Az Országgyűlés honlapján közzétett médiatörvény-tervezet ("Szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény egy lehetséges tervezetéhez") tavaly novemberi első szövegváltozata a hazai ágazati médiakoncentráció-korlátozással kapcsolatban olyan megoldást tartalmaz, amely a külföldi szabályozási megoldásokat nem követi, sokkal inkább a hírközlési jogban alkalmazott megoldásokon alapul. A tervezetnek a médiapluralizmust biztosító eszközrendszere két fő pillérből állt. A meghatározó véleménybefolyásoló képességű médiaszolgáltatókra vonatkozó szabályozás arra, az Alkotmánybíróság gyakorlatából is következő médiaszabályozási feladatra adott megoldás, hogy a véleményformálásban meghatározó szerepet játszó szolgáltatások e nagyobb társadalmi felelősségüknek eleget tegyenek [lásd 1/2007. (I. 18.) AB hat.]. A jelentős médiapiaci erőhöz kapcsolódó szabályozás célja azonban az alkotmányos médiaszabályozási célok közé nehezen illeszthető be. E szabályozás ugyanis alapvetően a médiapiaci viszonyok versenyjogi eszközökkel való alakítását teszi lehetővé. Abban az esetben viszont, ha a gazdasági jellegű mutatóhoz kötött beavatkozás és a médiapluralizmus között nincs közvetlen összefüggés, a szabályozás sem gazdasági, sem alkotmányjogi szempontból nem tekinthető szükségesnek. A törvénytervezet vonatkozó rendelkezései az újabb szövegváltozatokban már nem jelentek meg, de a rendelkezések elvetéséhez nem az itt tárgyalandó alkotmányjogi és szabályozáspolitikai megfontolások vezettek, és az újabb javaslatok sem a szabályozás alkotmányjogi céljait követik.
A médiakoncentráció ágazati, médiajogi korlátozása a médiapiac olyan szabályozását jelenti, ami a lehető legtöbb független piaci szereplő megjelenésével kívánja előmozdítani a tartalomkínálat sokszínűségét. E szabályozás a sokszínű, plurális médiarendszer kialakításának komplex eszközrendszerébe illeszkedik, és a médiaszabályozás alkotmányos céljainak megvalósítását szolgálja.
A médiapiacot szabályozó médiajog számos olyan szabályozási kérdést érint, amelyek egyúttal versenyjogi relevanciával is rendelkeznek. Ezek a médiajogi rendelkezések általában kiegészítik a versenyjogi tényállásokat, és olyan piaci helyzeteket is szabályoznak, amely helyzetek a versenyjogi beavatkozás küszöbét nem érnék el, illetve olyan jellegű beavatkozást tesznek lehetővé, ami versenyjogi alapon nem lenne megvalósítható. Az ágazati szabályozás a médiavállalkozások közötti kapcsolatok, a médiapiaci folyamatok versenyjogi értékelését ugyanakkor nem zárja ki. A vállalkozások minden olyan magatartása és tranzakciója, ami más ágazat esetében versenyjogi beavatkozást indokol, a médiaágazatban is megalapozza a versenyjogi eszközök alkalmazását.
Igaz ugyan, hogy a médiajog és a versenyjog is a "közérdek" védelmében avatkozik a gazdasági folyamatokba, mégis másban határozzák meg e közérdek lényegét: a versenyjog szempontjából az alapvetően az árak és a minőség által meghatározott fogyasztói jólét, a médiaszabályozás szempontjából közügyek lehető legszélesebb tájékozottságon alapuló nyilvános vitatása, illetve a tartalomkínálat változatossága jelenti a végső szabályozási célt. Az általános versenyjog célja a hatékony piaci verseny védelme; az ezt elsősorban veszélyeztető gazdasági erőfölény értékelése gazdasági szempontok alapján történik. Az alkotmányjogi szempontokat követő ágazati szabályozás a sokszínű médiarendszer kialakításának egyik eszköze, alapvető funkciója az egyoldalú véleménybefolyásolás lehetőségének kizárása, végső soron pedig a közönség számára elérhető médiatartalom-kínálat sokszínűségének biztosítása.
A médiatartalmak versenye, a vélemények piacán zajló verseny hatékonysága olyan mutatókkal mérhető, mint a médiatartalom minősége, a vélemények sokszínűsége, a tájékoztatás kiegyensúlyozottsága, tényszerűsége, aktualitása. A vélemények piacán zajló verseny funkciója a médiatartalmak - normatívan meghatározott - minőségének előmozdítása. E minőségre vonatkozó mutatók közvetlenül nem függenek össze az adott médiatartalom gazdasági sikerével; korántsem szükségszerű, hogy a minőségileg értékes, az alkotmányos szabályozási célok megvalósítását előmozdító tartalom egyúttal nagyobb nézettséget és nagyobb bevételt is jelentsen a szolgáltató számára. A vélemények piacán zajló verseny tehát független az egyes álláspontok és tartalmak médiapiaci értékétől.
Versenyjogi beavatkozásra általában - a tiltott megállapodásokat kivéve - csak azoknak a vállalkozásoknak a magatartásával kapcsolatban kerülhet sor, amelyek piaci pozíciója a gazdasági erőfölény mértékét eléri. Az ágazati médiakoncentráció-korlátozás azonban nem gazdasági, hanem egyfajta "véleménypiaci" erőfölény kialakulásának megakadályozását, illetve az ebből eredő alkotmányos kockázatok elkerülését szolgálja. A gazdasági erőfölény és a "véleménypiaci erőfölény" között nincs szükségszerű összefüggés. A médiajogi szakirodalom szinte egyhangúan foglal állást amellett, hogy a hatékony gazdasági verseny a tartalmi sokszínűségnek nem szükséges és nem elégséges feltétele. Nem igazolt, hogy a valamely médiapiacon gazdasági erőfölénnyel rendelkező vállalkozás a vélemények piacán is szükségszerűen olyan helyzetben van, hogy képes a vélemények egyoldalú befolyásolására. E képessége ugyanis nem független az érintett médiapiacnál szélesebb véleménypiac többi szereplőjétől, illetve a tartalom kialakításával kapcsolatban az adott szolgáltatóra vonatkozó - a "belső pluralizmus" eszközrendszeréhez tartozó - előírásoktól. Ugyanakkor a valamely érintett médiapiacon gazdasági erőfölénnyel nem rendelkező tartalomszolgáltató a több médiumon keresztül kifejtetett tevékenységével a nyilvánosság egészében elvileg mégis képes lehet az egyoldalú befolyásolásra.
Az ágazati médiakoncentráció-kontroll a gazdasági erőfölénytől eltérő, országonként változó médiajogi mércék alapján korlátozza az egyes vállalkozások médiapiaci pozícióit. E mércék általánosságban úgy foglalhatók össze, hogy azok alapján médiajogi eszközök alkalmazására azokkal a vállalkozásokkal - nem csak műsorszolgáltatókkal, hanem mellettük pl. műsorterjesztőkkel, tartalombeszállítókkal, reklámügynökségekkel - szemben kerülhet sor, amelyek olyan médiapiaci pozícióban vannak, ami lehetővé teszi számukra, hogy a közvéleményt, és azon keresztül a közönség egyes tagjainak véleményét egyoldalúan befolyásolják. A médiajogi erőfölény a "figyelem piacán" fennálló erőfölényként értelmezhető. A figyelem piacán közvetlenül az egyes tartalomszolgáltatók tehetnek szert erőfölényre, de a túlzott "figyelemkoncentráció" kialakulásához az értékesítési lánc más szintjeinek szereplői is jelentősen hozzájárulhatnak. A tartalomszolgáltatók szabályozása ezért arra irányulhat, hogy az egyes szolgáltatások, illetve a szolgáltatások összessége az alkotmányos szabályozási céloknak megfelelő tartalomkínálatot állítson elő, az értéklánc más szintjein pedig olyan szabályozási eszközök alkalmazása indokolt, amelyek megakadályozzák, hogy az e szinteken működő vállalkozások helyzetüket az egyes tartalomszolgáltatások közötti indokolatlan diszkriminációra használják.
Ez a médiajogi mérce az alkotmányos médiaszabályozási céloknak megfelelően konkretizálja azt a lehetséges magatartást, ami megalapozza a vállalkozás működésébe való médiajogi beavatkozást. A beavatkozási küszöb kijelölése azonban a pluralizmus tartalmának meghatározásával kapcsolatos nehézségek miatt aligha lehet objektív. Függetlenül attól, hogy a jogalkotó a műsorszolgáltatási engedélyek számát, a vállalkozás által elérhető közönségarányt, a médiapiacon elérhető forgalmat vagy valamely más tényezőt emeli ki beavatkozási küszöbként, döntését minden esetben csak olyan feltételezés alapozza meg, amelynek helyessége - vagy helytelensége - gyakorlatilag igazolhatatlan. A jogalkotó tehát feltételezi, hogy az általa meghatározott médiapiaci pozíció veszélyezteti a pluralizmust; mivel azonban e "pluralizmus" számszerűen nem mérhető, ezért a beavatkozási küszöb meghatározásának minden megoldása vitatható, sőt - bár a mindenkori médiapiac sajátosságait figyelembe vevő, mégis - többé-kevésbé önkényes.
A médiajogi beavatkozási küszöbnek ebből következően nem szigorúbbnak vagy enyhébbnek kell lennie a versenyjogi mércénél, hanem attól eltérő szempontokat kell követnie. A "véleménypiaci erőfölény" fennállásnak, illetve az azzal való visszaélésnek a felismerése és kezelése a pluralizmus fogalmának bizonytalanságai miatt meglehetősen esetleges. A jogalkotó szükségszerűen leegyszerűsíti a véleménypiaci erőfölény azonosításának szempontjait. A szabályozás minősége elsősorban éppen attól függ, hogy e szempontok ténylegesen alkalmasak-e az egyes tartalomszolgáltatások véleményformáló képességének leírására, megőrizve a szabályozás jogalkalmazói végrehajthatóságát.
Céljai alapján e szabályozást nem is szerencsés "ágazati versenyszabályozásnak" nevezni. A hatékony médiapiaci verseny ugyanis e szabályozásnak legfeljebb eszköze, de semmiképpen nem célja. A véleménypiaci verseny hatékonyságát biztosító összetett szabályozási eszközrendszernek arról a részéről van szó, ami a médiapiac szerkezetének, illetve a médiavállalkozások gazdasági kapcsolatainak alakításával törekszik a sokszínűség előmozdítására.
A médiatörvény-tervezet első szövegváltozata a médiapiaci szereplők piaci pozícióit egy sajátos tartalommal rendelkező beavatkozási küszöbhöz, a jelentős piaci erőhöz kötötte. A javasolt megoldás az elektronikus hírközlési jogban alkalmazott tesztet adaptálja a médiapiacra. A médiahatóság a tervezet szerint első lépésben azonosítja az előzetes beavatkozást igénylő médiaszolgáltatási - szolgáltatási és földrajzi - piacokat, második lépésben pedig az érintett piacokon azonosítja a jelentős piaci erővel rendelkező médiaszolgáltatókat, majd velük szemben egy vagy több, a médiapiaci probléma orvoslására alkalmas intézkedést alkalmaz.
A jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók aszimmetrikus ex ante szabályozása a távközlési (elektronikus hírközlési) jogból származó szabályozási megoldás. A szabályozás célja e szektorban az, hogy arányos, a távközlési piaci versenyt akadályozó problémákhoz igazodó beavatkozással a versenyt élénkítő piaci feltételeket teremtsen, az inkumbens szolgáltatókra rótt, alapvetően az infrastruktúrához és a kapcsolódó szolgáltatásokhoz való hozzáférést, illetve annak feltételeit előíró kötelezettségekkel segítse elő az új, gyengébb piaci pozíciókkal rendelkező szolgáltatók piacra lépését és működését. A hírközlési szabályozás hatálya alá vont kapcsolatok ex ante szabályozására csak akkor kerülhet sor, ha a szabályozóhatóság a hírközlési szolgáltatót az érintett piacon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatóként azonosítja. A JPE-alapú szabályozást legkövetkezetesebben érvényesítő elektronikus hírközlési jogban a szabályozóhatóság mérlegelési mozgástere fokozatosan, hosszú jogfejlődés eredményeként bővült, és a tagállami jogalkalmazások szakmai színvonalát, illetve egységességét hosszú távon is garantálja az Európai Bizottság erőteljes koordináló tevékenysége. A koncepció médiapiaci alkalmazásával kapcsolatban ezek a garanciák hiányoznak. Mindezekből természetesen nem következne szükségszerűen, hogy a hazai médiaszabályozásnak ne lehetne sikeres kísérlete a JPE-alapú szabályozás.
A hírközlési jogban a jelentős piaci erőn alapuló szabályozás a piaci liberalizáció eszköze. Jelenlegi, a versenyjogon alapuló formájában e szabályozási eszközt olyan piacokon alkalmazzák, amelyeken a verseny kialakulásának szabályozási feltételei már hosszabb ideje léteznek - korábban e szabályozási feltételek sokkal rugalmatlanabbak, a szabályozóhatósági mérlegelést szűkre szabók voltak -, és a korábbi monopolhelyzetek hosszabb ideje megszűntek. A médiapiacokra ezek a feltételek szintén teljesülnek. A médiaszabályozásnak azonban a médiapiaci liberalizáció önmagában sohasem volt célja, részben műszaki és gazdasági, részben alkotmányjogi okokból. A piaci liberalizációnak a műszaki feltételek - a műsorterjesztési kapacitások szűkössége - jó ideig viszonylag szűk kereteket szabtak. Amikor azonban a műszaki jellegű szűkösségek oldódtak, a piacra lépés adminisztratív feltételei is jelentős mértékben enyhültek, az európai országok többségében formális bejelentési eljárássá egyszerűsödtek. A médiapiaci liberalizáció a piacra lépés műszaki akadályainak lebomlásával speciális liberalizációs (verseny)szabályozás nélkül is végbement. A médiapiac működését ugyanis alapvetően nem befolyásolták olyan "nélkülözhetetlen eszközök", amelyekhez való hozzáférés a piacra lépés lehetőségét meghatározta volna. A vertikális integráció nem ért el olyan mértéket sem a tartalombeszállítói, sem a műsorterjesztési piac irányába, ami ellehetetlenítette volna új szereplők megjelenését.
Alkotmányjogilag a médiapiaci liberalizáció csak annyiban lehet médiaszabályozási célkitűzés, amennyiben ez egyúttal a plurális médiarendszer kialakulását is szolgálja. Ebből - ahogy az Emberi Jogi Bíróság is megerősítette - természetesen nem az következik, hogy a sokszínű tartalomkínálat egyéb garanciáinak kialakítása mellett akár az állami, közszolgálati monopóliumok is fenntarthatók lennének, mert ez aránytalan mértékben korlátozná az egyes (potenciális) médiaszolgáltatók véleménynyilvánítási szabadságát. Ugyancsak aránytalan korlátozás minden olyan szabályozói beavatkozás, ami anélkül korlátozza az egyes piaci szereplők gazdasági mozgásterét, hogy a korlátozást megalapozó médiapiaci pozíciótól elvárná, hogy az legalább alkalmas legyen a tartalomkínálat sokszínűségének veszélyeztetésére.
A JPE-alapú szabályozás azokban az iparágakban alkalmazható sikeresen, amelyekben e szabályozás ex ante beavatkozással garantálja a hozzáférést azokhoz az eszközökhöz vagy szolgáltatásokhoz, amelyek a piacra lépéshez nélkülözhetetlenek, és amelyek előállítása (beszerzése) az új piacra lépő számára a gazdaságos működés feltételei között nem lehetséges. Ha az adott piacon a hozzáférés ex ante biztosítására nincs szükség, akkor a JPE-alapú szabályozás maga is szükségtelen. Márpedig a tervezet e szabályozási megoldást, különösen a jelentős piaci erejű médiaszolgáltatóval szemben alkalmazható intézkedéseket figyelembe véve egyáltalán nem valamiféle hozzáférés-szabályozásként használja. A jelentős piaci erejű médiaszolgáltatókkal szemben alkalmazott intézkedések anélkül korlátozzák ex ante beavatkozással a vállalkozások mozgásterét, hogy ezzel elősegítenék más vállalkozások piacra lépését, illetve a hatékony médiapiaci verseny erősítését.
Hozzáférési kötelezettséget a tervezet egyetlen esetben helyezett kilátásba: ha a médiahatóság a jelentős médiapiaci erővel rendelkező médiaszolgáltatóról megállapítja, hogy a vele irányítási viszonyban álló gazdasági társaság egy olyan szomszédos, azzal szoros kapcsolatban lévő piacon is jelen van, amelyen a szolgáltatását felépítő árunak, szolgáltatásnak a szállítói vagy vevői működnek, a médiaszolgáltató számára előírhatja, hogy a médiaszolgáltatást ésszerű ajánlat esetén a piacon szokás feltételek mellett más gazdasági társaságok számára is értékesítse. E rendelkezés nem más, mint a vertikálisan integrált médiaszolgáltatókra kiróható ún. must offer (ajánlattételi) kötelezettség. A rendelkezés a nélkülözhetetlen eszközök versenyjogi doktrínájának médiajogi alkalmazásaként is értelmezhető. A Magill ügyben az Európai Bíróság a nélkülözhetetlen eszközök elve alapján határozta meg azokat a feltételeket, amelyek valamely szerzői jogilag védett tartalomhoz való hozzáférést megalapoznak. E szerint az elzárkózás a tartalomhoz való hozzáféréstől akkor sérti a versenyjogot, ha olyan terméket érint, amelynek szolgáltatása elengedhetetlenül szükséges a hozzáférést igénylő tevékenységének gyakorlásához, méghozzá olyan értelemben, hogy e szolgáltatás nélkül a tevékenység végzése az igénylő oldalán lehetetlenné válik, a hozzáférés megtagadása egy olyan új termék megjelenését akadályozza meg, amelyre a fogyasztók részéről potenciális kereslet van, az elzárkózás nem indokolható objektív megfontolásokkal, és kizár minden versenyt a másodlagos piacról. A médiatörvény-tervezet a versenyjogi feltételekhez képest lényegesen enyhébb feltételeket támaszt, és minden vertikálisan integrált médiaszolgáltatóval szemben lehetővé teszi a tartalomhoz való hozzáférés kötelezettségének előírását. Nincs szükség tehát arra, hogy az adott tartalom valamely tevékenység gyakorlásához - valamely műsorterjesztő hálózat üzemeltetéséhez - elengedhetetlenül szükséges legyen. Mivel azonban a médiahatóság mérlegelheti a kötelezettség kiszabását, és a tervezet ehhez semmilyen további szempontot nem ad, a jogalkalmazás kiszámíthatatlanná, önkényessé válhat. Ezzel együtt a versenyjogi feltételeknél enyhébb feltételekhez kötött médiajogi must offer kötelezettség hatékonyan szolgálhatja az újabb műsorterjesztési platformok megjelenését, előírása ezért a tervezetnél pontosabb feltételekkel alkotmányjogi szempontból támogatható.
A szabályozás feltehető célja a plurális médiarendszer védelme. Ez azonban kizárólag a tervezet szóhasználatából derül ki, magából a szabályozásból nem. Az ugyanis nem szabja a beavatkozás feltételéül, hogy az adott piaci pozíció a tartalomkínálat sokszínűségét veszélyeztesse. A tervezet, szóhasználatában legalábbis, figyelembe veszi az általános versenyszabályozás és a médiaszabályozás céljai közötti különbségeket. Médiahatósági beavatkozást ugyanis azokon a médiapiacokon helyez kilátásba, amelyeken - az egyéb feltételek teljesülése mellett - "a piac szerkezete következtében a vizsgált időszakon belül nem várható a hatékony verseny vagy a médiapluralizmus feltételeinek kialakulása".
A tervezet szerint ex ante médiajogi beavatkozásra azokon a médiapiacokon kerülhet sor, magas és tartós belépési korlátok vannak, és a piac szerkezete következtében a vizsgált időszakon belül nem várható a hatékony verseny vagy a médiapluralizmus feltételeinek kialakulása, továbbá a feltárt piaci kudarcokat kizárólag utólagos versenyjogi eszközök alkalmazásával nem lehet megfelelően ellensúlyozni. E feltételek egy fontos eltéréssel megegyeznek azzal a "három kritérium teszttel", amelyet az Európai Bizottság alkalmaz a várhatóan ex ante szabályozást igénylő elektronikus hírközlési piacok azonosítása során. A tervezet az alkotmányos szempontokat azzal próbálja érvényesíteni, hogy a beavatkozás feltételei közé emeli "a médiapluralizmus feltételeinek kialakulását". A "médiapluralizmus" fogalmának meghatározása azonban azt mutatja, hogy a tervezet a médiapluralizmust olyan feltételrendszernek tekinti, amely kizárólag gazdasági mutatókkal is leírható: a médiapluralizmus feltétele, hogy a médiapiac egészén legalább négy versengő médiaszolgáltató versenyez, és a versengő médiaszolgáltatók együttes piaci részesedése nem haladja meg a piac jelentős többségét, és a versengő médiaszolgáltatók egymáshoz viszonyított piaci részesedése meghatározó mértékben nem tér el egymástól. Abból, hogy valamely szolgáltatási és földrajzi piacon négy, egymással többé-kevésbé azonos pozíciókkal rendelkező szolgáltató működik, amelyek együttesen nem uralják a piac - közelebbről nem meghatározott - jelentős többségét, az talán következik, hogy a piacon a versenyjogi értelemben vett verseny hatékony, de az semmiképpen sem, hogy megvalósult az álláspontok és értékek alkotmányjogi értelemben vett sokfélesége. Nem teremt ugyanis a rendelkezés semmilyen kapcsolatot a piacszerkezet és a tartalmi sokszínűség között. Nem írja elő a szabályozói beavatkozás, illetve a beavatkozás kizárásának feltételeként, hogy a törvényben meghatározott piacszerkezet a tartalmai sokszínűség csorbítására ténylegesen alkalmas legyen. A szabályozás nem a piacszerkezetnek a tartalmi sokszínűségre gyakorolt hatását, hanem már önmagában a piacszerkezetet értékeli. Ebben egyébként megegyezik a hatályos médiatörvénynek a médiakoncentrációt korlátozó, sokat kritizált rendelkezéseivel, amelyek a megszerezhető műsorszolgáltatási jogosultságok számát az adott szolgáltató és szolgáltatások minden egyéb jellemzőjétől függetlenül korlátozzák, és amelyek reformja a piaci szereplők egyik legfontosabb elvárása.
A médiapluralizmusnak a tervezetben alkalmazott formális meghatározása szükségszerűen önkényes is, egyúttal azt a gyanút ébreszti, hogy a tényleges piaci viszonyokhoz - az általános tematikájú országos digitális műsorszolgáltatások piacán várhatóan lesz négy szolgáltató - túlzottan alkalmazkodó. A helyi piacokon ugyanakkor a médiapluralizmus feltételei várhatóan tartósan nem teljesülnek, így az a helyzet is előállhat, hogy míg az országos televíziók működésébe a médiahatóság versenyjogi eszközökkel nem avatkozhat bele, addig a kis helyi szolgáltatókra ilyen intézkedéseket ki kell rónia.
A tervezet szerint azokon a médiapiacokon, amelyeken a médiapluralizmus fenti feltételeinek kialakulása a vizsgált időszakon belül nem várható, a médiahatóság piacelemzést végez, amelynek célja a jelentős piaci erejű médiaszolgáltatók azonosítása. A médiaszolgáltatók jelentős piaci ereje ismét olyan mutató, ami kizárólag az adott vállalkozás gazdasági jellemzőihez kapcsolódik. Jelentős piaci erővel ugyanis - ugyanúgy, ahogy az elektronikus hírközlési jogban - azok a médiaszolgáltatók rendelkeznek, amelyek gazdasági erőfölényben vannak. A tervezet a gazdasági erőfölény fogalmát a versenyjogból, illetve az elektronikus hírközlési jogból változtatás nélkül veszi át. A gazdasági erőfölény ezek szerint olyan piaci pozíciót jelent, amely a vállalkozás számára lehetővé teszi, hogy piaci magatartását a piac más szereplőitől, ide értve a fogyasztókat is, nagymértékben függetlenül folytassa. E kritérium médiajogi alkalmazhatósága a tisztán versenyjogi esetekben is súlyos nehézségekbe ütközik, mégpedig elsősorban a médiatermékek kétpiacos jellege miatt. A fogyasztók és a médiaszolgáltatók között a fizetős tartalomszolgáltatások kivételével nincs közvetlen gazdasági kapcsolat, a tömegkommunikáció demokratikus funkciói viszont éppen e "piacokon" érvényesülnek. A gazdasági erőfölény alapvetően a médiavállalkozások olyan gazdasági kapcsolataiban jelenhet meg kockázati tényezőként, mint a tartalombeszerzés, a reklámidő-értékesítés vagy a műsorterjesztési feltételek kialakítása.
A sokszínűség kialakulását gyakran éppen azok a gazdasági döntések veszélyeztetik, amelyek a hatékony gazdasági versenyből következnek: egyes "kulturális tartalmak" kiszorítása a műsorból nem azt jelenti, hogy a tartalomszolgáltató műsorpolitikáját más piaci szereplőktől vagy a fogyasztóktól függetlenül alakítja, sőt e műsorpolitikai döntéseket maga a versenynyomás kényszeríti ki. A gazdasági erőfölény tehát nem fog át minden olyan piaci helyzetet, amely veszélyezteti a médiakínálat sokszínűségét; a kulturális, közszolgálati tartalmak közlését a piaci verseny nem kényszeríti ki. Mivel a tartalomszolgáltató és a hozzáférést, megszólalási lehetőséget igénylő közötti kapcsolat nem gazdasági jellegű, ezért versenyjogilag az a visszaélés sem értékelhető, amely abban áll, hogy a tartalomszolgáltató valamely álláspont képviselőinek - a műsoridőhöz való - "hozzáférését" tagadja meg.
Médiajogi beavatkozást indokolatlan kizárólag valamely gazdasági, piaci pozícióhoz kötni. A tervezet ráadásul a médiahatóság által alkalmazható intézkedéseket kifejezetten "versenyjogi kötelezettségeként" jelöli, és ezek - a példálózóan felsorolt - intézkedések egyértelműen a vállalkozás médiapiaci pozíciót befolyásolják. Az intézkedések alapvetően új szolgáltatások indításának megakadályozására, a médiaszolgáltatókban fennálló tulajdoni részesedések és irányítási viszonyok korlátozására, valamint a kapcsolódó piacokon megszerzett pozíciók korlátozására irányulnak. Az alkalmazott intézkedések az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósítását, a sokszínű, plurális médiakínálat kialakítását legfeljebb közvetve, esetlegesen szolgálják. Ehelyett olyan beavatkozásokat tesznek lehetővé, amelyek sokkal inkább versenyhatósági eljárásokhoz kötődnek.
Már a tervezet első szövegváltozata részben visszahozta a Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiában kidolgozott közönségarány-alapú koncentráció-korlátozást, azzal, hogy míg a NAMS a beavatkozás feltételeként határozta meg a - valamilyen módon rögzített - közönségarányt, addig a tervezet médiahatósági intézkedésként írja elő, hogy a jelentős médiapiaci szolgáltatók 30%-os közönségarányt nem érhetnek el. Ezt az intézkedést a médiahatóság köteles a jelentős piaci erejű szolgáltatóval szemben alkalmazni. A nézettség/hallgatottság azonban hatósági határozattal aligha csökkenthető, az intézkedés alkalmazása közvetve minden esetben médiaszolgáltatások elidegenítésének kötelezettségét jelenti. A médiahatóság a jelentős piaci erővel rendelkező médiaszolgáltatót egyébként is kötelezheti egyes médiaszolgáltatásainak, illetve médiaszolgáltatóban meglévő tulajdoni részesedéseinek elidegenítésére. Ez a médiaszabadság - és a vállalkozási szabadság - legnagyobb mértékű korlátozása, amit csak a véleményszabadság, a sokszínű tartalomkínálat csorbításának súlyos sérelme, esetleg súlyos veszélyeztetése indokolhat. Éppen a véleményszabadság sérelmére való visszacsatolás hiányzik azonban a szabályozásból, ami ennek következtében a szükségesség és arányosság mércéjének álláspontunk szerint nem felel meg.
A javasolt szabályozás összességében ténylegesen "ágazati versenyszabályozás" lenne, abban az értelemben, hogy a médiapiac működését az általános versenyjogi eltérő versenyjogi jellegű előírásokkal szabályozza. Ilyen szabályozásra azonban az alkotmányos médiaszabályozási célok eléréséhez nincs szükség.
A médiatörvény-tervezet első szövegváltozata éppen a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókra vonatkozó szabályozás érvényesítése végett erős, a Gazdasági Versenyhivataléhoz hasonló "nyomozati" jogköröket biztosított volna a Médiahatóság részére. E jogkörök azonban a médiaszolgáltatók működésébe olyan beavatkozást tettek volna lehetővé, ami a vélemény- és médiaszabadság szükségtelen és aránytalan korlátozása miatt súlyos alkotmányjogi aggályokat vet fel. A korlátozás nemcsak azért lenne szükségtelen és aránytalan, mert a Médiahatóság birtokába olyan, a médiafelügyeleti feladatok ellátáshoz szükségtelen információk kerülhettek volna, amelyek illetéktelen kezekbe kerülése az elfogulatlan, sokoldalú tájékoztatást veszélyeztetné, hanem azért is, mert a JPE-alapú szabályozás egésze alkalmatlan az alkotmányos szabályozási célok teljesítésére. A második szövegváltozatból e vitatott jogkörökkel együtt az eredeti JPE-koncepció is eltűnt. A második és harmadik szövegváltozat a "jelentős piaci erő" kifejezést annak eredeti, más jogágakban kidolgozott tartalma és funkciója nélkül használja.
Az utolsó szövegváltozat szerint jelentős piaci erővel rendelkezik a médiaszolgáltató, ha egy év átlagában az általa, illetve a vele irányítási viszonyban álló más médiaszolgáltatók által nyújtott televíziós médiaszolgáltatások közönségaránya együttesen a 30%-ot meghaladja, vagy az általa, illetve a vele irányítási viszonyban álló más médiaszolgáltatók által nyújtott rádiós médiaszolgáltatások hallgatottsága együttesen a 30%-ot meghaladja [86. § (1)]. E szabályozási megoldás a Nemzeti Audiovizuális Médiastratégiában is javasolt közönségarány-alapú szabályozási koncepciót követi. A közönség piacán megszerzett pozíciók az alkotmányos szabályozási célok szempontjából az adott médiaszolgáltatóról a médiapiaci pozíciókhoz képest relevánsabb információt nyújtanak. Feltételezhető ugyanis, hogy a nagyobb nézettség/hallgatottság nagyobb véleménybefolyásoló képességet is jelent. Hozzá kell ugyanakkor tenni, hogy a televíziós és rádiós közönségarány, illetve a médiaszolgáltató véleményformáló képessége között közvetlen összefüggést feltételezni továbbra is a probléma túlzott leegyszerűsítését jelenti. A közvélemény befolyásolására való alkalmasság szempontjából például az sem lényegtelen, hogy az adott szolgáltatás a közönség amely csoportjaihoz jut el, mennyire intenzív az adott tartalom befogadása, és egyáltalán milyen tartalom (hír, szórakoztató műsorszám stb.) jut el a közönséghez az adott szolgáltatáson keresztül. Az Európai Bizottság megbízásából, illetve hazai kutatói műhelyekben jelenleg is folynak olyan kutatások, amelyek a véleményformáló képesség komplexebb mutatójának kidolgozására irányulnak.
A törvénytervezet második szövegváltozata a jelentős piaci erő meghatározásánál még figyelembe vette a televíziós és rádiós piachoz kapcsolódó egyes piacokon - nevezetesen a lappiacon - megszerzett pozíciókat, amit az indokol, hogy valamely vállalkozás véleményformáló képességét feltehetően befolyásolja, hogy egyidejűleg amely, akár különböző típusú médiumokon keresztül éri el a közönséget. Ez éppen egyike azoknak a médiajogi szempontból lényeges jellemzőknek, amelyeket egy versenyjogi elemzés nem, vagy legfeljebb igen korlátozottan tud figyelembe venni. Médiajogi szempontból viszont ma már nyilvánvalóan nem tartható a televíziózás és a rádiózás, mint kizárólagos véleménybefolyásoló tényező kiemelése.
A jelentős piaci erő a tervezet szerint két következménnyel járhat. Általános jogkövetkezményként a tervezet úgy rendelkezik, hogy a médiahatóság a jelentős piaci erővel rendelkező médiaszolgáltatót olyan magatartás tanúsítására kötelezi, amelynek eredményeként a médiaszolgáltató szabad döntése szerint a médiaszolgáltató, illetve a vele irányítási viszonyban álló más médiaszolgáltató által a kötelezettség teljesítését követően nyújtott televíziós médiaszolgáltatások, illetve - önállóan számolva - rádiós médiaszolgáltatások közönségaránya egy év átlagában nem haladja meg a 30%-ot [86. § (2)].
Ilyen kötelezettség azokra a médiaszolgáltatókra róható ki, amelyek - ide értve az adott médiaszolgáltatóval irányítási viszonyban álló más médiaszolgáltatókat is - több médiaszolgáltatást is nyújtanak. Nem korlátozná tehát a tervezet azokat a médiaszolgáltatókat, amelyek egyetlen szolgáltatás nyújtásával érik el a 30%-os beavatkozási küszöböt. Gazdasági szempontból ez a megoldás érthető: a jogalkotó nem a sikeres vállalkozásokat akarja büntetni. Alkotmányjogi szempontból azonban nincs jelentősége annak, hogy a túlzott véleménybefolyásoló erő egy vagy több szolgáltatás eredményeként alakul ki. A szabályozás alkotmányos célja ugyanis nem a gazdasági sikeresség büntetése vagy korlátozása, hanem a nagyobb gazdasági sikerrel járó nagyobb társadalmi felelősség érvényesítése.
A 30%-os beavatkozási küszöb a NAMS-ban javasolt 20%-os küszöbnél lényegesen nagyobb mozgásteret biztosít a jelenlegi országos kereskedelmi televízióknak. A szabályozásnak nem lehet célja, hogy egyes szolgáltatók részére feltétlenül kedvezőtlenebb működési feltételeket biztosítson. Sőt a jogalkotónak törekednie kell a médiapiac ésszerű működését indokolatlanul nem akadályozó, például a tartalom-beszerzési rendszerrel összhangban lévő szabályozás kialakítására; csak az ilyen szabályozás tekinthető a médiaszabadság arányos korlátozásának.
A rendelkezés szabályozástechnikai szempontból már azért is aggályos, mert a médiahatóság által kirótt kötelezettség nehezen egyeztethető össze a médiaszolgáltató szabad döntésével. A rendelkezés ezen túl az elérni kívánt szabályozási cél teljesítésére is alkalmatlan. A médiajogi beavatkozásnak meghatározott közönségarányhoz kötése a médiakoncentráció korlátozásának más országokban - Németországban és Romániában - is alkalmazott eszköze, azonban a közönségarány e szabályozási modellben beavatkozási küszöbként jelenik meg, nem pedig a beavatkozás eredményeként. Egy meghatározott közönségarány elérése ugyanis minden esetben olyan bizonytalan eredmény, amely nem kizárólag az adott szolgáltató tevékenységétől függ.
Az éves közönségarány - átlagos nézettség, illetve hallgatottság - csökkentése történhet egyes médiaszolgáltatások leállításával, illetve átruházásával, a szolgáltatás minőségének csökkentésével, illetve a többi piaci szereplő pozícióinak erősödésével. Utóbbi két lehetőség azonban komolyan nem vehető figyelembe, mert azok a kötelezettségben előírt eredmény elérését az érintett médiaszolgáltatótól független, általa alig befolyásolható tényezőktől teszik függővé. A rendelkezés nem teszi világossá a médiahatóság és a médiaszolgáltató mozgásterét, és számos értelmezési lehetőséget nyitva hagy. Összességében mégis úgy tűnik, hogy a hatóság közvetve minden esetben egyes szolgáltatások megszüntetését vagy elidegenítését írja elő, a médiaszolgáltató pedig e két lehetőség közül választhat.
Ez a szabályozási megoldás alkalmatlan a tanulmány első felében felvázolt szabályozási célok elérésére. A beavatkozás ugyanis ebben az esetben nem magára a sokszínűséget ért sérelemre, hanem a feltételezett sérelem egyik lehetséges, "távoli" okára irányul. A szabályozás közvetlen célja egy olyan médiapiac-szerkezet kialakítása, amely a jogalkotó szerint biztosítja, hogy az egyes piaci szereplők nem kerülnek olyan piaci pozícióba, ami lehetővé teszi számukra az egyoldalú véleménybefolyásolást, azaz azt, hogy a vállalkozások gazdasági erejükkel a nem gazdasági jellegű kapcsolataikban visszaélnek, elsősorban olyan módon, hogy egyes véleményeket diszkriminálnak. Mivel a médiajogi beavatkozásnak nem feltétele a tényleges visszaélés, azaz az egyes vélemények kiszorítása, ezért nincs is lehetőség annak ellenőrzésére, hogy a meghatározott piaci pozíció ténylegesen lehetővé teszi-e az egyoldalú befolyásolást. A médiakoncentráció ilyen korlátozása tehát egy ideálisnak gondolt piacszerkezettől várja az egyoldalú befolyásolás kockázatának csökkenését. A médiaszabályozásnak azonban a piaci szereplők nagy száma önmagában nem lehet célja, a pluralizmus követelménye végső soron a médiatartalmak, illetve a nyilvánosságra kerülő álláspontok sokszínűségének garantálására irányul. Ha a médiakoncentráció-korlátozás kizárólag a médiapiaci szereplők piaci pozícióit korlátozza, akkor legfeljebb az alkotmányos médiaszabályozás sérelmének feltételezett kockázatát csökkenti. Ez a szabályozás a kockázatot a szolgáltatások és a szolgáltatók nem megfelelő számában látja. A digitális médiarendszert azonban egyébként is a médiapiac jelentős bővülése, a szolgáltatások és szolgáltatók számának növekedése jellemzi; a szabályozással csökkenteni kívánt kockázat tehát szabályozás nélkül is nagymértékben csökken. Ez önmagában is megkérdőjelezi a szabályozás arányosságát.
A törvénytervezet lehetővé teszi az általános jogkövetkezménytől való eltérést is: a médiahatóság az előzőekben vizsgált határozathozatal helyett egy évre szóló hatósági szerződést köthet azzal a médiaszolgáltatóval, aki vállalja, hogy a hatósági szerződésben meghatározott magatartás tanúsításával segíti elő a vélemények sokszínűségének megjelenését. Ilyen szerződés megkötésére azzal a médiaszolgáltatóval kerülhet sor, amely az általa nyújtott televíziós, illetve - külön számolva - rádiós médiaszolgáltatásokkal éves átlagában legfeljebb 35%-os közönségarányt ér el [86. § (3)].
E hatósági szerződés elvileg alkalmas lehet arra, hogy abban a médiahatóság ténylegesen a médiatartalom sokszínűségét előmozdító kötelezettségeket írjon elő. A kötelezettségek között a műsortartalmat, műsorszerkezetet közvetlenül érintő előírások mellett - mint például a német és svájci médiajogban kilátásba helyezett kötelezettség meghatározott műsoridőnek harmadik fél részére történő rendelkezésre bocsátása, a hatályos médiatörvényből levezethető közszolgálati kötelezettségek, a kiegyensúlyozottság követelménye, vagy a nyelvi kvóták előírása - megjelenhetnek a szolgáltató szervezetét érintő kötelezettségek - a német szabályozás alapján például egy "műsortanács" felállítása -, amelyek a sokszínűség érvényesítésének közvetett, de semmiképpen nem alkalmatlan eszközei. A kötelezettség-kiszabás lehetősége olyan szabályozási modellt követ, amelyben a médiapiaci koncentrációból - az ún. "külső pluralizmus" elégtelenségéből - eredő kockázatokat a szabályozóhatóság műsortartalmi, műsorszerkezeti, illetve szervezeti kötelezettségek előírásával - az ún. "belső pluralizmus" erősítésével - csökkenti. Ha a kötelezettségek igazodnak a műsorkínálat sokszínűségének csorbulásával kapcsolatos kockázatokhoz, akkor a beavatkozás alkotmányjogi szempontból szükségesnek és arányosnak minősül.
A médiatörvény-tervezet rendelkezése mindennek ellenére a médiaszabadság gyakorlásának parttalan, egyúttal a jogbiztonságot is sértő korlátozását teszi lehetővé, megengedhetetlenül széles mérlegelést biztosítva a médiahatóság részére. A rendelkezés sem zárja ki az önkényes jogalkalmazást, és ezért nem felel meg a 46/2007. (VI. 27.) AB határozatban megfogalmazott követelményeknek; az Alkotmánybíróság szerint a médiarendszer kialakításával kapcsolatos döntéseket törvényben szabályozott, az érintettek számára átlátható szempontok alapján kell meghozni. A tervezet semmilyen útmutatást nem ad a médiahatóság részére a hatósági szerződésben alkalmazható, a médiaszabadság gyakorlását alapvetően befolyásoló szabályozási eszközökkel kapcsolatban. A hasonló szabályozási modellt követő külföldi példák mindegyike tartalmazza azt a kötelezettség-katalógust, amelyből a médiahatóság kiválaszthatja az adott probléma orvoslására leginkább alkalmas eszközt.
Míg a médiatörvény-tervezet első szövegváltozata tehát a jelentős piaci erőn, mint a médiaszolgáltató gazdasági jellemzőjén alapuló beavatkozás kidolgozott, az alkotmányos szabályozási cél - a sokszínű médiakínálat - elérésére azonban alkalmatlan megoldást javasolt, addig a harmadik szövegváltozat a "jelentős piaci erő" mércéjét alkotmányjogi szempontból megfelelő tartalommal, az adott médiaszolgáltató véleményformáló képességét leíró jellemzőként határozta meg, azonban az e mércéhez rendelt eszközök az alkotmányos szabályozási cél elérésére vagy továbbra is alkalmatlanok, vagy más alkotmányjogi problémákat vetnek fel. ■
Visszaugrás
