Az Európai Közösséget megteremtő Római Szerződés (1957) még nem tartalmazott rendelkezést a környezetvédelmet illetően, hiszen elsődleges célja a belső piac megteremtése volt. Az 1970-es években meginduló folyamatok azonban jelentős hatással voltak e szerveződésre is. Az első, 1975-ban elfogadott, jogilag kötelező környezetvédelmi tárgyú eszközök alapját azonban a belső piac létrehozását célul kitűző 100. cikk (jelenleg 94. cikk) és az általános jogalkotási felhatalmazást adó 235. cikk (jelenleg 308. cikk) képezte. Végül az Egységes Európai Okmány (1987) vezette be az alapító szerződések közé a VII. fejezetet, amely különállóan rendelkezik a Közösség környezetvédelmi célkitűzéseiről. A mára létrejött szupranacionális szervezet kiemelkedő szerepet kíván játszani e területen, ezért számos jogi aktust hozott létre. A hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program félidős értékeléséről szóló Bizottsági közlemény szerint a nemzeti környezetvédelmi jogszabályok hozzávetőleg 80%-ának hátterében uniós jogszabályok állnak.[1] Ennek fényében különös jelentőséggel bírnak az Európai Unió környezetjogi és környezetvédelmi jogi témájú összegző tudományos munkák.
Ludwig Krämer maga is hangsúlyozza, hogy műve közel négy évtizedes munkájának eredménye. A szerző a müncheni és kieli egyetemen tanult jogot és történelmet, doktori címét fogyasztóvédelmi jogból szerezte a Hamburgi Egyetemen. A Landgericht Kiel bírájaként delegálták az Európai Bizottsághoz, ahol évtizedeken át egészen 2004-ig dolgozott. Tudományos munkásságát e feladata mellett is végezte, hiszen 20 európai egyetemen 6 nyelven tanította az Európai Unió környezetvédelmi jogát, valamint 20 könyv és közel 150 tudományos cikk szerzője. Ez garanciát adhat arra, hogy az olvasó egy tudományos alapossággal rendszeretett, gyakorlati tapasztaltból építkező művet tart a kezében.
A könyv a szerző EU Environmental Law című munkájának magyar fordítása. Az eredeti angol nyelvű változat 1991-ben jelent meg a Sweet & Maxwell Kiadónál, amely 7 bővített kiadást élt meg. Az utolsó, hetedik kiadás fordítása a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Nemzetközi és Európai Jogi Tanszék, azon belül Dr. Horváth Zsuzsanna tanszékvezető egyetemi docens munkájának eredménye; aki maga is már 1999 óta számos uniós környezetvédelmi jogot érintő mű szerzője.
A könyvet fejezeti és fejezeten kívüli tagolású tartalomra lehet bontani. Az érdemi részt tartalmazó fejezeteken kívül - az előszavakon túl - a könyvben több összegző helyezkedik el. A műnek egy keretes jelleget ad, hogy az olvasó az első lapokon a jogesetmutatóval és a jogszabálymutatóval találja szembe magát. Nem gyakori, ezért mind a kérdéssel foglalkozó elméleti és mind a gyakorlati szakemberek számára hasznos lehet a nemzetközi szerződésekről szóló exemplifikatív jellegű felsorolás. Ez azért lehet érdekes, mert magyar vonatkozású művek többsége egy fejezetként foglalkozik az egyezményekkel. E témakörrel többet foglalkozók számára ezért a könyvben alkalmazott megoldás már jelzés értékű lehet, miszerint a hivatkozott - környezetjog javát átfogó - egyezmények horizontális jelleggel kerülnek ismertetésre. A keretet pedig a mű végén található több mint kétszáz válogatott, többnyelvű bibliográfia és a tárgymutató zárja.
A mű érdemi, mélyebb bemutatása előtt érdemes elidőzni a mű címénél is. A könyv eredeti címe: EU Environmental Law, amelyet az EU Környezetvédelmi Jogaként is lehet fordítani. Talán a magyar nyelv árnyaltabban kifejezi a mű tartalmát, szemléletbeli különbségére utal, hogy a megjelent magyar fordítás címe Az Európai Unió környezeti joga címet viseli. A környezetvédelmi jog és környezetjog között ugyanis különbséget lehet tenni. A környezetvédelmi jog - matematikai hasonlattal élve - részhalmaza a környezetjognak, mivel a környezetvédelem a szennyezőkkel szembeni közvetlen, direkt fellépést jelenti. Az emberi tevékenységek többsége valamilyen formában igénybe veszi a környezetet, így ezek egytől egyik környezethasználatnak tekinthetőek. A kezdeti időszakra vonatkozó szabályok gyakorlatilag a szennyezés megszüntetésére és visszaszorítására törekedtek, ezért okkal kapta a környezetvédelmi jog gyűjtőfogalmat. Mára testet öltött az az elmélet, hogy nem elegendő a szennyezés elleni direkt fellépés, hanem azt már a forrásánál - tehát az általános környezet használatnál - kell megakadályozni vagy minimalizálni, így e két kifejezés elkülöníti a két szemléletet is. Mivel az Európai Unió a fenntartható fejlődés szellemében a környezethasználatot is igyekszik szabályozni, - amely nem feltétlenül tekinthető szennyezőnek -, ezért jobban tükrözi a könyv tartalmát a környezeti jog kifejezés.
Az első fejezet a Célok, alapelvek és feltételek címet viseli. A szabályozás bemutatásának alapját ugyanis annak definiált tárgya képezi. Sajátos jelenség volt az Európai Közösségben, hogy a környezetre és annak védelmével kapcsolatos egyes aspektusokra a másodlagos jogban hamarabb ke-
- 349/350 -
letkeztek szabályok, mint ahogy ez az elsődleges jogban (az alapító szerződésekben) megjelentek volna. Ennek fényében is különleges az a felvetett kérdés, hogy az Európai Uniónak van-e környezet fogalma. Ez első ilyen megnyilvánulás 1990-ban történt a Maastrichti Szerződéssel kapcsolatos tárgyalások megkezdése előtt, amikor a Közösség állam- és kormányfői egy nyilatkozatot fogadtak el a környezetről. Ennek fényében levegő, a folyók, a tavak, a tengerparti és tengeri vizek minősége, az élelmiszer és az ivóvíz minősége, a zaj elleni védelem, a talaj szennyezése, a talajerózió és a sivatagosodás elleni védelem, az élőhelyek, a növény- és állatvilág, a táj és a természeti örökség megőrzése, a lakóterület minőségének megőrzése képezi az egészséges és tiszta környezethez való jog alapját. Így az európai környezet fogalma nagyon széles, nem is létezik olyan, amely megkülönböztethető lenne bármely egyedi, helyi, regionális vagy nemzetközi környezettől.
A környezeti politika céljainak eszenciáját hordozza a Lisszaboni Szerződés által megfogalmazottak, miszerint az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely a környezet minőségének magas fokú védelmével és javításával párosul. A fenntartható fejlődés fogalma valóban nem tisztult le és tartalmának határai is bizonytalanok. Jogos az a megállapítás, hogy probléma is marad az, milyen fejlődés tekinthető fenntarthatónak.
A környezeti politikában megfogalmazott védelem magas szintje a gyakorlatban azt képviseli, amelyet magas szintű környezetvédelemmel rendelkező tagállamok is képviselnek. E gondolathoz hozzá lehet tenni, hogy a környezetvédelmi politikát leggyakrabban az a tény irányítja, hogy egy vagy több tagállam jelentős környezetvédelmi tárgyú jogszabályokat fogadott el. Így alakult ki a Közösségen belül "vezetők" köre (tipikusan Németország, Hollandia és Dánia) valamint a "sereghajtók", akik elsősorban a környezetvédelmi alapelvek és minimum szabályok átültetésére szorítkoztak (Görögország, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Belgium).[2]
Az Európai Unió jogának alapelvei a környezeti cselekvés alapelveinek lehet tekinteni. Mára letisztult és egyértelművé vált, hogy az alapelvek, így a környezetjogban is megfogalmazott alapelvek (szubszidiaritás, integráció, elővigyázatosság, megelőzés, károk forrásánál történő helyreállítás, szennyező fizet) nemcsak a jogalkotás irányadó mércéje, hanem az ítélkezés alapja is lehet. A szerző éles látással világít rá arra a kérdésre, hogy a szubszidiaritás általános problémáján túl, ezek az alapelvek milyen kérdéseket vetnek fel a környezetvédelem területén. Valóban nem könnyű feladat annak objektív bemutatása, hogy a környezeti célok mikor érhetőek el jobban uniós szinten, és mikor ennél alacsonyabban. Ugyancsak nem teljesen egyértelmű, hogy mit is lehet vagy kell érteni a "jobban" szó alatt.
A mű a Szereplők, eszközök, döntéshozatali eljárások címet viselő fejezetben röviden, de lényeget megragadva ismerteti a környezetjog alakításában részvevők sorát. A Bizottság, a Parlament és a Tanács szerepe sokak számára ismert, azonban az egyéb szereplőké kevésbé. A könyv hasznos információkat ad az körüről is. A környezetjogi eszközök tematizálásának körében hangsúlyozható, hogy a jogi és politikai eszközök (rendelet, irányelv, határozat, ajánlás, állásfoglalás) sokak számára ismert, azonban a vállalkozások és a magánszemélyek magatartását befolyásoló eszközök bemutatása e jog területén külön figyelmet érdemel. Az engedélyezés, a tiltás, az információk és figyelemfelhívások olyan egyedi eszközök, amelyek jogforrási jellegüket tekintve illeszkednek a jogi és politikai eszközök sorába, bár tartalmuk sajátos. Legtipikusabb példa az engedélyezés területe, ahol a megelőzés és elővigyázatosság elve alapján az Unió általában irányelv vagy rendelet formájában határozza meg azon esetek, tevékenységek körét, amikor a tagállam hatóságának engedélyére van szükség, ahhoz, hogy az folytatható legyen.
Szerző hosszabban taglalja a döntéshozatali eljárásra vonatkozó megállapításokat, amelyekből számos a gyakorlati működésre vonatkozó hasznos információval találkozhat az olvasó. E témakörben a Bizottság, a Parlament és a Tanács körül folyó, környezetvédelmi tárgyú munkából és folyamatokból is kaphatunk rövid, tartalmas ismertetést. A jogalap megválasztása különösen fontos az uniós jog megalkotása során, hiszen egy-egy szabályozás alá vont területnek több jogalapjai is lehet. Helytelen jogalap megválasztása pedig a norma megsemmisítését vonhatja maga után. A Bíróságnak számos esetben kellett ilyen kérdésben dönteni. A könyv csak felvillantja ezen esetköröket, és több tartalmas hivatkozást tesz a "súlypont-elmélet" körébe sorolható precedensekhez és jogszabályi hivatkozásokhoz. A hivatkozott súlypont-elmélet, -amely akár nevezhető súlypont doktrínának, vagy súlypont elvnek -, köréből ízelítőként emelhető ki az Európai Bíróságnak a hulladékról szóló 75/442/EGK irányelvet módosító 91/156/EGK irányelv és a hulladékok szállításáról szóló 259/93/EGK irányelv jogalapjáról szóló megállapításai. Mivel az alapító szerződés egyes cikkeihez tartozó jogalkotás meghatározott döntéshozatali eljárást rendelt, ezért a Parlament és a Bizottság az Európai Bíróságtól kérte a jogszabályok megsemmisítését.[3] A Bíróság hangsúlyozta, hogy pusztán az a tény, hogy egy jogszabály érintőlegesen kapcsolódik a belső piachoz, az nem alapozza meg azt, hogy a jogszabályt a hivatkozott cikkre kell alapítani. Objektív kritériumok alapján arra a megállapításra jutott, hogy a hivatkozott jogforrások elsődle-
- 350/351 -
ges célja a hulladékgazdálkodási környezetvédelmi szempontú szabályozása, így a helyes jogalapnak a (korábbi számozás szerinti) 130s. cikk tekinthető.
A harmadik fejezet alapjaiban kívánja körbejárni az uniós határkör és a tagállami hatáskör között határ megrajzolásának kérdését. E köré épülő vita folyamatos, és visszatérő konfliktusokat generál az unió és a tagállamok között. A fejezet e kérdés környezetvédelmi aspektusainak bemutatására törekszik. A Lisszaboni Szerződés szerinti 34. és 36. cikk elemzésekor nem szabad elfelejteni, hogy a környezetvédelem nagyobb vita részét képezi. Misem bizonyítja ezt jobban, hogy számos ítéletet hozott a Bíróság ezen ügyekben. A szerző gyakorlati látásmódját tükrözi mindaz, hogy megállapításait a folyamatok mögött húzódó gazdasági gondolkodás (export-import intézkedések) szerint tagolja. Ennek a gondolatkörnek vonalára épülnek az unió környezetvédelmet érintő horizontális eszközei (negyedik fejezet), amelyek jellegüket tekintve valamennyi környezeti elemet, ágazatot átfogja, arra hatással van.
A horizontális eszközök közül elsőként kell kiemelni a tiszta környezethez való jogot. Az erre vonatkozó jogi megállapításokat az Európai Unió Alapvető Jogok Chartája nem tesz, csak annyit mond, hogy a magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba. A tételes jog legmagasabb szintjét az Aarhusi Egyezmény tartalmazza. A könyv számba veszi azon három alapvető jogot (információhoz való hozzáférés, környezeti döntéshozatalban való részvétel, igazságszolgáltatáshoz való jog), amely ezen Egyezmény meghatároz. Furcsa anomália az, hogy pont az Unió az a részes fél, aki az előírásoknak megfelelően még nem hozott jogszabályt az Egyezmény átültetésére. A további horizontális eszközök köréből a leggyakrabban hivatkozott vagy bemutatott hatásvizsgálat mellett számos egyéb eszköz is jelentős hatással van a környezetjogra. A szerző ezek közül jogosan említi elsőként a finanszírozást, hiszen e nélkül az ilyen tárgyú beruházások nem létezhetnének, ugyancsak hasonló súllyal kell kezelni az adók és díjak kérdéskörét is. Különös aktualitása van az e fejezetbe helyet foglaló környezeti felelősségnek is, hiszen a Bizottság 2013-ban vizsgálta meg a környezeti felelősségről szóló 35/2004 EK irányelv átültetésének megfelelőségét.[4]
A mű ötödiktől fejezetétől a tízedik fejezetéig tartalmazza az Unió környezeti jogának ágazati szabályaira vonatkozó megállapításokat. Elsőként említve a biológia sokféleséget és a természet megőrzését. Az Unió létrehozta a természetvédelmi területtől és nemzeti parki területektől elkülönülő NATURA 2000 területek sajátos típusát. E védelmi forma eltér az előbb hivatkozott védett területektől, hiszen azon történő projektek, tevékenységek végezhetőek, de csak akkor, ha fenntartási céljaival az nem ellentétes, vagy nem veszélyezteti a kijelölés alapjául szolgáló fajokat. A szerző megemlíti azonban a figyelem központjába kevésbé körülő, természetvédelemhez kapcsolódó pénzügyi eszközöket (LIFE és LIFE+) is. A mű számos és hasznos megállapítással szolgál az állatvédelem területére vonatozó joganyag ismertetésével. Az egész fejezet színvonalát emeli, hogy szerző különböző számadatokat is hivatkozik a joganyagokhoz kapcsolódóan, amely érzékelteti, mekkora területet, egyedszámot érint az Unió joga.
Az Európai Unió jogában ugyancsak nem jellemző, hogy önálló ágazatot képviseljen a termékekre és termékek összetételére és forgalmára vonatkozó szabályozás. A szerző maga is elsőként jegyzi meg az erről szóló fejezetben (hatodik fejezet), hogy az Uniónak nincs következetes, átfogó termékpolitikája. Az pedig el nem vitatható megállapítás, hogy a termékpolitika hatást gyakorol az egészségre, fogyasztóvédelemre és a környezetvédelemre. Az Uniónak valóban vannak kezdeményezései az integrált termékpolitikára, azonban a meglévő jogszabályok inkább egyes szempontok szerint határozzák meg egy termékkörre vonatkozó feltételeket.
A termékpolitika számos területet érint (gépjárművek, csomagolások, nehézfémtartalmú termékek, ózonkárosító anyagokat tartalmazó termékek, kémiai anyagok, peszticidek és biocidek stb.), de a szerző nem feledkezik meg - Magyarországon is sokat vitatott - génmódosított szervezetekre vonatkozó normákról. A szabályozással szemben megfogalmazott legmarkánsabb kritika, hogy a jelenleg hatályos szabályozásban a nyilvánosság részvétele alig biztosított. Jogos felvetés az is, hogy a génmódosított szervezetekkel szembeni ellenérzések az egészségi és környezeti kockázattal kapcsolatos aggodalmakon alapulnak.
A vízvédelem uniós szabályozásának története az 1980-as évekre nyúlik vissza, amikor is a vizek minőségi védelmére komoly hangsúlyt fektetett a nemzetközi jog is. A szabályozás értelem szerűen elsődlegesen az édesvizek és a tengerek minőségi védelmét szolgálja, és ennek megfelelő, átültetést igénylő irányelvek születtek. A könyv élesen rávilágít arra is, hogy a 2000/60 EK irányelv (ún. Vízkeret Irányelv) nemcsak az előzőekben megfogalmazott célok szerinti előírásokat tett, hanem bevezette a vízgyűjtő fogalmát. A tagállamoknak pedig a területhez tartozó igazgatási szerveiket az irányelv által meghatározott vízgyűjtőkhöz igazítva kellett kialakítaniuk. Ezt természetesen több államban aggodalmat okozott. Nem szabad elfeledkezni, hogy Magyarország már több évtizede vízügyi igazgatását vízgyűjtőkhöz igazítja, amelyből még néhány elem napjainkban is megtalálható. Szerző által felsorolt számos területen (ivóvíz, fürdővíz, felszín alatti víz, nitrát szennyezés elleni védelem,
- 351/352 -
veszélyes anyagok és ipari kibocsátások) markáns szabályokat alkotott a környezet védelme érdekében, melyek látványos eredményeket is tudnak felmutatni.
A mű az ágazati szabályok taglalása során nagyobb lélegzetvételű fejezetben taglalja a hulladékgazdálkodás kérdését, amely - egyetértve a könyvben megfogalmazottakkal - problémás terület. E témakör számos részterületére határozott meg jogi normát az Unió, azonban alapvető sarkalatos kérdés még a mai napig vitákat generált, miszerint mi tekinthető hulladéknak. Ha az Európai Bíróság esetjogát vizsgáljuk e tárgyban, akkor bizonyos támpontok meghatározhatóak lehetnek az elhatárolás kérdéskörében. Kiindulópontként nem szabad megfeledkezni arról, hogy a hulladék egyben áru is lehet, így meghatározza a másodlagos nyersanyagpiacot is. A Bíróság a Bizottság kontra Belga Királyság ítéletében azzal, hogy kimondta, a hasznosítható és nem hasznosítható hulladéknak nem vitatottan van saját kereskedelmi értéke, elismerte annak áru jellegét. E kérdéskörben született meg a későbbi ítéletekben is többször kiindulási alapot képező Palin Granit ítélet, amely a gránitbányából kikerülő, a helyszínen további hasznosításra váró maradék kövek, kőzúzalék sorsa, illetve annak jogi megítélése volt. A bírósági gyakorlat azonban további, szubjektív elemmel is bővítette az elhatárolás kérdéseit, hiszen a vizsgálat tárgyává tette az irányelvi megfogalmazásban szereplő "megválni" kifejezést.
Tekintettel arra, hogy a környezetvédelmi normák önmagukban nem képesek elérni az Unió által célul kitűzött magas szintet, ezért a környezeti jog ismertetésekor nem hiányozhatnak azok a jogi normák és politikák ismertetése, amelyek érintőlegesen találkoznak a környezetvédelemmel. E meglátás alapján fogalmazta meg az Unió, hogy a környezetvédelmi célkitűzéseket más területen (mezőgazdaság, halászat, közlekedés, energia, kereskedelem, turizmus) is érvényesíteni kell. A környezetvédelmi kérdésekkel foglalkozók elsősorban a direkt ilyen irányú szabályokkal foglalkoznak elsőként, így különösen hasznos lehet az olvasó számára, hogy a szerző gyakorlati tapasztalataival kiegészítve ismerhetik meg az területre vonatkozó legfontosabb normákat és egyéb uniós eszközöket. Mivel periférikusan jelenik meg sok esetben, ezért itt különösen érdemes felhívni a figyelmet a turizmus kérdésére.
A műnek egyfajta tartalmi keretes jelleget is ad az, hogy utolsó fejezetei az uniós jog végrehajtásával (12. fejezet) és a környezetvédelem európai politikai (13. fejezet) kérdéseivel foglalkozik. Egyet kell érteni a szerzővel abban is, hogy a végrehajtás nehézségeit növeli az a szemlélet is, amely szerint a több tagállamban a környezetvédelmet a magas életszínvonallal rendelkező államok és társadalmak problémája. Így számukra inkább elsődleges a gazdasági fejlődés, és majd foglalkoznak a környezeti problémákkal, ha a fejlettebb tagállamok gazdasági színvonalát elérték.
Vitathatatlan tény, hogy az uniós környezetvédelmi jog fejlődése, a jogalkotás és egyéb belső folyamatok kapcsolatban vannak az Európapolitikával is. Ahogy a szerző fogalmaz "az EU környezeti jogalkotásának legnagyobb érdeme, hogy létezik, és hogy léte az összes tagállamot arra kényszerítette, hogy nemzeti törvénykönyveikben legyenek azonos rendelkezéseik. A szabályok e készletére építkezhet a környezeti politika, ha létezik politikai akarat." Mindazon által meg kell jegyezni, hogy számos kihívás áll még e terület előtt, kezdve azzal, hogy az Unió környezeti joga a lehetőséghez képest bírjon a pontosság és a részletesség jellemzőivel, mivel ez sok jogszabályból - különösen irányelvből - még hiányzik.
Összegezve elmondható, hogy Ludwig Krämer műve a magyar környezetvédelemmel foglalkozó jogirodalomban egy hiánypótló mű, hiszen gyakorlati szemléletével nem csak bemutatja a környezeti jog Unión belüli rendszerét, hanem annak működését is hibáival és problémáival együtt. Különösen hasznos lehet azok számára, akik bár ismerik az Európai Unió környezeti és környezetvédelmi jogát, azonban a jogterületet működésére nem látnak rá. A lelkiismeretes fordítói munkát jelzi az is, hogy a mű magyar nyelvre történő átültetése is kiválónak tekinthető címétől egészen a tárgymutatóig. ■
JEGYZETEK
* Dialóg Campus Kiadó, Pécs 2012. 464 o.
[1] Sixth Community Enviroment Action Programma (COM) 2007 225. final 4.
[2] Helen Wallace - William Wallace: Politikák születése az Európai Unióban II. kötet, Pécs 1999. 33. o.
[3] A Bíróság a "Titán-dioxid-ügy" vonatkozásában ugyanis kimondta, hogy két jogalap alkalmazása kizárt, amennyiben az azokra külön-külön előírt eljárások egymással összeegyeztethetetlenek, és/vagy a jogalapok halmozása sértené az Európai Parlament jogait. [C-300/89. sz. Európai Közösség Bizottsága kontra Európai Közösség Tanácsa ügyében 1991. június 11-én hozott ítélet (EBHT 1991, I-02867. o.]
[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52010DC0581 (2016.02.04.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorandusz hallgató (SZTE-ÁJTK), főosztályvezető-helyettes (OKTF).
Visszaugrás
