A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) a több mint tíz évvel ezelőtti elfogadása óta számos változtatást élt meg. Több alkalommal módosították, és igazították az egyéb szabályozási környezethez. A közeljövőben azonban valószínűsíthető, hogy egy újabb, ezúttal nagyszabású reform elé néz a nemzetiségi joganyag, ugyanis az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) elmarasztalta Magyarországot a magyar választási rendszer nemzetiségi voksolást érintő szabályozása kapcsán. A Bakirdzi és E.C. kontra Magyarország ügyben 2022. november 10. napján hozta meg döntését az EJEB hét bírából - köztük a magyar bíróból, Paczolay Péterből - álló tanácsa, és kimondta, hogy a magyar választási rendszer nemzetiségeket érintő szabályozása több ponton sérti az Emberi Jogok Európai Egyezményét (a továbbiakban: EJEE). Jelen tanulmányban az említett ítélet bemutatására és annak egyes összefüggéseinek, hatásainak elemzésére vállalkozom.
2014. július 4. napján Kalliopé Bakirdzi, görög nemzetiségű magyar állampolgár kérelmet terjesztett elő az EJEB-nél Magyarországgal szemben. Ezt követően, 2014. október 1. napján E.C.[1], örmény nemzetiséghez tartozó magyar állampolgár szintén kérelemmel élt az EJEB-nél, a magyarországi választási rendszer nemzetiségeket érintő része miatt. Mindkét kérelem az EJEE-hez fűzött Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkében foglalt kérdéseket érintett, így az EJEB a kérelmek egyestéséről döntött.
Az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikke a szabad választáshoz való jogot deklarálja, és kimondja annak kötelezettségét, hogy észszerű időközönként, titkos szavazással szabad választáso-
- 53/54 -
kat kell tartani a szerződő államokban olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítják a nép véleményének kifejezését.
Az ítélet ismerteti a magyar választási rendszert és annak sajátosságait, nevezetesen az úgynevezett nemzetiségi választási rendszert. Kiemeli, hogy az országgyűlési képviselők választásán a nemzetiségi választópolgár csak saját nemzetiségének listájára, valamint egy egyéni választókerületi jelöltre szavazhat - ellentétben a többi választópolgárral, akik egy egyéni választókerületi jelöltre és egy pártlistára szavazhatnak -, feltéve, hogy a nemzetiségi névjegyzékbe vételének kérelmezésekor akként nyilatkozott, hogy az országgyűlési választásokon nemzetiségi választópolgárként kíván szavazni. Ugyancsak kiemelném én is jelen tanulmányban - hiszen e szabályozási résszel az EJEB is kiemelten foglalkozott -, hogy az országgyűlési választásokra felállított nemzetiségi lista zárt lista, az azon szereplő jelöltek sorrendjét a nemzetiségi választópolgár nem befolyásolhatja. A nemzetiségi listát az adott országos nemzetiségi önkormányzat állítja össze minden nemzetiség esetében, meghatározva a jelöltek sorrendjét, így a nemzetiségi választópolgárok csak arról dönthetnek a választás során, hogy szavaznak-e vagy sem, azaz élnek-e választási jogukkal. E ponton jegyzem meg, hogy a jelöltállítás és a lista zártsága abból a szempontból is problematikus lehet, hogy adott esetben a jelöltállító szervezet nem tud megegyezni a jelöltekről, kiváltképp a listavezető jelöltről, így nem tudnak listát állítani, és az adott nemzetiség névjegyzékében regisztrált választópolgárok még a választások előtt elesnek attól a lehetőségtől, hogy nemzetiségi szempontból kifejezzék szabad választói akaratukat és tevékenyen részt vegyenek a törvényhozó testület megválasztásában. Mindez azt jelenti, hogy még elvi lehetőségük is szertefoszlik a nemzetiségi választói akarat kifejezésére. Ez történt ugyanis a 2022. évi országgyűlési választások során a roma nemzetiség esetében, ugyanis az Országos Roma Önkormányzat listaállító közgyűlése kudarcba fulladt, a nemzetiségen belüli viszályok folytán nem sikerült országos listát állítaniuk. Történt mindez úgy, hogy a Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: NVI) 2022. február elsejei összegzése szerint 74 499 választópolgár szerepelt valamely nemzetiség névjegyzékében, közülük 31 922 választópolgár a német, míg 33 011 választópolgár a roma nemzetiség listájára volt jogosult szavazni. Ehhez képest 2022. április 16. napján, az adatok utolsó frissítésekor az NVI összesítése már némileg más képet mutatott: ekkor 31 856 személy szerepelt német nemzetiségi névjegyzékben, míg a romák esetében ez a szám nulla[2] volt[3]. Jól látható tehát, hogy teljesen okafogyottá vált esetükben a nemzetiségi listára való szavazás. Kiemelendő azonban az is, hogy a romák úgy maradtak parlamenti szószóló, illetve képviselő nélkül, hogy egyébként számukból adódóan reális esélyük lett volna arra, hogy az Országgyűlésben szavazati joggal rendelkező képviselő lássa el országos képviseletüket[4].
- 54/55 -
Az ítélet részletesen ismertette az Alaptörvény, az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.), a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.), az Európa Tanács vonatkozó dokumentumainak, valamint egyéb releváns nemzetközi jogi dokumentumoknak a rendelkezéseit.
Az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (a továbbiakban: EBESZ/ODIHR) választási megfigyelő missziójának a 2014. évi országgyűlési választásokról szóló jelentése is kiemeli, hogy a megkérdezett nemzetiségek túlnyomó többsége elégedetlenségét fejezte ki amiatt, hogy választania kell a nemzetiségi lista és a pártlista között, tehát el kell döntenie, hogy pártpreferencia vagy nemzetiségi hovatartozás alapján identifikálja magát. Az EBESZ/ODIHR választási megfigyelő missziójának a 2018. évi országgyűlési választásokkal kapcsolatos jelentése pedig azt rögzítette, hogy nincsenek lefektetett és nyilvános eljárások arra vonatkozóan, hogy az országos önkormányzatok milyen módon választják ki a jelöltjeiket, így a nemzetiségi listák jelöltállítása tulajdonképpen átláthatatlanná válik.
Mint ahogy azt a fentiekben említettem, a romáknak a 2022. évi országgyűlési választások során nem sikerült listát állítaniuk[5], míg a magyarországi németek már 2021 novemberében listát állítottak. Utóbbi esetben a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata (a továbbiakban: MNOÖ) arról számolt be, hogy az országos listán szereplő jelöltjeiket a közgyűlés tagjai, valamint a magyarországi német közösség megyei/regionális szövetségének javaslata alapján választották meg, nyílt szavazással és minősített többséggel. Ezt követően egy, elmondásuk szerint hosszas, vitáktól sem mentes tárgyalás keretében döntöttek a listavezető jelöltről, illetve az őt követő négy jelöltről, immáron titkos szavazással[6]. Ennél több a közleményből nem derül ki a jelölés részleteiről, azonban az MNOÖ Szervezeti és Működési Szabályzata[7], mint közjogi szervezetszabályozó eszköz rendelkezik a listáról és annak részletszabályairól, a IV/B. fejezetben. Ebből kiderül, hogy minősített többséggel dönt arról az MNOÖ közgyűlése, hogy állít-e országos listát vagy sem. Amennyiben állítanak országos listát, úgy tagjaik közül választanak egy háromtagú bizottságot a nemzetiségi listára történő választási eljárás lebonyolítása érdekében. Jelölt személyre a közgyűlés bármely tagja javaslatot tehet, csakúgy, mint a fentebb említett vármegyei és regionális nemzetiségi szervezetek is jogosultak erre. Az SzMSz-ből kiderül az is, hogy az országos nemzetiségi listán jelöltté az válhat, akit a képviselők 25 %-a, azaz egynegyede támogat. A jelölés nyílt szavazással történik és a jelöltek közül az kerülhet a listára, akit minősített többséggel megválasztottak. Szavazategyenlőség esetén sorsolással döntenek és a döntésből személyes érintettség okán a közgyűlés tagja nem zárható ki. A listavezető személyére bármely közgyűlési tag javaslatot tehet és az lesz a listavezető, aki megszerzi a megválasztott képviselők szavazatainak több mint felét. Amennyiben a választás eredménytelen, úgy a második
- 55/56 -
fordulóban csak az első fordulóban a két legtöbb szavazatot megszerző jelöltre lehet szavazni. Amennyiben a második forduló is eredménytelenül zárul, úgy a harmadik fordulóban az válik listavezetővé, aki a jelenlévő képviselők több mint felének szavazatát megszerezte. A lista többi jelöltjéről a fentebb írtak alapján határoznak[8]. Ezt követően a háromfős bizottság a közgyűlés elé terjeszti a tervezett listát, amelyről a közgyűlés minősített többséggel dönt. A döntés nyilvános, legkésőbb a döntést követő napon írásba kell foglalni és az MNOÖ honlapján közzé kell tenni. A döntésről készült jegyzőkönyvet pedig meg kell küldeni a törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatalnak. Úgy gondolom, hogy mindezen szabályokból jól látható, hogy a magyarországi németek részletesen szabályozzák a jelölés és a listaállítás egyes kérdéseit, így esetükben nem helytálló az a megállapítás, hogy átláthatatlan a jelölés és a listaállítás.
A fentieken túl az EBESZ/ODIHR választási megfigyelő missziójának a 2022. évi országgyűlési választásokkal kapcsolatos jelentése már azt is megjegyezte, hogy a jelenleg hatályos magyar intézkedések nem garantálják a nemzetiségek valódi részvételét a politikai életben.
Jelen ügyben a kérelmezők előadták, hogy álláspontjuk szerint a jelenlegi magyar választási rendszer diszkriminatívan beavatkozik a választójogukba. Hivatkoztak az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkének, valamint az EJEE 14. cikkének[9] megsértésére.
A Magyar Kormány elsősorban azzal érvelt, hogy a kérelmezőknek ki kellett volna meríteniük jogorvoslati lehetőségeiket Magyarországon, és az Alkotmánybíróság előtti eljárásban tudták volna kifogásolni, ha a bíróságok alaptörvény-ellenes jogszabályt alkalmaznak. A Kormány előadta továbbá, hogy a kérelmezők a szavazatszámláló bizottság határozata ellen a területi választási bizottsághoz, illetve azt követően a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) fordulhattak volna. Az NVB határozata ellen a Kúriához lehet benyújtani felülvizsgálati kérelmet, majd abban az esetben, ha a kúriai döntéssel nem értettek volna egyet a kérelmezők, úgy lehetőségük lett volna az Alkotmánybírósághoz fordulni.
A kérelmezők előadták, hogy a Kormány által felvetett és javasolt lehetőségek, illetve érvek nem szüntették volna meg az általuk vélt jogsérelmet.
A Bíróság megvizsgálta a kérelmezők indítványait és a Magyar Kormány ellenérveit, majd a következő konzekvenciákat szűrte le. Az EJEB arra az álláspontra jutott, hogy jelen esetben nem az volt a kérdéses, illetve nem az volt a jogsértés mibenléte, hogy a kérelmezők tudták-e magukat nemzetiségi választópolgárként regisztráltatni, azaz hogy a nemzetiségi névjegyzékbe való felvételük sikeres volt-e vagy sem, hanem
- 56/57 -
az, hogy sérül-e, illetve korlátozódik-e a nemzetiségi választópolgárok választójoga, a népképviseleti szerv kialakításában való részvétel joga a jelenleg hatályos magyar jogi intézményrendszer keretei között. Összefoglalóan tehát az EJEB rávilágított arra, hogy nem eljárási, hanem anyagi jogi kérdés képezte a kérelmezők indítványát.
A szavazatszámláló bizottság eljárásával összefüggésben felvetett érvvel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy a kérelmezők nem eljárási szabálysértésre hivatkoztak, hanem a releváns, jelenleg hatályos jogszabályokra vezették vissza jogsérelmüket. Jól látható az érvekből és az ellenérvekből, hogy a kérelmezők jogalkotási problémára hivatkoztak, míg a Kormány jogalkalmazással összefüggő érvekkel igyekezett saját álláspontját védeni.
A kérelmezők szerint a statisztikai adatok fényében szinte lehetetlen a nemzetiségek számára a teljeskörű parlamenti mandátum megszerzése. Itt utalni szükséges arra a tényre, hogy a népszámlálási adatok tükrében is csak néhány nemzetiségnek[10] lenne reális esélye képviselőt delegálni az Országgyűlésbe, azonban nekik is csak abban az esetben, ha az adott nemzetiséghez tartozó valamennyi, aktív választójoggal rendelkező személy kérelmezi a nemzetiségi névjegyzékbe vételét, azonban mindeddig erre nem mutatkozott reális esély.
A kérelmezők előadták, hogy valódi szabad választási lehetőségük - ami a szabad választások egyik alapvető eleme -, nem volt, ugyanis pártlistára nem szavazhattak, továbbá csak a saját nemzetiségi csoportjuk által jelölt személyre voksolhattak. Hangsúlyozták, hogy egyazon nemzetiséghez tartozás nem jelent egyazon politikai álláspontot. Álláspontom szerint is egy adott nemzetiséghez tartozás kinyilvánítása, felvállalása és a választások során nemzetiségi választópolgárként történő voksolás sokkal inkább a nemzetiségi identitás erősítését, a hagyományok és szokások, a közös nyelv megőrzésének és továbbörökítésének kollektív célját hordozza magában, és nem jelenti az adott közösség azonos politikai gondolkodását, elköteleződését.
Ugyancsak sérelmezték a szavazás titkosságának[11] megsértését, hiszen onnantól kezdve, hogy a szavazóhelyiségben nemzetiségi választópolgárként azonosították magukat, egyértelmű volt, hogy amennyiben érvényesen kívánnak szavazni országos listára, úgy hogyan szavaznak, illetve mi a szavazatuk tartalma. Álláspontjuk szerint a jelenlegi választási rendszer diszkriminatívan kezeli őket, hiszen a többi választópolgártól eltérő bánásmódban részesültek. Nyilvánvalóan itt vizsgálni szükséges, hogy a nemzetiségi választópolgárok összehasonlítható helyzetben vannak-e, és ha igen, akkor milyen mértékben a többi választópolgárral. Ezzel szemben a Kormány éppen a pozitív diszkriminációval és az egyenlő szavazatok elvének lehetséges sérelmével érvelt.
A pártlista és a nemzetiségi lista közötti választás kényszere azonban több-
- 57/58 -
féleképpen is megélhető véleményem szerint. Számos olyan eset van, amikor a választópolgár nem, vagy csak nehezen tudja eldönteni, hogy mely politikai pártot támogassa szavazatával a választások során, vagy egyik párttal sem szimpatizál, és ezen említett okokból inkább részt sem vesz a választásokon. Ha ebből a perspektívából tekintjük a pártlista és a nemzetiségi lista közötti választás kérdését, úgy elmondható, hogy a bizonytalan, a választásokon passzív (és egyébként valamely nemzetiséghez tartozó) választópolgárok esetében a választásokon való részvétel arányát növelheti az, ha alternatívaként saját nemzetiségüket támogatva, egyfajta pártokon felüliség eszményét kifejezve tudnak a választásokon aktívan részt venni. Ugyancsak hangsúlyozandó, hogy a nemzetiségi névjegyzékbe való felvétel, valamint az abból való törlés iránti kérelem bármikor benyújtható, tehát nem jelent egy végérvényes elköteleződést. Amennyiben a választópolgár bármilyen módon meggondolja magát, úgy jogszabályban rögzített határnapig benyújthatja az ezzel kapcsolatos kérelmét akár postai úton, akár elektronikus felületen. Maga a kérelem rendkívül egyszerű és gyors ügyintézést tesz lehetővé, ugyanis a személyes adatok megadását követően arról kell nyilatkozni, hogy a kérelmező a névjegyzékbe való felvételét vagy az abból való törlését kéri. Előbbi esetén arról kell nyilatkozni, hogy mely nemzetiséghez tartozik a kérelmező[12], ezt követően pedig arról, hogy valamennyi választásra kiterjedően kéri felvételét, vagy csak az önkormányzati választásokra kiterjedően[13]. Utóbbi esetén ugyancsak eldönthető, hogy valamennyi választásra, vagy csak az országgyűlési képviselők választására kiterjedően kéri valaki a törlését. Ezt követően kiválasztható, hogy a kérelmező mely módon kéri a választási iroda értesítését (e-mail, fax, posta). A kérelem bármikor benyújtható, a választásoktól függetlenül, azonban ahhoz, hogy a soron következő választáson már nemzetiségi listára szavazhasson a választópolgár, érdemes néhány határidővel kapcsolatos szabályra figyelni. Kitűzött választás esetén a kérelmet legkésőbb a szavazást megelőző kilencedik napon 16 óráig[14] be kell nyújtani ahhoz[15], hogy - regisztrált nemzetiségi választópolgárként - a nemzetiségi szavazóköri névjegyzékben szerepelhessen[16]. Kitűzött választás esetén a nemzetiséghez tartozás törlése a központi névjegyzékből legkésőbb a szavazást megelőző második napon 10 óráig kérhető[17]. Ebben az esetben a választási iroda a szavazóköri névjegyzékből is törli a nemzetiségre utaló adatot. A kérelmen kívül nincs szükség egyéb dokumentum benyújtására, így például nem szükséges csatolni az adott nemzetiség nyelvének ismeretét igazoló nyelvvizsga bizonyítványt vagy esetleg nemzetiségi származást igazoló anyakönyvi bizonyítványokat, korábbi népszámlálási adatokat, levéltári feljegyzéseket. A kérelmet azonnal, de legfeljebb a benyújtásától, illetve az eljárás megindításától számított huszonnégy órán belül kell elbírálni[18], míg a szavazást megelőző második napon benyújtott, 10 óráig beérkezett kérelmet azonnal, de legfeljebb egy órán belül kell elbírálni[19]. Amennyiben a kérelmező megfelel
- 58/59 -
a jogszabályi feltételeknek, úgy a helyi választási iroda vezetője helyt ad a kérelemnek[20].
Az Njtv. 11. § (3) bekezdése kimondja, hogy a nemzetiségi önazonossághoz való jog és valamely nemzetiséghez való tartozás kinyilvánítása nem zárja ki a kettős vagy többes kötődés elismerését, azonban e körben az Njtv. kivételt határozhat meg. Ilyen Njtv. által meghatározott kivétel az, hogy egy személy egyidejűleg csak egy nemzetiség névjegyzékében szerepelhet[21]. Ezzel a kérdéssel foglalkozott többek között a Budai Központi Kerületi Bíróság 17.PK. 40.011/2014/2. számú végzése. A perbeli esetben a felperes, azaz a kérelmező fellebbezést nyújtott be a Helyi Választási Iroda névjegyzékbe vétellel kapcsolatos döntései ellen. Felperest német nemzetiségi választópolgárként vették névjegyzékbe, ám ő egyúttal kérelmezte a központi névjegyzékbe roma, valamint román nemzetiségi választópolgárként történő felvételét is. Felperes előadta, hogy a névjegyzékbe vételt elutasító határozatok sértik a nemzetiséghez tartozását, valamint azok elismerését. Utalt német zsidó őseinek és román cigány felmenőinek emlékére, a német és román hagyományok ápolására, roma öntudata megerősödésére. A bíróság az anyagi és eljárásjogi szabályok megfelelő alkalmazása, meg nem sértése miatt elutasította felperes fellebbezését, viszont kimondta, hogy a fellebbezés alkotmányos kérdéseket feszeget. A bíróság végzése azt is rögzítette, hogy a többes etnikai kötődés és annak vállalása nem a névjegyzékbe vételtől függ, annak egyes elemei szabadon gyakorolhatóak. Ezalatt értette a bíróság feltehetően a nemzetiségi kultúra szabad megélését és ápolását, a nemzetiségi anyanyelvhasználatot, a nemzetiségi egyéni és közösségi nyelvhasználatot, hiszen ezek gyakorlásának nem feltétele a névjegyzékbe vétel. A végzés hangsúlyozta, hogy a névjegyzékbe vételre, és így egy adott nemzetiséghez tartozás kinyilvánítására amiatt van szükség, hogy az adott nemzetiség jelöltjeire valóban csak az érintett nemzetiségi közösség tagjai szavazhassanak[22]. A végzés hivatkozott arra is, hogy a Ve. a nemzetiségi képviselőjelöltek számára az általánosnál kedvezőbb feltételeket biztosít a nem nemzetiségi képviselőkhöz képest, így az esetleges visszaélések elkerülése és megelőzése érdekében érdemes korlátozó intézkedéseket bevezetni, amelyeket még a többes identitás tiszteletben tartása sem írhat felül.
Az EJEB kimondta, hogy az államnak biztosítania kell a nép véleményének szabad kifejezését a törvényhozó testület megválasztása során. Ennek körében hivatkozott a Mathieu-Mohin and Clerfayt ítélet 54. pontjára, amely rögzítette, hogy a szabad választásokat olyan körülmények között kell megtartani, amelyek a nép véleményének szabad kifejezését biztosítják. Az EJEB álláspontja szerint mindez magában foglalja az egyenlő bánásmód elvét a választópolgárok aktív és passzív vá-
- 59/60 -
lasztójogának gyakorlása során. Ez azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy minden szavazatnak azonos súllyal kell beleszámítania az eredménybe, és azt sem, hogy minden jelöltnek azonos esélyekkel, kilátással kell rendelkeznie a siker tekintetében. Az EJEB szerint egyetlen választási rendszer sem kerülheti el az "elveszett szavazatok" jelenségét. Minden egyes választási rendszert az érintett ország politikai fejlődésének fényében kell értékelni, így az egyik rendszerben elfogadhatatlan feltételek egy másik kontextusban igazolhatók, legalábbis addig, amíg az alkalmazandó rendszer biztosítja, hogy az emberek szabad véleménynyilvánítása a törvényhozó testületek megválasztásakor biztosítva legyen.
Az EJEB felhívta a figyelmet arra, hogy biztosítani kell a nép véleményének szabad kifejezését, értve ezalatt, hogy senkit nem lehet presszionálni a választási akarat kialakítása során, és az induló pártok számára észszerű lehetőséget kell biztosítani arra, hogy jelöltjeiket bemutathassák. A magyarországi nemzetiségek esetében jelöltekről nem igen lehet beszélni, hiszen csak a nemzetiségi lista első helyén szereplő jelölt válhat képviselővé vagy szószólóvá. Az MNOÖ évek óta bevett gyakorlata, hogy a választások közeledtével úgymond igyekszik mozgósítani a magyarországi német nemzetiségi választópolgárokat, és videóüzenetekben szólítja meg őket, amelyekben bemutatják a listavezető jelöltet és rendszerint hangsúlyozzák a nemzetiségiként történő választás fontosságát. Ezen videóüzenetek jellemzően mind magyar, mind német nyelven elkészülnek. Szintén iskolapéldaként említhető a magyarországi szlovák közösség, melynek szószólója hivatalos honlapot üzemeltet, és mind írásban, mind videóban, folyamatos tájékoztatást ad nemzetiségeket érintő kérdésekről, emellett az Országos Szlovák Önkormányzat informatív találkozókat szervezett országszerte a választási kampány kvázi előszeleként. Úgy gondolom, hogy a választások előtti tájékoztatások, figyelemfelhívások túlnyomó része a nemzetiségi névjegyzékbe vételre összpontosít, viszont ez nyomásgyakorlásként még nem értékelhető. Ennek ellenére ismeretes olyan gyakorlat is, amikor egyes nemzetiségi kulturális csoportok vezetői kvázi kötelezővé teszik tagjaiknak a nemzetiségi névjegyzékbe történő regisztrációt. Nem kérdés, hogy ennek hátterében alappal feltehetően az áll, hogy egy erős nemzetiségi képviselet esetén magasabb pénzügyi támogatást remélhet az adott kulturális csoport, viszont mindezáltal csorbul a nép véleményének szabad kifejezéséhez fűződő alapelv.
Az EJEB-nek állást kellett foglalnia abban, hogy az ország választási rendszere kizár-e bizonyos személyeket vagy személycsoportokat az ország politikai életében való részvételből. Hiszen azáltal, hogy a nemzetiségi választópolgároknak az országgyűlési választások alkalmával választania kell pártlista és
- 60/61 -
nemzetiségi lista között, felveti az előbbi kérdést. Vizsgálta az EJEB a választási küszöb kérdését is. Ennek kapcsán hangsúlyozta, hogy a választási küszöb meghatározásának célja a parlament túlzott széttagoltságának elkerülése, valamint az, hogy a parlamentbe bekerülő politikai pártok kellő reprezentativitással rendelkezzenek. Úgy értékelte, hogy önmagában egy választási küszöb felállítása még nem teszi döntő jellegűvé az ügy elbírálását. Itt hangsúlyozom, hogy a magyarországi nemzetiségeknek egy kedvezményes választási küszöböt kell "megugraniuk" a képviselethez, tehát jóval kevesebb szavazatra van szükségük, mint a nem nemzetiségi jelölteknek, azonban néhány nemzetiségnek ezt esélye sincs elérni, hiszen a statisztikák alapján nem élnek annyian az országban. A 2022. évi népszámlálás adatai alapján a szlovénok vannak a legkevesebben a hazai nemzetiség körében, mindössze 3965 személy nyilatkozott úgy, hogy szlovén nemzetiségű, valamint anyanyelvű és kulturális kötődésű. A legfrissebb adatok alapján közülük 806 személy szerepel szlovén nemzetiségi választópolgárként a névjegyzékben[23]. Ugyanakkor nem a hazai szlovének voltak politikailag a legkevésbé aktívak a 2022. évi országgyűlési választások során, hanem a magyarországi bolgárok, esetükben ugyanis mindössze 157 szavazat[24] érkezett a saját nemzetiségi listájukra. Jól látható tehát ezekből a kirívó számokból, hogy a magyarországi nemzetiségek túlnyomó többségének lényegében esélye sincs a jelenlegi választási rendszer keretei között mandátumot szerezni a parlamentben.
A zárt pártlistákkal kapcsolatban megállapította az EJEB, hogy ugyan korlátozásokkal jár a választópolgárokra nézve, de a politikai pártok demokratikus országok életében betöltött konstitutív szerepére tekintettel igazolható a korlátozás. Kérdéses, hogy ez a nemzetiségek kapcsán hogyan értelmezendő, ugyanis a nemzetiségek esetében nem politikai pártokról van szó.
Az EJEB álláspontja szerint az eltérő bánásmód akkor diszkriminatív, ha nem egy törvényes célt szolgál, valamint akkor, ha nem áll fenn észszerű arányossági viszony az eszköz és az elérni kívánt cél között. Amennyiben az eltérő bánásmód etnikai alapon nyugszik, mint jelen esetben is, akkor a legszorosabban kell értelmezni az objektív és észszerű igazolás fogalmát. Álláspontom szerint az objektivitás megállja helyét, azonban az észszerűség már kevésbé, hiszen egyértelműen nem érhető el a jelenlegi regulációs környezetben azon jogalkotói cél, mely szerint a nemzetiségek ténylegesen képviseltessék magukat, holott a képviselet szükséges előfeltétele annak, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezői szerepüket betölthessék[25]. Ugyanakkor az eltérő bánásmód adott feltételek között alkalmas lehet arra, hogy kiegyenlítse, kiigazítsa az egyes csoportok közötti tényleges egyenlőtlenségeket.
Az EJEB korábbi ítélkezési gyakorlata során arra az álláspontra jutott, hogy különböző társulásuk létrehozása kisebbségi érdekek érvényesítése céljából elősegítheti a kisebbségek jogainak előmozdítását és megőrzését. Az Európa Tanács Keretegyezmény Tanácsadó Bizottsága hangsúlyozta azt is, hogy a
- 61/62 -
nemzetiségek számára felállított kedvezőbb választási küszöbök tekintetében vizsgálni kell azt is, hogy jár-e negatív hatással a nemzetiségek választási folyamatokban való részvételére. A küszöbértékek kapcsán nem csak a kedvezményes, minimális küszöbérték kérdését vitatták meg, hanem a küszöbérték alóli mentesülését is, és arra jutottak, hogy hasznosnak bizonyultak abból a szempontból, hogy növekedett a nemzetiségek képviseletének aránya a választott testületekben.
Megállapította az EJEB, hogy a nemzetiségi képviselőjelöltek lényegesen hátrányosabb helyzetbe kerültek, mint más, akár pártlistán, akár függetlenként induló képviselőjelöltek, ugyanis csak azoktól a választópolgároktól számíthattak szavazatra, akik a jelölttel azonos nemzetiséghez tartoztak és mindezt ki is nyilvánították, azaz nemzetiségi névjegyzékben szerepeltek. Lényegesen szűk tehát az a réteg, akit meg tudnak szólítani. Mindez úgy gondolom önmagában még nem kifogásolható, hiszen a kétezres évek derekán épp az etnokorrupciós gyakorlat felszámolására vezették be a nemzetiségi névjegyzékbe vételt. Nem is lenne elvárható és logikus, hogy valaki úgy támogasson nemzetiségi érdeket képviselő jelöltet, hogy egyébként semmi köze nincs az adott nemzetiséghez. A nemzetiségiként történő választás sérti azon jogot is, hogy az azonos politikai nézeteket vallók politikai célokból társulhassanak, hiszen nem politikai, hanem nemzetiségi alapon szavaznak, és eltérő politikai oldalakat jelenítenek meg. Ennek álláspontom szerint két következménye lehet: egyrészt a politikai széttagoltság kevésbé összetartóvá és ennek következtében kontraproduktívvá teszi a nemzetiségi közösséget (ennek iskolapéldája lehet a romák 2022. évi sikertelen listaállítása), ugyanakkor másrészt a nemzetiségi érdekek priorizálása és politikai érdekeken felülisége össze is kovácsolhat egy közösséget.
Az EJEB álláspontja szerint tehát a jogalkotónak mérlegelnie kellett volna, hogy a kedvezményes küszöbállítás kedvezőtlenebb helyzetbe hozza-e a nemzetiségi képviselőjelölteket, mint amilyenben a nem nemzetiségi listán induló jelöltek vannak. Kérdéses lehet e körben a kampánytámogatás, a finanszírozás kérdése is. Az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény 4. §-a szerint az országgyűlési képviselők általános választásán nemzetiségi listát állító országos nemzetiségi önkormányzatok együttesen a központi költségvetésből az 5. § szerinti összeg 30%-ával megegyező összegű támogatásra jogosultak. Az 5. § deklarálja, hogy a támogatás alapja az országgyűlési választások alkalmával megszerezhető összes mandátum és ötmillió forint szorzata, azaz 995 000 000 forint. Ennek az összegnek a 30 százaléka pedig 298 500 000 forint, amelyet el kell osztani a listát állító országos nemzetiségi önkormányzatok között. Amennyiben minden nemzetiség tud listát állítani, úgy ez nemzetiségenként közel 23 millió forintot je-
- 62/63 -
lentene, de fontos hangsúlyozni, hogy az összeget nem egyenlő arányban osztják el. A törvény indokolása kifejti, hogy a kampánytámogatás felosztása a névjegyzékben nemzetiségi választópolgárként szereplő választópolgárok számát alapul véve, az adott nemzetiség választópolgáraként a névjegyzékben szereplő választópolgárok számarányára figyelemmel történik. Mivel nemzetiségi listát már három jelölttel is lehet állítani, ezért a törvény szerinti költségvetési támogatás arányos mértékű a pártokat megillető támogatáshoz képest. Pártoknál ugyanis a támogatás mértéke attól függ, hogy hány választókerületben tudtak jelöltet állítani. A kampánytevékenységgel összefüggő kiadásokat a törvény korlátozza, ugyanis a 7. § (1) bekezdés c) pontja kimondja, hogy a nemzetiségi listát állító országos nemzetiségi önkormányzat jelöltenként ötmillió forintot fordíthat kampánytevékenységre. Ezzel kapcsolatban a törvény indokolása úgy fogalmaz, hogy a törvény szerinti jelöltenkénti ötmillió forint összegű a költési limit, melyet minden jelölő szervezet legfeljebb a megszerezhető mandátumok száma után vehet figyelembe. Mindezt megerősíti a törvény 7. § (6) bekezdése is. Meglehetősen értelmetlenül hangzik ez a nemzetiségek tekintetében, tekintettel arra, hogy köztudomású, hogy még egy mandátumot is nehéz megszerezniük, nemhogy többet és így lényegében jelölő szervezetenként korlátozódik ötmillióra a költési limit. A politikailag legaktívabb MNOÖ hiába rendelkezett 28 fős listával a 2022. évi országgyűlési választásokon, esélye nem lett volna még két mandátumot sem szereznie. Éppen ezt az ellentmondást oldja fel a törvény 7. § (7) bekezdése, amely kimondja, hogy amennyiben ez a jelöltenkénti ötmilliós limit (azaz a nemzetiség esetén ténylegesen csak ötmillió forint) kevesebb, mint a 4. § általi összeg (azaz a 298 500 000 arányos hányada), akkor a választási kampánytevékenységre összesen fordítható összeg az utóbbi összeggel egyezik meg, azaz a 298 500 000 arányos részével. Ez alapján elmondhatjuk, hogy a nemzetiségek nem kerülnek csak azért hátrányosabb helyzetbe kampánytevékenységük során, mert matematikailag kevés esélyük van mandátumot szerezni. A pénzügyi támogatás nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok számától való függése ösztönözheti az országos nemzetiségi önkormányzatokat arra, hogy mozgósítsák a nemzetiségi közösségeket a tekintetben, hogy minél többen regisztráljanak a névjegyzékbe nemzetiségi választópolgárként. Ennek terén azokat a településeket érdemes mozgósítani, ahol működik nemzetiségi önkormányzat. A mobilizáció ott lehet sikeres, ahol a helyi nemzetiségi önkormányzat képviselői eredményesen tudnak érvelni amellett, hogy az országgyűlési választásokra is kiterjedő hatállyal kérjék a választópolgárok a nemzetiségi névjegyzékbe vételt.
Ugyancsak a kampányhoz kapcsolódik a reklámtevékenység is. A Ve. 147/A. § (2) bekezdése értelében a nemzetiségi listát állító jelölő szervezetek számára százharminc perc áll rendelkezésre a politikai reklámjaik közzétételére. Ezzel szemben a pártlistát állító jelölő szervezeteknek négyszáz-
- 63/64 -
hetven perc áll rendelkezésre. Összesen tehát ez hatszáz perc, azaz tíz óra reklámtevékenységet jelen, amelyből a nemzetiségeket ennek több mint huszonegy százaléka illeti meg, amelyet arányosan kell felosztaniuk. Tekintve a nemzetiségi listán szavazó választópolgárok számát, úgy gondolom, hogy a reklámtevékenység műsoridejéből való ezarányú részesedés elegendő. A politikai reklámok megjelenési sorrendje az esélyegyenlőség biztosítása érdekében naponta változik. A 2022. évi országgyűlési választások alkalmával a közjegyző jelenlétében megtartott sorsolás eredményeként a politikai reklámok kezdő sorrendjéről döntöttek, melynek következő volt: népszavazás, nemzetiségi lista, pártlista. A jogosultság ellenére[26] egyedül az Ukrán Országos Önkormányzat élt ezzel a lehetőséggel, méghozzá két-két alkalommal televízióban és rádióban[27], így úgy gondolom, hogy sokkal inkább a nemzetiségi jelölő szervezetek passzivitása jelenti a problémát, mintsem a nekik, számukra biztosított jogosultságok. Ugyan több nemzetiségi jelölő szervezet a közösségi médiafelületeken kommunikált a választópolgáraival, de úgy gondolom, hogy ennek szélesebb teret lehetett volna engedni.
Az EJEB egyetértett a kérelmezők azon sérelmével, mely szerint választójogukat nem tudták ténylegesen szabadon gyakorolni, mert gyakorlatilag csak arra volt lehetőségük, hogy támogatják a lista egészét vagy tartózkodnak attól. A listán szereplő jelöltek sorrendjének meghatározására sem volt lehetőségük, így lényegében csak arról dönthettek, hogy élnek-e választójogukkal vagy sem. Fontosnak tartotta az EJEB kiemelni, hogy a választójog gyakorlásának magában kell foglalnia azt a lehetőséget, hogy a választópolgárok olyan jelöltekre, illetve pártokra adhassák le szavazataikat, akik, illetve amelyek politikai nézeteivel, álláspontjával egyetértenek. Jelen esetben azonban másképp értékelendő a helyzet, hiszen aki nemzetiségi listára szavazott, az pártlistára nem szavazhatott, a nemzetiségi listára szavazás pedig nem fejez ki politikai nézetet. Mindez tehát gátolta a politikai vélemény szavazatok formájában történő kifejezését, a politikailag hasonlóan gondolkodókkal való társulást. Az EJEB úgy fogalmazott, hogy kétségei vannak afelől, hogy a "nép véleményének szabad kifejezése a törvényhozó testület megválasztása során" érvényesülni tud egy olyan rendszerben, ahol a választópolgárok egy részének fel kell adnia párthovatartozását annak érdekében, hogy nemzetiségét támogatni tudja a parlamenti képviselet érdekében.
Az EJEB arra az álláspontra jutott, hogy a nemzetiségi választópolgárok választójogukat nem tudták anélkül gyakorolni, hogy a szavazás titkosságához való joguk ne sérült volna. Már önmagában azzal az aktussal, hogy valaki nemzetiségi választópolgárként történő regisztrációját kérelmezi, különösen tekintettel arra, ha ezt az országgyűlési választásokra kiterjedő hatállyal teszi meg, egyértelmű jelét adja későbbi választási szándékának. A választás napján pedig a jelenlévő helyi válasz-
- 64/65 -
tási bizottság tagjai, valamint a szavazó helyiségben tartózkodó egyéb résztvevők szintén tudomást szereznek arról, hogy a nemzetiségi választópolgár milyen "tartalommal" gyakorolja választójogát. Az EJEB tehát kimondta, hogy sérül a szavazás titkosságához való jog, azaz az ahhoz való jog, hogy a választópolgárok mindenféle külső nyomás, megfélemlítés és mások rosszallása nélkül, saját lelkiismeretük alapján szavazhassanak. Az EJEB arra is felhívta a figyelmet, hogy a szavazatszámlálás során a nemzetiségi választópolgárokat össze lehet kapcsolni szavazataikkal, különösen azokon a településeken, ahol korlátozott, kisebb számban élnek nemzetiségi választópolgárok. Itt kell hangsúlyoznom, hogy ezzel nem az a legfőbb probléma, hogy kiderül, hogy az adott választópolgár ténylegesen támogatta szavazatával a nemzetiséget (hiszen arra már fény derül a szavazólapok átvételekor a választási helyiségben, sőt arra már a névjegyzékbe vételkor következtetni lehet), hanem az, hogy nyilvánossá válik az is, hogy az adott egyéni választókerületben kit támogattak a nemzetiségi választópolgárok. Még ha nem is konkrét személyenként azonosíthatóak a szavazólapok, azonban fel lehet állítani egy statisztikát a nemzetiségi választópolgárok politikai beállítottságáról, nézeteiről. Különösen akkor, ha egy csekély létszámú nemzetiségi közösségben valamennyi nemzetiségi választópolgár ugyanarra az egyéni választókerületben induló jelöltre szavaz, úgy a szavazás egyetlen mozzanata sem maradhat a továbbiakban titokban. Az EJEB hangsúlyozta, hogy amennyiben a jogalkotó úgy dönt, hogy a tényleges egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló rendszert hoz létre, akkor a nemzetiségek részvételét a politikai döntéshozatalban azonos feltételek mellett kell lehetővé tenni, nem pedig a politikai döntéshozatalból való kizárásukat állandósítani.
Az EJEB tehát a fenti ügyben elmarasztalta Magyarországot és kötelezte, hogy a kérelmezőknek fizesse meg a szükségszerűen felmerült költségeit és kiadásait. Ezen felül az EJEB nem rendelkezett sérelemdíj fizetési kötelezettségről, elegendőnek találta a jogsértés megállapítását.
Marko Bošnjak és Davor Derenčinović bírák együttes egyező véleményt fűztek az ítélethez, melyben kifejtették, hogy egyetértenek a választás szabadságával és a szavazás titkosságával kapcsolatos érvekkel, viszont az indokolás tekintetében eltérő véleményen vannak. Az EJEE-hez fűzött Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikke[28] (szabad választáshoz való jog) kapcsán kifejti, hogy ellentétesnek tartja az ítélet indokolását a választási küszöbérték és az azzal kapcsolatos mérlegelés, és az egyenlő bánásmód vizsgálata kapcsán. Hangsúlyozzák, hogy az államokat széles mérlegelési szabadság illeti meg, és csak akkor lehet megállapítani a jegyzőkönyv megsértését, ha a szabad választás vagy a szavazás titkossága forog kockán. Meglehetősen erőltetettnek tartják tehát annak állítását, hogy a szóban forgó választási rendszer sérti a jegyzőkönyvet, ugyanis álláspontjuk szerint egy, nem emberi joginak minősülő dologgal kapcsolatos intézkedés végrehajtásáról van szó, amely szerintük csupán releváns nemzetközi
- 65/66 -
szervezetek vizsgálatának és kritikájának lehet tárgya. Előadták, hogy a jelen ügyben alkalmazott érvelés eltér az EJEE által korábban, a Partei die Friesen v. Germany ügyben alkalmazott érveléstől, amelyben a Bíróság nem állapított meg jogsértést, holott a kérelmező azzal érvelt, hogy Alsó-Szászország választási rendszere sérti az EJEE 14. cikkét, ugyanis öt százalékos választási küszöböt állított fel, amit a Partei die Friesen nem ért el. Abban az ügyben olyan következtetéseket vont le az EJEB, mint például, hogy a Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezmény alapján fontos a nemzeti kisebbségek közügyekben való részvételének biztosítása, ugyanakkor az államok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek abból a szempontból, hogy ezt miképp mozdítsák elő. A pozitív diszkrimináció nem kötelező, és arra nézve sincs egyértelmű kötelezettség, hogy a nemzetiségi pártokat mentesíteni kéne a választási küszöb alól. Ezzel összefüggésben Bošnjak és Derenčinović bírák előadták, hogy ugyan nem volt kötelező, de Magyarország mégis a pozitív diszkrimináció eszközével élve kedvezményes küszöböt állított fel a nemzetiségek számára. A bírák arra az álláspontra helyezkedtek, hogy Magyarország nem mulasztotta el teljesíteni a nemzetközi jogból eredő kötelezettségeit, ugyanis a hangsúly nem a parlamenti mandátum biztosításán van (ezt nem is írja elő a nemzetközi jog, sőt kifejezetten hangsúlyozza a széles mérlegelési jogot), hanem a közügyekben való hatékony részvétel biztosításán, ennek pedig Magyarország eleget tett véleményük szerint, a nemzetiségi szószóló intézményén keresztül. Ugyancsak hangsúlyozták, hogy a választás lehetősége adott a nemzetiségek számára (azaz azáltal, hogy valamely nemzetiséghez tartozónak vallják magukat a népszámláláson, vagy úgy, hogy egyébként a nemzetiségi hagyományaikat ápolják, nemzetiségi nyelvüket beszélik és a hétköznapokban identitásukat kifejezik, nem keletkeztet kötelezettséget arra, hogy nemzetiségi választópolgárként vegyenek részt a választásokon), és az államok nem kötelesek arra sem, hogy a nemzetiségek szavazatait azonos súllyal vegyék figyelembe. Mindezen túl előadták, hogy azért tartják erőltetettnek a választási küszöbbel kapcsolatos érvelést, mert a szavazás titkosságával és az érdemi választási lehetőséggel kapcsolatos érvek már önmagukban elegendőek a jogsértés megállapításához. Végezetül szorgalmazták annak alapos vizsgálatát és elemzését, hogy a diszkrimináció miképp valósult meg a választás során, tehát az összehasonlítható helyzetben lévők közötti különbségtétel alapos megérvelését, mivel mindezt hiányolják az ítéletből.
Ioannis Ktistakis bíró úr eltérő különvéleményt fűzött az ítélethez, amelyben kifejtette, hogy nem ért egyet az EJEE azon döntésével, mely szerint a jogsértés megállapítása elegendő elégtételnek bizonyul, hiszen jelen esetben nem politikusokról, hanem "egyszerű" választópolgárokról van szó. Előadta azzal kapcsolatos aggodalmát, hogy jelen döntés, a Bíróság nem vagyoni kártérítéstől való tartózkodása elriaszthatja különösen a névtelenséget kérő, örmény nemzetiségű kérelmezőt és az
- 66/67 -
örmény nemzetiség tagjait a jogaikért való küzdelemtől.
A magyar Kormány 2023. február 10. napjáig kérhette az ítélet felülvizsgálatát, azaz azt, hogy az ügyet az EJEB nagykamarája elé terjesszék felülvizsgálat céljából. Hosszas mérlegelés után az igazságügyi tárca végül úgy döntött, hogy nem fogadja el az EJEB ítéletét és kérte annak felülvizsgálatát. Az EJEB öt bírából álló tanácsa 2023. április 3. napján végül úgy döntött, hogy elutasítja a felülvizsgálatra vonatkozó kérelmet, így az EJEB Magyarországot elmarasztaló ítélete jogerőssé vált. Ugyan a Bíróság ítéletében nem határozta meg annak jogi és gyakorlati kereteit, hogy hogyan tudná Magyarország a választási rendszerét összehangolni az EJEE-ben és egyéb, nemzeti kisebbségek helyzetét szabályozó nemzetközi dokumentumokban foglaltakkal, viszont ha Magyarország a jövőben nem akar további elmarasztaló ítéleteket - amelyekben már esetlegesen sérelemdíjat is megítélnének -, úgy kénytelen lesz a közeljövőben lépéseket tenni, melynek eredményeképpen a 2026. évi országgyűlési választások már egy másfajta mederben, eljárási rendben tudnak lezajlani.
Az EJEB ítélete kapcsán elsősorban a nemzetiségi törvény módosításának szükségessége vetődik fel. A törvénymódosítás politikai színtéren játszódik le, és mivel választási kérdésről van szó, amely esetlegesen érintheti az országgyűlési képviselők számát is, így álláspontom szerint ez egy meglehetősen szenzitív és megosztó témává válhat. A kérdés tehát az, hogy hogyan biztosítható a teljeskörű mandátum a nemzetiségek számára, illetve az, hogy kell-e egyáltalán ezt számukra biztosítani vagy elegendő az Országgyűlés munkájában való részvétel garantálása. Amennyiben előbbi a cél, úgy a 199 parlamenti mandátumból 13 helyet a nemzetiségek egy-egy képviselője kapna meg, azaz jelentősen redukálódna a pártok részvétele az Országgyűlésben, ami akár a politikai erőviszonyok megváltozásához, a jelenlegi politikai erők eltolódásához is vezethetne. Egy olyan megoldás is elképzelhető, mely szerint a 199 országgyűlési képviselőhöz hozzáadódna a 13 nemzetiségi képviselő, és így összesen 212 főre duzzadna az Országgyűlés létszáma. Valószínűleg ez sem lenne túl közkedvelt intézkedés, tekintettel arra, hogy ez együtt járna a kiadások növekedésével, valamint esetlegesen ugyancsak nehezebb döntéshozatalhoz, a politikai erők átalakulásához vezetne.
Elképzelhető egy olyan megoldás is, hogy a teljes értékű mandátumtól függetlenül, a szószólói pozíciót erősítenék meg egy átfogó reform keretében, amelyhez mindenképpen széleskörű társadalmi egyeztetésre lenne szükség, melyben nagy szerepet játszhatna az Országgyűlés magyarországi nemzetiségekkel foglalkozó bizottsága. Ennek köszönhetően a valamely nemzetiséghez tartozó választópolgárok pártlistára szavazhatnának, és ezen felül lenne lehetőségük egy külön listán szószólót választani. Ez a metódus tehát nem
- 67/68 -
befolyásolná az országgyűlési képviselők létszámát, illetve megoldódna az a probléma, mely szerint a nemzetiségi választópolgárok nem tudják kellőképpen kifejezni választói akaratukat a törvényhozó testület megválasztása során. Ugyanakkor továbbra is sérülne a szavazás titkosságához való jog, valamint a zárt lista továbbra se tenné lehetővé a valódi választói akarat kifejezésre juttatását. Ebből adódóan arra lenne szükség, hogy valódi verseny alakuljon ki a szószólójelöltek között, akár úgy, hogy megszűnik az országos nemzetiségi önkormányzatok listaállítási monopóliuma, akár úgy, hogy a listaállítási monopóliumuk megmarad, viszont a majdani szószóló személyéről a nemzetiségi választópolgárok döntenek, tehát a listán a jelöltek nem az országos nemzetiségi önkormányzat által kialakított sorrendben, hanem ábécé sorrendben szerepelnének és a választók a nekik legszimpatikusabb jelöltre voksolhatnának. Nem szabad elfeledkezni viszont arról sem, hogy továbbra is szem előtt kell tartani az etnokorrupciós gyakorlat kibontakozásának és virágzásának megelőzését, illetve megakadályozását.
Alapvetően leszögezhető, hogy a választási rendszer előbb vagy utóbb, de mindenképp reformra szorul, legalábbis a nemzetiségek választással kapcsolatos jogait tekintve bizonyosan. Kérdéses, hogy a jogalkotó melyik utat választja ennek kapcsán: a teljeskörű képviseletet biztosító mandátum megszerzésének szabályait dolgozza át vagy az Országgyűlés munkájában való részvételt biztosító szószólói tisztség kerül megerősítésre, vagy esetlegesen egy teljesen más, "különutas politikát" képviselő irányt vesz az újítás. Bárhogyan is dönt ezzel kapcsolatban a törvényhozó testület, néhány szempontot a jövőben mindenképp figyelembe kell venni annak érdekében, hogy elkerülhetőek legyenek az EJEB e tanulmányban bemutatott ítéletével kapcsolatos elmarasztalások.
Amennyiben az a cél, hogy minden nemzetiség rendelkezzen teljes értékű képviselettel az Országgyűlésben, úgy először matematikai szempontból kell újra gondolni a jelenlegi választási rendszert, illetve a mandátumok kiosztásának szabályait. A legkisebb lélekszámú és a nemzetiségi névjegyzékben szintén a legkevesebb számmal szereplő nemzetiséget kell alapul venni. Itt két nemzetiség jöhet szóba: egyrészt a szlovén nemzetiség, hiszen tagjai közül 804 választópolgár szerepel a nemzetiségi névjegyzékben, másrészt a bolgár nemzetiség, melynek 1316 tagja szerepel nemzetiségi névjegyzékben. Jól látható, hogy a szlovének kevesebben vannak, viszont differenciálni kell aszerint is, hogy hányan kérték a névjegyzékbe vételt az országgyűlési választásokra is kiterjedően. Ekkor pedig már látható, hogy a bolgárok kevesebben vannak, ugyanis közülük 216 fő nemzetiségi listára szavazhat az országgyűlési választásokon, míg a szlovének[29] esetében ez a szám már 270. Nyilvánvalóan ki lehet indulni ennél magasabb számokból, így a legutóbbi népszámlálás adataiból is, viszont senki nem kötelezhető arra,
- 68/69 -
hogy nemzetiségi névjegyzékbe vételét kérje, így reálisan azokkal a számokkal lehet dolgozni, amelyek alapján elvi esély mutatkozhat a mandátumszerzésre a választási reform esetén. Mivel a 2022. évi választások során 23 085 szavazat kellett a nemzetiségi kedvezményes mandátum megszerzéséhez, így a bolgárok esetében ez azt jelenti, hogy ez a küszöb több mint a tízszerese annak, ahányan egyáltalán a bolgárok névjegyzékben szerepelnek, az országgyűlési választásokra is kiterjedően. Ha azt akarjuk, hogy a bolgárok is mandátumhoz jussanak - és így már számszerűleg a többi, nagyobb nemzetiségnek is reális esélye lenne a mandátumszerzésre -, akkor az összes országos listás szavazat 93-mal történő elosztása után kapott eredményt nem néggyel kellene tovább osztani, mint eddig, hanem nagyjából negyvennel[30]. Ez az aránytalanság már olyan szavazatsúly különbséget vonna maga után, amelynél már joggal merülne fel egy alkotmányos és demokratikus deficit kérdése, hiszen jelentős előnyhöz juttatná a nemzetiségi listán indulókat, ezzel hátrányosan megkülönböztetve mindenki mást, aki nem nemzetiségi listán indul. Mindez oda is vezethetne, hogy sokan csak azért kívánnának a jövőben "nemzetiségi színekben" politizálni, hogy könnyebben jussanak mandátumhoz[31], tehát ez a szavazásbeli torzulás felerősítené az etnobizniszt. Ez a megoldás olyan mértékben sértené a szavazatok egyenértékűségének az elvét, hogy végrehajtására, bevezetésére szemerkényi esély sem mutatkozik.
Amennyiben a fentebb felvázolt eset következne be, és a szószólói intézményt erősítenék meg, úgy az egy olyan hátránnyal járna, hogy a magyarországi németek és romák elveszítenék lehetőségüket arra, hogy képviselőjük legyen a parlamentben. A romáknak ugyan eddig sem volt képviselőjük, de elvi esélyük megvolt rá, a németeknek pedig immáron több mint hét éve van képviselőjük, így az átalakítás csak úgy képzelhető el, hogy ez ne jelentsen a német nemzetiség számára egy érvágást. Elképzelhető ugyan, de csak jelentős biztosítékokkal, hogy a szószólói intézményt megerősítik, viszont amelyik nemzetiség - ahogy a jelenlegi szabályok mellett is - mandátumot tud szerezni, úgy annak nincs akadálya a jövőben sem. Természetesen ez felveti a nemzetiségek közötti különbségtételt, viszont itt nem valamilyen valós vagy vélt tulajdonság miatt kerülnek kedvezőbb helyzetbe, hanem egyszerűen azon oknál fogva, hogy a legnagyobb magyarországi nemzetiségi közösségeket reprezentálják.
Álláspontom szerint lényeges, hogy a nemzetiségeket érintő kérdések mindenképpen megjelenjenek valamilyen formában a politikában, az országos közügyek tárgyalásában: mindez történhet nemzetiségi képviselők bevonásával, de úgy is, hogy a választott testületek napirendre tűzik a nemzetiségeket érintő kérdéseket. A választások során alkalmazott érvényességi küszöb meghatározásakor figyelembe kell venni a nemzetiségeket is. Felmerülhet ennek kapcsán olyan megoldás is, hogy ezt a mandátumszerzési küszöböt minden nemzetiség esetében egyénileg, az adott nemzetiségre szabottan határozzák meg, bár ez választási év-
- 69/70 -
ről választási évre változik és nagyban függ a valamely nemzetiséghez tartozó választópolgárok névjegyzékbe vételi hajlandóságától.
De lege ferenda elképzelhető egy olyan megoldás is, hogy minden magyarországi nemzetiség képviselője együttesen, egy politikai pártként, kedvezményes érvényességi küszöb alapján juthasson be a parlamentbe. Amennyiben nem érik el a kedvezményes küszöbnek megfelelő szavazatszámot, úgy továbbra is szószólót küldhetnek a parlamentbe. Mindez az Európa Tanács vonatkozó dokumentuma[32] értelmében nem sérti az egyenlőség elvét, viszont a vonatkozó jogi dokumentum azt is kimondja, hogy sem a jelöltektől, sem a választópolgároktól nem lehet megkövetelni, hogy jelezzék valamely nemzeti kisebbséghez tartozásukat. Ennek értelmében a szavazás titkosságának elve sem sérülne, hiszen nem lenne különbség az országos lista tekintetében, továbbá nagyobb fokú együttműködést igényelne a nemzetiségek között, amely előrébb vihetné a nemzetiségek ügyét a majdani jogalkotási kérdésekben.
Elképzelhetőnek tartok egy olyan koncepciót is, mely szerint minden induló és az Országgyűlésbe bejutó, azaz mandátumot szerző politikai pártnak lenne egy nemzetiségi ügyekkel foglalkozó jelöltje, aki mind a tizenhárom nemzetiség ügyét képviselné, és ezen képviselők alkotnák az Országgyűlés nemzetiségi ügyekkel foglalkozó bizottságát.
Nyilvánvalóan ezek egyelőre nem kiforrott, és a jelenlegi rendszertől meglehetősen eltérő megoldási javaslatok, amelyek tágabb kifejtést, együttgondolkodást igényelnek. Továbbra is hangsúlyozom a fentebb írtakat, mely szerint széleskörű szakmai és társadalmi egyeztetésre van szükség, amely nem csak az érintett nemzetiségek megkérdezését foglalja magában, hanem az egész magyar társadalomét, hiszen jelen esetben választással, valamint az Országgyűlés összetételével kapcsolatos kérdésről van szó. E körben hasznosnak bizonyulhat nemzeti konzultáció, vagy esetlegesen népszavazás tartása is, mely felmérhetné az ezzel kapcsolatos véleményeket, álláspontokat és iránymutatást adhat a jogalkotás számára. ■
JEGYZETEK
[1] A kérelmező kérte személyes adatainak zártan kezelését.
[2] A Ve. 249. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy választópolgár nemzetiségi adatát a Nemzeti Választási Iroda törli a szavazóköri névjegyzékből, ha az adott nemzetiség nem rendelkezik nemzetiségi listával.
[3] Nemzeti Választási Iroda: Választópolgárok száma. https://vtr.valasztas.hu/ogy2022/valasztasi-informaciok/valasztopolgarok-szama (2023. 11. 18.)
[4] 2014-ben 22 022, míg 2018-ban 23 831 szavazatra volt szükség a nemzetiségi mandátum megszerzéséhez.
[5] A magyarországi romák esetében nemcsak át-láthatatlannak, hanem egyenesen alaptörvény-ellenesnek bizonyult a listaállítás. Az Országos Roma Önkormányzat (a továbbiakban: ORÖ) 2021. november 9. napján tartott közgyűlésén minősített többséggel elfogadta a Szervezeti és Működési Szabályzatának (a továbbiakban: SzMSz) a nemzetiségi listaállítás belső eljárásrendjéről szóló 7. mellékletét. A közgyűlés a módosított SzMSz alapján, minősített többséggel döntött a listaállításról és a listára kerülő jelöltek számáról, végül pedig titkos szavazás keretében a jelöltek személyéről és sorrendjéről. Az ORÖ közgyűlése az SzMSz 7. számú mellékletét érdemben, a választással összefüggésben módosította, majd azonnal, a kellő felkészülési idő biztosítása nélkül alkalmazta, így a módosított szabályozáshoz való alkalmazkodást kvázi ellehetetlenítette. Mindezek következtében a 3002/2022. (I.13.) AB határozat kimondta a jelen ügyben érintett közgyűlési határozatok alaptörvény-ellenességét és megsemmisítette azokat.
- 70/71 -
[6] Magyarországi Németek Országos Önkormányzata: Elkészült a magyarországi németek országos listája a 2022-es országgyűlési választásokra. https://ldu.hu/aktualis/valasztasok/valasztas-2022/elkeszuelt-a-magyarorszagi-nemetek-orszagos-listaja-a-2022-es-orszaggyulesi-valasztasokra?lang=hu (2023.11.19.)
[7] Az MNOÖ jelenlegi Szervezeti és Működési Szabályzata 2023. szeptember 23. napjától hatályos. A 2022. évi országgyűlési választások során hatályos változata a jelenlegivel azonos módon szabályozta a listaállítást és a jelölést. https://ldu.hu/wp-content/uploads/2023/10/mnoo-szmsz_20230923_egyseges-szerkezetben.pdf (2023.12.12.)
[8] Azzal az eltéréssel, hogy nem az összes, hanem csupán a jelenlévő képviselők szavazatainak több mint felét kell megszerezni.
[9] A megkülönböztetés, a diszkrimináció tilalmát mondja ki.
[10] 2011-ben 315 583 személy vallotta magát romának, 185 696 személy németnek, 35 641 személy románnak, 35 208 személy szlováknak, 26 774 személy horvátnak. A többi nemzetiség adatait nem tartom szükségesnek ismertetni, ugyanis 2014-ben 22 022, 2018-ban 23 831, 2022-ben 23 085 szavazat kellett a kedvezményes nemzetiségi mandátum eléréséhez, és ezt a számot létszámilag csak a fenti nemzetiségek haladják meg. Természetesen itt is differenciálni kell aszerint, hogy a közülük hányan rendelkeznek aktív választójoggal. Ugyancsak megjegyzendő, hogy a nemzetiségek többsége jóval nagyobb lélekszámmal bír, viszont számtalan nemzetiségi hovatartozású személy nem csak nemzetiségi névjegyzékbe nem regisztráltatja magát, hanem a népszámlálás alkalmával sem vallja meg hovatartozását, így a statisztikai adatok torzulnak.
[11] A titkos választás célja, hogy megvédje a választópolgárokat attól a nyomástól, amellyel akkor szembesülnének, ha mások megtudnák, hogy milyen választási döntést hoztak. Ez nem csak jog, hanem egyben kötelesség is, méghozzá az állam részéről, amelynek biztosítania kell a választások titkosságát, és amennyiben megsértik ezt az alapelvet, úgy szankcionálnia kell. E körben értékelendő, hogy tilos a "közösségi", például családi szavazás is, tehát a szavazásnak egyénileg kell történnie.
[12] Ve. 86. § a) pont
[13] Ve. 86. § c) pont
[15] Ve. 248. §
[16] Ve. 248. § Korábban, 2022. augusztus 1. napja előtt ez a szabály úgy szólt, hogy a szavazást megelőző tizenhatodik napon 16 óráig lehetett benyújtani a kérelmet ahhoz, hogy a választópolgár nemzetiségi választópolgárként szerepeljen a névjegyzékben. A jogszabály-változásból következik, hogy a jogalkotó igyekezett kedvezőbb feltételeket teremteni a nemzetiségi választópolgárként szavazni kívánók számára, és enyhített az eljárási szabályok szigorán.
[17] Ve. 249. (1) bekezdés. 2023. december 1. napjától hatályos ez a szabály, korábban a Ve. differenciált a kérelem benyújtásának módja szerint, így levélben történő vagy elektronikus azonosítás nélküli elektronikus benyújtás esetén legkésőbb a szavazást megelőző negyedik napig lehetett kérni a törlést.
[18] Ve. 94. § (1) bekezdés. E téren is változás következett be 2023. december 1. napjától, ugyanis korábban a beérkezéstől számított öt napon belül kellett elbírálni a kérelmet. Látható, hogy a módosítás egy gyorsabb ügyintézést szorgalmaz.
[20] Kizáró ok, ha a választópolgár már nemzetiségi választópolgárként szerepel a névjegyzékben. (Ve. 87. §)
[22] E körben nyilvánvalóan visszautalt a bíróság a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvénnyel bevezetett nemzetiségi névjegyzék előtti időkre, amely időszak leginkább csak az etnobiznisz és az etnokorrupciós gyakorlat kifejezésekkel jellemezhető.
[23] A nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok száma. Frissítve 2022. november 30. napján. https://www.valasztas.hu/nemzetisegi-nevjegyzeki-nyilvantartas (2023.12.01.)
[24] 2022. évi országgyűlési képviselők választása -országos listák eredményei. https://vtr.valasztas.hu/ogy2022/orszagos-listak?tab=ethnics (2023.12.01.)
[25] 35/1992. (VI. 10.) AB határozat
[26] A Nemzeti Választási Bizottság 125/2022. határozatának 11. bekezdése értelmében nemzetiségi listát állító jelölő szervezetek nemzetiségi listánként 10 perc 50 másodperc időtartam állt rendelkezésre politikai reklám közzétételére közszolgálati médiaszolgáltatásban.
[27] Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság: Választások 2022. https://nmhh.hu/cikk/227483/Valasztas_2022 (2023.12.12.)
- 71/72 -
[28] Ennek lényege, hogy a szerződő államok észszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítják a nép véleményének kifejezését.
[29] A nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok számára vonatkozó adatok (frissítve 2023. december 11. napján)
[30] Unger Anna: Putting an End to Minority Voter Disenfranchising in Hungary. VerfBlog, 2022/12/05, https://verfassungsblog.de/putting-an-end-to-minority-voter-disenfranchising-in-hungary/ (2023.11.26.)
[31] Habár ezt lényegében megakadályozná az országos nemzetiségi önkormányzatok listaállítási monopóliuma, amelynek keretében "új belépőként" nem lenne egyszerű a lista elejére kerülni.
[32] A Választási ügyekben alkalmazandó jó gyakorlat kódexét (Iránymutatások és Magyarázó jelentés) [Code of Good Practice in Electoral Matters (Guidelines and Explanatory Report)] az Európai bizottság a demokrácia érvényesítésére a jog eszközeivel (Velencei Bizottság) (European Commission for Democracy through Law - Venice Commission) 51. és 52. plenáris ülésén (2002. július 5-6. és 2002. október 18-19.) fogadta el.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorandusz, PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
