A Római Szerződés aláírásának ötven éves évfordulója alkalmából elfogadott Berlini Nyilatkozat után zárt ajtók mögött megindult a tagállami egyeztetés az alkotmányozási folyamat lezárásáról. Két év telt el a 2005. áprilisi végi és május eleji francia, illetve holland népszavazás óta, és újra előkerült a fiókból az Alkotmányszerződés szövege. A két elutasítást követően hivatalos nyilatkozatokból is azt lehetett kiolvasni, hogy egy másfél-két évig tartó "gondolkozási időszak", azaz szünet után újra fog indulni a folyamat. Az elkövetkező hónapokban el fog dőlni, hogy sikerül-e az Uniót megújított alapokra helyezni a 2009. évi európai parlamenti választások előtt.
Az Európai Tanács 2007. június 20-21-i ülése várhatóan dönteni fog egy új kormányközi konferencia összehívásáról annak érdekében, hogy a tagállamok megoldást találjanak az intézményi reformok kérdésére, más szóval az alkotmányozási folyamat lezárására. A kormányközi konferencia első ülése várhatóan az EU elnökségét 2007. második felében adó Portugáliában lesz. A tárgyalások 2007-ben vagy 2008 első félévében lezárulhatnak.
Jelen tanulmány kísérletet tesz a 2003/2004. évi kormányközi konferencia, illetve a várhatóan idén összehívásra kerülő kormányközi konferencia összehasonlítására formai, jogi és tartalmi szempontból. A tanulmány felvázolja továbbá a közösségi szintű kisebbségvédelem - az I-2. cikkben található megfogalmazáson túlmutató - további megerősítésének lehetőségét az Alkotmányszerződésben.
Az Alkotmányszerződést az Unió tagállamainak állam- és kormányfői 2005. október 29-én írták alá. A szöveg jövőjével kapcsolatos bármilyen döntést kizárólag az Európai Tanács hozhat meg. Az Alkotmányszerződés maga is rendelkezik arról, hogy amennyiben az Alkotmányszerződés ratifikációja néhány országban nehézségekbe ütközik, de a tagállamok négyötödében már lezárult a ratifikáció, akkor az Európai Tanácsnak össze kell ülnie1. Függetlenül ettől a nem hatályos rendelkezéstől, a francia és a holland népszavazások után az Európai Tanács több alkalommal hozott döntést az alkotmányozási folyamattal kapcsolatban2.
Az Alkotmányszerződés megrekedt ratifikációs folyamatára vonatkozóan jelenleg a 2006. júniusi Európai Tanács döntését kell kiinduló pontnak tekinteni. A tavaly júniusi csúcson a tagállamok állam- és kormányfői elfogadtak egy párhuzamos cselekvési tervet azzal a szándékkal, hogy 2008 végéig megoldás és megállapodás szülessen az Alkotmányszerződés sorsáról3. A párhuzamos cselekvési terv lényege: ki kell használni a hatályos szerződések által kínált lehetőségeket, folytatva a jogalkotást, emellett nyitva kell hagyni az Alkotmányszerződés hatálybalépésének a lehetőségét. Ez utóbbi kérdésben az Európai Tanács ütemtervet is elfogadott, amelynek első állomása a Római Szerződés aláírásának ötvenedik évfordulója alkalmából 2007. március 25-én elfogadott ún. Berlini Nyilatkozat volt4. A jogilag nem kötelező politikai nyilatkozat megerősíti a tagállamok elkötelezettségét az európai értékek, az Unió egysége és az integráció továbbfejlesztése mellett. A nyilatkozat nem utal közvetlenül az alkotmányozási folyamatra, ugyanakkor aláhúzza: "közös célunk, hogy a 2009. évi európai parlamenti választásokig egy megújított közös alapra helyezzük az Európai Uniót".
A tavaly júniusi Európai Tanács következtetéseinek másik fontos eleme: az Unió elnökségét 2007 első félévében ellátó Németország által készítendő jelentés az Alkotmányszerződés ratifikációjával kapcsolatos vita állásáról. A szöveg továbbá úgy rendelkezik, hogy a 2008. második félévi francia elnökség során megállapodás születik az Alkotmányszerződés jövőjéről annak érdekében, hogy a 2009. évi európai parlamenti választásokig rendezni lehessen az Alkotmányszerződést, és a bővítési folyamat ne szenvedjen késedelmet a szükséges intézményi reformok késlekedése miatt.
A megoldási lehetőségek vizsgálata előtt alá kell húzni, hogy intézményi reformokra az Alkotmányszerződés elvetése esetén is szükség van, a szerződéseket 2009 előtt az alkotmányozási folyamattól függetlenül is felül kell vizsgálni. A hatályos szerződéseket a következő európai parlamenti választások előtt két intézményi kérdésben kell/kellett módosítani, amelyek az Európai Bizottság, illetve az Európai Parlament 2009 utáni összetételét érintik. Ez utóbbit a bolgár-román csatlakozási szerződés rendezi, a 2009. novemberben felálló Bizottság összetételére vonatkozóan ugyanakkor megoldást kell találni.
A csatlakozási szerződés részét képező, a Bolgár köztársaság és Románia csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány rendezi az Európai Parlament összetételének kérdését 2009 és 2014 között; az Európai Parlamentnek ugyanis 2007 és 2009 között átmenetileg az EKSZ 189. cikkben lefektetett 732 fő helyett 786 tagja van. Ahhoz hogy a szerződésben foglalt maximális létszámot ne lépje túl az Unió a következő, a működését 2009-ben megkezdő parlamentben megszerezhető mandátumok tekintetében, újra kellett osztani a tagállamok által delegált képviselők számát. A hivatkozott okmányt a csatlakozási szerződés 2. cikkével összhangban - az Alkotmányszerződés hatályba lépésének időpontjáig - abban az esetben kell alkalmazni, amennyiben az Alkotmányszerződés 2007. január 1-jén még nem lép hatályba5.
Az okmány 2. részének 9. cikke módosítja az EKSZ 189. cikkét, és az Európai Parlament tagjainak számát legfeljebb 736 főben állapítja meg. Az Alkotmányszerződésben a küszöbérték 750 fő6. A 2005-ben aláírt csatlakozási szerződés továbbá megállapítja, hogy az egyes tagállamoknak hány képviselője lehet az Európai Parlament tagja a 2009-2014 közötti időszakban. (Így például Magyarország a jelenlegi 24 helyett 22 képviselőt küldhet az Európai Parlamentbe. Ez a számon vélhetőleg az alkotmányozó folyamat sikeres és eredményes lezárása sem változtat.)7
A Bizottság 2009 utáni összetételére vonatkozóan a bolgár-román csatlakozási szerződés nem kínál megoldást; ezért az alkotmányozástól függetlenül is szükség lenne egy kormányközi konferencia összehívására 2009 előtt, amelynek módosítania kellene az EKSZ-nek a Bizottság összetételére vonatkozó rendelkezéseit. A Nizzai Szerződés rendelkezik a Bizottság létszámának a felülvizsgálatáról, abban az esetben, ha az Unió tagjainak a száma eléri a 27-et. A 2003-as csatlakozási okmánnyal módosított8 Jegyzőkönyv az Európai Unióról 4. cikkében kimondja: "Amikor az Unió 27 tagállamot számlál… A Bizottság tagjainak száma kevesebb, mint ahány tagállam van. A Bizottság tagjait egy egyenjogúságon alapuló rotációs rend szerint kell kiválasztani, amelynek szabályait a Tanács fogadja el egyhangú határozattal. A Bizottság tagjainak számát a Tanács állapítja meg egyhangú határozattal."9 Ez a módosítás az Unió huszonhetedik tagállamának csatlakozását követő első Bizottság hivatalba lépésének időpontjától, azaz 2009 novemberétől alkalmazandó. A jegyzőkönyv megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket a Bizottság összetételére vonatkozó új szabályok kialakítása során figyelembe kell venni10. Az Alkotmányszerződés I-26. cikke átveszi a jegyzőkönyvbe foglalt szempontokat11 azzal a fontos különbséggel, hogy kimondja: "Az Alkotmány rendelkezései alapján kinevezett első Bizottság a tagállamok egy-egy állampolgárából áll, beleértve az elnökét, valamint az Unió külügyminiszterét, aki a Bizottság egyik alelnöke", azaz a 2009-ben felálló új Bizottság esetében az Alkotmányszerződés érvényesítené az "egy ország - egy biztos" elvet, míg a jelenleg hatályos szerződések ezt nem teszik lehetővé. Az "egy ország - egy biztos" elvének érvényre juttatása a kis és közepes méretű tagállamok érdeke, mivel számukra így minden ciklusban biztosított a jelenlét a Bizottság munkájában.
A 2003/2004-es kormányközi konferencia összehívásáról első alkalommal a Nizzai Szerződéshez csatolt 23. számú "Európa jövőjéről" szóló nyilatkozat tett említést. A szövegben akkor egy 2004-ben összehívandó kormányközi konferencia szerepelt12. Egy évvel a Nizzai Szerződés aláírását követően, 2001. decemberében a laekeni Európai Tanács elfogadta az ún. laekeni nyilatkozatot, amely rendelkezett az Európai Konvent összehívásáról. A tagállamok kormányzati képviselőiből, a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament küldötteiből álló Európai Konvent másfél éves tevékenysége alatt kidolgozta az Alkotmányszerződés tervezetét, amelyet a Konvent elnöke, Valéry Giscard d’Estaing 2003. június 15-én terjesztett az Európai Tanács elé. A 2003. október 4-én Rómában összeült kormányközi konferencia a tervezett három hónapos tevékenységét további hat hónappal megtoldva 2004. június 18-án politikai megállapodásra jutott az Alkotmányszerződés szövegéről. Ezt követően került sor a szöveg jogtechnikai, szerkesztési és nyelvi véglegesítésére, és a 2004. október 29-i ünnepélyes aláírást követően kezdődött meg a ratifikációs folyamat, amely hét hónappal zátonyra futott a 2005. májusi francia és a 2005 júniusi holland népszavazáson.
A 2007. évi kormányközi konferencia annyiban különbözik az előző konferencia előkészületeitől, hogy a legfontosabb tartalmat érintő egyeztetések és egyezkedések a tagállamok között várhatóan lezajlanak még a konferencia összehívása előtt. Jelen esetben ugyanis nincs szükség egy teljesen új szöveg kidolgozására, hanem egy korábban elfogadott, a tagállamok kormányfőinek kézjegyével ellátott dokumentum finomhangolására és módosítására kerül sor várhatóan. E tekintetben a jelenlegi helyzet egyedülálló és előzmények nélküli az integráció történetében; még nem volt példa arra, hogy egy kormányközi konferencia feladata egy megelőző konferencia által kidolgozott és elfogadott, a ratifikációban elutasított szöveg módosítása lenne. A 2003/2004-es kormányközi konferenciát megelőző kormányközi konferenciák minden esetben új szerződéseket hoztak létre.
A majdani kormányközi konferenciát előkészítő jelenlegi egyeztetések ún. nemzeti kapcsolattartó személyek ("focal points") találkozói keretében zajlanak. A tagállamok képviselői egyrészt plenáris formában tanácskoznak, másrészt az Unió elnökségét adó Németország nemzeti kapcsolattartó személyével bilaterális alapon folytatnak megbeszéléseket13. A miniszterelnökökhöz általában közel álló politikusok és tisztviselők feladata és szerepe nagy jelentőségű, javaslataikkal és előzetesen közvetített kompromisszumaikkal megágyaznak a magas szintű politikai megállapodásoknak, amelyek az Európai Tanács ülésein, idén júniusban és azt követően születnek meg az alkotmányozás tárgyában. Emiatt ezt az előkészítő fázist egyfajta szakértői szintű kormányközi konferenciának is lehet tekinteni. A helyzet érdekessége, hogy bár az Európai Tanács felhatalmazta a soros elnök Németországot, hogy készítsen jelentést az Alkotmányszerződés ratifikációjával kapcsolatos vita állásáról, ugyanakkor a Tanács formálisan nem hívott össze kormányközi konferenciát. Ezért formailag a "focal pointok" találkozói, amelyek keretében a szerződések módosítását érintő meghatározó döntéseket készítenek elő, nem tekinthető kormányközi konferenciának.
A Berlini Nyilatkozatról folytatott egyeztetések céljából 2007. januárban életre hívott "focal point" csoport egyeztetéseinek kiindulópontja a következő: az Alkotmányszerződés szövegét nem lehet módosítás nélkül elfogadni, ugyanakkor az is világosan látszik, hogy függetlenül a jogtechnikai megoldásoktól, az Alkotmányszerződés tartalmának radikális újraírása sem valószínűsíthető. Ezt vélhetőleg legkésőbb az Európai Tanács júniusi következtetései meg fogják erősíteni. A fő kérdés a júniusi csúcs elnökségi következtetései tekintetében: az újrainduló tárgyalások kiinduló pontja az Alkotmányszerződés szövege lesz, vagy a Nizzai Szerződés alapjairól indulnak el az intézményi tárgyalások. A következtetések arra is választ fognak adni, hogy milyen típusú és milyen szintű tárgyalások követik az Európai Tanács júniusi ülésén elfogadott kompromisszumos jelentést. További fontos kérdés: mit fog tartalmazni a jelentés? Csupán egy összefoglalót a vita állásáról, vagy emellett a vitatott kérdések pontos beazonosítását, illetve esetleg már egy átfogó megoldási javaslatot is? Amennyiben ez utóbbira kerül sor, a színfalak mögött megszülethet az új politikai megállapodás. A német elnökség célja a legfontosabb elvi és tartalmi kérdésekben megegyezésre jutni a júniusi Európai Tanács üléséig, ami vonatkozna mind a formális (pl. milyen típusú szerződés jöjjön létre), mind a tartalmi (pl. az intézményi csomag megtartása) kérdésekre. Amennyiben sikerülne az összes alapkérdést érintő politikai megállapodásra jutni a német elnökség alatt, úgy a portugál elnökség során összehívandó kormányközi konferencia elsősorban technikai jellegű egyeztetésekre szorítkozna, és várhatóan három-négy hónap alatt lezárható lenne.
Vélhetőleg így születhetne a leghatékonyabb, minden tagállam kormánya számára elfogadható megoldás, csak kérdés, hogyan fogadják majd azt az európai polgárok, esetleg a nemzeti parlamentek, hogy minden korábbinál átláthatatlanabb módon, néhány beavatott személy hozza meg az Unió jövőjét és a tagállamok mozgásterét hosszú távon meghatározó döntést. Tartalmi kérdéseket tekintve megállapítható, hogy a megállapodáshoz a júniusi csúcsig hátralévő egy hónap elegendő lehet. Összehasonlításképp a 2003/2004-es kormányközi konferenciát eredetileg három hónaposra tervezték, ami egy fél évvel kitolódott, de a 2003 decemberi Európai Tanácson már csak három nyitott kérdés maradt. 2003-ban nem volt kizárt, hogy sikerül tető alá hozni az alkotmányt a reformok jelentőségéhez képest meglehetősen rövid idő alatt14.
Két elem megemlítése érdemel még figyelmet a jelenlegi helyzet és a legutóbbi kormányközi konferencia formai szempontból történő összehasonlításában. A 2003/2004-es kormányközi konferencia keretében négy felső szintű, kilenc külügyminiszteri szintű és három "focal point" találkozóra került sor, a tárgyalások alapját jelentő szövegtervezet mintegy száz pontban módosult a tárgyalások eredményeképp.
A másik érdekesség, hogy a "focal point" rendszer létezett a 2003/2004-es kormányközi konferencia során is, de azt csak két héttel a kormányközi konferencia összehívása után hozták létre, 2004. októberében. Az olasz elnökség elsősorban Németország és Franciaország akkori nyomására eredetileg csak a legmagasabb szinten, állam- és kormányfői részvételével folytatott tárgyalásokon, illetve az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanács tagjainak előkészítő ülésein kívánt tárgyalásokat folytatni az Európai Konvent által kidolgozott tervezetről. Amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a tagállamok több technikai kérdésbe burkolt tartalmi felvetésekkel bombázzák az akkori elnökséget ellátó Olaszország külügyminisztériumát, az elnökség életre hívta a "focal point" rendszert. Mindössze két szakértői ülés volt az olasz elnökség és egy ülés az ír elnökség alatt15.
A formai szempontok vizsgálata során végül felmerül a kérdés, hogy módosítható-e az Alkotmányszerződés szövege újabb kormányközi konferencia összehívása nélkül? Lényegében ugyanazok a szereplők az Európai Tanácson, mint a legutóbbi kormányközi konferencián. Akkor az öt felső szintű fordulóból hármat az Európai Tanáccsal egy időben, vagy annak keretében tartottak meg. Ahogy a fentiekben kifejtésre került, nem lehet kizárni, hogy a júniusi Európai Tanácson politikai megállapodás születhet a módosítások elvi és tartalmi elemeiről. Ennek ellenére szükség van egy újabb kormányközi konferencia összehívására az EUSZ 48. cikke értelmezése alapján.
Összességében: várhatóan a 2007. júniusi Európai Tanács elnökségi következtetései és az ülésen elfogadandó jelentés utalni fog egy új kormányközi konferencia összehívására, és arra is, hogy milyen szinten folyjanak a tárgyalások, illetve mekkora mozgásteret kapnak a konferencián a tagállamok a tárgyalások alapját képező dokumentum módosítására. Kormányközi konferenciát formailag az EUSZ 48. cikke szerint csak a Tanács hívhat össze. Ezért várhatóan az Általános ügyek és külkapcsolatok Tanácsa, vagy a Tanács bármely más formációja, a júniusi csúcs utáni soron következő ülésén dönthet a kormányközi konferencia összehívásáról és első ülésének időpontjáról.
A tárgyalások továbbra is szigorúan zárt ajtók mögött folynak majd várhatóan annak ellenére, hogy egyre nagyobb igény mutatkozik az átláthatóság fokozására. Éppen ez volt egyébiránt a meghiúsult ratifikációnak is az egyik kiváltó oka. A kettős kommunikáció, amely sikerként és nemzeti győzelemként próbálja beállítani a tárgyalásokat, összeférhetetlen a tagállamok részéről tanúsított kompromisszumkészséggel, amely nélkül nem lehet megállapodást kötni. Ezért arra lehet számítani, hogy az egyeztetések nem fognak elhúzódni, a tagállamok túlnyomó többségének közös érdeke a mielőbbi megállapodás, annak érdekében, hogy a nyilvánosság kizárásával folyó tárgyalások körüli találgatások ne adjanak túlzott teret az újabb eurószkeptikus aggályoknak.
A tanulmány nem tesz kísérletet a jogi megoldások részletes feltárására, csupán megjelöli a folyamatban lévő egyeztetések által követhető lehetséges utakat. Amennyiben sikerül megállapodni az új szövegről, négy jogi megoldás kínálkozik az alkotmányozó folyamat lezárására. Mindegyik abból indul ki, hogy az Alkotmányszerződésbe foglalt reformok nagy része megvalósul, illetve újabb rendelkezések is megjelennek a majdani megállapodásban.
A jogalap minden esetben az Európai Unióról szóló szerződés 48. cikke: "Bármely tagállam kormánya vagy a Bizottság javaslatot nyújthat be a Tanácsnak az Unió alapját képező szerződések módosítására. Ha a Tanács az Európai Parlamenttel, illetve adott esetben a Bizottsággal folytatott konzultációt követően a tagállamok kormányai képviselőinek részvételével tartandó konferencia összehívását támogató véleményt bocsát ki, a Tanács elnöke összehívja a konferenciát abból a célból, hogy közös megegyezéssel meghatározzák a fenti szerződések módosításait… A módosítások azt követően lépnek hatályba, hogy azokat alkotmányos követelményeiknek megfelelően valamennyi tagállam megerősítette".
Az első megoldás az Alkotmányszerződés módosított változatának elfogadása. Ebben az esetben a tárgyalások alapja az Alkotmányszerződés szövege lenne, és a végeredményben hasonlóan az Alkotmányszerződés kidolgozásakor kitűzött céllal: az új szerződés a korábbi szerződések helyébe lépne. Az Alkotmányszerződés jelenlegi szövege ezt a megoldást alkalmazná. A IV-438. cikk kimondja: "az e szerződéssel létrejött Európai Unió az Európai Unióról szóló szerződést létrehozó Európai Unió és az Európai Közösség jogutódja." Ebben az esetben az új szerződés tehát egységes szerződésként jelenne meg; hatályba lépése esetén az elsődleges jogforrásokat az Alkotmányszerződés (vagy az Alkotmányszerződés új elnevezése) és az Euratom szerződés tenné ki, minden korábbi szerződést és csatlakozási szerződést felülírva. A korábbi szerződések az új szerződés hatályba lépésének napján hatályukat vesztenék16. Ez a megoldás sem érintené ugyanakkor a másodlagos jogforrásokat, az Alkotmányszerződés által hatályon kívül helyezett szerződések és jogi aktusok alapján elfogadott jogi aktusok hatályban maradnának17. A második esetben tehát az Alkotmányszerződés szövegét módosítanák, és végeredményben, esetleg más elnevezéssel, de egy új egységes szerződés születne. Ez a megoldás tűnik jelenleg a legkevésbé valószínűnek.
A második lehetőség a jelenlegi szerződések módosítására irányuló szerződés elfogadása. Ebben az esetben formálisan elvetnék az Alkotmányszerződést, és a Nizzai Szerződés alapjairól indítanák újra a tárgyalásokat. Amszterdam és Nizza után egy újabb módosító szerződés születne, amely felülírja az alapszerződések közül az Európai Közösségek létrehozásáról szóló szerződést (EKSZ), illetve az Európai Unióról szóló Szerződést (EUSZ). Ebben az esetben például az intézményi reformok beépülhetnének az EKSZ-be, a politikákról szóló új, illetve módosított rendelkezések részben az EKSZ-be, részben az EUSZ-ben jelennének meg, a bővítés feltételeiről szóló rendelkezések, vagy az Unió értékeit tartalmazó cikkeket pedig az EUSZ-be emelnék át. Ugyanakkor alá kell húzni, hogy az Alkotmányszerződés által elfogadott egyes fontos reformok nem építhetőek be a jelenlegi szerződési keretek közé automatikusan, vagy erre csak mélyreható technikai módosítást követő megállapodás keretében kerülhet sor. Ilyen például a pillérrendszer felszámolása. Ezt a megoldást elsősorban Hollandia szorgalmazza.
A harmadik megoldás két szerződést hozna létre, annyiban különbözne nem csupán egy módosító szerződést fogadnának el, hanem az intézményi és alkotmányos rendelkezéseket egy külön módosító szerződésben rögzítenék. A politikákról szóló rendelkezéseket egy módosító szerződés tartalmazná, amely részben felülvizsgálná az EKSZ-t, részben az EUSZ-t. Az is lehetséges, hogy a két szerződést nem egy időben fogadnák el, azaz az intézményi reformokat tartalmazó szerződést korábban lezárnák, mint a politikákkal foglalkozó szerződést. Egy ilyen jellegű megoldás eredményét tekintve tehát nem térne el jelentősen a második lehetőségtől, és részben illeszkedne a francia állásponthoz, amely egy ún. "miniszerződést" hozna létre, leválasztva a jelenlegi szövegről a politikákra vonatkozó rendelkezéseket. Ebben az opcióban az is lehetséges, hogy az intézményi szerződést beemelnék az EKSZ-be. Így az Euratom Szerződés mellett továbbra is két szerződése lenne az Uniónak: egy "fő" szerződés a legfontosabb alapkérdésekkel és egy részletszabályokat tartalmazó kiegészítő szerződés.
A negyedik megoldás annyiban térne el a harmadik opciótól, hogy a jelenlegi szerződéseket felülíró két új szerződést hoznának létre: az intézményi és alkotmányos jellegű rendelkezéseket tartalmazó "fő" szerződést, illetve az uniós politikákra vonatkozó rendelkezéséket és egyéb részletszabályokat tartalmazó kiegészítő szerződést. Ezen opció alapján teljesülnének a Nizzában lefektetett célok is, azaz sor kerülne a szerződések egyszerűsítésére. Kérdés, hogy a szerződéseken túl a csatlakozási szerződések hatályos rendelkezéseit is átemelnék-e a kiegészítő szerződésbe.
További nyitott kérdés az Alapjogi Chartára vonatkozó jogi megoldás. Amennyiben nem a második megoldás valósul meg, úgy előreláthatólag valamelyik szerződés (a második esetben az új alapszerződés) tartalmazna utalást az Alapjogi Charta jogi státuszára, és a szöveg egy külön jegyzőkönyvben jelenhet meg. Amennyiben a második megoldás valósul meg, akkor a Charta megmaradhat a szerződés külön részeként, vagy a Charta szövege szintén jegyzőkönyvbe kerülhet18.
A tagállamoknak jelenleg két csoportja látszik elkülönülni. Többségben vannak azok az országok, amelyek a szöveget változtatás nélkül elfogadnák, de a realitások figyelembevételével készek a szöveg módosítására. Az Alkotmányszerződést ratifikált 18 tagállamon19 kívül ide sorolható Dánia, Írország, Portugália és Svédország is, amelyek felfüggesztették ugyan a ratifikációt, de nem tartják szükségesnek a szöveg jelentős átírását. Öt ország: Csehország, az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia és Lengyelország álláspontja ugyanakkor radikálisan eltér a tagállamok többségének megközelítésétől, és vagy jelentős átalakítással, vagy a szövegből a számukra fontos elemek kimazsolázásával ("cherry-picking"), vagy az érzékeny reformok újranyitása árán tartják csak esetleg elfogadhatónak az Alkotmányszerződés szövegét.
A tárgyalások során hasonlóan a korábbi kormányközi konferenciákhoz az összes vitára bocsátott elemet együtt fogják megvitatni a tagállamok képviselői, és amennyiben születik megállapodás, azt is egy vagy néhány kisebb csomagjavaslat elfogadásával fogják elérni. A kormányközi konferenciát vezető elnökség a tagállami felvetések és álláspontok összegzésével a konferencia keretében és egyéb formában (elsősorban kétoldalú alapon) folytatott egyeztetések eredményeképp, összeállít egy dokumentumot, amely tartalmazza a tárgyalt szöveg összes olyan változtatását, amelyről úgy ítéli meg, hogy a tagállamok egyetértését élvezi. A tárgyalásokat ezt követően a csomagról folytatják a résztvevők. A gyakorlat szerint ugyan a legérzékenyebb és legvitatottabb kérdések kikerülhetnek az átfogó csomagból, de a még ebben az esetben is a módosító javaslatok túlnyomó többségét egy csomag részeként fogadják el a tagállamok, valójában szavazás nélkül, konszenzussal. Erre a 2003/2004-es kormányközi konferencia záró dokumentumai szolgáltathatnak példát: a 2004 júniusi brüsszeli Európai Tanács ülése előtt az ír elnökség három dokumentumot köröztetett. Az egyik tartalmazta a "kényes" kérdéseket: pl. a kereszténység megjelenítésére, illetve a minősített többségi szavazás új meghatározására vonatkozó javaslatokat (CIG 85/04), illetve további két csomag tartalmazta a Konvent által beterjesztett szövegtervezet többi, mintegy nyolcvan módosítását (CIG 81/04, illetve a CIG 84/04 számú dokumentum).
A majdani politikai megállapodás tartalmát képező új javaslatokat - amennyiben sikerül megállapodni - is csomagban fogják tárgyalni a tagállamok, ami a kompromisszumokra épülő európai tárgyalási hagyományokra épül, amelynek jelentősége a tagállamok számának növekedése miatt a korábbiaknál is fontosabbá válik. A hagyományos megközelítés alapján semmi sem tekinthető elfogadottnak, ameddig nem születik meg a megállapodás az összes kérdésben ("anything is agreed until everything is agreed").
A jelenlegi folyamatban a tartalmi jellegű változásoknak három formája merülhet fel: 1) módosíthatóak az Alkotmányszerződésbe foglalt reformok és rendelkezések, 2) kihagyhatóak az Alkotmányszerződés egyes rendelkezései, illetve 3) új elemekkel bővülhet az új szerződés.
Az Alkotmányszerződés szövegének módosításáról folytatott vitákban kevés új elem fog felmerülni, mivel azokat már több ízben lefolytatták az Európai Konventben és a 2003/2004-es kormányközi konferencián is. A kereszténység, a szavazati rend, az Unió szimbólumai, a nemzeti parlamenteknek a szubszidiaritás ellenőrzése terén játszott szerepe, az Unió működésének nagyobb átláthatósága (erre vonatkozóan az Európai Tanács 2006 júniusi ülésén több előremutató döntés is született pl. a Tanács üléseinek nyilvánosságáról), az Alapjogi Charta státusza, a minősített többségi szavazás kiterjesztése, elsősorban a közös kül- és biztonságpolitika területére hosszú hónapokig szerepelt napirenden 2002 és 2004 között. Olyan horderejű és jelentőségű ügyekről van szó, amelyekben az elmúlt évek sem változtattak gyökeresen. Több esetben már megvalósultak az Alkotmányszerződésbe foglalt reformok (pl. az említett átláthatóság kérdésében, vagy a csoportos elnökségek felállítása).
Változhat az Alkotmányszerződésben jelentősen bővített rugalmas integráció eszközrendszere is. Az átvezető záradékokat ("passarelle clause") ugyanis több tagállam az integráció elmélyítése kikényszerítésének eszközeként értékeli20. Ugyanakkor a választott kívülmaradás intézménye ("opt-out") több olyan politika területén megjelenhet, elsősorban a szabadság, biztonság és jog térségét illetően, ahol több tagállam egyértelművé tette, hogy nem hajlandók a szuverenitásuk további feladására.
Az Unió külügyminiszterének elnevezésének módosítása iránti igény több tagállam részéről felmerült, ami várhatóan nem érinti az új intézmény Alkotmányszerződésben meghatározott hatás- és feladatkörét.
A változtatások irányulhatnak az Alkotmányszerződésbe foglalt egyes reformok kibontására és pontosítására is. Több olyan elképzelés és új intézmény szerepel az Alkotmányszerződésben, amelynek a végrehajtásáról és megvalósításáról nem rendelkezik a szöveg (pl. külügyi szolgálat, az Európai Tanács elnökének pontos feladatköre stb.).
Valószínűsíthető, hogy a tagállamok ejteni fogják az Unió szimbólumaira és jelképeire vonatkozó rendelkezést, mert azt többen a föderális berendezkedés irányába vezető lépésként értékelik. Ezzel lényegében az összes tagállam egyetért.
A 2000-ben politikai nyilatkozatként elfogadott Alapjogi Charta, amely jelenleg az Alkotmányszerződés második része, is kikerülhet a szövegből, azonban a jogi státuszáról várhatóan komoly vitákat folytatnak majd a tagállamok. Valószínűleg az Alapjogi Charta kikerül a főszövegből és egy jegyzőkönyvbe helyezik el, amellett hogy a jogi státuszára utalni fog az új szöveg. Az Egyesült Királyság és Hollandia számára lehetővé tehetik a későbbi csatlakozást egy ún. "opt-in" megoldással. Hollandia felvetette továbbá az uniós jog elsőbbségét rögzítő cikk törlését az új szövegből
A harmadik típusú változtatás az Alkotmányszerződés szövegének kiegészítése lehet olyan új politikákkal és elemekkel, amelyekre az igény fokozottan jelent meg az Alkotmányszerződés két évvel ezelőtti aláírása óta, és amelyek az európai polgárok érdeklődésének homlokterébe kerültek. A tagállamok törekedni fognak az új kihívásokra történő válaszok megfogalmazására, és ezeknek a szövegben való megjelenítésére. Ide tartozik az éghajlatváltozás, a klímaváltozás elleni küzdelem, az illegális bevándorlás, a közös energiapolitika, illetve a bővítés feltételeinek megjelenítése a szövegben.
Az reformfolyamat szempontjából kulcsfontosságú, hogy újra nyitják-e az intézményi csomagot: a Bizottság összetételére, a minősített többség meghatározására: az úgynevezett kettős többségre, az Európai Tanács választott elnökére, az együttdöntési eljárás kiterjesztésére vonatkozó rendelkezéseket. Az intézményi csomag egy nehezen tető alá hozott kényes kompromisszum. Amennyiben napirendre kerül a csomag bármelyik eleme, az újratárgyalás nem csak azt a veszélyt hordozza magában, hogy a megnyitott kérdésben nem sikerül megállapodni, vagy csak lényegesebben rosz-szabb kompromisszumot kötni, hanem megnyílhat a csomag többi eleme is. Példaként hozható fel a Bizottság összetételének, illetve az új szavazati rendnek, vagy az Európai Tanács választott elnökének az összekapcsolása. A kis és közepes tagállamok fontosnak tartották, hogy a biztosok kiválasztásakor maradéktalanul érvényesüljön a tagállamok egyenjogúságának az elve azt követően, hogy 2014 után megszűnik az egy ország-egy biztos elv. Cserébe, az átfogó kompromisszum egyéb elemeinek a figyelembevételével is, elfogadták a nagy tagállamoknak kedvező új szavazati rendet és az Európai Tanács választott elnökének az intézményét.
Az intézményi csomag tekintetében a jelenleginél olyan jobb kompromisszum nehezen található, amely minden tagállam számára jobb helyzetet teremtene. Ezért még ha sikerülne is az intézményi kérdésekben új kompromisszumot kialakítani, annak eredményeképp több tagállam érdekhelyzete romolhat, ami a későbbi ratifikációt is befolyásolhatja.
Lengyelország újra kívánja tárgyalni a kettős többség rendszerét arra hivatkozva, hogy az kedvezőtlenebb helyzetet teremt számára, mint a minősített többségi szavazás Nizzában elfogadott rendszere. Ehhez a törekvéshez Csehország is csatlakozott. Lengyelország a kettős többség (amely szerint a többség akkor biztosított, ha a tagállamok legalább 55 százaléka egy döntés mögött áll, és a határozatot támogató tagállamok állampolgárainak a száma eléri az Unió népességének legalább 65 százalékát) helyett Lengyelország a tagállamok lakosságának négyzetgyöke alapján kívánja meghatározni a szavazati súlyokat. Látszólag a megállapodás egyetlen eleméről van szó, ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy ez a kérdés az egész reformfolyamat legfontosabb pontja, amelyet a tagállamok a 2003/2004-es kormányközi konferencián hosszas tárgyalásokat követően fogadtak el a teljes intézményi csomag kompromisszumaként.
A tárgyalások végső kimenetelére várhatóan minden korábbinál nagyobb hatást fognak gyakorolni a tagállamok ratifikációs lehetőségei mind a végső megállapodás - amennyiben lesz ilyen - tartalmára, mind arra, hogy milyen végső jogi formát ölt az új kompromisszum. A már ratifikált tagállamok arra hivatkozhatnak, hogy olyan megoldást tartanának szerencsésnek, amely nem teszi szükségessé a hosszadalmas ratifikáció teljes folyamatának lebonyolítását. A sikertelen népszavazást maguk mögött tudó országok nyilvánvalóan az Alkotmányszerződéstől eltérő szöveget szeretnének elfogadni formai és tartalmi szempontból egyaránt. Kérdéses, hogy bármilyen új megállapodást újra népszavazásra bocsátanak-e majd Hollandiában, illetve Franciaországban. A parlamenti ratifikáció nem kizárt ez utóbbi esetben, főként Nicolas Sarkozy elnökké választását követően, aki nem kíván újabb népszavazást tartani. Hollandiában viszont várhatóan újra népszavazásra bocsátják a kérdést.
A ratifikációs fegyver minden bizonnyal a korábbiaknál is erőteljesebben jelen lesz a tárgyalásokon annak ellenére, hogy a legtöbb ország el kívánja kerülni a népszavazást. A 2003/2004-es kormányközi konferencián a leginkább két ország használta a ratifikációs fegyvert, bár eltérő módon. Dánia passzivitásba burkolózott a tárgyalások során, és nem tett olyan javaslatokat, amelyekről nem lehetett biztos, hogy a többi tagállam elfogadja azokat. Ebből a tárgyalási taktikából kiolvashatóak voltak a későbbi ratifikációval kapcsolatos megfontolások. A dán megközelítés az alábbi volt: amennyiben sikerként könyvelhető el a végeredmény, amely nem hagyja figyelmen kívül az ország szempontjait, akkor zökkenőmentesebb megerősítésre lehet számítani a ratifikáció során. Ellentétes esetben a kormány támadási felületet szolgáltathatott volna az eurószkeptikus közvéleményének és politikai pártjainak. A másik példaként említett ország, az Egyesült Királyság, ezzel ellentétes módon használta a ratifikációs fegyvert. Tárgyalási minimumokat határozott meg, amelyekből nem volt hajlandó engedni ("red lines"), és több tucat javaslatát sikeresen el tudta fogadtatni arra való hivatkozással, hogy amennyiben a végső megállapodás nem veszi figyelembe a felsorolt brit szempontokat, akkor megbukhat a ratifikáció, főleg amennyiben népszavazásra bocsátanák a kérdést.
A tárgyalások kimenetelére egyes politikusok személyes ambíciói és szempontjai is nagyban rá fogják nyomni a bélyegüket. Tony Blair 2007. június végi leköszönése, Nicolas Sarkozy elkötelezettsége az intézményi kérdések mielőbbi rendezése iránt, Angela Merkel személyes elkötelezettsége a folyamat újjáélesztésére és lezárására mind, eltérő okokból ugyan, de a korábbinál nagyobb mozgásteret biztosíthatnak a megoldásra törekvő tárgyalásoknak, és meggyorsíthatják a megállapodást.
A tagállamok túlnyomó többsége osztja azt az álláspontot, hogy a 2009. évi európai parlamenti választások előtt az Uniót új alapokra kellene helyezni, ami azt jelenti: ratifikált és hatályba léptetett új szerződéssel kívánják megkezdeni az európai parlamenti választási kampányt. Ahhoz hogy ez megvalósítható legyen, gyors megállapodásra van szükség, olyanra, amely a ratifikációban sem bukik meg még egyszer. Egy újabb kudarc ugyanis hosszú évekre visszavetheti az Unió fejlődését, és alapjaiban áshatja alá az Unió hitelességét és cselekvőképességét. Ebben az esetben fennáll a veszélye a kormányok befeléfordulásának, a konszenzuskultúra feladásának, a "blame game" folytatásának, a bővítési folyamat hosszú időre történő felfüggesztésének. Egy ilyen forgatókönyv megvalósulása esetén nehezen előre jelezhető ellentétes irányba ható integrációs és dezintegrációs folyamatok indulhatnak be az Unióban, amelynek következtében legnagyobb valószínűséggel kialakulna az integráció elmélyítését szorgalmazó országok közötti szorosabb együttműködés a megerősített együttműködéseken keresztül, továbbá a Szerződések adta lehetőségek keretein kívül is kialakíthatnának ezek az országok együttműködési formákat olyan területeken, ahol az Uniónak nincs hatásköre. Ezek az országok alkotnák a mag-Európát, az ezen kívül lévő tagállamok egyre jobban eltávolodnának az integrációs központtól. Egy ilyen forgatókönyv Magyarország, illetve az új tagállamok nagy része számára kedvezőtlen helyzetet teremtene, amelyben az Európa-politika fő célkitűzése - hasonlóan a csatlakozási tárgyalásokhoz - újból az integrációs központhoz való felzárkózás, illetve csatlakozás válna, ami meggátolná a közép-európai országokat abban, hogy az Unió fejlődésének és működősének tevékeny és aktív szereplői lehessenek.
Az alábbiakban a tanulmány nem tér ki a magyar érdekhelyzetre és a magyar érdekérvényesítés lehetőségeire21, csupán hozzá kíván járulni a 2003/2004-es kormányközi konferencia egyik legfontosabb prioritásának továbbgondolásához, és ezáltal a korábban elért eredmények megőrzéséhez is.
A nemzetpolitikai érdekérvényesítési lehetőségek eszköztára az Európai Unió tagjaként három új dimenzióval bővült ki.
a) A közép-európai országok európai uniós tagsága számos konkrét kézzelfogható lehetőséget kínál. A kisebbségek tagjai előtt is megnyílik a lehetőség, hogy kihasználják az egységes európai piac kínálta előnyöket.
b) Az uniós tagságunk elősegítheti a régi tagállamokban korábban megvalósított (tagállami hatáskörbe tartozó) kisebbségvédelmi rendelkezések (pl. autonómiaformák) megvalósítását az új tagállamokban. Az autonómia létesítésére vonatkozóan az Európai Unió joga nem tartalmaz rendelkezéseket, ennek szabályozását az egyes tagállamok belső jogára bízza. Ugyanakkor ha egy országban eleve kizárják az autonómia - illetve az autonómia bármely, már létező formájának - felvetését és megvitatását, az ellentétes a koppenhágai (főként a demokráciát, részben a stabilitást és a kisebbségek védelmét biztosító) kritériumokkal. Ezt az önrendelkezési formát az egyes tagállamok saját belső joguk alapján, az alkotmányuk, illetve speciális statútumok révén biztosítják. Az EU-n belül egyre hangsúlyosabban érvényesül két olyan tényező, mely fogódzót adhat a kisebbségek számára a kérdés megközelítésében: a szubszidiaritás elve és - az Unió regionális politikájának keretében - a helyi és regionális hatóságok szerepének növekedése.
c) Az új dimenzió harmadrészt megteremti a közösségi szintű normaalkotás lehetőségét, azaz lehetővé teszi a nemzeti kisebbségek védelmét szolgáló közösségi szintű jogforrások megalkotását.
A legutóbbi kormányközi konferencián az akkori magyar tárgyaló delegáció egyik legnagyobb sikere a kisebbségi jogok megjelenítése volt az Alkotmányszerződés I-2. cikkében. A 2003-ban előterjesztett eredeti magyar javaslat azonban két ponton módosult. Az elfogadott szöveg egyrészt kizárja a kisebbségi jogok kollektív értelmezésének a lehetőségét, kisebbségi jogok helyett a kisebbségekhez tartozó személyek jogait jelölve meg. Másrészt nem szerepel a magyar javaslat által szorgalmazott "nemzeti és etnikai" jelző, amely így ugyan a kisebbségi jogok formulájára szűkíti a javaslatot, viszont ezáltal az összes kisebbségre kiterjeszti a jogvédelmet. Az Unió értékei azonban a magyar fellépésnek köszönhetően megjelent a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelme.
Az akkori következetes magyar fellépésnek köszönhetően sikerült tudatosítani a tagállamok körében, hogy a kibővült Unióban immár az őshonos nemzeti kisebbségekkel is foglalkozni kell. Tudatosult továbbá, hogy Magyarország és a magyarság számára a kisebbségi jogok uniós szintű védelmének biztosítása hosszú távú stratégiai érdek, és egyben közös európai érték is. Az Alkotmányszerződés kisebbségi jogokra való utalása a tagállamoknak - így Magyarországnak - hivatkozási alapot adhat az EU-n belül és az EU politikáiban a nemzeti kisebbségek védelmének markánsabb számon kérésére. A cikk fontos előrelépést jelent abban az irányban, hogy a tagállamok és az EU intézményei az Unió tagállamaiban élő kisebbségek helyzetét, jogait az európai integráció keretében is figyelembe vegyék. Az Unió értékei ugyanis olyan általános értékeket jelentenek, amelyeket a tagállamok és az EU intézményei kötelesek tevékenységük során tiszteletben tartani. Az I-2. cikk viszont nem hatalmazza fel az EU szerveit arra, hogy pl. a kisebbségi jogok védelmében önállóan intézkedjenek22.
Fontos aláhúzni, hogy a közösségi szintű normaalkotás a kisebbségvédelem terén csupán hosszú távon kínálkozó lehetőség. Ahhoz, hogy eredményeket lehessen elérni ezen a téren, előre felépített hosszú távú koncepció mentén tudatos fellépésre, és folyamatosan új javaslatok felvetésére van szükség23.
Az alábbiakban a tanulmány arra keres választ, hogy továbbvihetőek-e a három éve elért eredmények, illetve egy újabb javaslat felvetése a tárgyalásokon - tudatában annak, hogy a megvalósítására jelenleg nem nyílik reális esély - segítheti-e a kisebbségekhez tartozó személyek védelmére történő utalás megőrzését az I-2. cikkben.
A Berlini Nyilatkozatban a következetes magyar fellépés ellenére sem jelentek meg a kisebbségekhez tartozó személyek jogai a dokumentumban felsorolt európai értékek között. Annak ellenére, hogy az Alkotmányszerződés I-2. cikkébe foglalt összes többi elem megjelent a szövegben, a kisebbségi jogok figyelmen kívül hagyása nem jelenti azt, hogy a következő kormányközi konferencián kikerül a szövegből az erre történő utalás.
Amennyiben az Alkotmányszerződés lesz a tárgyalások alapja, nehezen lenne indokolható az I-2. cikk újranyitása. Amennyiben nem az Alkotmányszerződés szövege lesz a tárgyalások kiinduló pontja, akkor az Alkotmányszerződésben rögzített eredményeket az Unió alapelveit rögzítő, EUSZ 6. cikk kiegészítésével lehetne megőrizni az I-2. cikkben szereplő megfogalmazás átemelésével.
A közösségi szintű kisebbségvédelem terén a következő lépésként hosszú távú célként az fogalmazható meg, hogy az Unió kapjon jogalapot önálló kisebbségvédelmi politika kialakítására. Ennek hosszú távon való megvalósulását nem lehet kizárni, ugyanakkor a jelenlegi helyzetben hangsúlyozni kell, hogy ez nem tűnik valószínűnek. A jogi alapot úgy lehet megteremteni, hogy az uniós politikák működésére vonatkozó általánosan alkalmazandó rendelkezések között az Alkotmányszerződés harmadik részének 1. címe alatt, sikerül megjeleníteni a kisebbségi jogok védelmét. Annak ellenére, hogy a jelenlegi helyzetben nem reális egy ilyen irányú javaslat elfogadtatása, megfontolandó lenne tarsolyban tartani a III-116. cikknek a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelmével való kiegészítésére irányuló javaslatot.
"III-116. cikk
Az Unió az ebben a részben említett valamennyi tevékenység folytatása során törekszik az egyenlőtlenségek kiküszöbölésére, valamint a nők és férfiak közötti egyenlőség előmozdítására"
Amennyiben nem az Alkotmányszerződés lesz a tárgyalások kiinduló pontja, a fenti javaslatot az EK Szerződés 3. cikk (2) bekezdés kiegészítésével lehetne elérni. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány nem az Országgyűlés álláspontját, hanem a szerző saját véleményét tükrözi.
1 Alkotmányszerződéshez csatolt 30. nyilatkozat az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés megerősítéséről. (Az Európai Unió Hivatalos Lapja, C-310/464, 2004. 12. 16.)
2 A 2005. júniusi Európai Tanács, illetve a 2006. júniusi Európai Tanács elnökségi következtetései utalnak az Alkotmányszerződésre. A 2005. júniusi csúcson a francia és a holland elutasító népszavazás ellenére nem született döntés az Alkotmányszerződés ratifikációjának a leállításáról; a ratifikációs folyamatot felfüggesztették egy gondolkodási időszak beiktatásával. Ez lehetőséget adott arra, hogy valamennyi tagállamban széles körű vitára kerüljön sor a civil társadalom, a nemzeti parlamentek és a politikai erők bevonásával az Uniót érintő kulcskérdésekről
3 Az Európai Tanács 2006. június 15-16-i ülésének elnökségi következtetései az alábbi honlapon érhetők el: http:// www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/ en/ec/90111.pdf
4 A Berlini Nyilatkozat az alábbi honlapon érhető el: http:// www.eu2007.de/de/News/download_docs/Maerz/0324-RAA/ Hungarian.pdf
5 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/hu/oj/2005/l_157/ l_15720050621hu02030220.pdf
6 Alkotmányszerződés I-20. cikk
7 "(2) Az egyes tagállamokban megválasztott képviselők száma a következő: Belgium 22, Bulgária 17, Cseh Köztársaság 22, Dánia 13, Németország 99, Észtország 6, Görögország 22, Spanyolország 50, Franciaország 72, Írország 12, Olaszország 72, Ciprus 6, Lettország 8, Litvánia 12, Luxemburg 6, Magyarország 22, Málta 5, Hollandia 25, Ausztria 17, Lengyelország 50, Portugália 22, Románia 33, Szlovénia 7, Szlovákia 13, Finnország 13, Svédország 18, Egyesült Királyság 72."
8 2003-as csatlakozási okmány 45. cikke, http://www.im.hu/ download/primleg_12201c.htm/primleg_12201c.htm
9 Jegyzőkönyv az Európai Unió bővítéséről, 4. cikk (2) pont. http:/ /www.im.hu/download/eusz-eksz_eaksz_hu_04-05-01.pdf/eusz-eksz_eaksz_hu_04-05-01.pdf, 276. old.
10 Jegyzőkönyv az Európai Unió bővítéséről, 4. cikk (3):
"Az Unió huszonhetedik tagállama csatlakozási szerződésének aláírását követően a Tanács egyhangúlag meghatározza:
- a Bizottság tagjainak számát;
- az egyenjogúságon alapuló rotációs rendre vonatkozó, az egymást követő testületek összetételének automatikus meghatározásához szükséges valamennyi feltételre és előírásra kiterjedő szabályokat a következő elvek alapján:
a) annak meghatározásánál, hogy állampolgáraik milyen sorrendben és időtartamra válnak a Bizottság tagjává, a tagállamokat teljes mértékben egyenlően kell kezelni; ennek megfelelően a bármely két tagállam állampolgárai által betöltött összes hivatali időszakok számának különbsége soha nem lehet több egynél.
b) az a) pontra is figyelemmel, az egymást követő bizottsági testületeket úgy kell összeállítani, hogy azokban az Unió tagállamainak teljes demográfiai és földrajzi spektruma kielégítő módon megjelenjen."
11 Alkotmányszerződés I.26. cikk.
"...A Bizottság tagjait a tagállamok állampolgárai közül, a tagállamok közötti, egyenjogúságon alapuló rotációs rend szerint kell kiválasztani. Ezt a rendszert az Európai Tanács állapítja meg egyhangúlag elfogadott európai határozattal a következő elvek alapján:
a) annak meghatározásánál, hogy állampolgáraik milyen sorrendben és időtartamra válnak a Bizottság tagjává, a tagállamokat teljes mértékben egyenlően kell kezelni; ennek megfelelően a bármely két tagállam állampolgárai által betöltött összes hivatali időszakok számának különbsége soha nem lehet több egynél;
b) az a) pontra is figyelemmel, az egymást követő Bizottságokat úgy kell összeállítani, hogy azokban a tagállamok demográfiai és földrajzi különbözősége kielégítő módon megjelenjen."
12 (23. sz.) Nyilatkozat az Unió jövőjéről:
"7. A Konferencia megállapodott abban, hogy ezen előkészítő lépéseket követően a tagállamok képviselőinek részvételével 2004-ben egy újabb konferenciát kell összehívni abból a célból, hogy a fentebb említett kérdéseket a szerződések szövegének megfelelő módosításaira tekintettel megtárgyalja." http://www.im.hu/download/eusz-eksz_eaksz_hu_04-05-01.pdf/eusz-eksz_eaksz_hu_04-05-01.pdf
13 Magyarországot Gál J. Zoltán, a Miniszterelnöki Hivatal államtitkára képviseli, a helyettes nemzeti kapcsolattartó Iván Gábor, a Külügyminisztérium európai igazgatója.
14 A 2003. decemberi kudarc sem tett jót az Alkotmányszerződés későbbi ratifikációs folyamatának.
15 A formai elemek bemutatásához hozzá tartozik annak a megemlítése, hogy nagy kontraszt volt a tárgyalások helyszínei között. Míg az olasz elnökség egy, az olasz külügyminisztérium vendégházaként működő reneszánsz palotában tartotta a történelmi jelentőségűnek titulált tárgyalásokat, addig Írország egy dublini rugby stadion tárgyalójába hívta a tagállamok integrációval foglalkozó tekintélyes szakértőit.
16 A csatlakozási okmányoknak azokat a rendelkezéseit, amelyek még nem évülnek el az Alkotmányszerződés tervezett hatályba lépésének napjáig - ez az Alkotmányszerződésben 2006. november 1-je volt, az Alkotmányszerződéshez csatolt két jegyzőkönyv tartalmazza: 8. Jegyzőkönyv a Dán Királyság, Írország, valamint Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság és a Portugál Köztársaság, az Osztrák Köztársaság, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság csatlakozási szerződéseiről és csatlakozási okmányairól; 9. Jegyzőkönyv a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozási szerződéséről és csatlakozási okmányáról. Amennyiben a megoldás az Alkotmányszerződés módosítása lesz, akkor egyéb technikai jellegű kiigazítás mellett ennek a két jegyzőkönyvnek a tartalmát is felül kell vizsgálni, törölve belőle a lejáró átmeneti mentességeket, illetve kiegészítve Bulgária és Románia csatlakozási szerződéseinek vonatkozó rendelkezéseivel.
17 Alkotmányszerződés IV-438. cikk. Az Alkotmányszerződés arról nem rendelkezik, hogy átnevezik-e ezeket a későbbiekben az Alkotmányszerződés által bevezetendő új jogforrási elnevezésekre (pl. a rendeleteket európai törvényeknek).
18 Erről lásd bővebben a 3. pontban.
19 2007. május 3-ig Ausztria, Belgium, Bulgária, Ciprus, Észtország, Finnország, Görögország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország, Málta, Németország, Olaszország, Románia, Spanyolország, Szlovákia, Szlovénia ratifikálta az Alkotmányszerződést.
20 Az átvezető záradékok lehetővé teszik az egyhangúságot igénylő területeken a minősített többségre, illetve az együttdöntési eljárásra való áttérést a szerződés módosítása nélkül, a Tanács egyhangú szavazásával. Lásd részletesebben: Horváth Zoltán - Ódor Bálint: Az Európai Unió alkotmánya, Budapest, 2005, HVG-Orac.
21 Erről lásd Ódor Bálint: Az Alkotmányszerződés jövője, in Európai Jog, 2006. november, 6-8. old.
22 Az I-2. cikkben rejlő lehetőségek kihasználásáról mindezidáig csupán két kutatás látott napvilágot Magyarországon. Indokolt lenne nagyobb figyelmet fordítani a kisebbségvédelem közösségi szintű érvényesítésének a lehetőségeire. A Kárpát-medencei magyar Képviselők Fóruma (KMKF) háttérműhelyének kutatási eredményeként két éve jelent meg az első átfogó elemzés, lásd: Az európai szintű kisebbségvédelem kiépítésének lehetőségei, Magyar Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2005., továbbá lásd: Ódor Bálint: Uniós eszközrendszer a nemzetpolitikai célok érvényesítéséhez, in Szubszidiaritás és szolidaritás az Európai Unióban, Budapest 2006, Ocipe Magyarország -JTMR Faludi Ferenc Akadémia
23 Az egységes fellépés mellett fontos az is, hogy a magyar és a nemzetközi tudományos műhelyek, kutatóintézetek foglalkozzanak a kérdéssel.
Lábjegyzetek:
[1] Ódor Bálint, főosztályvezető, Országgyűlési Külügyi Hivatal, EU Főosztály
Visszaugrás
