Az ügy alapja egy, a Fővárosi Bíróság Katonai Tanácsa előtt folyó büntetőeljárás volt, melyben a titkosszolgálat néhány munkatársát vádolta az ügyész államtitok megsértésével (a kiszivárgott akció fedőneve után: Nyírfa-ügy). Az eljáró tanács az Alkotmánybírósághoz fordult, mert az alkalmazni rendelt egyes eljárási jogszabályok alkotmányellenességét észlelte. Az ügy előadója Sólyom László alkotmánybíró volt.
A határozat kimondta:
A büntetőeljárási törvény (Be.) 114. § (4) bekezdés második mondata, mely megakadályozta, hogy a terhelt és védője a vádiratot, valamint az összes olyan iratot, amelynek kézbesítése a Be. szerint egyébként kötelező, akkor is eredeti szövegével, teljes terjedelemben megkapja és birtokolhassa, ha azok államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmaznak, alkotmányellenes.
A büntetőeljárás során keletkezett iratokból másolat adásáról szóló 4/1991. (III. 14.) IM-BM együttes rendelet 4. § a) és c) pontjai, melyek megakadályozták, hogy a terhelt és védője (a védő jogait élvező törvényes képviselő, a helyébe lépő eseti gondnok) a büntetőeljárás során keletkezett iratokról, ha azok államtitkot, illetve szolgálati titkot tartalmaznak, továbbá a zárt tárgyaláson készült jegyzőkönyvről másolatot kaphassanak, alkotmányellenes.
1. A védelemhez való jog [Alkotmány 57. § (3) bek.] megköveteli a védelem hatékony érvényesülését, és kiterjed a terhelt és a védő megfelelő felkészülésére, jogaik gyakorlására.
A védelemhez való jog hatékonyságának jelentőségét már korábban hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, elismerte ugyanakkor, hogy a büntetőeljárásban szükség lehet az államtitok és a szolgálati titok megfelelő védelmére [25/1991. (V. 18.) AB hat.]. E megállapítása összhangban van mind a polgári és politikai nemzetközi egyezségokmánya [14. cikk 3. b)], mind az emberi jogok európai egyezménye (6. cikk 3. b)] rendelkezéseivel: a bűncselekménnyel vádolt minden személynek feltétlen joga van, hogy megfelelő idővel és lehetőséggel rendelkezzék védelme előkészítésére.
E lehetőségek magukban foglalják az iratok tartalmának megismeréséhez való jogot, valamint a puszta megismerésen túl az irat "birtoklását" is. A hatékonyság igénye tehát megköveteli, hogy a terhelt és a védő ne csak a bíróságon tanulmányozhassa a keletkezett iratokat, különösen a vádiratot, hanem azokról kizárólagos használatra szolgáló másolatot kapjon, és azt magával vihesse.
A tisztességes eljárás [fair trial, Alkotmány 57. § (1) bek.] olyan minőség, melyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Csupán egyes részletek hiánya vagy az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás méltánytalan, igazságtalan vagy nem tisztességes.
A tisztességes eljárásnak nem vitatottan eleme a "fegyverek egyenlősége", ami biztosítja, hogy a vádnak és a védelemnek egyenlő esélye és alkalma legyen arra, hogy a tény- és jogkérdésekben véleményt formálhasson. A fegyverek egyenlősége jelenti egyrészt a felek személyes jelenlétét az eljárási cselekmények során, illetve egyes eljárási szereplők (például szakértők) megtartását semleges pozícióban. A másik feltétel, hogy az ügyben releváns adatokat a vád, illetve a terhelt és a védő ugyanolyan teljességben és mélységben ismerhessék meg. A terhelt és a védő e jogának korlátozása alkotmányellenes, ha a vád ugyanazokat az iratokat korlátozás nélkül használhatja és birtokolhatja.
3. Az alapjog-korlátozás alkotmányos határait az Alkotmány 8. § (2) bekezdése és az Alkotmánybíróság gyakorlata tűzte ki [23/1990. (X. 31.) AB, a szükségesség/arányosság tesztre 8/1991. (III. 5.) AB, 25/1991. (V. 18.) AB határozatok]. A 8. § (2) bekezdése azonban az általános mérce elvont, módszertani szabályát adja csak, a konkrét alapjogok feltétlenül védett (lényeges) tartalma esetről esetre eltérően alakul. Vonatkoztatva e tételeket a védelemhez való jogra és a tisztességes eljárásra, az Alkotmánybíróság az alábbi következtetésekre jutott.
- 162/163 -
A védelemhez való jog nem korlátozhatatlan, ám az alkotmányosan megfelelő egyensúly e jog és az államtitok védelme között csak igen differenciáltan alakítható ki. A jogalkotó az ügy alapjául szolgáló rendelkezésekkel állambiztonsági érdeket kívánt szolgálni, nevezetesen megakadályozni, hogy állam- és szolgálati titok illetéktelen személyek tudomására és birtokába jusson. A vizsgált rendelkezések azonban nem szükséges és arányos (tehát alkotmányellenes) mértékben korlátozzák a védelemhez való jogot, amikor az államtitkot tartalmazó iratokról azért tiltják meg másolat készítését a terhelt és a védő részére, illetve az iratokat e személyek azért nem vihetik ki a bíróság épületéből, nehogy azok illetéktelen személyek kezébe jussanak. E méltányolandó közérdeket a jogalkotónak olymódon kell szolgálnia, hogy a szabályozás során ne sérüljön a védelemhez való jog alkotmányellenes mértékben.
Az Alkotmánybíróság már korábban foglalkozott a büntetőjogi garanciák (ártatlanság vélelme, nullum crimen sine lege stb.) korlátozása tilalmának abszolút voltával [lásd különösen: 11/1992. (III. 5.) AB határozat]. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott (a tisztességes eljárás elemeit tartalmazó) garanciákkal kapcsolatban most megállapította: e feltételek nem abszolútak, mint például az ártatlanság vélelme, ám az általános szabály [Alkotmány 8. § (2) bek.] szerinti mérlegelésnek mégis abszolút korlátai vannak. Nincs olyan szükségesség, amely miatt a tárgyalás "tisztességes" voltát arányosan ugyan, de korlátozni lehetne. Ehelyett a fair trial fogalmán belül alakítandó ki az annak tartalmát jelentő ismérvrendszer, s csak ezen belül értékelhető bizonyos korlátozások szükséges és arányos volta.
A hatályos szabálysértési törvényt (1968. évi I. törvény) számos indítványozó több ponton támadta. Az Alkotmánybíróság decemberi határozatának előadója Szabó András alkotmánybíró volt.
A határozat megállapította:
1. Az Országgyűlés elmulasztotta a szabálysértési jognak az Alkotmány követelményeinek megfelelő újraszabályozására vonatkozó jogalkotói feladatát. A szabálysértési törvény szabályozásának hiányosságai, a bírói utat csak szűk körben megnyitó rendelkezései alkotmányellenes helyzetet idéztek elő.
A szabálysértési törvény 71/A. §-a, mely csak a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozat ellen biztosítja a bírói felülvizsgálatot, alkotmányellenes.
2. A szabálysértési törvény 18. § (1) bekezdése, mely szerint a pénzbírságot meg nem fizetése esetén - ha az a munkabérből (egyén járandóságból) nem hajtható be - elzárásra kell átváltoztatni, alkotmányellenes.
3. A szabálysértési törvény 6. § (1) bekezdésének második mondata, mely szerint, ha a gazdálkodó szervezetet tevékenységével, valamint munkaviszonyból (egyéb jogviszonyból) származó kötelezettség megszegésével kapcsolatos szabálysértés tényleges elkövetőjének személye az adott szervezeti egység vezetőjének nyilatkozata alapján sem állapítható meg, akkor a szervezet vezetőjét, illetve a munkáltatót kell felelősségre vonni, alkotmányellenes.
1. Magyarország az 1993. évi XXXI. törvénnyel hirdette ki az Európai Emberi Jogi Egyezményt, s annak a 6. cikk 1. bekezdésében biztosított "bírósághoz fordulás jogával" kapcsolatban a következő fenntartást tette: "A közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosítani a bírósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozataival szemben" (1993. évi XXXI. tv. 4. §). Bár a kormány már korábban több határozatot hozott arról, hogy a szabálysértési jog reformjára javaslatot kell tenni, arra mind ez ideig nem került sor. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szabálysértési jog reformja nélkül a magyar jogrendszer nem felel meg a jogállamiság követelményének.
A szabálysértés "kétarcú" jogintézmény: a szabálysértések egy része közigazgatás-ellenes cselekmény, másik része pedig az emberi együttélés általános szabályait sértő magatartás, kriminális cselekmény. A bírói út igénybevételének lehetőségét a szabálysértések mindkét csoportja tekintetében biztosítani kell.
Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése általánossá teszi a bíróságnak a közigazgatási határozatok törvényessége ellenőrzésére vonatkozó jogát [ld. 32/1990. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1990, 145.]. Amennyiben a szabálysértési tényállás jellege szerint közigazgatásellenes magatartást rendel büntetni, a határozat törvényességének ellenőrzésére a közigazgatási bíráskodás szabályai szerint kell lehetőséget biztosítani.
- 163/164 -
A büntetőjoggal rokon szabálysértések megvalósítása esetén ugyanakkor az Alkotmány 57. § (1) bekezdése az irányadó, amely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. A kriminális szabálysértések tekintetében az egyezmény 6. cikk 1. bekezdés első mondata szerint tisztességes eljárás (fair trial) valamennyi követelményének megfelelő bírói utat szükséges biztosítani. Utal a határozat az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatára is.
2. A szabálysértési törvény 18. § tartalma a szabálysértési hatóságot - az átváltoztatás lehetősége révén - szabadságvesztést eredményező szankció alkalmazására jogosítja fel. A szabálysértési bírság tehát egyben feltételes szabadságelvonás. A fent kifejtett indokok alapján érvényesülnie kell a tisztességes eljárás követelményeinek [Alkotmány 57. § (1) bek.], valamint a személyes szabadság védelmének [Alkotmány 55. § (1) bek.].
A szabálysértési törvény a 71/A. § alapján bírósági felülvizsgálatra csupán a határozat törvényessége tekintetében ad lehetőséget. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az így nyerhető biztosítékok nem elégségesek ahhoz, hogy a szabálysértési törvény szabályozása megfeleljen az alkotmány követelményeinek. Az elzárás tekintetében ugyanis a bíróság feladata az érdemi - a jogkérdésre és ténykérdésre egyaránt kiterjedő -döntés meghozatala és magának a szankciónak az alkalmazása, a tisztességes eljárás követelményeinek megfelelően. A szabálysértési törvény 18. §-a e hatáskört a hatóságnak tartja fent, ezért alkotmányellenes.
3. A szabálysértési törvény rendelkezései szerint a szabálysértési felelősség alapvetően "bűnfelelősség", azaz természetes személyek múltban elkövetett jogsértésére a felróhatóság alapján meghatározott joghátrányt helyez kilátásba. A 6. § azonban ezzel ellentétes szabályt állapít meg: a felelősség meghatározott esetben a szabálysértést elkövető gazdálkodó szervezet vezetőjét terheli.
Az ártatlanság vélelme - bár elsősorban büntetőjogi alapelv - az Alkotmánybíróság értelmezése szerint egyéb, különösen kriminális jellegű eljárásokban, így a szabálysértési eljárásban is alkalmazható. Az alkotmányos alapelv követelménye, hogy a szabálysértési eljárásban a bizonyítási tehernek és a tényállás tisztázása kötelezettségének nem az elkövetőre, hanem a szabálysértési ügyekben eljáró hatóságokra kell hárulnia. A szabálysértési törvény 6. § (2) bekezdésének második mondata ezzel ellentétben áll, az ártatlanság vélelmének elvébe ütközik, alkotmányellenes.
Meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes törvényi rendezése csak akkor válik alkotmányellenessé, ha az egyben az alkotmány valamely rendelkezésének sérelmével jár együtt [35/1991. (VI. 20.) AB hat.]. Mivel az alkotmányellenes rendelkezés ellentétben áll a szabálysértési törvény egyéb rendelkezéseivel, sérti a jogállamiság elvét is [Alkotmány 2. § (1) bek.]. Ádám Antal alkotmánybíró párhuzamos indokolásában kifejtette, hogy az alkotmány rendelkezései nem írják elő azt a követelményt, hogy szabadságelvonás szankciót csak bírói ítélet mondhat ki. Ez azonban kötelező az egyezmény 5. cikk 1. a) pontja alapján. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolásában elveti a "kétarcú" szabálysértési jogintézmény elméletét. A szabálysértési jogviszony nem közigazgatási jogviszony, ezért az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatát nem alapozhatja meg. A szabálysértési eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes eljárás garanciáinak, következésképp az Alkotmány 57. § (1) bekezdése jelenti önmagában és kizárólagosan az alapját és garanciáját a szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatának.
Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleményében kifejti, hogy a szabálysértési törvény 71/A. § tekintetében a csupán a törvényességre kiterjedő bírósági felülvizsgálat kielégíti az alkotmányossági követelményeket, ezért e rendelkezés nem alkotmányellenes.
A közúti közlekedés rendőrhatósági igazgatásáról szóló 48/1997. (VIII. 26.) BM rendeletnek a vezetői engedély helyszíni elvételére és visszavonására vonatkozó rendelkezéseivel kapcsolatban több indítvány is érkezett. Az ügy előadója Szabó András alkotmánybíró volt. Az indítványokat az Alkotmánybíróság elutasította. Az ügyben két említésre érdemes megállapítást tett az Alkotmánybíróság.
1. A rendelet alapján a rendőrhatóság meghatározott közlekedési bűncselekmények alapos gyanúja miatt indított büntetőeljárás kapcsán a vezetői engedélyt visszavonja. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezt az intézkedést a közlekedési bűncselekmény alapos gyanúja alapozza meg, csupán ezáltal azonban az nem válik büntetőjogi szankcióvá. A vezetői engedély visszavonása nem tekinthető büntető-eljárásjogi kényszerin-
- 164/165 -
tézkedésnek. Ezért törvényi szintű szabályozását az Alkotmánybíróság nem tartotta szükségesnek.
2. Az ártatlanság vélelmének alkotmányos követelménye az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem értelmezhető akként, hogy a hatóságok ne alkalmazhatnának bizonyos -alapjogokat is korlátozó - intézkedéseket is a gyanúsítottakkal szemben. A vezetői engedélynek a büntető vagy szabálysértési eljárás megindításával egyidejűleg történő kötelező visszavonása nem ütközik az ártatlanság vélelmének elvébe. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság hivatkozott az egyezmény 5. cikkére, mely szerint a gyanúsított - indokolt esetben - szintén megfosztható akár személyes szabadságától is.
Az intézkedés alkotmányosságának feltétele, hogy annak alkalmazásakor megfelelő jogi garanciák álljanak az elkövető rendelkezésére.
Az ügy alapjául az indítványozó konkrét bírósági ügye szolgált, és jelentőségét az eredményes alkotmányjogi panasz jogkövetkezményeinek alkalmazásával kapcsolatos alkotmányos probléma ismételt felvetődése adja. A kérdés ugyanis már előkerült az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatban (az indítványozó neve után: Jánosi-ügy), és lényege, hogy sem az Abtv., sem más törvény nem tartalmazza a megfelelő szabályozást a jogorvoslat biztosítására akkor, amikor az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabály alkalmazhatóságának kizárását olyan ügyben mondja ki, amely nem büntetőeljárásban hozott jogerős bírósági ítélettel fejeződött be. (A büntető ügyekre vonatkozóan a szabályozás kielégítő, vö. Abtv. 43. § (3) bekezdés.)
A törvényhozó elmulasztotta megalkotni azokat az eljárásjogi szabályokat, amelyek az alkotmányjogi panaszt általánosságban és minden esetben alkalmassá tennék arra, hogy a panasz a lényegét adó jogorvoslati funkcióját betöltse. Az Alkotmánybíróság a Jánosi-ügyben a mulasztásra és a megfelelő szabályozás szükségességére csak a rendelkező részben utalt, és a szabályok hiányosságát úgy pótolta, hogy megsemmisített egy jogerős legfelsőbb bírósági ítéletet. A határozat nagy felzúdulást váltott ki a bírói kar részéről, és az Alkotmánybíróság azóta nem is élt e megoldással.
Annak ellenére, hogy a jelen ügy indítványozója nem azonos a Jánosi-ügy panaszosával, a két eset olyan szorosan kapcsolódik egymáshoz, hogy a most ismertetendő esetet 2. Jánosi-ügyként jelöljük. Az ügy előadója, csakúgy mint a Jánosi-ügyé, Lábady Tamás alkotmánybíró volt.
Az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy a büntetőeljáráson kívüli eljárásokban nem szabályozta az Alkotmánybíróság által alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága kizárásának eljárásjogi következményeit.
1. Az Alkotmánybíróság, többször utalva a Jánosi-ügyre, ismételten hangsúlyozta, hogy az Abtv. 48. § alapján az alkotmányjogi panasz az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti valódi jogorvoslatnak minősül, melynek eredményessége jogkövetkezményekkel kell, hogy járjon. E jogkövetkezményeknek ki kell terjedniük a jogerősen lezárt ügy érdemi vizsgálatára is, csak így érvényesülhet ugyanis a jogorvoslat lényegi eleme: a jogsérelem orvosolhatósága.
Az alkotmányjogi panasz rendkívüli jogorvoslatkénti szabályozása ugyan nem következik kötelező erővel az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből, ám ha a jogalkotó e lehetőséget megnyitotta, alkotmányos kötelessége olyan eljárásjogi szabályok megalkotása, amelyek alkalmazásával a jogsérelem valóságosan orvosolhatóvá válik. Ha nem így tesz, az ebben az esetben már sérti a jogorvoslathoz való jogot. Másrészt a jogbiztonság elve is sérül (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), hiszen miközben az Alkotmánybíróságnak a panasz ügyében hozott határozata kötelező az adott ügyben eljáró bíróságra, hiányoznak azok az eljárási szabályok, amelyek alkalmazásával a bíróság végrehajthatná az Alkotmánybíróság határozatát.
2. Az Alkotmánybíróság a jelen esetben, ellentétben a Jánosi-üggyel, legalábbis feltételesen, tartózkodott az ügy alapjául szolgáló bírósági határozat megsemmisítésétől. Megfelelő határidőt tűzött ugyanis a törvényhozónak az alkotmányos eljárási szabályok megalkotására, a bíróság határozatának megsemmisítésére irányuló eljárást pedig ennél is későbbi időpontig felfüggesztette, lehetőséget hagyva ezzel, hogy, immár a megfelelő eljárási szabályok szerint, a bíróság hozzon az alkotmányosság követelményének is eleget tevő határozatot.
- 165/166 -
Az ügy alapja a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 1994. évi XXIV. törvény (pénzmosási törvény) néhány, a hitelintézetek ügyfeleinek személyes adatait érintő rendelkezése volt. Ezek szerint a hitelintézeteket a pénzmosás megelőzése érdekében egy bizonyos összeghatárt meghaladó összegű ügyleti megbízás esetén ügyfél-azonosítási, a pénzmosás gyanúja esetén pedig az ORFK-nak történő bejelentési kötelezettség terheli. Az indítványozók álláspontja szerint e rendelkezések ellentétesek a személyes adatok védelmének alapjogával. Az ügy előadója Lábady Tamás alkotmánybíró volt.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
A személyes adatok védelméhez való jog (az információs önrendelkezési jog) nem abszolút és korlátozhatatlan. A korlátozásnak azonban meg kell felelnie az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek, továbbá az Alkotmánynak a személyes adatok védelmét biztosító 59. § (1) bekezdésének és az e védelem részletes feltételeiről rendelkező, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (adatvédelmi törvény) előírásainak.
Az adatvédelmi törvény 16. §-a értelmében a személyes adatok védelméhez való alapjog többek között az állam biztonsága, a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés, a bűnüldözés érdekében korlátozható. A támadott rendelkezések a bűnmegelőzés érdekében tartalmaznak korlátozást, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, azaz a jogállamiságból következő alkotmányi cél, e tekintetben tehát a korlátozás megfelel az adatvédelmi törvény követelményeinek.
A pénzmosási törvény ugyanakkor megfelel azoknak a garanciális feltételeknek is, amelyek szükségesek a szabályozás mikéntjének alkotmányosságához. A támadott és az ahhoz kapcsolódó rendelkezések ugyanis érvényesítik a célhozkötöttség, az adattovábbítás figyelemmel kísérhetőségének elvét, maradéktalanul teljesítik az adat további felhasználásával kapcsolatos titoktartás kötelezettségét, az alapjog korlátozása tehát aránytalannak sem tekinthető. A korlátozás így nem érinti az alapjog lényeges tartalmát és eleget tesz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek. ■
Visszaugrás
