1. A Magyarországon az Akadémia Kiadó gondozásában 2003-ban forgalomba került művet eredetileg Ingegneria costituzionale comparata - Strutture, incentivi ed esiti címmel a bolognai Il Mulino Kiadó jelentette meg 1995-ben. Végigtekintve Szerző korábbi főbb művein [Representational Systems (1968), Political Development and Political Engineering (1968), Parties and Party Systems: A Framework for Analysis (1976), La politica: logica e metodo nelle scienze sociali (1979), The Theory of Democracy Revisited (1987), Elementi di teoria politica (1990)] megállapítható, hogy azok közé a társadalomtudósok közé tartozik, akik az alkotmányjog-tudományt intézményi oldalról és politikatudományi megközelítésben művelik. Ugyanez jellemzi a címben megjelölt művet is, amely ezenfelül összehasonlító jogi szemléletet tükröz. Mind kiterjedésében ("mert a demokrácia minden létező formáját lefedi"), mind módszerét tekintve ["mert az összehasonlító ellenőrzésen alapul, abban az értelemben, hogy az általánosításokat mindig szembesíti a hivatkozott esetekkel" (9. o.)].
A címben szereplő "alkotmánymérnökség" kifejezés szokatlan, de jól kifejezi a mű alapgondolatát, ezért az előszó rögtön ennek magyarázatával kezdődik. Sartori számára Bentham a kiindulópont, aki szerint a "valóság két nagy motorja (engine) a büntetés és a jutalmazás". Szerző ebből azt a következtetést vonja le, hogy "az alkotmányokat ösztönzéseken és büntetéseken alapuló szerkezetekként kell megtervezni és felépíteni" (9. o.). Ezeket az alapnormákat - illetve tágabb értelemben az alkotmányos rendszereket - tehát nem egyszerűen az államilag szervezett társadalom legfontosabb szabályainak foglalataként kell felfogni, hanem olyan rendszerként, amelynek önálló működési logikája van, és amelyben egyetlen elem megváltoztatása kihat az összes többire. Szerző ezt azért tartja fontosnak hangsúlyozni, mert szerinte a könyv születéséig (1993) végbemenő és szinte az egész világra kiterjedő intézményi változások kapcsán sajnos megállapítható, hogy "a nagy reformeseményeink a reformátorok elképesztő hozzá nem értéséről tanúskodnak" (12. o.).
A mű három részre tagolódik: 1. A választási rendszerek, 2. Prezidencializmus és parlamentarizmus, 3. Témák és javaslatok. Az elsőben Szerző egyfelől röviden bemutatja az arányos, az egyfordulós egyéni választókerületi, valamint a kétfordulós rendszer különféle formáit, másfelől vizsgálja, hogy ezek milyen hatást gyakorolnak a politikai rendszerre. A második részben meghatározza az elnöki és a félelnöki kormányzati rendszerek differentia specifica-ját, és ezek jó működésének feltételeit. A parlamentáris rendszerek kapcsán megállapítja, hogy ez az elnevezés erősen kritizálható, mivel egymástól jelentősen különböző kormányzati rendszereket foglal magában az angol "miniszterelnöki" rendszertől kezdve, a német "pártparlamentarizmuson" keresztül, az ún. gyűlési rendszerekig (pl. francia IV. köztársaság). A harmadik szerkezeti egység új javaslatként fogalmazza meg a "váltakozó vagy időszakos elnöki rendszert, amely képes megoldani mind a reménytelen elnöki rendszerek (pl. Brazília), mind a rosszul működő parlamentáris rendszerek (pl. Olaszország, Izrael) problémáit" (11. o.).
2. Az első részben Szerző fontos és gyakori, a választási rendszerek sajátosságaival, hatásaival, előnyeivel és hátrányaival kapcsolatos szakirodalmi hibákra és pontatlanságokra hívja fel a figyelmet. A választási rendszerek ismérveivel kapcsolatos első ilyen hiba az arányos és a listás (többképviselős választókerületi), valamint a többségi és az egyéni (egyképviselős választókerületi) rendszerek azonosítása. A két fogalompár ugyan általában együtt jár, azonban nem teljesen fedik egymást, mivel a választási rendszerek a szavazatok mandátumra váltásának kritériuma alapján lehetnek arányosak vagy többségiek, a szavazás módja szerint pedig listásak vagy egyéniek. Ebből az is következik, hogy hatását tekintve az arányos választási rendszer is okozhat aránytalanságot. Elsősorban akkor, ha a választókerületek a kiosztható mandátumokat tekintve kisméretűek.[1] Szerző megközelítésében a leginkább újszerű az, hogy önálló kategóriaként kezeli a kétfordulós rendszert, amely többségiként működik egymandátumos, arányosként többmandátumos választókerületek alkalmazásakor. Ráadásul úgy, hogy mind az első, mind a második esetben csupán korlátozottan többségi, illetve arányos hatású. Figyelembe kell venni ugyanis, hogy amíg az első fordulóban a választópolgárok elsődleges preferenciáik szerint szavazhatnak, addig a második forduló inkább a kormányképes többség kialakítására ad lehetőséget. Ez indokolja azt is, hogy amikor Szerző a "melyik a jobb?" kérdésére keresi a választ, akkor is a kétfor-
- 171/172 -
dulós rendszer mellett érvel. Szerinte ugyanis, bár előfordulhat, hogy a választópolgár a második fordulóban kényszerűen nem az elsődleges preferenciája szerint szavaz, ezt a kényszerítettségét azonban nem a választási rendszernek, hanem a többi választópolgár első fordulóban kifejezett többségi akaratának kell tulajdonítani.
A választási rendszerek hatásait illetően Szerző - elsősorban Duvergert[2] és Lijphartot[3] bírálva - az alábbi megállapításokra jut. Strukturált pártrendszer és a preferenciák választókerületek közötti szétszóródása esetén a relatív többségi rendszer kétpárti formátumot eredményez. Ha a pártrendszer strukturált, de a preferenciák nem szóródnak szét, akkor a többségi rendszerek eliminálják a kis pártokat, de annyi pártot engednek át, amennyit a választói preferenciák többség feletti koncentrációja lehetővé tesz. Strukturált pártrendszer mellett az arányos választási rendszernek a pártok számát redukáló hatását a bennefoglalt aránytalansági tényezők (pl. választókerületek mandátumban mért nagysága, szavazatok mandátumra váltásának képlete, parlamentbe jutási küszöb) okozzák. Strukturálatlan pártrendszer és tiszta arányos választási rendszer mellett a pártok száma annyira növekedhet, amennyit a választási kvóta lehetővé tesz (67. o.).
Sartori az arányos és a többségi rendszerek előnyeit és hátrányait illetően is pontosítja az általában sommásan megfogalmazott szakirodalmi álláspontokat. Eszerint a többségi rendszerek akkor jobbak, ha kétpárti rendszert eredményeznek, ez pedig egypárti kormányt produkál. Ez azonban nem garantált, mert a többségi rendszer alacsony szinten tartja ugyan a pártok számát, azonban a helyi érdekeket előtérbe állító lokalizmushoz is vezethet. Másfelől az arányos rendszer nem tiszta formájában egyszerre biztosíthat megfelelő mértékű reprezentativitást és kormányozhatóságot, tiszta formájában azonban túlzott fragmentáltságot eredményezhet.
3. A kormányzati rendszereket tárgyaló második részben Szerző először a prezidenciális rendszerrel, annak fogalmi ismérveivel, a prototípusnak számító Egyesült Államok alkotmányos berendezkedésével, valamint a latin-amerikai megvalósítási kísérletek kudarcával foglalkozik. Szerinte csak akkor beszélhetünk elnöki rendszerről, ha az államfőt a nép választja, a parlament bizalmatlansági szavazással nem foszthatja meg mandátumától, és ő irányítja az általa kinevezett kormányokat. Rámutat azonban arra, hogy a demokratikus kormányformák prezidenciális és parlamentáris rendszerekre való szétválása nem elméleti szinten kidolgozott tudatos választás eredménye. Egyszerűen arról volt szó, hogy amikor az európai államok elkezdtek áttérni az alkotmányos kormányzatra, Franciaország kivételével, mindegyikük monarchia volt, ahol az örökletes államfői tisztség mellett választott elnökök számára már nem volt hely. Amerikában ellenben majdnem mindegyik állam köztársaságként vált függetlenné, ezért kénytelenek voltak államfőt választani.
Az Egyesült Államok berendezkedése nem csak alfája az elnöki rendszereknek, hanem egyben az egyetlen tartósan működőképesnek bizonyult ilyen rendszer. Meglepő módon azonban Sartori arra a következtetésre jut, hogy "az amerikai rendszer alkotmánya ellenére, nem pedig annak köszönhetően működőképes" (113. o.). A probléma lényege egyfelől abban rejlik, hogy az amerikai modell megkülönböztető jegye nem pusztán az, hogy fékek és ellensúlyok rendszere (ez minden jogállamra jellemző), hanem hogy a hatalmat a hatalmi ágak elválasztásával (és nem megosztásával) fékezi és ellensúlyozza ki. Másfelől az elválasztáson alapuló hatalmi struktúra erősen hajlamos a megbénulásra. Működőképességéhez egységes kormányzatra, vagyis ugyanolyan pártállású törvényhozási többségre és végrehajtó hatalomra van szükség. Ellenkező esetben a működőképesség fenntartásához három tényezőre van szükség: ideológiai elvek hiányára, gyenge és fegyelmezetlen pártokra, valamint arra, hogy az elnök az ún. helyi (választókerületi) engedmények politikáján keresztül képes legyen legalább ad hoc jellegű többséget maga mögé állítani. Mindez azonban az instabilitás nagyfokú veszélyét rejti magában.
Szerző több tényezőt is megjelöl a Latin-Amerikára jellemző törékenység forrásaként. A gazdasági pangás, a kirívó egyenlőtlenségek és a szociokulturális körülmények mellett a két legfontosabb ok a "rossz" pártrendszerre támaszkodás (az elnök mögött nincs stabil parlamenti többség, vagy az túl önálló), illetve a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztásának elve. "Ez a szétválasztottság tartja ugyanis Latin-Amerika elnöki rendszereit a túlzott hatalom és a tehetetlenség közötti örökös ingadozás állapotában" (119. o.). Természetszerűleg adódik a kérdés: a parlamentáris berendezkedésre történő áttérés megoldást jelentene-e? Nem feltétlenül. Ugyanis "a parlamentáris rendszerek megfelelő működésének szükséges feltétele a fegyelmezett pártok létezése. Fegyelmezetlen pártokkal a parlamentáris rendszerek rosszul működő gyűlési rendszerekké válnak" (121. o.).
Az elnöki rendszerrel ellentétben a parlamentáris berendezkedés nem a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztásán, hanem a parlament és a kormány közötti hatalommegosztáson alapul. Ez azt is jelenti, hogy a kormányok beiktatása, támogatása
- 172/173 -
és esetleges visszahívása parlamenti szavazást igényel. A hatalommegosztás azonban nem jelenti, hogy a két hatalmi ág kölcsönös függőségi helyzetben lenne. Sartori szerint "a parlament feloszlatásának hatalma (már ahol a kormányfőnek van ilyen hatalma) nem állítható párhuzamba a parlament kormány feletti hatalmával. Az előbbi időnkénti lehetőség, míg az utóbbi folyamatos ellenőrzés" (125. o.). A hatalommegosztás mellett közös jellemzője még ezeknek a kormányformáknak, hogy hatékony működésükhöz a parlamenti képviselők relatíve nagyfokú pártfegyelme szükséges. E két jellemzőn túl azonban a parlamentáris rendszerek jelentős eltéréseket mutathatnak. Ennek illusztrálására Szerző részletezi az angol "miniszterelnöki vagy kabinetrendszernek", Németország "pártok uralta parlamenti rendszerének",[4] valamint a francia III. és IV. köztársaság gyűlési rendszerének sajátosságait.
Szerző szerint az elnöki és a félelnöki rendszerek közös jellemzője, hogy az elnököt nem a parlament választja. Ezen a közös alapon túl azonban "a félelnöki rendszer pontosan azért ,fél', mert megfelezi az elnöki hatalmat. Ráadásul a félelnöki rendszerek a hatalommmegosztás alapján működnek: az elnöknek meg kell osztania a hatalmat a miniszterelnökkel; a miniszterelnöknek viszont folyamatos parlamenti támogatással kell rendelkeznie" (147-148. o.). Ez azonban még nem elégséges a félelnöki rendszer definiálásához. A francia V. köztársaság példájából kiindulva Sartori további fogalmi ismérvként határozza meg azt, hogy "olyan hajlékony duális hatalmi struktúráról, olyan kétfejű végrehajtó hatalomról van szó, amelynek ,első feje' a parlamenti többségi kombinációk változásával változik (ingadozik)" (151-152. o.). Ezen ismérv alapján azonban Szerző kizárja a félelnöki rendszerek sorából a szakirodalom által ilyenként emlegetett valamennyi többi berendezkedést (Ausztria, Izland, Írország, Srí Lanka, Portugália, Finnország).
A könyv második tematikai egysége is a "melyik a jobb rendszer?" kérdésfeltevéssel zárul. Az egyes kormányzati rendszerek teljesítőképessége azonban nagyban függ az érintett politikai közösség adottságaitól, a kontextustól. Éppen ezért válasz helyett Sartori átfogalmazza kérdését: ki lehet-e találni szilárdabb és hatékonyabb vegyes rendszert? Választ a folytatásban kísérel meg adni.
4. A harmadik rész, különösen Szerző hírnevéhez képest, meglehetősen eklektikusra sikeredett. Egyfelől "A politika nehézsége" elnevezéssel olyan fejezettel indul, amely könyve címéhez és tematikájához nehezen, korábbi munkáihoz viszont könnyen köthető.[5] Másfelől a legtöbb fejezet ("Váltakozó elnöki rendszer: egy javaslat", "Az elnöki rendszerek problémái", "A parlamentáris rendszerek problémái") szervesen kapcsolódik a második részhez. Külön tárgyalásukat tulajdonképpen csak az indokolja, hogy ellenkező esetben csak az "Alkotmánymérnökség" című, zárszónak is beillő fejezet alkotná a harmadik részt. Ha ehhez az olvasó kapcsolja azt a tényt, hogy egyes témák részletesebb kifejtését illetően Sartori többször visszautal korábbi munkáira, akkor arra a megállapításra jut, hogy inkább összegző, mint új munkát tart a kezében.
A harmadik rész központi eleme Szerzőnek az ún. váltakozó elnöki rendszer bevezetésére irányuló gondolata. Abból indul ki, hogy bár Franciaország eddig képes volt kezelni a megosztott kormányzati rendszert (eltérő pártállású államfő és kormánytöbbség), de ez a rendszer magában rejti a végrehajtó hatalom két feje, két motorja ellentétes irányú működésének kockázatát. Éppen ezért olyan rendszert javasol, amelyben a két motor nem egyszerre jár, hanem egymás után lépnek működésbe. Olyan parlamentáris rendszerről lenne tehát szó, amelyet az elnöki rendszerrel való felváltásának és helyettesítésének lehetőségével ösztönzünk, illetve büntetünk. Ha a parlamenti motor leblokkol, helyébe lép az elnöki. Mégpedig úgy, hogy ha a parlamentáris módszerrel beiktatott kormány megbukik, akkor működni kezd az elnöki mechanizmus: az államfő egyben kormányfő is lesz, tetszése szerint nevezi ki és menti fel a minisztereket, kormánya ellen nincs helye bizalmi, vagy éppen bizalmatlansági szavazásnak. Az ilyen rendszer hatékony működéséhez az is szükséges, hogy a köztársasági elnököt közvetetten vagy közvetlenül a nép válassza, hivatali ideje egybeessen a parlamenti ciklus időtartamával, és korlátozás nélkül újraválasztható legyen.
5. A záró fejezet "Alkotmánymérnökség" címe ismételten nem teljesen takarja a tartalmat. Szerző ugyanis először nem arra helyezi a hangsúlyt, hogy a jól működő politikai rendszerek alkotmánnyal történő megtervezése, az államszervezet hatékony szabályozása körültekintő mérnöki munkát igényel. Inkább arra figyelmeztet, hogy az alkotmányoknak azt kell megszabniuk, hogy a normákat hogyan kell megalkotni, nem pedig azt, hogy mit kell szabályozniuk. Másként fogalmazva, az alkotmányoknak elsősorban az ellenőrzött hatalomgyakorlást biztosító eljárásokat kell rögzíteniük, és éppen ezért tartalomsemlegesnek kell lenniük. Zárszavában tér vissza Sartori ahhoz a gondolathoz, hogy az államszervezet minden más szervezetnél jobban igényli, hogy jutalmak és büntetések, ösztönzések és elrettentések rendszerével tartsák a rendes kerékvágásban. Mindent összevetve azonban megállapítható, hogy koherens szemléletű, gyakorlati példákkal alátámasztott, jelentős fogalmi pontosításokat hordozó, olvasmányos művet vehet kezébe az érdeklődő közönség. ■
- 173/174 -
JEGYZETEK
[1] Ez a probléma egyébként a magyar választási rendszert is jellemzi. Elég csak arra gondolni, hogy egy-egy választás alkalmával mennyi területi listás mandátum csúszhat fel az országos kompenzációs listák szintjére.
[2] Vö. M. Duverger: L'influence des systèmes électoraux sur la vie politique, Armand Colin, Párizs 1950
[3] Vö. A. Lijphart-B. Grofman (szerk.): Choosing an Electoral System, Praeger, New York 1984. és A. Lijphart-B. Grofman (szerk.): Electoral laws and their Political Consequences, Agathon Press, New York 1986
[4] Sartori ennek kapcsán maga is pontatlan, mert a legtöbbször ugyan külön típusként kezeli az angol és a német berendezkedést, de néhány helyen - a hagyományos osztályozásnak megfelelően - miniszterelnökinek minősíti az utóbbit is.
[5] Egyenes párhuzam vonható például a "Videopolitika és videodemokrácia" című alfejezet, valamint a "Video-Power" címmel a Gouvernment and opposition 1989 téli számában megjelent cikke között.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus.
Visszaugrás
