Dr. Tiba Zsolt: Az ellenjegyzés diszkrét bája - bolyongás az Áht., Ámr., Ávr., Htv. vonzásában (Jegyző, 2012/1., 34-35. o.)

A közigazgatásban kiemelkedő fontossággal bír a közpénzzel gazdálkodás. önmagában sajátos rendszer, saját vonzásokkal-taszítással, önálló filozófiával, mégsem szakítható ki az egész, a "köz" igazgatása rendszeréből. Egyszerre rész és egész, sajátos holon[1].

Kezdetben volt a Htv[2]., minden jegyző kiskátéja, amelyhez igazította mozgását. A 139. § (1) bekezdésének ma is hatályos d) pontja alapján a helyi önkormányzat nevében kötelezettséget a polgármester vállalhat (erre más személyt is felhatalmazhat), illetve a 140. § (1) bek. k) pontja alapján a jegyző gazdálkodási feladatává és hatáskörévé tette, hogy a kötelezettségvállalást ellenjegyzi (erre más személyt is felhatalmazhat). Jelző, kategorizálás nélküli ellenjegyzésről szól(t), homogenizáltan. Ezzel szinkronban rendelkezett az akkori pénzügyi szabályozási környezet[3], a nem sokkal később megszülető Áht[4]. és még inkább a mindenkori Ámr[5].

Mellőzve a még részletesebb és teljesebb jogszabály és jogtörténeti ismertetést, megállapítható, hogy az önkormányzatiság modern hajnalától, a '90-es évek elejétől, a kötelezettségvállalás-ellenjegyzés azon rendje érvényesült az önkormányzatoknál, hogy a kötelezettségvállalás érvényességi előfeltétele az ellenjegyzés, amely a jegyző, illetve az általa kijelölt, felhatalmazott személy feladat- és hatásköre.

Majd' húsz évvel később hozott változást - terminus technicus váltással - az új Áht[6]. és az annak végrehajtásáról szóló, s az Ámr.-t felváltó Ávr[7]. Az új Áht. és az Ávr. már nem az ellenjegyzés, hanem a pénzügyi ellenjegyzés kifejezést használja. A helyi önkormányzatok[8] kötelezettségvállalásainak pénzügyi ellenjegyzésére vonatkozóan az Ávr. zavaróan pontatlanul fogalmaz, emellett markáns következménnyel járó, s szakértői szemmel kifogásolhatónak tartott, változást eredményezően rendelkezik. Az Ávr. 55. § (2) bek. f) pontja szerint a kötelezettségvállalás pénzügyi ellenjegyzésére az önkormányzati hivatal gazdasági vezetője, ennek hiányában a jegyző által írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő jogosult.

Mi a zavaró pontatlanság? Az "önkormányzati hivatal" kifejezés használata, illetve az Ávr. más részében a "helyi önkormányzat önkormányzati hivatala" kifejezés használata. Jelenleg polgármesteri hivatalok léteznek, illetve a megyei testületek és tisztviselők munkáját segítik a megyei önkormányzati hivatalok (mai Ötv[9]. 75. §). 2012-ben a megyei önkormányzatok vitathatatlanul helyi önkormányzatnak minősülnek. A több ezer polgármesteri hivatalról viszont az Ávr. nem szól. Ki legyen, ki lehet az ellenjegyző a polgármesteri hivatalokban? Amennyiben alátámasztható lenne, úgy adódhatna egyfajta válasz, - aminek a megfogalmazásával magam is találkoztam -, miszerint az (értelemszerűen új) Áht. fogalomhasználata alapján az önkormányzati hivatal elnevezés magába foglalja a (fő)polgármesteri hivatal, körjegyzőség, megyei önkormányzati hivatal fogalmakat. E válasz elfogadhatósága esetén valóban megoldaná a terminológiai problémát, hiszen ebben az esetben a "helyi önkormányzat önkormányzati hivatala", illetve az "önkormányzati hivatal" kifejezés alatt a (fő)polgármesteri hivatalt is érteni kellene (lehetne). Sajnos nem látszik ezen állítás alapja. Az Áht. ugyanis nem mondja ki, hogy a "helyi önkormányzat önkormányzati hivatala" kifejezés alatt a polgármesteri hivatalokat is érteni kell. Valójában inkább arra a következtetésre kell jutnunk, hogy az Áht. és a jelenleg hatályos Ötv. nincs egymással szinkronban, valamint hogy az Áht. is elfeledkezik a több mint 3000 polgármesteri hivatalról. Ha nem is mentség, de valamiféle magyarázat lehetne, hogy az Áht. ebben a tekintetben (is) az új Ötv.[10]-hez igazodik, de meg kell mondani, hogy ez sem állítható, hiszen az új Ötv. 84. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete polgármesteri hivatalt vagy közös önkormányzati hivatalt hoz létre, s működnek a megyei önkormányzati hivatalok is. A törvény azt is előírja, hogy a polgármesteri hivatalok hivatalos elnevezésében a "Polgármesteri Hivatal" kifejezésnek is szerepelnie kell [84. § (5) bekezdése]. Az új Ötv. teljes hatályosulása időszakában, illetve már 2013. január 1-jétől kezdődően lesznek megyei önkormányzati hivatalok, közös önkormányzati hivatalok és a legnagyobb számban polgármesteri hivatalok.

Mindezek alapján a probléma világos (nem pontos a terminológia) a megoldás kézenfekvő: az Áht., illetve az Ávr. módosításával egyértelműsíteni, hogy a "helyi önkormányzat önkormányzati hivatala" és az "önkormányzati hivatal" kifejezés alatt a polgármesteri hivatalokat, a főpolgármesteri hivatalt is érteni kell. Ennyi már elegendő lenne, de tegyük hozzá, hogy az igazán szabatos szöveg így szólna: a "helyi önkormányzat önkormányzati hivatala" és az "önkormányzati hivatal" kifejezés alatt a polgármesteri hivatalt, a főpolgármesteri hivatalt, a megyei önkormányzati hivatalt, a közös önkormányzati hivatalt kell érteni". Klasszikus minőségi jogalkotás mindezt az Áht.-ban szerepeltetné, de amennyiben ez jelenleg nem lehetséges, úgy rövidtávon az is kedvező fordulat lenne, ha az Ávr. tartalmazná.

Ezzel az írással a szerző a maga részéről - tisztelettel és szerényen - kezdeményezi a Nemzetgazdasági Minisztériumnál az előzőekben kifejtetteknek megfelelő jogszabály módosítást.

Véleményem szerint ugyanakkor kiemelten fontos a rendszer napi működtetése, ezért úgy vélem, hogy akkor járunk el a leginkább racionálisan - bár ez nem kockázatmentes út -, ha az említett módosításig is úgy teszünk, mintha az már megszületett volna. A jelenlegi és a módosítás megszületéséig fennálló kockázatokat a közigazgatás egésze (mind a helyi mind a területi, mind az országos közigazgatás) iránt érzett szolidaritásától vezetve itt és most nem fejtem ki.

További nehézséget jelent az Ávr. idézet rendelkezésében, hogy önkormányzati kötelezettségvállalásnál kizárólag a hivatal gazdasági vezetője az ellenjegyző (s csak

- 34/35 -

hiányában jelölhet ki a jegyző mást). E szabályt jogszerűnek tartom, de kifejezetten indokolatlannak. Képzeljünk el egy közepes-nagyobb méretű olyan hivatalt, ahol az ellenjegyzést egy személy gyakorolja, aki ráadásul egyéb vezetői feladatokat lát el, tehát nagy terhelés alatt van és szerveznie, koordinálnia, vezetnie is kell. Ez a személy, ha komolyan veszi pusztán az ellenjegyzési feladatát, egyedül állandó lemaradásban fulladozik, így a szervezet egésze és önmaga is elégedetlen lesz az ellenjegyzői teljesítménnyel annak lassúsága miatt. Félő, hogy az egyedüli ellenjegyző a feladatok sürgető jellege, a szervezet más részterületei, a magasabb vezetők sürgetése miatt, a minőségből enged és állandó vívódások közepette az ellenjegyezhetőségről egyre kevésbé meggyőződve végzi el e feladatát. Ez a pénzügyi ellenjegyzés lényegét, az önálló kontroll megfelelőségét előbb veszélyezteti, később rontja. Ne feledjük, közpénzt érintő feladatról van szó. Mindez azért, mert egy jogszabály egyetlen személyre telepíti, az egyébként - pl. szakterületenként vagy mennyiségi mutatók alapján - több személy által is önállóan elvégezhető feladatot. Van ennek értelme? Jobb ettől a közigazgatás, az önkormányzati működés? Nyilvánvalóan nem, sőt, a nem kifejezetten kisebb önkormányzatok esetében egyértelműen hátrányos és veszélyes e rendelkezés.