A tanulmány a magyar rendszerváltoztatás során nagy karriert befutott fogalom, a "jogállami forradalom" vívmányait és a fogalommal szorosan összekapcsolódó AB szerepét elemzi a jogállamiság kibontásának különböző időszakaiban. Bemutatja a "Húsvéti Alkotmány", az Alaptörvény koncepcionális változtatásait az alkotmányos hatalommegosztás rendszerében, az alkotmányos identitás alapjainak lerakásában és a történeti alkotmány rehabilitálásában. Összefoglalja azokat a nézeteket, amelyek a kezdetektől rendkívül erőteljesen kritizálták az AB alapjogi aktivizmusát és amelyek megalapozták a politikai konstitucionalizmusnak a 2010-es választások utáni térhódítását, a parlamenti szupremáciára alapozott "közjogi forradalmat". Az alkotmánymódosítások közül kiemelt figyelmet fordít a tanulmány a hetedik alkotmánymódosításra, amely textuális megalapozását jelentette az alkotmányos nemzeti szuverenitás- és identitásvédelemnek. Felhívja a figyelmet az EU-jog és a nemzeti jogrendszerek összeütközéséből fakadó konfliktusokra és azok alkotmányos megoldási módozataira.
Az alkotmánybíróságokat létrehívó nagy társadalmi átalakulások harmadik hullámának, a kelet-európai rendszerváltozásoknak az egyik első "terméke" a magyar Alkotmánybíróság. Az egyébként rendkívül gazdag magyar közjogi hagyományból hiányzott az alkotmánybíráskodás, hiszen Magyarországnak 1949-ig nem volt írott alkotmánya. Voltak olyanok, akik idegenkedve fogadták az új intézmény létrehozásának ötletét, jobban örültek volna a kommunista hatalom által felszámolt közigazgatási bíráskodás visszaállításának. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon, amelyen kialakították a békés átmenet forgatókönyvét, azonban azoknak a politikusoknak az elképzelése érvényesült, akik a német alkotmánybírósági modell követését támogatták[1]. Bár az alkotmánybíróság gyors felállítása nem tartozott az ellenzéki követelések prioritásai közé - tartottak attól, hogy az új
- 5/6 -
AB a kommunista káderek átmentésének intézménye lehet - később mégis az Alkotmánybíróságban látta az Ellenzéki Kerekasztal azt a garanciális intézményt, amelyik egyik gátja lehet az esetleges pártállami visszarendeződésnek. Harminc évvel a magyar rendszerváltoztatást követően újra a szakmai és politikai viták középpontjába került a hatalommegosztás és jogállamiság. A Fidesz-KDNP alkotmányozó többséget eredményező 2010-es választási győzelme a "Húsvéti Alkotmány", az Alaptörvény elfogadásához vezetett. A rendszerváltoztatás kulcsfogalma, a jogállamiság ismét a leggyakrabban használt kifejezések egyike lett. Az ellenzék a jogállam lebontásának veszélyére hívta fel a figyelmet, a kormánypárti többség pedig a politikai alkotmányosság jegyében a törvényhozói hatalom szuverenitásának visszaállítása mellett érvelt. A szakmai megközelítések óhatatlanul a politikai törésvonalak hálójába kerültek.
Az írás bemutatja a Parlament és az Alkotmánybíróság viszonyának változását, a "jogállami forradalom" vívmányait, a fogalommal szorosan összekapcsolódó AB szerepét a jogállamiság kibontásának különböző időszakaiban. Összefoglalom azokat a nézeteket, amelyek a kezdetektől rendkívül erőteljesen kritizálták az AB alapjogi aktivizmusát és amelyek megalapozták a politikai konstitucionalizmusnak a 2010-es választások utáni térhódítását, a parlamenti szupremáciára alapozott "közjogi forradalmat". Végül az új alkotmányos kihívások bemutatásával, a nemzeti szuverenitás és az alkotmányos identitás védelmében megmutatkozó közös parlamenti és alkotmánybírósági felelősséget elemzem.
A magyarországi rendszerváltoztatás egyik legelső jogállami intézménye az Alkotmánybíróság volt, amely még a szabad választások előtt, 1990. január elsején kezdte meg működését.[2] A magyar átalakulás legmarkánsabb sajátossága a tárgyalásos, kiegyezéses formában lezajlott rendszerváltás volt, fenntartva az ország kormányozhatóságát és az államszervezet működőképességét.[3] Az AB - amely az első szabad választások után újabb öt fővel bővült - nem egyszerűen az alkotmányvédelem új intézményeként kapcsolódott be a politikai folyamatokba, hanem nagyfokú önállósággal alakítva saját hatáskörét, a rendszerváltoztatás meghatározó politikai szereplőjévé vált. A szabad választásokat követő eufóriának a
- 6/7 -
"taxisblokád" hamar véget vetett. A megöröklött súlyos gazdasági nehézségek, a pártpolitikai ellentétek, a kormánykoalíció belső feszültségei, az új politikai elit tapasztalatlansága és felkészületlensége, a kölcsönös bizalmatlanság gyorsan erodálta a többpártrendszer iránti bizalmat. Ebben a politikai és bizalmi vákuumban vált kulcsszereplővé az AB a tudatosan vállalt jogállami forradalmár szerepével, aktivizmusával, arisztokratikus távolságtartásával és dogmatikus szakjogi nyelvezetével.
Az 1990-es év még a pártpolitikai csatározások és a választások lázában telt el. Az Alkotmánybíróság valójában 1991-ben, illetve azt követően hozott olyan horderejű döntéseket, amelyekkel jelentős mértékben befolyásolta a rendszerváltoztatás menetét. A jogállamiság alapjainak a lefektetését az AB az 1992-es határozataiban kezdte el, kifejtve azt a tételt, hogy a rendszerváltással egyfajta "jogállami forradalom" ment végbe!
"Az 1989. október 23-án kihirdetetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új Alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbiaktól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be azzal a meghatározásával, hogy »a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam«. Alkotmányjogi értelemben ez a tartalma a »rendszerváltás« politikai kategóriájának. [...] Az Alkotmány meghatározza a jogállami államszervezet alapvető intézményeit és működésük fő szabályait, valamint tartalmazza az emberi és állampolgári jogokat alapvető biztosítékaikkal együtt."[4]
Az AB ebben a határozatában tehát a jog nyelvére lefordította a politikai rendszerváltást, kiindulva abból, hogy az egész jogrendszert összhangba kell hozni a jogállami Alkotmánnyal. A Sólyom László vezette Alkotmánybíróság nem hagyott kétséget afelől, hogy a rendszerváltás a legalitás talaján zajlott le, így nem tehető különbség az Alkotmány előtti és az Alkotmány utáni jog között, keletkezéstől függetlenül minden jogi normával szemben az a követelmény, hogy megfeleljen a hatályos Alkotmánynak. A rendszerváltás két kulcsfogalmának, a legalitásnak és a jogállamiságnak a viszonyáról a következőképpen érvelt az AB első elnöke:
"Az Alkotmánybíróság elhatárolja egymástól a legalitást és a legitimitást: a különböző korábbi rendszerek legitimitása értelmezhetetlen a jogi normák alkotmányossága szempontjából. Az Alkotmánybíróság ezzel a nézetével foglalt állást arról, hogy forradalom volt-e Magyarországon: a bíróság a Magyarországon lezajlott fordulatra a 'jogállami forradalom' paradox fogalmát alkotta meg. Ennek gyakorlati következménye a legalitás és jogfolytonosság elve melletti kiállás lett, ami azonban egyáltalán nem került ellentétbe azzal, hogy az Alkotmánybíróság egyértelműen a rendszerváltás jövőorientált koncepcióját támogatta (l.: novatio) és szembefordult a restaurációs törekvésekkel."[5]
Az AB-t a jogfolytonosságon és a legalitáson alapuló felfogása miatt éles politikai kritika érte, hiszen a régi rendszer jogának megítélésekor a bíróság döntő
- 7/8 -
mértékben a jogállamisággal kéz a kézben járó jogbiztonság elvét részesítette előnyben. A mezőgazdaság szövetkezetesítésével és az államosításokkal kapcsolatban is a jog kontinuitására és a lezárt jogviszonyok védelmére helyezte a hangsúlyt és nem tett különbséget aszerint, hogy miért és mikor lett az alapul fekvő jogszabály alkotmányellenes.
A formális jogbiztonság és az igazságosság viszonyával foglalkozó határozataiban fektette le azt az alaptézisét, hogy: "a jogállamiság deklarálása Magyarországon tehát kizárólag formális joguralomként értelmezhető."[6] Az AB mindent megtett annak érdekében, hogy megakadályozza a természetjogi elvek térnyerését a rendszerváltás körüli politikai viták elrendezésében. Felfogása szerint "Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani", a jogbiztonságot olyan alkotmányos értékként kezelte, amelynek segítségével az alkotmánypozitivizmus előnyben részesíthető a természetjoggal szemben. Sólyom László az AB kezdeti működése során felmerült szakmai és morális kihívások kapcsán a következőket írja összefoglaló munkájában: "A rendszerváltás nagy, szimbolikus kérdéseit tekintve - de ezek között a büntetőjogi »igazságtétel« ügyében bizonyosan - a választás elkerülhetetlen volt. Németország tudvalevőleg az igazságosság alapján ítélkezett. A csehszlovák és a lengyel alkotmánybíróság is lehetségesnek tartotta, hogy - hangsúlyozottan kivételesen és egyszeri alkalommal - az alkotmány büntetőjogi garanciáit a törvényhozó figyelmen kívül hagyja. A magyar Alkotmánybíróság a másik utat választotta. Elvetette a büntethetőség elévülése szabályainak bármiféle visszaható hatályú megváltoztatását. A jogállamért nem kellett az igazságosságot feláldozni. Az Alkotmánybíróság megnyitotta a társadalomban legsúlyosabb sebeket hagyó bűntettek - gyakorlatilag az ötvenhatos forradalom alatti és utáni tömeggyilkosságok - üldözésének a lehetőségét a nemzetközi jog révén."[7] Az AB az általa kifejlesztett rendszerváltási dogmatikának megfelelően többször is kifejtette, hogy Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre. Igyekezett tompítani a történelmi körülményekből fakadó rendkívüliséget, döntéseit az elvi rendteremtés és az alkotmányos konszolidáció igényével hozta. Az AB folyamatosan demonstrálta, hogy a jog határt szab a politikának, magatartásával széles körben hihetővé akarta tenni a jog uralmát. A jogállamiság fogalmát kibontó határozataiban világossá tette, hogy az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét! Majd ezt követően "olvasztotta" ki a jogállam tartalmát képező önálló alkotmányossági mérceként funkcionáló elemeket, így: a normavilágosság és a kellő felkészülési idő követelményét, a jog és az intézmények kiszámítható működésének igényét, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, valamint a későbbiek során a közjogi érvénytelenség doktrínáját. Az AB
- 8/9 -
többsége[8] tisztában volt azzal, hogy olyan követelményeket vezetett be a jogállamiság tartalmaként, amelyek nem szerepeltek az Alkotmányban, nyíltan felvállalva a bíróság aktivizmusát.[9] Széles körben elterjedt az a meggyőződés, hogy az alapjogi aktivizmus helyeselhető, míg a hatásköri, államszervezeti aktivizmus nem. Kukorelli István a következőképpen fogalmazott egyik tanulmányában: "Az aktivizmus nézőpontjából határozottan különválasztanék két normatípust: az alkotmánynak a hatalomgyakorlásról és az államszervezetről (hatalmi ágakról) szóló normáinál kitenném a behajtani tilos táblát. A civil résznél (például az alapjogoknál) szabadabb a jogfejlesztő szerep."[10]
Az AB a kilencvenes évek elején, rendkívül intenzív munkával, az elévüléssel kapcsolatos döntéseivel, az átvilágítási ügyekkel, a múlt sérelmeinek orvoslását igénylő beadványokra adott válaszaival doktrinálisan kidolgozta a jogállamiság tartalmát jelentő alapkategóriákat. A későbbiekben került sor a jogalkotással kapcsolatos követelmények részletes kifejtésére, mintegy pótolva az Alkotmány jogalkotási fejezetének hiányát. A már említett normavilágosságon, felkészülési időn és közjogi érvénytelenségen túl foglalkozott a közhatalom-gyakorlás demokratikus legitimációjával, a szerzett jogok védelmével, a minősített többséget igénylő törvényekkel, valamint az egyes szakjogi területek (büntetőhatalom, közigazgatás, polgári jog) jogállami követelményeivel. A jogállamiság elsősorban normatív tartalma miatt kapott az AB judikatúrájában kitüntetett szerepet. A "jogállami forradalom" időszakában nagy jelentősége volt annak, hogy bárki beadvánnyal fordulhatott az AB-hoz (actio popularis), és a bíróság az adott jogszabályt közvetlenül ütköztette a jogállami követelményekkel.
"A rendszerváltás után Magyarországon a jog uralmába vetett hitet kellett megteremteni. Az Alkotmánybíróság történelmi feladata volt, hogy nyilvánvalóvá tegye: az új Alkotmány feltétlen érvényesülést követel."[11]
A jogi alkotmányosság magyarországi zászlóshajója kétségtelenül az Alkotmánybíróság volt. Bevezette és döntésein keresztül intézményesítette a jogállam eszményét és gyakorlatát összekapcsolva a közös európai alkotmányos hagyományokkal.[12] Az AB "alapító atyái", de különösen a testület első elnöke erős alkotmá-
- 9/10 -
nyos elkötelezettséggel és identitással végezték munkájukat. Ezért talán nem meglepő, hogy Sólyom László meggyőződéssel vallotta, hogy Magyarországot az Alkotmánybíróság vitte be Európába!
A 2010-es választásokat követően az alkotmányozó hatalommal rendelkező parlamenti többség közjogi aktivitását övező viták hátterében kimondva-kimondatlan az a kérdés húzódik meg, hogy évtizedekkel a rendszerváltoztatás után eljött-e az ideje a túlzott hatalomra szert tett AB kompetenciája visszaszorításának. A probléma nem új keletű, a törvényhozással szorosan összefonódott végrehajtó hatalom a választásokon szerzett felhatalmazására hivatkozva rendszeresen kritizálta az Alkotmánybíróság aktivizmusát mondván, hogy korlátozza a népszuverenitás legfontosabb letéteményesének a működését. Az alkotmánybíráskodásnak, mint "többségellenes" (counter-majoritarian) tevékenységnek az alapdilemmája, hogy milyen felhatalmazás alapján és milyen mértékben bírálhatja felül egy nem-népképviseleti szerv a közvetlen legitimációval rendelkező parlament döntéseit.[13] Az Alkotmánybíróság rendszerváltáskori önértelmezése szerint az aktivizmus az adott körülmények között bizonyos mértékig elkerülhetetlen volt. Az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom nem volt képes korrigálni az Alkotmány ellentmondásait vagy pótolni a hiányosságait, így az AB maradt az egyetlen olyan intézmény, amely kreatív jogértelmezéssel megoldhatta azokat a problémákat, amelyek a szükséges politikai egyetértés hiánya miatt más módon nem voltak megoldhatók.
A hatalommegosztás elve kifejezetten nem szerepelt az 1989-es Alkotmányban, de az AB gyakorlatában az államhatalmi ágak elválasztásának elvét, mint a jogállamiság szerves részét következetesen érvényesítette.[14] Szemben a jogállamiság alaposan kidolgozott rendszerével, a hatalommegosztásról az AB nem adott átfogó kifejtést, sokkal inkább egy-egy konkrét határozattal összefüggésben fejtette ki álláspontját. Így már az ítélkezés korai szakaszában, saját közjogi státuszának meghatározásakor elvi éllel mondta ki, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseire irányuló hatáskör gyakorlásánál "messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb
- 10/11 -
szervezeti és működési alapelve."[15] Az Alkotmánybíróság következetesen elzárkózott attól, hogy az előzetes alkotmányossági vizsgálatok révén magára húzza a kormányzati, illetve törvényhozói felelősséget. Az AB elfogadta a hatalmi ágak hagyományos hármas felosztását, de ezt sokkal inkább praktikus, semmint teoretikus megfontolásból tette, egyértelműsítve, hogy nem hajlandó követni azokat a divatirányzatokat, amelyek újabb és újabb hatalmi ágakat véltek felfedezni (média, helyi önkormányzatok, érdekképviseletek).
A bírósági vezetők kinevezésével kapcsolatos határozatában fogalmazta meg az AB első ízben a bírói hatalmi ág jellemzőit a hatalommegosztás rendszerében. "Az Alkotmánybíróság a hatalmi ágak elválasztása elvének (mint a jogállamiság alkotóelemének) értelmezése során abból a helyzetből indul ki, ahogy ez a szétválasztás a mai parlamentáris rendszerekben érvényesül, s ahogy azt az Alkotmány is tükrözi. A törvényhozó és végrehajtó hatalom »elválasztása« ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament zömmel a kormány törvényjavaslatait szavazza meg. [...] Ilyen körülmények között a bírói hatalom sajátossága az, hogy a másik két »politikai« jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges [akkor is, ha a politikai programokat megvalósító törvényeket és rendeleteket (is) alkalmazza]. Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése azzal, hogy a bírák függetlenek és csak törvénynek vannak alávetve. [...] A bírói hatalom tehát független a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól, s ilyen értelemben állandó, folyamatos. Az Alkotmánybíróság a következőkben a bírói hatalom semlegességét a fentiek szerint érti."[16] Az AB korai döntéseiből kiderül, hogy a bíróság a hatalommegosztás elvét nem hierarchikus viszonyként, hanem a kölcsönös ellenőrzések kiegyensúlyozott rendszereként értelmezte. A hatalmak elválasztásának követelménye mellett nagy nyomatékkal hangsúlyozta az együttműködési kötelezettséget is: "[a] jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják."[17] Végül pedig a hatalommegosztáshoz kapcsolódó határozatok közül egy olyat emelek ki, amelyik már az 1994-es választásokat követő, kétharmados többséggel rendelkező szocialista-liberális kormánykoalíció idején született. Ebben a határozatban az AB olyan elvek mellett kötelezte el magát, amelyek újra az érdeklődés középpontjába kerültek:
"A hatalmi ágak elválasztásának elve ugyanis nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s
- 11/12 -
ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait."[18]
Az AB alapító generációjának távozásakor számos értékelés született a bíróság tevékenységéről. Az értékelések mindegyike kiemeli az aktivista felfogású bíráskodást és a "láthatatlan alkotmány" metaforáját. Halmai Gábor az alapjogi bíráskodás első kilenc évét bemutató kötet bevezetőjében a következőképpen összegzi véleményét: "Nem is lehet kétséges, hogy a magyar Alkotmánybíróság Sólyom-korszaka a Warren-Court típusához hasonlítható, amelynek elnöke alapvetően liberális, és mind az alkotmány, mind pedig a hatáskörök értelmezését illetően aktivista irányba igyekezett vezetni a magyarországi alkotmányvédelmet."[19] Valóban a rendszerváltoztatás forgatagában született és átmenetinek szánt alkotmány szövegét az AB tagjai közül többen kezdetben nem tartották egy olyan kiérlelt dokumentumnak, amelyen a testület jogászprofesszor tagjai ne tudnának javítani. Nem meglepő tehát az, hogy az alapító elnök egyik későbbi interjújában a következőket mondja: "A mi alkotmánybíráskodásunk a koherencia érdekében - éppen a »nehéz esetekben« - az alkotmányírás határán mozog, ezt soha nem tagadtam."[20] Bár az AB saját szerepfelfogását illetően a kezdetektől fogva megosztott volt, a többség úgy ítélte meg, hogy a kialakult történelmi helyzetben a bíróságnak aktivistának kell lennie. A halálbüntetés alkotmányellenességét kimondó határozathoz csatolt párhuzamos indoklásában fejti ki Sólyom László a "láthatatlan alkotmány" felfogását: "Az Alkotmánybíróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az Alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, a ma még gyakran napi politikai érdekből módosított Alkotmány fölött, mint »láthatatlan alkotmány«, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál: s ezért várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal, vagy jövőbeli alkotmányokkal sem kerül ellentétbe."[21]
Minden bizonnyal példa nélkülinek mondható, hogy egy párhuzamos indoklásban felemlített "doktrína" ilyen hihetetlen karriert fusson be. Maga a szerző is úgy vélte, hogy sokan félreértették a gondolat lényegét, hiszen a "láthatatlan alkotmány" metaforája nem az "örökkévalósági klauzula" szinonimája, amelyre támaszkodva akár az írott alkotmányszöveg is kritikai revízió alá vethető. Sokkal inkább arra akart rámutatni, hogy az alkotmány magasabb rendű: nemcsak technikai szabályoknak, hanem az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtett elvek-
- 12/13 -
nek a szigorú rendje. A bíróság ítéleteiben ezt az elvrendszert kell, hogy kifejtse, láthatóvá tegye és a koherens rendszerré fejlesztve alkalmazza. Az AB, a németekhez hasonlóan az Alkotmányt logikailag zárt rendszerként fogta fel és valójában ezt jelenítette meg a "láthatatlan alkotmány" koncepciója. Rendkívül tanulságos, hogy a későbbiekben a testület kerülte a hivatkozást a metaforára, figyeltek arra, hogy döntéseik hozzáköthetők legyenek az alkotmány egyes rendelkezéseihez, kerülték azt is, hogy értelmezéseik az írott alkotmány felülvizsgálatának tűnjenek. Mégis a közjogi kultúrában és búvópatakszerűen az alkotmánybírósági gyakorlatban is tovább élt a "láthatatlan alkotmány" szellemisége.[22]
Az AB működését a parlamenttel való folyamatos konfliktusok jellemezték. A bíróság a maga szerepfelfogását, komoly belső vitákat követően úgy alakította ki, hogy az alkotmánybíróság a többségi uralom valóságos ellensúlyaként kell, hogy működjön. Elismerte maga fölött az alkotmányt, mint abszolút mércét, amelynek a megalkotása a parlament kezében van. Az AB többsége egészen 2011-ig kitartott amellett, hogy az alkotmánymódosítások alkotmányosságának tartalmi szempontból történő vizsgálatára nem tart igényt, bár - hangzott a halk ellenérv - "elvileg meg lehetne indokolni". A kétharmados többséggel rendelkező Horn-kormány idején nem az alkotmányellenes alkotmánymódosítás értelmezése, hanem a Bokros-csomag alkotmányos vétójának kezelése, illetve egy új alkotmány elkészítése tartotta lázban a kormányzó erőket. Már ebben az időszakban is élénk viták folytak arról, hogy a népképviseleti elvre épülő parlamenti szupremácia vagy az alapjogok védelmét biztosító alkotmányos kontroll legyen a meghatározó rendező elve a közjogi viszonyoknak. Ezek a viták éleződtek ki az alkotmányozó többséggel rendelkező második Orbán-kormány időszakában.
A 2010-es parlamenti választások a Fidesz-KDNP pártszövetség földcsuszamlásszerű győzelmét hozták. Az alkotmányozó többséggel rendelkező kormányzati erők nekiláttak egy új alkotmány előkészítésének. A Fidesz stratégiai döntéshozói már nagyon régóta készültek arra, hogy a status quo gazdasági, politikai, szellemi elitje által kialkudott kompromisszumokra épülő rendszert szétverjék, a "megalvadt posztkommunista struktúrák"[23] erejét megtörjék. A nemzeti-konzervatív ol-
- 13/14 -
dalhoz eszmeileg közel álló elemzők visszatérően hangoztatták írásaikban: "ami a jogállam javára végbement a többpárti parlamentarizmus visszaszorításával, az ma már a demokrácia félig-meddig megfojtásaként értékelhető."[24] Úgy vélték, hogy az alkotmányos berendezkedésen belül súlyos torzulások történtek, jelentős mértékben korlátozva a kormányok cselekvőképességét. Ezért vissza kell metszeni a hatalommegosztás túlzásait, helyre kell állítani a választott parlament szupremáciáját, erős államot és hatékony közigazgatást kell építeni. Számos javaslatot fogalmaztak meg az alkotmányjogi rendszer átalakítására és az új alkotmány szabályozási innovációira.[25] Egyes elemzések radikális szakítást javasoltak az elmúlt időszakkal, a Szent Korona joghatóságának rehabilitálását, a történeti alkotmány kiiktatásával megszakított közjogi kontinuitás visszaállítását kezdeményezték. Mások zsákutcásnak nevezték az eddigi jogállami fejlődésünket és azzal érveltek, hogy: "alkotmányosság, jogállam és joguralom nem keletkezhet másként, mint saját kihívásra adott saját válaszként"[26], ezért éppen itt az ideje annak, hogy felhagyjunk külföldi példák másolásával. A magyar kormányt ért európai támadások hátterében a kormányfő azon törekvése állt, hogy a politikai kérdéseket repolitizálja és a többségi választói felhatalmazást érvényesítse. Ez szembe ment az uniós politika legfőbb áramlatával, a politikai kérdések eljogiasításával, vagyis a problémák jogi/bírósági úton történő megoldásával. "Az emberi jogi gondolkodás extrém dominanciájával és a többségi elv érvényesítésének egyértelmű korlátozásával jellemezhető európai politika élesen szemben áll az egyetlen párt alkotta
- 14/15 -
parlamenti többség teljes szuverenitásán alapuló elvvel."[27] Valójában a politikai konstitucionalizmus fundamentális tartópillérét ez az argumentáció adja.
Az Alaptörvény elfogadása és annak módosításai azt mutatják, hogy a nemzeti-konzervatív kormánytöbbség kihasználta az "alkotmányozási pillanatot",[28] számos ponton az alkotmányos berendezkedéssel kapcsolatos kritikákra építve a rendszerváltoztatást követő időszak legnagyobb mértékű átalakítását hajtotta végre a magyar jogrendszer tartalmában és struktúrájában. Pontosan egy évvel a 2010-es parlamenti választásokat követően elfogadott Alaptörvény - már nevében is - a régi elit paktumaira épült rendszerrel való szakítást akarta szimbolizálni. Egy olyan új politikai generáció jelentette be helyfoglalási igényét, amelyet nem kötnek a korábbi időszak kompromisszumai, nem fogadja el a történeti alkotmány "hatályon kívül helyezését", fontosnak tartja a család közösségfenntartó szerepét és nem adja fel a nemzet határváltoztatások nélküli újraegyesítésének gondolatát. Az Alaptörvény preambuluma, a Nemzeti Hitvallás fejezi ki leginkább a szakítást a korábbi, politikai neutralitásra törekvő alkotmányos identitással.[29] A politikai alkotmányosság térnyerése szempontjából értelmezhetjük úgy is az Alaptörvény bevezető fejezetét, hogy ez hivatott szimbolizálni a "láthatatlan alkotmány" trónfosztását és a történeti alkotmány rehabilitálást. Egyfajta visszatérést mutat a tradicionális államisághoz azzal, hogy említést sem tesz a jogállamról, helyette a következő szerepel: "Valljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése." A Nemzeti Hitvallás nem pusztán érzelmileg igyekszik megalapozni az új alkotmányos identitást, hanem az alkotmányszöveg értelmezésben is kulcsszerephez juthat. Az Alapvetés R) cikk (3) bekezdése szerint ugyanis "[a]z Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni." A kötelező alkotmányértelmezési triász üzenete - különösen, ha összekapcsoljuk a később tárgyalandó negyedik alkotmánymódosítással - egyértelműen az alapjogi aktivizmus zsinórmértékéül szolgáló "láthatatlan alkotmány" leváltása.
- 15/16 -
Ha számba vesszük a korábbi Alkotmányt ért kritikákat, akkor jól látható, hogy az Alaptörvénybe bekerültek a kritikusok által legfontosabbnak tartott hiányosságok. Az Alapjogi Charta katalógusa mellé beépült a közösségközpontú szabályozás, a jogosultságok mellett megjelentek a polgárok kötelezettségei is, a bíróságok értelmezési kritériumai között ott szerepel a közjónak és a józan észnek való megfelelés valamint az erkölcsös és gazdaságos cél szolgálatának mércéje (28. cikk). Az állam szerepének megerősítése mellett a nemzeti vagyon elidegenítésének korlátai valamint a - sokat vitatott - közteherviselési és nyugdíjszabályok is az Alaptörvény részei lettek.
Az új alkotmány érdekes kettőséget mutat: "saját magát a rendszerváltás bevégzőjeként azonosítva - a folytonosságot nem az elmúlt húsz év alkotmányára építi. [...] [R]etorikájában a magyar államiság történelmi gyökereihez való visszatérést sugallja, normatív tartalmában azonban az 1989-es demokratikus Alkotmányhoz kötődik".[30]
A "fülkeforradalom" tehát a politikai alkotmányosság győzelmét hozta. Az alkotmánybírósági aktivizmust felváltotta a kétharmados többségen alapuló (super majority), parlamenti szupremáciára épülő aktivizmus. Az alkotmányozó többség, még a választások évében - az Alaptörvény előkészítésével párhuzamosan - kilenc alkalommal módosította az Alkotmányt, radikálisan átalakítva a magyar államberendezkedés szerkezetét.[31] A módosítások hatalompolitikai és szimbolikus célokat szolgáltak, erőteljes hangsúlyeltolódást idéztek elő a hatalommegosztás rendszerében és delegitimálták az 1989-es Alkotmányt.
A hatalommegosztás új rendszerében a legélesebb konfliktusok az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom mezében fellépő, a törvényhozó hatalom-
- 16/17 -
mal szorosan összenőtt kormányzati főhatalom között alakultak ki. Az Alaptörvény készítői szándékaik szerint "gránitszilárdságú" alkotmányt szerettek volna létrehozni. A "forradalmi jogalkotás" demokratikus és szakmai deficitjei, az Alkotmánybíróság "parttalan jogászkodása" és a Velencei Bizottság mögé bújt "globalista körök ármánykodása" arra kényszerítette az alkotmányozó többséget, hogy többszöri módosításokkal a politikai kihívásokhoz igazítsa az új Alaptörvény szövegét. A negyedik alkotmánymódosítás után már nem az alkotmányos konfliktusok uralták a politikai napirendet. Ha tájképet szeretnénk festeni a csata után, akkor azt mondhatjuk, hogy a kormányzati többség a maga részéről lezártnak tekintette az alkotmányozás első szakaszát, szándékai szerint konszolidálni akarta a második alkotmányos forradalom vívmányait. Az ellenzék egyfajta "helyreállító alkotmányozásban" gondolkodott, a radikális oldal a '89-es jogállami alapokhoz való visszatérés mellett érvelt, a mérsékeltebbek pedig a nemzeti-konzervatív oldallal való kiegyezést szorgalmazták. Az alkotmányjogász szakma szakmai konferenciák és tudományos kutatási projektek segítségével igyekezett feldolgozni [32] a változásokat.
Az Alaptörvény a korábbi alkotmánnyal ellentétben deklarálja a hatalommegosztás elvét: "A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén működik" [C) cikk (1) bekezdés]. Az új szabályozás - szemben a korábbi feltételezésekkel és az eseti bizottság koncepciójával - nemcsak a köztársasági államformát őrizte meg, hanem a kormányzati rendszerben sem valósított meg radikálisabb változtatásokat. Hangsúlyeltolódások azonban létrejöttek az alkotmányos szervek egymáshoz való viszonyában.[33] A fékek és ellensúlyok rendszerében új szereplőként jelent meg a Költségvetési Tanács, amely számottevően korlátozhatja a parlament mozgásterét, hiszen a központi költségvetést a Tanács hozzájárulása nélkül nem lehet elfogadni. Az államfő ugyan nem kapta meg az előkészítő bizottság javaslatában szereplő feloszlatási jogot (súlyos bizalomvesztés miatt kialakuló alkotmányos, illetve politikai válság esetére), de az elnök akkor is lerövidítheti a parlament mandátumát, ha az országgyűlés március 31-ig nem fogadja el az adott év központi költségvetését. A korábbi Alkotmány is tartalmazta az államfőnek azt a
- 17/18 -
jogát, hogy akkor is feloszlathatja a törvényhozást, ha az első jelöléstől számított 40 napon belül a parlament nem tud miniszterelnököt választani. Az államfő politikai vétója mellett (visszaküldi megfontolásra a parlamentnek az elfogadott törvényt) kiszélesedett az alkotmányos vétó lehetősége (alaptörvény-ellenesség észlelése esetén megküldi a törvényt az AB-nak, bizonyos esetekben ismételt normakontrollt kérhet). Ugyanakkor az Alaptörvény arról is rendelkezik, amennyiben az elnök nem él a politikai, illetve alkotmányos vétójogával, úgy öt napon belül köteles aláírni a már elfogadott törvényt.
A kormány tekintetében az Alaptörvény megerősíti a miniszterelnök pozícióját (kancellári típusú kormányzás). Megmaradt a konstruktív bizalmatlansági indítvány, új alkotmányos szintű szabályozási elem, hogy a miniszter számára nemcsak a kormány, hanem a miniszterelnök is meghatározhat feladatokat. A területi kormányszervek és az önálló szabályozó szervek (saját rendeletalkotási jogkörrel) beemelése az Alaptörvénybe további új szereplővel bővíti a hatalommegosztás rendszerét.
A legjelentősebb változások az Alkotmánybíróságnak a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helyét illetően következtek be. Az alkotmányozás kezdeti szakaszában számos támogatója volt annak az elképzelésnek, hogy az alkotmánybíráskodás centralizált (európai) modelljéről át kellene térni az alapjogvédelem decentralizált (amerikai) modelljére. Olyan alkotmányvédelmi rendszert kellene létrehozni, amelyben a Kúria látná el az Alkotmánybíróság szerepét, a rendes bíróságok egyben az alapjogvédelem elsődleges intézményeivé válnának. Szóba került az önálló közigazgatási bíróság felállításának lehetősége is.[34] Az alkotmányozó többség végül nem vállalta fel az alkotmányvédelem és az igazságszolgáltatás radikális reformjával, az Alkotmánybíróság de facto megszüntetésével járó konfliktusokat, de több jelentős változást intézményesített.[35] A 2010-2011-es alkotmánymódosításokkal domináns szerepet biztosított magának a kormánytöbbség az alkotmánybírák kiválasztásában, korlátozta az AB jogkörét a gazdasági alkotmá-
- 18/19 -
nyosság területén, a parlament kompetenciájába vonta a testület elnökének megválasztást és 15 főre emelte az alkotmánybírák számát.
Mindezek a lépések nem akadályozták meg az Alkotmánybíróságot abban, hogy politikailag is érzékeny ügyekben, a jogállami normák szerinti döntéseket hozzon. 2011 decemberében megsemmisítette a médiatörvény néhány rendelkezését.[36] A következő évben állást foglalt abban, hogy újabb ügyekben milyen feltételek mellett használhatja fel azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban kifejtett[37], alkotmányellenesnek találta a bírák 62 éves korban történő "nyugdíjazását"[38], megsemmisítette a hajléktalanság kriminalizálást megalapozó szabályozást[39], majd pedig a családvédelmi törvény felülvizsgálata során túl szűknek minősítette a törvény által használt család fogalmát.[40] Az AB döntései világosan mutatták, hogy működik a jogállami intézményrendszer, a fideszes többségűnek tartott testület képes ellátni a törvényhozás és kormányzat alkotmányos ellenőrzést.
A parlament és az Alkotmánybíróság közötti feszültség kiéleződésére 2012-2013 fordulóján került sor, amikor az AB részlegesen megsemmisítette az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseit[41], majd ezt követően a köztársasági elnök előzetes normakontrolljának eleget téve, alkotmányellenesnek minősítette a választási eljárási törvény számos rendelkezését.[42] A két határozat összefüggött egymással, hiszen a választási névjegyzékbe való feliratkozás intézményét (előzetes regisztráció) az Alaptörvény második módosítása az átmeneti rendelkezések körébe emelte, s így a részleges megsemmisítés lehetőséget teremtett a regisztráció alkotmányossági vizsgálatára.[43] Az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiről szóló határozat vitája során a testület olyan súlyú kérdésekkel találta szembe magát, mint, hogy van-e kompetenciája az Alaptörvény és annak módosításai felülvizsgálatára illetve az átmeneti rendelkezéseket milyen jogforrási kategóriába sorolja. Az AB töretlen gyakorlata az volt, hogy az alkotmány szövegét nem vizsgálhatja, viszont nem zár ki olyan vizsgálatot, amelyben a módosítás közjogi érvényessége vitatott. Az Alkotmánybíróság az átmenti rendelkezések vizsgálatának a lehetőségét arra alapozta, hogy az alkotmányozó hatalom az Alaptörvény elfogadásával egy sta-
- 19/20 -
bil, időtálló és egységes jogi dokumentumot kívánt létrehozni, definiálva annak tárgyköreit, tartalmát és szerkezetét. A testület úgy foglalt állást, hogy az Alaptörvényből levezethető kritériumok alapján a jogforrási hierarchia élén csak egyetlen jogszabály állhat. Az átmeneti rendelkezések ezt az egységet bontják meg, mivel több olyan állandó jellegű előírást akarnak a legmagasabb szintre emelni, amelyek nem épültek be az Alaptörvény szövegébe. Alkotmányos jogbizonytalanságot okozhat az, ha a hatályos Alaptörvény tartalma, terjedelme bizonytalan vagy többféleképpen határozható meg. "Az Alkotmánybíróságnak alaptörvényi kötelezettsége vizsgálni mindazon jogszabályokat, amelyek megbontják a jogrendszer belső egységét, kiemelten is azokat, amelyek magának az Alaptörvénynek az egységét sértik meg. Az Alkotmánybíróságnak tehát nemcsak joga, hanem alaptörvényi kötelezettsége is az, hogy megvédje az Alaptörvényt minden olyan jogalkotói döntéssel szemben - eredjen az akár az Országgyűlés kétharmados többségétől -, amely akadályozná, lerontaná az Alaptörvényben foglalt rendelkezések érvényesítését, bizonytalanná tenné az Alaptörvény jogi tartalmát és terjedelmét, a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, valamint az Alaptörvény mint alkotmányossági mérce tartalmát. Az Alkotmánybíróság Alaptörvény-védelmi szerepe magában foglalja azt a kötelességét, hogy az Alaptörvényt egyetlen és egységes dokumentumként védje."[44] Az AB világossá tette, hogy beépülés (inkorporáció) nélkül egyetlen rendelkezés sem válhat az Alaptörvény részévé. A "beépülési parancs" azt is jelenti, hogy a módosítások nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvény normái között. Az AB határozata kimondta, hogy "[a]dott esetben az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek a töretlen érvényesülését, alkotmányba foglalását is vizsgálhatja."[45] A határozat többségi indoklása nyitva hagyta a lehetőséget az alkotmánymódosítások tartalmi vizsgálatára is. Ezzel a két döntéssel egyfajta egyensúlyi helyzet jött volna létre a hatalommegosztás rendszerében a politikai alkotmányosság és a jogi alkotmányosság erői között. Az alkotmányozó többség azonban úgy vélte, hogy az Alkotmánybíróság átlépte a Rubicont, alapvető politikai érdekeit sértette meg a választói felhatalmazással rendelkező parlamenti többségnek. A választási regisztráció kérdésében visszavonulót fújt, az alkotmánymódosítás ügyben pedig kiásta a csatabárdot.
A negyedik módosítás nem csupán a formai okból megsemmisített átmeneti rendelkezések többségét inkorporálta az Alaptörvénybe, hanem számos olyan rendelkezést is beemelt, amelynek az Alkotmánybíróság már érdemi vizsgálat során megállapította az alaptörvény-ellenességét. Minden korábbinál erőteljesebben átrendezte a hatalmi ágak közötti súlypontokat, egyfajta kalodába próbálva zárni a taláros testületet. Közvetetten eltiltotta az AB-t az Alaptörvény tartalmi felül-
- 20/21 -
vizsgálatától, viszont eljárásjogi sérelem esetén kifejezetten lehetővé tette az alkotmánymódosítás kontrollját. Deklarálta az indítványhoz kötöttséget, előírva hogy csak szoros összefüggés esetén terjesztheti ki az AB a felülvizsgálatot, hatályon kívül helyezte az AB korábbi döntéseit, de nem zárta ki, hogy a testület azokkal megegyező következtetésre jusson. Szoros határidőt szabott a bírói kezdeményezések alkotmányos felülvizsgálatára és megteremtette az AB eljárásának részleges nyilvánosságát. A negyedik alkotmánymódosítást éles politikai viták kísérték, többen a hatalommegosztás végét vizionálták, az Európa Tanácsban pedig az uniós jog megsértése miatt szankciókat követeltek Magyarország ellen.
Az Alaptörvény negyedik módosításával az a jogállamfelfogás nyert alkotmányos megerősítést, amely szerint demokráciában egyetlen alkotmányozó hatalom a nép által választott Országgyűlés, amely választásokon mandátumot nyert képviselői útján rögzített eljárási szabályok alkalmazásával gyakorolja ezt a jogát és ennek a jogának a gyakorlásában semmiféle korlátot nem ismer el. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja az alkotmánymódosítás alkotmányosságát, de csupán eljárási szempontból. Vagyis ha a népszuverenitás legfőbb letéteményese, az alkotmányozó többséggel rendelkező parlament úgy ítéli meg, hogy az AB "rossz" döntést hozott, akkor alkotmánymódosító hatalmával élve "felülírhatja" a bíróság döntését azzal, hogy az Alaptörvény részévé teszi az alkotmányellenessé nyilvánított szabályt. A politikai konstitucionalizmus hívei úgy vélik, hogy a demokratikus felhatalmazással rendelkező törvényhozók sokkal alkalmasabbak és nagyobb legitimációval rendelkeznek az "észszerű véleménykülönbségek" okozta problémák megoldására. A bírák antidemokratikus módon, a többségi vélemény figyelmen kívül hagyásával olyan kisebbségi véleményeket érvényesítenek, amelyek nem élveznek széles körű támogatást a politikai közösségben. Felfogásuk szerint az alkotmány lényegét nem azok a korlátok adják, amelyeket az emberi jogi katalógus révén a politikai döntéshozókra kényszerít az alkotmányos szabályozás, hanem a demokratikus döntéshozatal, amely a választott politikusok kezében tartja a végső döntési kompetenciákat. Ami pedig a hatalommegosztást illeti, a fékeket és ellensúlyokat nem az intézményi vétószereplők (pl. az alkotmánybíróság) jelentik, hanem a szabad választásokon zajló pártverseny és a parlamenti váltógazdaság lehetősége.[46]
Az alkotmányozó hatalom az alkotmány elfogadásának pillanatáig elvileg valóban korlátlan, de a gyakorlatban tekintettel kell lennie a nemzetközi ius cogensre, az elfogadás formális eljárási szabályaira, valamint az alkotmány integri-
- 21/22 -
tására is (nem építhet be olyan szabályt, amely az alkotmány többi rendelkezésével feloldhatatlan ellentmondásban van). Mivel az Alaptörvény nem tesz különbséget az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom között, a jelenlegi kétharmados többséggel rendelkező kormányzati hatalom úgy véli, hogy alkotmánymódosító aktusainak sincsenek korlátai.
Demokratikus jogállamban nem létezhet korlátozhatatlan hatalom, így az alkotmánymódosító hatalom sem az, hiszen - a már említett korlátokon túl - köti őt a hatályos alkotmány, az Alaptörvény normarendszere. Az Alaptörvény létrehozta a hatalommegosztás alkotmányos rendjét, melyben az Alkotmánybíróságnak, mint az Alaptörvény legfőbb védelmezőjének alaptörvényi kötelezettsége, hogy a jogszabályi hierarchia csúcsán álló norma érvényesülésének korlátozásával, tartalmának kiüresítésével szemben fellépjen. Az Alkotmánybíróságnak érvényesítenie kell az alkotmányvédelmi funkcióját addig, ameddig ezt maga az Alaptörvény és az annak értelmezésére igénybe vehető szabályok engedik. Az alkotmánymódosítások felülvizsgálata azonban magától értetődően nem eredményezheti az alkotmányozói jogkör átvételét. Az Alkotmánybíróság ugyanis mindig köteles tiszteletben tartani az Alaptörvény rendelkezéseit, döntéseit mindenkor az Alaptörvény alapján kell meghoznia. Az Országgyűlés felelőssége, hogy az alkotmányosság már elért szintjének fenntartása érdekében az általa alkotott Alaptörvényt tiszteletben tartja-e. Az Alkotmánybíróság elvi éllel állapította meg, hogy az Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe (inkorporációs parancs). Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az alkotmányban. A tartalmi és szerkezeti koherencia az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállami követelmény, amelyet az alkotmányozónak biztosítania kell.[47]
"Az alkotmány egységes, ellentmondásmentes jellege nem öncélú fogalmi képződmény. A hatékony alkotmánybíráskodás és ezáltal a védendő alkotmány legitimitásának is a feltétele, hogy a jogrendszer csúcsán álló jogi norma alkalmas legyen arra, hogy koherens rendszert képező alkotmánybírósági joggyakorlat alapjául szolgáljon. Megjegyzendő, hogy ezáltal az alkotmány egységének fenntartása az alkotmányozónak, illetve az alkotmány által konstituált társadalmi berendezkedésnek is érdeke. Nem lehet a jogrendszer sarokköve az, ami bizonytalan tartalma miatt nem stabil és kiszámítható. A koherencia biztosítása minden államban az alkotmánybíróságé.[48]"
A jogállamnak nincs demokratikus alternatívája és hatékony kormányzást sem lehet stabil alkotmányos alapok nélkül siker esélyével folytatni. Mint ahogy a
- 22/23 -
történeti alkotmányt sem lehetett a magyar közjogi kultúrából kiiktatni, úgy az alkotmánybíróság több mint húszéves jogfejlesztő tevékenységét sem lehet kiretusálni a magyar alkotmányos kultúrából. A rendszerváltó politikai elit sem háríthatja át a saját döntés- és megegyezésképtelensége miatti felelősséget a túlzott aktivitást mutató Alkotmánybíróságra. Most pont fordított helyzettel van dolgunk, a kormánytöbbség számos olyan döntést hozott, amelyeknek a társadalmi-gazdasági következményei messzehatóak. Ezekért a felelősség őt terheli és a választók majd döntenek arról, hogy helyesnek tartják-e ezeket az intézkedéseket. Az Alkotmánybíróságnak nincs kompetenciája a politikai döntések megítélésére, de arra van, hogy az elé kerülő ügyek alkotmányosságát elbírálja, sőt ez alaptörvényi kötelessége. Ha az alkotmányozó többség rövid távú hatalmi érdekek miatt kivonja a költségvetési és adókérdéseket az alkotmányos kontroll alól, azzal súlyos sebet ejt a jogállamiság és a gazdasági alkotmányosság testén. Amennyiben a neki nem tetsző alkotmánybírósági döntéseket rendszeresen "felülalkotmányozással" érvényteleníti, akkor megbontja az alkotmány egységét és ellentmondás mentességét, magára vonva a visszaélésszerű alkotmányozás vádját ("abusive constitutionalism").[49] A hatalommegosztás rendszerében nemcsak a hatalmi ágak elválasztásának, hanem együttműködésének az alkotmányos követelménye is érvényre kell, hogy jusson. Alkotmányozó hatalommal rendelkező parlamenti többség esetén különösen nagy felelősséget visel az egyetlen valós ellensúlyként fellépni képes Alkotmánybíróság. Konszolidált időszakban jobban kitűnik, hogy a nemzeti parlament és kormány milyen mértékben kell, hogy támaszkodjon az alkotmányos rend őrére, az Alkotmánybíróságra. Az alkotmányos intézmények közös érdeke - mondhatnám nemzeti érdek -, hogy az Alaptörvény mögöttes értéktartalma és normatív szabályai elnyerjék a polgárok szimpátiáját és hajlandók legyenek a szabályokat követni. Ha a rövid távú hatalmi érdekek oltárán feláldozzuk a jogállami értékeket és az alkotmányos stabilitást, azért súlyos árat kell majd fizetnie az egész társadalomnak. A demokratikus jogállamban a hatalommegosztás nem a ki, kit győz le kérdésére, hanem az alkotmányos felelősségvállalás egymást támogató és korlátozó rendszerének mibenlétére és a közjó minél teljesebb szolgálatára kell, hogy választ adjon.
- 23/24 -
A magyar Alaptörvény elfogadását követő nagy közjogi átalakulásokat övező alkotmányos viták intenzitása mérséklődött, helyüket sokkal inkább a nemzeti szuverenitáshoz és alkotmányos identitáshoz kapcsolódó problémák vették át.
Magyarországon 1949 óta ugyan kartális alkotmány van, de az Alaptörvény visszaállította a megszakított kontinuitást. A Nemzeti Hitvallás kinyilvánítja, hogy "[t]iszteletben tartjuk történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét." Az Alaptörvény tételes szabálya ennél konkrétabb szerepet is szán a történeti alkotmányunknak. Az R) cikk (3) bekezdése szerint ugyanis "[a]z Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni."
Deák Ferenc szerint "Alkotmányunk történelmi alkotmány, nem egyszerre készült, hanem a nemzet életéből fejlődött ki, s a nemzet szükségeihez és a kor igényeihez képest [...] lényegében és formában, időnként változásokon ment keresztül."[50] A magyar történelmi alkotmány tehát élő valóság, organikusan fejlődik, ugyanakkor nemzedékeken átívelő, viszonylagos stabilitást is hivatott adni a közösségnek: "mi a magyar alkotmányt, mely fokonkint fejlődött ki a nemzet életéből, mint századok művét vettük által őseinktől, s kötelességünk azt, a lehetőségig állandóul biztosítva adni át utódainknak; kötelességünk oly biztosítékról gondoskodni, mely ne csak egyes halandónak életére legyen szorítva, hanem kiterjedjen, s mint erős jogalap, ingatlanul átszálljon maradékról maradékra".[51]
A deáki hagyomány úgy beszél az alkotmányról, mint identitásképző dokumentumról. Ha az alkotmányra úgy tekintettük, mint "a nemzet személyi igazolványára", akkor az Alaptörvény egyik legfontosabb feladata éppen az, hogy a korábbi neutrális szöveghez képest értelmezési háttérként deklarálja a történeti alkotmány vívmányait.
De mi minősül a történeti alkotmányon belül vívmánynak? Egy jogtudományi megközelítés a fogalmat úgy elemzi, hogy "[a] vívmány kifejezés jelentése küzdelemmel, hosszú fáradozással elért eredmény, tehát szerves fejlődés eredménye", de közben rámutat, hogy "azonban attól nem válik valami feltétlenül a történeti alkotmány vívmányává, hogy a történeti alkotmány szerves részét képezi, mivel ebben az esetben túl széles lenne a kör, amely a történeti alkotmány vívmá-
- 24/25 -
nyai közé tartozik".[52] Az Alkotmánybíróság nem definiálta a fogalmat általános jelleggel, de egyes határozataiban bizonyos jogintézményeket - így a bírói függetlenséget, vallásszabadságot és a sajtószabadságot - a történeti alkotmány vívmányai közé sorolt. Az Alaptörvény tételes rendelkezéseiből [B) és C) cikk], valamint a Nemzeti Hitvallásnak a Szent Koronát nevesítő, már idézett részletéből kiindulva alappal vethető fel, hogy a hatalommegosztás, a jogállamiság és a népszuverenitás is besorolhatóak ebbe a körbe, a Szent Korona-tan ugyanis ezek korabeli megnyilvánulásának is tekinthető.[53]
A nemzeti (alkotmányos) identitás kibontakoztatása az első fontos mérföldkő az Alkotmánybíróság 22/2016. (XII. 5.) AB határozata, amelyben a testület értelmezte az Alaptörvénynek az ún. "Uniós klauzuláját". Az E) cikk (2) bekezdésébe foglalt klauzula szerint "Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja". A határozat indokolása tisztázza, hogy "[a] magyar Alkotmánybíróság az alkotmányos identitás fogalma alatt Magyarország alkotmányos önazonosságát érti". A döntés pedig határozottan rendelkezett róla, hogy "[a]z Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során, erre irányuló indítvány alapján vizsgálhatja, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésén alapuló közös hatáskörgyakorlás sérti-e az emberi méltóságot, más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát." Az alkotmányos identitás tartalmával kapcsolatban az indokolás előirányozta, hogy azt "az Alaptörvény egésze, illetve egyes rendelkezései alapján, az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerint azok céljával, a Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban, esetről-esetre bontja ki". Az Alkotmánybíróság tehát ebben a határozatában kifejezésre juttatta egyrészt azt, hogy az alkotmányos identitás az uniós hatáskörgyakorlás korlátja lehet. Másrészt azt is, hogy jogot formál a magyar alkotmányos identitás tartalmának értelmezéssel történő megállapítására. Harmadrészt kiderül a fenti formulából, hogy az értelmezés során a testület figyelembe fogja venni a történeti dimenziót. Az Alkotmánybíróság ezzel a döntésével valójában három felülvizsgálati lehetőséget teremtett meg: az alapjogi fenntartás tesztjét, a szuverenitáskontrollt és az identitáskontrollt. A határozatot ért kritikák[54] felróják az AB-nak, hogy nem ment elég messze és csak a sikertelen hetedik alkotmánymódosítás szimbolikus pótlására törekedett. A taláros testület
- 25/26 -
természetesen nem vehette át az alkotmányozó hatalom szerepét és textuális háttér hiányában nem terjeszkedhetett túl a hatáskörén.
A 2018-as választásokon kormányzó pártok (Fidesz-KDNP) újra alkotmányozó többséghez jutottak a parlamentben, így sikerült elfogadniuk az Alaptörvény hetedik módosítását.[55] A módosítás belefoglalta az szövegbe az alkotmányos identitás fogalmát, amely a történeti alkotmányban gyökerezik és amelynek a védelme minden állami szerv kötelessége. Az E) cikk második bekezdésében kijelölte a nemzeti szuverenitás azon elidegeníthetetlen elemeit, amelyek az Európai Unió intézményei számára is korlátokat jelentenek. Erre az alkotmányos háttérre épült az Alkotmánybíróságnak a Kormány alkotmányértelmezéssel kapcsolatos kérdésében hozott határozata.[56] Az alkotmányértelmezés továbbfejlesztve a korábbi döntését kimondta, hogy az uniós jog magyarországi alkalmazhatóságának alapja a magyar alkotmány. Az AB az Alaptörvény-értelmezés során tekintettel van az EU-tagsággal együtt járó, valamint Magyarországot nemzetközi szerződések alapján terhelő kötelezettségekre, de az AB Alaptörvény-értelmezését egyetlen más szerv sem ronthatja le. Mivel az Alaptörvény alkotmányos kötelezettséggé teszi az uniós jognak való megfelelést az esetleges ellentmondások feloldására az alkotmányos párbeszéd révén kell törekedni. A magyar Alaptörvény autentikus értelmezése azonban a magyar Alkotmánybíróság feladata és ezt minden szervnek, intézménynek tiszteletben kell tartania.
Az Európai Unióhoz az ezredforduló után csatlakozott kelet-közép-európai tagállamok, kitörve a szocialista múlt - ideologikus, mindamellett - uniformizáló jellegéből, az integráció jelen fázisában kényszerülnek arra, hogy alkotmányos rendszerük identitását megformálják, felvállalják és elfogadtassák az Európai Unióval. "Az integráció korai szakaszában a tagállamok számára az uniós jog elsőbbségé-
- 26/27 -
vel szemben tanúsítandó tolerancia volt »a belépő« az egységes Európa klubjába". Jelenleg - különösen a Brexit után - a klub további működése (illetve annak minősége) a tét, ezért most az Európai Unió szempontjából is lényeges, hogy "mennyiben tartja magát az alkotmányos tolerancia elvéhez és »viseli el« a tagállamok alkotmányos identitását azért, hogy a klub továbbra is jól működhessen".[57]
Az Európai Unió ma már a jogközösség és az önálló államiság között helyezkedik el.[58] Elérte azt a kritikus tömeget, ami a tagállamokat egyre inkább arra ösztönzi, hogy ténylegesen kijelöljék saját "szuverenitásuk határait". Az Európai Unió és Magyarország jogrendszerei összekapcsolódtak. Ezen kapcsolatok fokozatos szélesedésének lehetünk tanúi. A szélesedés szükségességét hirdető ún. "integrista" nézőpont "egy - gyakran félreértett és rosszul kontextualizált, mindazonáltal objektíve fontos - »szuverenista« nézőpontból szükségessé teszi azt az egyes tagállamok számára, hogy újradefiniálják önmaguk és a nemzeti alkotmány(os rendszer) viszonyát az Európai Unióhoz".[59]
Az Európai Unió alapvetően az Európai Unió jog primátusára épül. A primátus a gyakorlatban az elsődleges jogból, illetve az Európai Unió Bíróságának (EUB) gyakorlatából levezethető jogértelmezési és jogalkalmazási elveken (pl. effet utile, közösségi jog szupremáciája, közvetlen hatály és közvetlen alkalmazhatóság) alapul.[60] Ezek a szabályok és elvek mind hozzájárultak ahhoz, hogy az Európai Unió saját jogát (és ezáltal saját "énhatárait") a tagállami joggal szemben definiálni tudta. Az EUB ezzel összefüggésben azt is kinyilvánította, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak saját alkotmányos berendezkedésükre annak érdekében, hogy az uniós jogot szelektíven vagy diszkriminatívan alkalmazzák.
A közösségi jognak azonban vannak saját maga által meghatározott korlátai is. Egy fontos új korlátot éppen az integrációt egyébként a korábbinál szorosabbra fűző Lisszaboni Szerződés vezetett be. Az Európai Unióról szóló Szerződésnek (EUSZ) a Lisszaboni Szerződés által módosított 4. cikk (2) bekezdése nyilvánvalóvá teszi, hogy van egy olyan védett mag, amelyet a tagállam a szuverenitása körében megőrizhet: "[a]z Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának
- 27/28 -
biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad."
A nemzeti identitásnak mind a kibontásában, mind pedig a védelmében kulcsszerepe van a tagállami parlamenteknek és a nemzeti alkotmánybíróságoknak. Együttműködésük nélkülözhetetlen a nemzeti szuverenitás és alkotmányos identitás megvédésében. Vitás esetekben végső soron az alkotmánybíróságoknak kell tartalommal megtöltenie ezt az alkotmányos identitás fogalmát, s aztán adott esetben azt érvényesíteniük is.
Ezt a felelősségteljes értelmező tevékenységet azonban a nemzeti alkotmánybíróságoknak nem szükséges, sőt nem is célszerű teljes elszigeteltségben és csak befelé fordulva elvégezniük, hanem a tagállami alkotmánybíróságok egymás között szoros együttműködésben, illetve az EUB-bal folytatott párbeszéden keresztül végezhetik a leginkább hatékonyan az ilyen tárgyú alkotmányértelmezést.
A Nemzeti Hitvallás szerint "Büszkék vagyunk arra, hogy Szent István királyunk ezer évvel ezelőtt szilárd alapokra helyezte a magyar államot, és hazánkat a keresztény Európa részévé tette." Szent István király ezer éve hozott egy döntést, és az Alaptörvény ezzel a döntéssel vállal kontinuitást. A kontinuitás túl is megy a szimbolikus szinten, hiszen az E) cikk (1) bekezdése azt is rögzíti, hogy "Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében".
Magyarország alkotmányos identitásának tehát része az európai identitás is.
Ennek az identitásnak a nemzetünk számára történő megőrzése és védelme mellett mind a parlamentnek mind pedig az AB-nak azon kell munkálkodnunk, hogy identitásunkkal gazdagíthassuk a közös európai identitást is.
Ackerman, Bruce: We the People. Foundations. Harvard University Press, Cambridge (MA), 1993. 17.
Antal Attila: Politikai és jogi alkotmányosság Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 2013/3.
Bellamy, Richard: Political Constitutionalism. A Republican Defense of the Constitutionality of Democracy. Cambridge University Press, 2007.
Bihari Mihály: A magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Osiris Kiadó, Budapest, 2005. 333-413.
Brunner, Georg: Development of a Constitutional Judiciary in Eastern Europe. Review of Central and Eastern European Law, 6/1992. 539.
Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: A régiek óvatossága. Megjegyzések az Alaptörvény negyedik módosításának javaslata kapcsán. In: Pázmány Law Working Papers, 2013/1. 5-6.
- 28/29 -
Deák Ferenc: Adalék a magyar közjoghoz - Észrevételek Lustkandl Venczel munkájára: "Das ungarisch-österreichische Staatsrecht" A magyar közjog történelmének szempontjából. Kiadja Pfeifer Ferdinánd, Pest, 1865. 88.
Dorsen, Norman et al.: Comparative Constitutionalism. Thomson-West, 2003. 108-109.
Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd. A többszintű alkotmányosság alkotmánytana és gyakorlata a 21. században. MTA TK JTI, Budapest, 2017. 137-139.
Drinóczi Tímea: Az alkotmányos identitásról. Mi lehet az értelme az alkotmányos identitás alkotmányjogi fogalmának? MTA Law Working papers, 2016/15.
Jacobsohn, Gary J.: Az alkotmányos identitás változásai. FUNDAMENTUM, 2013. 1. szám. 5.
Halmai Gábor: Bevezetés. Az aktivizmus vége? In: A megtalált alkotmány. A magyar alapjogi bíráskodás kilenc éve. (szerk.: Halmai Gábor) Fundamentum Könyvek, INDOK, Budapest, 2000. 12.
Halmai Gábor: A véleményszabadság határai. Atlantisz, Budapest, 1994. 85.
Jakab András - Sonnevend Pál: Kontinuitás hiányosságokkal: Az új magyar Alaptörvény. In: Állam és jog. Kodifikációs kihívások napjainkban. (szerk.: Fejes Zs. - Kovács E. - Paczolay P. - Tóth J. Z.) Magyar Jog- és Államtudományi Társaság - Gondolat Kiadó, Szeged-Budapest, 2013. 122., 125.
Kéri László: A rendszerváltás krónikája, 1998-2009. Kossuth Kiadó - Népszabadság, Budapest, 2010.
Kis János: Alkotmányos demokrácia. Három tanulmány. INDOK, Budapest, 2000. 112-114.
Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. Századvég Kiadó, Budapest, 2006. 102.
Mathieu, Bertrand: A jog a demokrácia ellen? Századvég Kiadó, Budapest, 2018.
Paczolay Péter: "Jó állam-jó jog". In: Állam és jog. Kodifikációs kihívások napjainkban (szerk.: Fejes Zs. - Kovács E. - Paczolay P. - Tóth J. Z.). Magyar Jog- és Államtudományi Társaság - Gondolat Kiadó, Szeged-Budapest, 2013. 13.
Pokol Béla: Aktivizmus és az Alkotmánybíróság. In: (szerk.: Kurtán-Sándor-Vass) Magyarország Politikai Évkönyve, DKMK, Budapest, 1992. 154.
Pokol Béla: Demokrácia, hatalommegosztás és az állam cselekvőképessége. In: Húsz éve szabadon Közép-Európában. Demokrácia, politika, jog. (szerk.) Simon János. Konrad Adenauer Alapítvány, Budapest, 2011. pp. 451., 453-455.
Pócza Kálmán: Alkotmányozás Magyarországon és az Egyesült Királyságban. Kommentár, 2012/5., 35-50.
Posner, Richard A.: How Judges Think. Harvard University Press, Cambridge (MA), 2008.
Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Osiris Kiadó, Budapest, 2011.
Stumpf István: Hatalommegosztás és államszervezet az új Alaptörvényben. In: Állam és jog. Kodifikációs kihívások napjainkban (szerk.: Fejes Zs. - Kovács E. - Paczolay P. - Tóth J. Z.). Magyar Jog- és Államtudományi Társaság - Gondolat Kiadó, Szeged-Budapest, 2013. 23-40.
- 29/30 -
Stumpf István: Hatalommegosztás és államszervezet az új Alaptörvényben. In: Stumpf István: Erős állam, alkotmányos korlátok. Századvég Kiadó, Budapest, 2014. 214-227. o.
Stumpf István: Reinventing Government. Constitutional Changes in Hungary. Gondolat Kiadó, Budapest, 2017. 172-173.
Sulyok Márton: Nemzeti és alkotmányos identitás a nemzeti alkotmánybíróságok gyakorlatában. In: Nemzeti identitás és alkotmányos identitás az Európai Unió és a tagállamok viszonylatában. Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi és Regionális Tanulmányok Intézete, Szeged, 2014. 46.
Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 686-687., 699., 708.
Sólyom László: A "nehéz eseteknél" a bíró erkölcsi felfogása jut szerephez. Sólyom Lászlóval, az Alkotmánybíróság elnökével Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum 1997/1. In: A megtalált alkotmány. A magyar alapjogi bíráskodás kilenc éve (szerk.: Halmai Gábor), Fundamentum Könyvek, INDOK, Budapest, 2000. 395.
Szigeti Péter: Az alaptörvény karaktere államelméleti és alkotmányjogi aspektusokból. In: Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére. Universitas, Győr, 2013. 533., 535.
Tellér Gyula: Hatalomgyakorlás az MSZP-SZDSZ koalíció idején. Kairosz Kiadó, Budapest, 1999. 51.
Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Értekezés a magyar alkotmányról. Osiris Kiadó, Budapest, 2009. 17., 15-30., 24.
Varga Csaba: Jogmegújítás alkotmánybíráskodás útján? In: Formatori Iuris Publici Studia in Honorem Geisea Kilényi Septuagenarii (szerk.: Hajas Barna - Schanda Balázs) Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor 70. születésnapjára, Budapest, Szent István Társulat, 2006. 540.
Varga Csaba: Küzdelem a jogért. In: Húsz éve szabadon Közép-Európában. Demokrácia, politika, jog. (szerk.: Simon János), Konrad Adenauer Alapítvány, Budapest, 2011. 488-489.
Kulcsszavak: Parlamenti szupremácia, bírói aktivizmus, alkotmányos identitás, jogállam, alkotmánybíróság. ■
JEGYZETEK
[1] Roman Herczog, a német alkotmánybíróság volt elnöke a spanyol és portugál alkotmánybíróságokat Karlsruhe leányainak, a rendszerváltások után alapított közép- és kelet-európaiakat viszont a német bíróság unokáinak nevezte.
[2] A pártállami Országgyűlés az Alkotmánybíróságról szóló törvényt a 1989. évi XXXII. számmal fogadta el és 1989. november 23-án választotta meg az AB első öt tagját: Ádám Antalt, Kilényi Gézát, Solt Pált, Sólyom Lászlót, és Zlinszky Jánost.
[3] A rendszerváltásról számos munka született. A folyamatok egyik legstrukturáltabb átfogó bemutatását l. Bihari Mihály: A magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest, Osiris, 2005. Budapest, 2005. 333-413. Kevésbé a strukturális folyamatokra tekintő olvasat található: Kéri László: A rendszerváltás krónikája, 1998-2009. Budapest, Kossuth - Népszabadság, 2010. A közjogi fókuszú megközelítést l. Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Budapest, Osiris, 2011.
[4] 11/1992. (III.5) AB határozat, ABH 1992, 77., 80.
[5] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris 2001, 686-687.
[6] 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136., 141.
[7] Sólyom: i. m., 4. lj., 699.
[8] Kilényi Géza, Schmidt Péter és Vörös Imre alkotmánybírák különvéleményüket fejezték ki ebben a kérdésben. Lásd például 48/1991. (IX. 26) AB határozat, ABH 1991, 217., 239-241.
[9] "A jogalkotás jogbiztonsági szabályai kézenfekvők, s éppúgy nem az Alkotmánybíróság találmányai, mint maga a jogbiztonság alapkövetelménye sem. Ezek az elvek alkotmányi rangú rendelkezések lennének - ha az alkotmányerejű törvény koncepciója fennmaradt volna, és ha a parlament a jogalkotás rendjéről szóló új törvényt még annak idején megalkotta volna". Sólyom: i. m., 4. lj., 708.
[10] Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. Budapest, Századvég, 2006. 102.
[11] Paczolay Péter: "Jó állam-jó jog" In: Állam és jog. Kodifikációs kihívások napjainkban (szerk.: Fejes Zs. - Kovács E. - Paczolay P. - Tóth J. Z.). Szeged-Budapest, Magyar Jog- és Államtudományi Társaság - Gondolat, 2013. 13.
[12] Az Európa Tanács Velencei Bizottsága a következőképpen határozta meg a jogállamiság tartalmi elemeit: 1. a törvényesség és az átlátható, számon kérhető, demokratikus jogalkotás biztosítása, 2. a jogbiztonság érvényesítése, 3. az önkényesség tilalma, 4. a független és pártatlan bírói szervekhez fordulás joga, 5. az emberi jogok tisztelete, 6. a diszkrimináció tilalma és a törvény előtti egyenlőség elve. In: CDL-AD(2011) 003rev Report on rule of law- Adopted by Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).
[13] Dorsen, Norman et al.: Comparative Conctitutionalism. Thomson-West, 2003. 108-109.
[14] A korábban hatályos jogrendszerben az államhatalmi ágak elválasztásának elvét egyedül az Alkotmánybíróságról szóló törvény preambuluma említi. Az Alaptörvény viszont kifejezetten szól a hatalommegosztásról: "A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik." C) cikk (1) bek.
[15] 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136., 137.
[16] 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256., 261-262.
[17] 8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51., 54.
[18] 28/1995. (V. 19.) AB határozat, ABH 1995, 138., 142.
[19] Halmai Gábor: Bevezetés. Az aktivizmus vége? In: Halmai Gábor (szerk.): A megtalált alkotmány. A magyar alapjogi bíráskodás kilenc éve. Budapest, Fundamentum Könyvek, INDOK, 2000. 12.
[20] A "nehéz eseteknél" a bíró erkölcsi felfogása jut szerephez. Sólyom Lászlóval, az Alkotmánybíróság elnökével Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum 1997/1. In: Halmai: i. m., 18. lj, 395.
[21] 23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88., 89.
[22] Varga Zs András könyvében élesen kritizálja a bírói aktivizmust és a jogállamiság fogalmának alkotmánybírósági "szabad kártya"-ként való használatát. In: Varga Zs András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. Századvég Kiadó, Budapest, 2015. 16-19. ill. 109-111. o.
[23] A fogalom bevezetése a politikai diskurzusba Tellér Gyulához köthető, aki így jellemezte az első szabadon választott kormányt leváltó szocialista-liberális koalíciót. "Az 1994-ben koalícióra lépő felek mögött hatalmas gazdasági és társadalmi erők álltak. Az egyik oldalon a pénzügyi-igazgatási apparátus a két évtized alatt a valutaalapi recept szerint felépített s a mindenkori kormányok mozgásterét megszabó gazdaságműködtető és -finanszírozó konstrukcióival, a három uzsorakörrel, a másikon az MSZP pártklientúrája a maga jelentős vagyoni és kapcsolati erőt koncentráló hálójával, a "megalvadt struktúrákkal." A felszínen ezekből a mélyben működő s az egész mozgást meghatározó erőkből viszonylag kevés látszott." Tellér Gyula: Hatalomgyakorlás az MSZP-SZDSZ koalíció idején. Budapest, Kairosz 1999, 51.
[24] Pokol Béla szerint "Hiába kerül hatalomra az elsöpört korábbi kormánytöbbség helyett a társadalom változtatási akaratának megvalósítására akármilyen nagy törvényhozási többség, gúzsba van kötve a törvényhozás terén egy kb. húszezer oldalas alkotmánybírósági döntésgyűjtemény részletes előírásai által, melyek ráadásul sokféleképpen értelmezhetők, így soha nem lehet biztos egy kormánytöbbség, hogy meg tudja valósítani akaratát." Pokol Béla: Demokrácia, hatalommegosztás és az állam cselekvőképessége. In: Simon János (szerk.): Húsz éve szabadon Közép-Európában. Demokrácia, politika, jog. Budapest, Konrad Adenauer Alapítvány, 2011. 451.
[25] A már említett tanulmányában Pokol Béla javaslatot tesz az alkotmányos alapjogok és kötelezettségek pontosabb normatív tartalmára, az AB jogkörének és működésének jelentős átalakításra, a bírói szervezeti hierarchia és bírói kinevezési rendszer átgondolására valamint az új alkotmány értelmezésének olyan garanciáira, amelyek kordába szorítják a "láthatatlan alkotmány" alkalmazását. Pokol: i. m., 32. lbj., 453-455.
[26] Varga Csaba írásában rendkívül kritikusan szól az AB felelősségéről abban, hogy a jogosultságok túlhangsúlyozásával felborította a jogok és kötelezettségek egyensúlyát, az államot közellenséggé tette, a jogot kiüresítette azáltal, hogy mentesítette az erkölcstől, rehabilitálta a jogtagadó múlt jogát. Szerinte a jogállamiság "az elmúlt rezsim jogállapotait, szereplőit és az általa megszerzett jogokat részesítette elsődleges védelemben, és azzal, hogy a jelent a múltból megszakítatlanul következőként fogta fel, elősegítette a posztkommunizmus erőinek jogi, politikai, társadalmi, szociológiai és gazdasági továbbélését [...] íróasztal-tudósi teoretikus és érzéketlen jogkezelésével kiűzte a jogból a tapasztalat és a gyakorlati bölcsesség erényeit:" Varga Csaba: Küzdelem a jogért. In: Simon (szerk.): i. m., 32. lj., 488-489.
[27] Pócza Kálmán: Alkotmányozás Magyarországon és az Egyesült Királyságban. Kommentár 2012/5.
[28] Bruce Ackerman így nevezte el azt az alkotmányozási szituációt, amikor egy politikai erő egymagában rendelkezik az alkotmányozáshoz szükséges többséggel, és semmilyen vétószereplő nem képes megakadályozni abban, hogy a politikai játékszabályokat saját elképzelése szerint átalakítsa. Ackerman, Bruce: We the People.Foundations. Cambridge (MA), Harvard University Press, 1993. 17.
[29] Szigeti Péter egyik tanulmányában komoly aggodalmát fejezi ki ezzel a gondolati alappal kapcsolatban:
"A »Nemzeti hitvallás« szakítás az állam világnézeti-ideológiai semlegességével, mert a magyar jobboldal történelem-érték-érzetét, értékrendjét, felfogását emelte alkotmányos szintre. Ez olyan gondolati alap, amely közel sem ártatlan, s nem tudni, pro futuro mit alapoznak még erre. A 46 év jogfolytonosság tagadással bűnös kor-bűnös rendszer-bűnös szervezetek-bűnös egyének logikája jön? A történelem büntetőjogi vádlottak padjára ültetése? A húsz éven át érvényes hatalommegosztó jogállami konstrukciót új kurzus-építő guvernalista hatalmi állam váltotta fel." Szigeti Péter: Az alaptörvény karaktere államelméleti és alkotmányjogi aspektusokból. In: Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére. Győr, Universitas, 2013. 533., 535.
[30] Ez az ellentmondás még inkább kitűnik abból, hogy az Alaptörvény preambuluma kimondja az 1949-es alkotmány "érvénytelenségét", ugyanakkor a Záró rendelkezések 2. pontja ezzel szöges ellentétben áll, mivel az Alaptörvényt a leváltott demokratikus Alkotmányban foglalt eljárási szabályok alapján fogadták el.
Jakab András - Sonnevend Pál: Kontinuitás hiányosságokkal: Az új magyar Alaptörvény. In: Fejes Zs. - Kovács E. - Paczolay P. - Tóth J. Z. (szerk.): Állam és jog. Kodifikációs kihívások napjainkban. Szeged-Budapest, Magyar Jog- és Államtudományi Társaság - Gondolat, 2013. 122., 125.
[31] A módosítások lényegi elemei: az első módosítás az országgyűlési képviselők számának radikális csökkentését irányozta elő, bevezette a miniszterelnök-helyettes intézményét, és megteremtette a kormánytisztviselői státuszt. A második lehetővé tette, hogy önkormányzati képviselői státusszal nem rendelkező személyt is alpolgármesterré választhassanak. A harmadik megváltoztatta az alkotmánybírákat jelölő testület összetételét. A negyedik a közszolgálati média rendszerét alakította át. Az ötödik a bírósági titkárok döntési hatáskörrel való felruházást tette lehetővé. A hatodik a nagy politikai vihart kavart végkielégítések visszamenőleges megadóztatásának a feltételeit teremtette meg. A hetedik a jogalkotási törvény megsemmisítése okán szükségessé vált változtatások végrehajtását szolgálta, többek között az ügyészségi törvényt is átalakítva. A hetedik beemelte a PSZÁF felügyeletét valamint a kormánymegbízotti intézményt az alkotmányba. A nyolcadik az AB jogköreit korlátozta a gazdasági tárgyú törvények tekintetében. A kilencedik beépítette az Alkotmány szövegébe az NMHH intézményét, melynek elnökét kilenc évre a miniszterelnök nevezi ki. A kilencből hat alkotmánymódosítás egyéni képviselői indítványra történt!
[32] Az ellenzék nem értékeli komoly alkotmányos ellensúlyként a Költségvetési Tanácsot, hiszen személyi összetétele (MNB elnök, ÁSZ elnök és a Tanács elnöke) hosszú időre biztosítja a fideszes többséget. Tényleges funkciójáról azt gondolják, hogy egy más politikai összetételű parlamenti többség esetén lehetőséget teremt a kormány működésének akadályozására, sőt egy új választás kikényszerítésére is.
[33] A hatalommegosztás új rendszeréről lásd részletes Stumpf István: Hatalommegosztás és államszervezet az új Alaptörvényben. In: Stumpf István: Erős állam, alkotmányos korlátok. Századvég Kiadó, Budapest, 2014. 214-227. o.
[34] A parlament évekkel később végül mégiscsak döntött a Közigazgatási Felsőbíróság felállításáról. A közigazgatási bíróságokról szóló törvény 2018. évi CXXX. törvény elfogadásával, amely 2020. január elsején lépett volna hatályba. 2019. május 30-án a Kormány benyújtotta a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépésének elhalasztásáról szóló T/6295. számú törvényjavaslatot, amely a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény hatályon kívül helyezéséről, ezzel egy- idejűleg a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény hatálybalépésének határozatlan idejű elhalasztásáról rendelkezett.
[35] Az AB erős jogállami pozíciója különösen az egykori Antall-kormány tagjainak szúrta a szemét, de a Fidesz vezetői körében - a Házelnökön kívül - is többen úgy gondolták, hogy a választásokon mandátumot szerzett képviselők döntsenek a társadalom fontos kérdéseiben, nem pedig egy szűk grémium "[a] csillagok állásából, belekből és madárcsontokból olvassa ki, az alkotmányosságisten mit üzen a földi halandóknak". A kormánytöbbség tartott attól, hogy az AB megszüntetése a külvilág számára a demokrácia felszámolását jelentené, a rendes bíróságok pedig nem lennének felkészülve az alapjogi bíráskodásra. A Kúria létrehozásával megteremtették a jogi alapot a Legfelsőbb Bíróság elnökének eltávolításához, az Országos Bírósági Hivatal és annak kilenc évre kinevezett vezetője pedig átvette a bírósági szervezeti rendszer irányítását.
[36] A döntéssel az AB kivonta a médiatörvény hatály alól a nyomtatott és az online médiát, megszüntette a "médiabiztos" intézményét, alkotmányellenesnek ítélte az újságírói forrásvédelem szabályozást és részlegesen korlátozta az NMHH nyomozati jogkörét.
[37] 22/2012. (V. 11.) AB határozat.
[38] 33/2012. (VII. 4.) AB határozat.
[39] 38/2012. (XI. 14.) AB határozat.
[40] 43/2012. (XII. 20.) AB határozat.
[41] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat.
[42] 1/2013. (I. 7.) AB határozat.
[43] Az AB számára 30 nap áll rendelkezésre az előzetes normakontroll elbírálására. A karácsonyi és újévi ünnepek miatt ez az idő felére szűkült és előkérdésként az átmeneti rendelkezések alkotmányjogi megítéléséről mindenképpen dönteni kellett. A kormánypárti politikusok konspirációs teóriákat gyártottak: "Túl nagy rosszindulat kell ahhoz, hogy úgy lássam: azért semmisítette meg az Alkotmánybíróság az átmeneti rendelkezéseket, hogy kirúgja a választási regisztráció alkotmányos lábát" (Kövér László Heti Válasz-interjú).
[44] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás [82].
[45] A határozatot az AB dr. Holló András és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indoklásával valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barna, dr. Szalay Péter és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével fogadta el.
[46] Pokol Béla egy 2013-ban megjelent tanulmányában nemzetközi dimenzióval egészíti ki a politikai konstitucionalisták érveit."[a] strasbourgi EJEB döntései és a globális alkotmány - tanácsadó szervek előírásai és az alkotmányjogiasított »általános« nemzetközi jog alapján magát az alkotmányt, az alkotmánymódosítást és az alkotmányozó hatalmat is ellenőrzés alá vonják. Ezzel bezárulna a kör, és ezzel a szuverén állam legfőbb jellemzője, az alkotmányozó hatalom feletti rendelkezés az országon belül is megszűnne." Pokol tanulmányának végén egy globális alkotmányoligarchia formálódásának veszélyét vizionálja. Jogelméleti Szemle, 2013. december.
[47] Az AB gyakorlatát és az alkotmány egységességére vonatkozó nézeteket részletesen összefoglalom a 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indoklásomban és az Alaptörvény negyedik módosításához írt különvéleményemben.
[48] Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: A régiek óvatossága. Megjegyzések az Alaptörvény negyedik módosításának javaslata kapcsán. In: Pázmány Law Working Papers, 2013/1. 5-6.
[49] David Landau amerikai jogász professzor egyik legutóbbi írásában Magyarországot - Venezuela és Kolumbia mellett - hozza példaként a visszaélésszerű alkotmányosság esetére. In: University of California, Davis Law Review vol. 47. 189-260. http://lawreview.law.ucdavis.edu/issues/47/1/Articles/47-1_Landau.pdf
[50] Deák Ferenc: Adalék a magyar közjoghoz - Észrevételek Lustkandl Venczel munkájára: "Das ungarisch-österreichische Staatsrecht" A magyar közjog történelmének szempontjából. Kiadja Pfeifer Ferdinánd, Pest, 1865. 88.
[51] Március 14-én Deák Ferenc által a képviselőház elé terjesztett válaszfelirati javaslat a legmagasabb királyi leiratra. In: Farkas Albert (szerk.): Országgyűlési emlékkönyv, 1866., 1867. Kiadja Heckenast Gusztáv, Pest, 1867. 227.
[52] Sulyok Márton: Nemzeti és alkotmányos identitás a nemzeti alkotmánybíróságok gyakorlatában. In: Nemzeti identitás és alkotmányos identitás az Európai Unió és a tagállamok viszonylatában. Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi és Regionális Tanulmányok Intézete, Szeged, 2014. 33.
[53] Stumpf, István: Constitutional Identity and the Scope of the (Administrativ) Implementation of European Decisions. In: Prof Istvan Stumpf: Reinventing Government. Constitutional Changes in Hungary. Gondolat Kiadó, Budapest, 2017. 172-173. o.
[54] A határozat részletes elemzését és kritikáját lásd: Drinóczi Tímea (2017): A 22/2016. (XII. 5.) AB határozat: mit (nem) tartalmaz és mi következik belőle - Az identitásvizsgálat és az ultra vires közös hatáskörgyakorlás összehasonlító elemzésben. MTA Working Law Papers 2017/1.
[55] Magyarország Alaptörvénye:
Nemzeti Hitvallás "Valljuk, hogy a történeti alkotmányunkban gyökerező önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége"
"(2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát."
"(4) Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelme az állam minden szervének kötelessége."
[56] 2/2019. (III. 5) AB határozat.
[57] Sulyok i. m. 46. o.
[58] Bertrand Mathieu francia jogászprofesszor könyve azon kevés könyv közé tartozik, amelyik a demokrácia és az alkotmányos jogállam legfontosabb kérdéseit "szuverenista" nézőpontból taglalja. "Nemzeti szinten egy erős, szervezett, kulturálisan homogén társadalomra van szükség. Ezzel együtt létezhet egy másik szint, amely nyitott az őt alkotó népek közötti különbségekre, amelyet a nemzeti kultúrák sokszínűsége gazdagít, és egy közös örökség hoz össze. [...] A célnak tehát a nemzetek Európájának, nem pedig a nemzeteket helyettesítő Európának kell lennie." In: Mathieu, Bertrand: A jog a demokrácia ellen? Századvég Kiadó, Budapest, 2018. 215. o.
[59] Sulyok, i. m. 47.
[60] Vö. Costa/ENEL ügy, 1964. július 15., 6/641 [1]; továbbá a Bizottság Jogi Szolgálatának 2007. június 22-i véleménye.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, alkotmánybíró, Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar, ELTE Állam és Jogtudományi Kar, Alkotmánybíróság, stumpf@mkab.hu.
Visszaugrás
