a negyedik kategóriába 490 előterjesztés került, amelyek kormányzati álláspontok közötti viták anyagát tartalmazzák, az ötödik csoportot személyügyi előterjesztések alkotják - ez utóbbi két esetben az adatot szintén a döntések előkészítése során a vélemények szabad kifejtését védendő nem hozták nyilvánosságra. A hatodik kategóriába az Országgyűléstől érkező anyagok, törvények, határozati javaslatok, módosító javaslatokra vonatkozó állásfoglalások kerültek, a hetedikbe az Alkotmánybíróság döntéséből fakadó feladatkijelölések, "ahol politikai, alkotmányossági, szakpolitikai érvek ütköznek össze", a nyolcadik csoportba pedig ármegállapítással vagy fizetési kötelezettségekkel kapcsolatos anyagok tartoznak.
Az eljárás lefolytatását megkönnyítendő a TASZ módosította keresetét, és azt 2007 augusztusi és szeptemberi kormányülések anyagaira szűkítette, ám továbbra is fenntartotta, hogy minden egyes adat tekintetében tartalmi vizsgálatot kér, hiszen a 12/2004. (IV. 7.) AB határozat értelmében a döntés megalapozását szolgáló adatok visszatartása "nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják", a határozat nyomán elfogadott 19/A. §-ban rögzített feltételeknek pedig minden egyes adat tekintetében fenn kell állniuk. A MeH a fennmaradó két hónap alatt tárgyalt előterjesztésekről listát készített, amely az egyes előterjesztések címét és számát tartalmazta. A listát "I. teljes tartalmukban kiadott előterjesztések", "II. kivonatban kiadott előterjesztések" és "III. kiadhatónak nem tekintethető anyagok" elnevezésű csoportokba sorolta, és az utolsó csoportot további alcsoportokra tagolta: "1. tartalmi szempontok szerint; 2. kormányjelentések és tájékoztatók; 3. minősített adatokat tartalmazó előterjesztés; 4. országgyűlési irományokkal és alkotmánybírósági döntésekkel kapcsolatos előterjesztések; 5. a Kormány eltérő döntése miatt nyilvánosságra nem hozható előterjesztések." A II. csoportban a kormány ülésén zajló vitára vonatkozó részeket törölték. A alcsoportban, "mivel ezen előterjesztések esetében az előterjesztésen belül nem különíthető el a vitákat megjelenítő rész az egyéb részektől", az előterjesztés egészét visszatartották az Avtv. 19/A. § (2) bekezdése alapján. A III/2. alcsoport előterjesztéseit az Avtv. 19/A. § (1) bekezdésére hivatkozva nem adták ki, mivel a tájékoztatókról a kormány nem hoz azonnal döntést, hanem az későbbi döntések megalapozását szolgálja. A III/3. alcsoportnál minősített adatokról volt szó. A III/4. alcsoportnál megint csak a "Kormány döntés-előkészítésének külső befolyástól mentes, zavartalan működésére" hivatkoztak, míg a III/5. alcsoport esetében a kormány a szakminiszter álláspontjától eltérő döntést hozott, és azt akarták elkerülni, hogy a szakminiszter álláspontját a kormányéval ütköztessék. A III/5. alcsoport esetében egyetlen előterjesztés címét vagy számát sem tüntették fel.
Az elsőfokú bíróság meglehetősen furcsa döntést hozott. A határozat szerint "miután a bíróság nincs abban a helyzetben, hogy magukat az iratokat a 12/A/1. előkészítő iratban II-III. pont alatt ténylegesen megismerje, érdemben nem tud állást foglalni az ott nem nyilvánosnak minősített adatok közzététele vonatkozásában. A bíróság ezért úgy határozott, hogy alapvetően bizonyítottság hiányát az alperes terhére kell értékelni. [...] A bíróság ugyanakkor a rendelkező részben találta szükségesnek rögzíteni azt, hogy az Avtv. 20. § (4) bekezdése alapján az adatkezelőnek nem csupán joga, hanem kötelessége is a kérelmező által meg nem ismerhető részek azonosításra alkalmatlanná tétele. A bíróság ezért összességében ezen utalással együtt találta kiadhatónak az iratokat."[4] Az ítélet furcsasága az, hogy a nem minősített adatokat tartalmazó előterjesztéseket - és az ítélet által érintett két hónapban egy kivételével mind ilyen volt - a bíróság megismerhette volna, ez semmilyen eljárási akadályba nem ütközött. Ha a bíróság megismeri az előterjesztéseket, maga (vagy szükség esetén szakértő) tudja megítélni, hogy azokból mit kell és mit nem kell elzárni a nyilvánosságtól. A bíróság ehelyett teljesen az al-
- 95/96 -
peresre bízta, hogy mit tesz azonosításra alkalmatlanná és mit nem. A felperesnek elviekben kedvező ítélet semmiben nem juttatta az adatigénylőt előnyösebb helyzetbe, mint a per előtt volt. Hiszen a MeH a per előtt is maga dönthette el, hogy mit ad ki és mit nem, egy dokumentumból egy szó híján mindent kitakar vagy egy szó híján mindent nyilvánosságra hoz. A MeH e skálán bármely árnyalatot is választja, minden esetben teljesíti, hogy a kérelmező által meg nem ismerhető részeket azonosításra alkalmatlanná tette, annak eldöntése terén pedig, hogy mi nem ismerhető meg a kérelmező által, teljesen szabad kezet kapott. A Fővárosi Ítélőtábla nem látott ebben semmi kivetnivalót, sőt úgy ítélte meg, hogy "a felperes az igényét általánosságban terjesztette elő, így azt az alperes is csak általánosságban minősíthette. Ennek megfelelően törvényben biztosított jogait rendeltetésszerűen gyakorolta, amikor a felperes kérelmének teljesítését elutasította. Konkrét adatkérés nélkül az alperes nem volt köteles indokolni, hogy az egyes adatok kiadását mely okok miatt tagadta meg."[5] Az sajnos nem derül ki a jogerős ítéletből, hogy hogyan lehet a fentiekben ismertetettnél konkrétabban megfogalmazni egy adatigénylést, amikor az adatigénylő pont azért él e jogával, mert valamilyen információ nem áll rendelkezésére, így arra sincs lehetősége, hogy tételesen felsorolja, mely dokumentumokra van szüksége.
Az ügy legérdekesebb részét a minősített adatok kérdése adta. Tizenegy előterjesztést és minden egyes összefoglalót egységesen ötven évre államtitokká minősítettek, egyiket sem negyvenkilenc vagy negyvennyolc évre, hanem mindegyik esetében a Ttv. adta lehetséges leghosszabb időt jelölték meg, miután a minősítési eljárást gondosan lefolytatták. Sem az adatigénylésre adott válaszokban, sem a per folyamán nem derült ki, hogy az egyes adatok esetében mely közérdekek védelme érdekében kell azokat egy fél évszázadra elzárni a nyilvánosságtól (vö. 1959-ben tárgyalt kormány-előterjesztéseket csak most ismerhetnénk meg). Sommásan csak annyit közölt a MeH, hogy honvédelmi, nemzetbiztonsági, központi pénzügyi, külügyi és nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő érdekek miatt van szükség a korlátozásra, ami nem jelentett több információt annál, mintha valaki összeveti a kormány ügyrendjét a Ttv.-vel.
A TASZ az eljárás során többször indítványozta, hogy a bíróság ne pusztán a minősítések formai kontrollját végezze el, hanem tartalmi vizsgálatot is folytasson le, hogy megállapítsa, valóban megfelel-e a minősítés a Ttv. követelményeinek, mivel az érvénytelen minősítés már nem lehet akadálya az adatok kiadásának. A TASZ azzal érvelt, hogy mind a 12/2004. (IV. 7.) AB határozat, mind a 32/2006. (VII. 13.) AB határozat a bíróság által végzett tartalmi kontrollra hivatkozik. Az első esetben "a szolgálati titokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez", a második esetben "az államtitokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálata során a bíróság is tartalmi kontrollt végez". A tartalmi vizsgálathoz az eljárásjogi szabályokat a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 119. §-a adja.
A MeH ezzel szemben ahhoz ragaszkodott, hogy a minősítési "megállapításhoz vezető tartalmi mérlegelés felülvizsgálatára egyedül az Avtv. 26. § (5) bekezdése tartalmaz rendelkezést, amely az adatvédelmi biztos speciális, bírósági felülvizsgálattal végződő eljárása esetén teszi lehetővé a minősítéshez vezető mérlegelés tartalmi megkérdőjelezését". A MeH további aggályának adott hangot, utalva arra, hogy "a minősítés indokoltságát a bíróság előtt csak úgy lehet bizonyítani, ha az államtitok tartalma az eljáró bíróság és a felek számára is ismert; ez biztosíthatja csak a bírósági eljárás kontradiktórius jellegét". Azzal pedig, hogy a bíróság előtt bárki vitathatná a minősítés indokoltságát, az államtitok védelme nem lenne megfelelően biztosítható, ha pedig valamely fél nem ismerheti meg a jogvita eldöntéséhez szükséges információkat, úgy a tisztességes eljárás elve sérülne. Ez az érvelés több ponton támadható.
1. Az Avtv. 26. § (5) bekezdése tartalmaz ugyan ilyen rendelkezést, de egyszersmind egy komolyabb joghézagot is. Abban az esetben, ha az adatvédelmi biztos indokolatlannak tartja a minősítést, majd a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel, és a minősítő a felszólítás megalapozatlanságának megállapítása iránt nem fordul bírósághoz, semmi nem történik. A minősítés érintetlen marad, az adatvédelmi biztos felszólításának pedig semmiféle következménye nem lesz, így ez semmilyen garanciát nem jelent az indokolatlan minősítésekkel szemben, azaz a 32/2006. (VII. 13.) AB határozat IV. pontjában szereplő érvelés nem helytálló, hogy ez az eljárás valóban az alapjog-korlátozás garanciáját jelentené.
2. A közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő jog érvényesítésének szükségtelen és aránytalan korlátozását jelentené, ha az adatigénylő kizárólag az adatvédelmi biztoson keresztül fordulhatna bírósághoz. Ebben az esetben az elutasított adatigénylés
- 96/97 -
után jogorvoslatot csak úgy kereshetne az adatigénylő, hogy az eljárás megindításáról az adatvédelmi biztos diszkrecionális jogkörben dönt, ezt a döntését nem kell indokolnia, ellene jogorvoslattal nem lehet élni, az eljárás bírósági szakaszában az adatvédelmi biztos bármikor elállhat a keresetétől stb. Így ez a megoldás a tisztességes eljárás követelményei kapcsán említetteknél sokkal komolyabb jogkorlátozást eredményezne.
3. A tisztességes eljárás egyes elemei nem korlátozhatatlanok. Mind polgári, mind büntetőeljárásokban a tárgyalásról ki lehet zárni a nyilvánosságot. A büntetőeljárási törvény szabályozza azokat az eseteket, amikor a tanú a tárgyaláson nem jelenhet meg, jogállami keretek között meg lehet találni a tisztességes eljárással még összeférő szükséges és arányos korlátozásokat. Az államtitkok védelme szükségessé tehet korlátozásokat. A Pp. 119. §-a már az eljárás idején is tartalmazott ilyen szabályokat, ezen kívül az "iratok megtekintésének rendjére, módjára az eljáró bíró írhat elő a konkrét ügy sajátosságait figyelembe vevő szabályokat" - áll a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának véleménye vitás jogalkalmazási kérdésekről című dokumentumban, amely a bírók számára további részletszabályokat is meghatároz (amelyek egyébként a Pp.-ből amúgy is következnek).[6] A MeH perstratégiája érthető, a bíróság pervitele kevésbé, mivel mind az anyagi jogi, mind az eljárásjogi feltételei meglettek volna annak, hogy a bíró tartalmi kontrollt végezzen.
Az alperes ellenkérelmében jelezte, hogy "kész az egyes minősített iratok tekintetében tételesen is megjelölni a védendő érdekeket", amennyiben a bíróság álláspontja szerint az szükséges. A bíróság a TASZ-nak azzal az érvével érdemben nem foglalkozott, hogy csak egyes adatokat lehet minősíteni és egész iratokat nem, majd megelégedett azzal, hogy az alperes minősítési lapokat mutatott fel, amelyek szerint a szakállamtitkár az egyes összefoglalókat államtitokká minősítette, a minősítési lapokhoz fedőlapokat csatoltak, amelyeken szerepelt az államtitok és a "szigorúan titkos" felirat, valamint a minősítési idő: ötven év és a felülvizsgálati idő: háromévenként. Jogalapként a kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat 83. pontja és a Ttv. mellékletét alkotó államtitokköri jegyzék 13. pontjának első fordulata szerepelt, továbbá az is, hogy "a minősítés érvényességi idejének törvényben meghatározott időtartama 50 év, konkrét esetben ettől való eltérés nem indokolt".[7] Az eljáró bíró az iratok fedőlapjának, illetve minősítési lapjának a bemutatása előtt nyilatkozatot írt alá, amellyel az alperes megtekintési lehetőséget, illetve betekintést engedélyezett. Ez meglepő fordulat volt annak fényében, hogy sem a minősítési lap, sem a fedőlap nem tartalmaz államtitkot, míg a Pp. 119. §-a szerint a bírónak nem kell engedély ahhoz, hogy akár titkokat tartalmazó iratokat megismerjen.
Az elsőfokú bíróság megelégedett a tisztán formai vizsgálattal, majd ítéletében arra a következtetésre jutott, hogy "a bíróság szerint az Alkotmánybíróság ezen határozata [32/2006. (VII. 13.) AB határozat] az alapelveket rögzíti, ugyanakkor a konkrét nehézségek tekintetében a bíróság változatlanul nehéz helyzetben van. Egyértelmű ugyan, hogy a dokumentációk egésze nem minősíthető automatikusan államtitoknak, hanem konkrét adatok tekintetében tehető ez. A valós helyzet ugyanakkor az, hogy akár egyetlen dokumentum is nagy számosságú adatot tartalmaz és miközben az Alkotmánybíróság határozata arra utal, hogy a bíróságnak a kért adatok vonatkozásában minden esetben érdemi vizsgálatot kell folytatnia, eközben a bíróság éppen az államtitokká minősítés okán magát a dokumentumok tartalmát egyáltalán nem ismerheti meg. Így viszont rendkívül sajátos az, hogy a bíróság érdemben foglaljon állást az egyes adatok minősítésének jogszerűségéről, miközben magát az iratot tartalmában nem ismerheti meg. A jelen esetben ugyanis nem arról van szó, hogy a felperes egy-egy konkrét adat minősítésének jogszerűsége iránt kutakodna, hiszen maga a felperes sem ismeri az iratok tartalmát."[8]
Az ítélet rendelkező részében az elsőfokú bíróság arra kötelezte az alperest, hogy "az ítélet jogerőre emelkedését követő 15 napon belül adja ki a felperesnek a 2007 augusztusában és szeptemberében tartott valamennyi kormányülés összefoglalójának és a 12/A/1. jelű melléklet II-III. pontja alá eső előterjesztések másolatát oly módon, hogy az Avtv. 20. § (4) bekezdése alapján az igénylő által meg nem ismerhető adatokat tegye felismerhetetlenné". Jogerős ítéletében a Fővárosi ítélőtábla ez elsőfokú határozatot helybenhagyta.
A TASZ pere nyomán az adatvédelmi biztoshoz panasz érkezett a kormányülések dokumentumainak nyilvánossága ügyében, melynek alapján vizsgálatot folytatott le.[9] A panaszos a 2006. szeptember 1. és november 15., valamint a 2008. szeptember 1. és 2009. január 20. közötti időszak kormányüléseinek összefoglalóit és napirendjeinek mellékleteit igényelte a MeH-től (hangfelvételt nem kért). A 2006-os anyagokat arra hivatkozással nem adták ki, hogy azokat államtitokká minősítették, a 2008-2009-es
- 97/98 -
összefoglalókat pedig a meg nem ismerhető adatokat felismerhetetlenné téve megküldték az igénylőnek. Az adatvédelmi biztos helyszíni vizsgálatot folytatott le, melynek során a 2006-os összefoglalók minősítésének indokoltságát vizsgálta, valamint a 2008-2009-es összefoglalókat. A MeH időközben a 2006-os összefoglalókat felülvizsgálta, és két esetben tartotta fenn a minősítést, amelyet az adatvédelmi biztos is indokoltnak tartott. Sajnos a biztos nem tért ki arra, mi volt az a védendő érdek, amely alapján két összefoglaló teljes anyagát el kell zárni a nyilvánosságtól. A biztos a vizsgálat során még általánosságban megállapította, hogy "a 2006. szeptember 1. és november 15. között készült kormányülési összefoglalók egészének eseti mérlegelés nélküli államtitokká minősítése jogszerűtlen" - ami összecseng a bíróság álláspontjával.
A 2008-2009-es összefoglalók és az előterjesztések vonatkozásában az Avtv. 19/A. §-ának alkalmazását vizsgálta az országgyűlési biztos. Két konkrét kifogása merült fel a kitakarásokkal kapcsolatban, egyrészt "a napirendi pontokhoz hozzászóló kormánytagok nevének kitakarása nem indokolható a döntés megalapozását szolgáló adatok védelmével, hiszen a hozzászólások szövegét az összefoglaló nem tartalmazza", másrészt a költségvetési általános tartalék terhére történő előirányzat átcsoportosításra vonatozó adatok kitakarása indokolatlan volt, mivel törvényi kötelezettség, hogy "a költségvetés általános tartalékát érintő előirányzat-módosításokról [a kormány] nyilvános határozatban döntsön". Az adatvédelmi biztos láthatóan valódi, tartalmi felülvizsgálatot folytatott le, és szerencsére nem kellett az Avtv. 26. §-át alkalmaznia.
Más kérdések tekintetében a biztos nem talált kifogásolnivalót a kitakarásokban, de nem derült ki, hogy ennek pontoson mi volt az oka. A MeH államtitkára "olyan információkat tett felismerhetetlenné, amelyek nyilvánossága a Kormány mint testület integritását veszélyeztetné, amely a kormánytagok kiegyensúlyozott és hatékony együttműködését tenné kockára. A MeH államtitkárának tájékoztatása szerint az összefoglalók szövegéből azokat a szövegrészeket törölték, amelyek: [...] a napirendi pont tárgyalását későbbre halasztják, [...] az Európai Unióval, a NATO-val való együttműködés kérdéseit érintik, Magyarország nemzetközi kapcsolataira vonatkoznak." Nem világos, hogy a napirendi pont tárgyalásának későbbre halasztása miképp veszélyezteti a kormány integritását, ahogyan az is meglepő, hogy az Európai Unió, a NATO és a nemzetközi kapcsolatok varázsszavakként működnek, és különösebb indokolás nélkül igazolják a nyilvánosság kizárását. A biztos csoportosításában "jogalkotással kapcsolatos döntés előkészítés: határidők, kodifikációs pontosítás, egyeztetés, tervezet készítésére felhívás, a Kormány munkaterve", "felhatalmazás adása kormányhatározat, illetve intézkedés megtételére", valamint "nagyberuházások támogatása, hosszú távú gazdaságstratégiai tervek, nemzetközi tárgyú ügyek, uniós elnökség" tételek is szerepeltek. Ezek esetében sem tudhatta meg a panaszos, hogy pontosan miért nem ismerheti meg teljes egészében ezeket az információkat; nem látható, hogy az ezekbe a tárgykörökbe tartozó adatok önmagukban a testület integritását veszélyeztetnék, és megismerésük a kormánytagok kiegyensúlyozott és hatékony együttműködését tenné kockára.
Az állásfoglalásnak van még egy nyugtalanító pontja. A biztos úgy fogalmaz, hogy "a kormányok viszont csak akkor tudnak hatékonyan működni, ha egységes testületként jelennek meg a közvélemény előtt. Ezért nem tartom megalapozottnak azt az érvet, hogy egy kormányzati döntés meghozatala után főszabályként a megelőző vitáknak, az egymással ütköző álláspontoknak nyilvánosságra kell kerülniük. A kormányülési összefoglalók korlátozásmentes nyilvánossá tétele hosszabb távon azzal a veszéllyel járna, hogy kiüresedne a kormányülés." Az Alkotmány 61. §-ából és az Avtv. 1. § (1) bekezdéséből az következik, hogy a közérdekű adatokat mindenki megismerheti, és ez alól jelentenek kivételt a 19. § (3) és (6) bekezdésében, valamint a 19/A. §-ban foglaltak. A 19/A. § nem abszolút kivételt rögzít, a döntés megalapozását szolgáló adatok a személyes adatok és a közérdekű adatok mellett nem képeznek harmadik kategóriát, hanem csupán a közérdekű adatok egy állapotát jelentik, amely például az idő múlásával megváltozik. Így téves az az álláspont, hogy a főszabály a közérdekű adatok elzárása lenne, és ez alól a kivétel a nyilvánosság. A következő mondat logikája szintén megbicsaklik, mivel a kivételek pont azt jelentik, hogy a nyilvánosság nem korlátozásmentes, ebből következően a kormányülések zavartalanságáért felesleges aggódni.
A Fővárosi ítélőtábla már 2006 óta megkülönbözteti a döntéshozatali eljárás során a szervezeten belül keletkezett adatokat, és a döntéshozatalhoz felhasznált, de az előtt keletkezett adatokat, azaz a döntéshozók véleményét és a döntésekhez szükséges tényadatokat.[10] Ez jelenti az alapját annak, hogy ellenőrizhető legyen, milyen számításokra, tanulmányokra, hatásvizsgálatokra alapoztak egy döntést, de ne veszélyeztesse azt, hogy a döntési lehetőségeket a döntéshozók szabadon, informálisan, a nyilvánosság nyomásától mentesen mérlegeljék. Sajnálatos, hogy az adatvédelmi biztos nem vette figyelembe a bíróságok gyakorlatát az Avtv. 19/A. §-a tekintetében,
- 98/99 -
vagy ha így is tett, ennek nincsen semmi nyoma az állásfoglalásban.
További hiányosság, hogy az adatvédelmi biztosnak nem pusztán az Avtv. rendelkezései megtartását kell vizsgálnia, hanem az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényéit (Eitv.) is. A panaszos ezt külön nem kérte, de ettől még nem lett volna akadálya annak, hogy a biztos megállapítsa, a MeH nem tesz eleget maradéktalanul az Eitv. közzétételi előírásainak. "A testületi szerv döntései előkészítésének rendjét, az állampolgári közreműködés (véleményezés) módját, eljárási szabályait, a testületi szerv üléseinek helyét, idejét, továbbá nyilvánosságát, döntéseit, ülésének jegyzőkönyveit, illetve összefoglalóit; a testületi szerv szavazásának adatait, ha ezt jogszabály nem korlátozza", a változásokat követően azonnal közzé kell tenni, és az előző állapotot egy évig archívumban kell tartani. A felsorolt adatoknak csak egy részére vonatkozhat korlátozás, így például az összefoglalókat rendszeresen, a meg nem ismerhető adatok kitakarásával a MeH honlapján kellene közölni, a nem titkos kormányhatározatokat és a kormány ügyrendjét szintúgy.[11] Ha valaha aktuális volt, most már biztosan nem az, ami a 32/2006. (VII. 13.) AB határozatban áll: "itt teszi közé a Miniszterelnöki Hivatal a kormányülések időpontját, a résztvevők listáját és a kormány döntéseit." Sem a kormányszóvivői honlapon, sem a MeH-én nem szerepelnek a kormányülések időpontjai, a résztvevők listája vagy a kormány döntései.
A fent említett I. csoportba tartozó, "teljes tartalmukban kiadott előterjesztések" kiadásán túl a TASZ e cikk nyomdába adásáig nem kapott a MeH-től semmilyen dokumentumot, holott az ítéletet 2009 márciusában kézbesítették a feleknek. A TASZ-nak arról sincs tudomása, hogy a MeH esetleg felülvizsgálati eljárást kezdeményezett volna, ezért nem teljesíti az ítéletben foglaltakat.
Az ismertetett per csak próbaper, az eljárás célja pusztán annyi volt, hogy kiderüljön, hogyan működnek a kormányülések nyilvánosságára és a minősített adatok felülvizsgálatára vonatkozó törvények, és hogyan működnek ezekben az ügyekben a bíróságok. A kikért adatok tartalma lényegtelen. Az adatvédelmi biztoshoz forduló panaszos egy újságíró volt, aki a TASZ pere nyomán az adatvédelmi biztos eljárását tesztelte.[12] Sajnos nem túl biztatók a kilátások abban az esetben, ha tényleg valami baj történne, és valódi tétje lenne a kormányülésen történtek, illetve egyes minősített adatok megismerésének. Nem volt olyan régen, hogy az Európa Tanács jelentéstevője nyilvánosságra hozta jelentését terroristákat szállító titkos CIA-repülőjáratokról, amely ügy feltehetően az utóbbi évtizedek legjelentősebb emberijogsértés-sorozatát jelenti a nyugati demokráciákban, és amelyben több európai állam érintett volt. Nyilvánvaló, hogy a kormány működésének törvényességére, döntéseinek megalapozottságára még a hétköznapokban sem lát rá a közvélemény, és félő, hogy kritikusabb helyzetben erre az igazságszolgáltatás pedig nem lesz képes.[13] ■
JEGYZETEK
[1] 144/A/1996 számú ajánlás, lásd http://abiweb.obh.hu/abi/index.php?menu=beszamolok/1999/M/1/2&dok=144_A_1996.
[2] "A Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 50 év."
[3] A MEH nyilatkozata a 19.P.20/876/2008. számú perben.
[4] Fővárosi Bíróság 19.P.20.876/2008/14.
[5] Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.977/2008/3.
[6] Bírósági Határozatok. 2003/6.
[7] Fővárosi Bíróság 19.P.20.876/2008/7.
[8] Fővárosi Bíróság 19.P.20.876/2008/14.
[9] Ügyszám: 410/P/2009-5; http://abiweb.obh.hu/abi/index.php?menu=aktualis/allasfoglalasok/2009&dok=410_P_2009-5.
[10] Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.133/2006/3.
[11] A kormányhatározatok egy része a www.magyarorszag.hu jogszabálykeresőjében elérhető, de elég valószínűtlen, hogy például 2008-ban összesen tizenkét, 2007-ben pedig összesen huszonegy nem titkos kormányhatározat született.
[13] http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2006/20060606_Ejdoc162006PartII-FINAL.pdf.
Visszaugrás
