Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar-Universitas-Győr Nonprofit Kft., Győr, 2011. 271 old.
1. A tágabb értelemben vett közjogász szakma, valamint a ius publicum világa iránt érdeklődő hallgatók, továbbá a jogkereső közönség örömmel veheti kézbe a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar, valamint az Universitas-Győr Nonprofit Kft. által megjelentetett közjogi tanulmánygyűjteményt. A kötet alkotmányjogi, közigazgatási jogi, és közigazgatási bíráskodással foglalkozó tanulmányokat gyűjt egybe. A szerző, Patyi András, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kara Közjogi Intézetének intézetvezető egyetemi tanára, az egyetem rektora. Korábban a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának bírája volt. A szerző pályaívében a közjog magas szintű elméleti és gyakorlati művelése iránti igény erősen kitapintható, sőt ez komoly tudományos és gyakorlati eredményekben is megtestesül. Patyi András 1969-ben született, jogi doktorátusát Szegeden, a József Attila Tudományegyetemen 1993-ban szerezte. PhD doktori disszertációját 2002-ben védte meg, ennek tárgyát a közigazgatási bíráskodás képezte, az értekezés könyvalakban is megjelent.[1] Tudományos pályája még fokozatszerzése előtt a szegedi egyetemen indult, ahol magyar jogtörténettel foglalkozott, az erdélyi közjogtörténet specialistájává képezte magát.[2] Innen fokozatosan fordult érdeklődése a hatályos közigazgatási jog művelése felé, mely törekvés
- 177/178 -
ugyanakkor keveseknél tapasztalható erős alkotmányjogi érdeklődéssel társult, ehhez kapcsolódott a hazánkban szintén ritkaságszámba menő közjogi komparatista szemlélet. 2010-ben lett habilitált egyetemi docens, majd ezt követően egyetemi tanár. Mindemellett az erős elméleti jogi véna mellett a joggyakorlat világában is számos tapasztalatot szerzett Patyi András. Az Országgyűlési Biztosok Hivatalában is tevékenykedett, valamint az Alkotmánybíróságon főtanácsadóvá lett. Budapest Főváros XII. kerülete (Hegyvidék) jegyzőjeként kevés elméleti közigazgatási jogász esetében tetten érhető, sokrétű gyakorlati tudás birtokosává vált. (A recenzens egyik korábbi gyakorlati tanulmányútja során egy közigazgatási ügyekkel foglalkozó ügyészi szervnél tapasztalhatta, hogy az ott dolgozók kifejezetten hiányolták azt az elméleti kihívást, amelyet nekik a szerző korábbi jegyzői tevékenységből eredő ügyek jelentettek.) Elmondható, hogy tanszékvezetőként tanszékét is a "Gyakorold-kutasd-oktasd" hármas jelszava alapján építette fel. A tanszék azon kisebb számú hazai közigazgatási műhelyek egyike lett, amely önálló tankönyvcsaládot hozott létre.[3] Nevéhez mintegy száz publikáció megjelenése fűződik.
2. E kivételes pálya újabb elméleti terméke a recenzeálandó kötet, mely a győri Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar előtt 2010-ben zajlott habilitációs eljárásra benyújtott disszertáció alapján készült (5. o.). A munka korábbi években már megjelent írások eredeti kéziratainak átdolgozása (újrarendezése, részbeni újragondolása) útján keletkezett. Értéke kettős: egyfelől együtt, egymást követően ismerkedhet meg az írásokkal az olvasó, és nem szükséges ehhez nehezen elérhető, számos szakirodalmi forrást felkutatni. Másfelől a kötetben olvasható tanulmányok nem egyszerű újraközlések, hanem továbbgondolt, és e továbbgondolás által megújított contributiok. Eltérően számos monográfiától, jelen kötet esetében a Bevezetés (5-6. o.) szerepe is jelentős,
- 178/179 -
mert részben a könyv programadása foglaltatik benne, részben e prológban egy rendkívül szimpatikus oktatói-kutatói hitvallás fogalmazódik meg. A mű céltételezése világos és egyértelmű. A szerző nem kisebb feladatra vállalkozik, mint a magyar közigazgatási jog alapvető fogalmainak áttekintésére. Ezzel együtt célja annak vizsgálata, hogy az Alkotmány releváns (közigazgatási tárgyú) rendelkezései mennyiben tükröződnek a közigazgatási jog fogalmaiban. A könyv tehát a közigazgatási jog bevett dogmatikai fogalmait vizsgálja, tekintettel a vonatkozó alkotmányos rendelkezésekre. E fogalmak rendre a következők: a közigazgatási feladat, a funkció, a tevékenységfajta, az aktus, a jogviszony, a hatósági ügy, valamint a közigazgatási szerv. Ebből kitűnik, hogy a mű alkotójának alapállása, közigazgatás-tudományi felfogása egyértelműen jogdogmatikai irányultságú.[4] A fentebb jelzett, a munka bevezető szövegében érzékeltetett credo jelentősége pedig éppen abban rejlik, hogy a kutatási cél kitűzésekor a szerző számos kérdést vet fel, és azzal a lehetőséggel is számol, hogy nem feltétlenül biztos, hogy minden kérdésre tud kellő választ adni, így álláspontja szép autoreflektív parabola is egyben. A kötet hat fejezetre oszlik, a továbbiak során az egyes fejezeteket sorrendben fogjuk ismertetni.
3. A kötet első tanulmánya "A közigazgatási feladatok meghatározása és összefüggése az Alkotmánnyal" címet viseli (11-43. o.). A tanulmány a közigazgatás funkcióinak és feladatainak a közigazgatással való kapcsolatára vonatkozó főbb elméleti megközelítések közül Dwight Waldo szemléletét véli vállalhatónak, amely a kulcsmomentumot az együttműködésben látja. Az igazgatás ebben az értelemben egy racionalitást feltételező együttműködésen alapuló emberi tevékenység. Az igazgatás ezzel együtt mások magatartását befolyásolja, mégpedig komplex módon: jogalkotás-
- 179/180 -
ban közreműködve, jogot alkalmazva, döntéseket előkészítve és döntéseket hozva, és döntést végrehajtva teljesíti be a mindenkori közigazgatás önnön feladati spektrumát. Az állami feladatok megvalósítása tehát - mutat rá a szerző - az állami impérium birtokában végzett igazgatással, és közszolgáltatások nyújtásával valósul meg. A funkciók és feladatok osztályozásának kérdéskörében merül fel, hogy a közigazgatás, pontosabban a magyar közigazgatás feladatainak száma mekkora. Egy, az 1980-as évekből származó elméleti megállapítás szerint (korabeli kifejezéssel élve) az akkori államigazgatásnak (tehát az egységes központi igazgatásnak és a helyi tanácsigazgatásnak) húszezer feladata volt (17-18. o.).[5] Ez a szám egy felmérés alapján a kilencvenes években csupán csak ötezer (18. o.).[6] Ugyan nem Patyi András, vagy az általa idézett szerzők hibája (akik csak szintén említik a számadatokat), de azért felmerül a kérdés, hogy milyen alapon is lettek e feladatok megállapítva, az utóbbi kutatás figyelembe vette-e a korábbi feltételezést, ha igen, miként lehet, hogy a feladatok száma 80 %-kal csökkent? Természetesen az egyes konkrét feladatok feladatcsoportokba, feladattípusokba sorolhatóak. A tanulmány arra is rámutat, hogy a német tudományosság a közigazgatás feladatait 41 nagy csoportba[7] sorolta, addig a francia közigazgatási jogászok három (igen esetleges) kategóriát állítottak fel az alapvető funkciókra nézvést ekképpen: alapvető funkciók;[8] tradicionális funkciók;[9] és új funkciók.[10] Azaz míg a német közigazgatási jogi szemlélet dogmatikus-osztályozó, addig a francia közigazgatási jog gyakorlatilag az időbeliséget tekinti mércének abban az
- 180/181 -
értelemben, hogy egy funkció újonnan jelent-e meg, vagy egy korábban új funkció helyét elnyerve standard jellegűvé vált-e, vagy elemi jellegűként "öröktől fogva" jelen volt-e (19. o.). De a francia megoldás ismer állami funkció-gazdasági funkció-társadalmi funkció-valamint kulturális és nevelési funkció alapján történő felosztást is (19-20. o.). Az eddig tárgyalt általános kérdéseket konkrét példába ágyazva is bemutatja a kötet alkotója. E konkrét feladat "A Honvédség és a Rendőrség feladatai az Alkotmányban" megnevezést viseli, és gyakorlatilag a hatályos Alkotmány és a kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlat rendkívül pontos és világos, ugyanakkor mégis színes elemzése (25-41. o.). A fejezet lezárását a magyar közigazgatás lehetséges funkcióinak felsorolása adja, amely Madarász Tibor[11] korábbi elemzéseinek alapulvételével hét fő funkciót különít el: a társadalomvédelmi funkciót; a biztonsági funkciót; az állam védelmét megvalósító funkciót; az állam anyagi alapjait biztosító funkciót; az állam, mint szervezetrendszer működését biztosító funkciót; a gazdaságigazgatási funkciót; a kulturális, egészségügyi, szociális szükségleteket kielégítő funkciót szükséges számításba vennünk. Az esszé záró része visszautal az újabb elmélet köréből Torma András professzor irányultságában hasonló jellegű funkció-felosztása (Torma ezeket a "feladat" szóval jelöli) azzal lesz relatívvá Patyi szerint, hogy bevezeti az "előzőekben nem érintett közfeladatok ellátása" kategóriát. Annyi azonban bizonyos, hogy így a fejlődés során esetlegesen jelentkező új kategóriáknak is megvan a helye a rendszerben.
4. A kötet második tanulmánya "A közigazgatás tevékenységfajtái" címet kapta (44-89. o.). Ez az első tanulmány párdarabja, amely a feladatok és funkciók után a tevékenységfajtákat veszi sorra. A dolgozat maga - tartalma szerint - három részre osztható. Az első rész osztályozó jellegű: a közigazgatási tevékenységfajták meghatározása (44-46. o.); a tevékenységfajták alanyi (szervi) osztályozása (46-49. o.); az igazgatás módja szerinti osztályozás (49-58. o.); a tevékenységben megnyilvánuló hatalom erőssége szerinti osztályozás (59-67. o.); ide vonható még a szervezeti és a szervezetrendszeren kívüli igazgatás (67-69. o.). Az egyes részletekbe bele
- 181/182 -
nem menve említhető, hogy a dolgozat erénye, hogy ezeket a minuciózus osztályozásokat egyetlen tablóban, egy folyamat részeként láttatja, világossá téve, hogy a szerző a közigazgatási jogdogmatikai irányzat híve. A funkció-osztályozás és az aktustani osztályozás mellett a közigazgatás tevékenységfajtáinak osztályozása tartozik a felsorolásokban dús közigazgatási dogmatikai tematikák közé. Madarász Tibor nyomán a szerző rámutat arra, hogy metodológiai szempontból[12] a tevékenységosztályozásoknak adott szempontok szerint, külön-külön van értelme, és lényeges módszertani hibához vezet, ha a külön-külön elvégzett osztályozásokat aztán egy egységes tevékenységrendszerbe foglaljuk össze. Ezzel szemben komplex osztályozást közöl a hatályos ELTE ÁJK-n (illetve számos más egyetemen) használt 2005-ös általános részi tankönyv Berényi Sándor professzor által írott része; illetve a már fentiekben idézett 1984-es államigazgatási jog általános részi tankönyv[13] szintén általa jegyzett fejezete is komplex tevékenységfajta-osztályozást tartalmaz.
Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés témaköre komplex módon kerül feldolgozásra a tanulmányban, egyfajta második nagyobb egységként, a fejezet második felét kitöltően [az irányításról a 69-77. o.; a felügyeletről a 77-81. o.; az ellenőrzésről, mint a felügyelet és irányítás részéről a 81-84. oldalakon olvashatunk; de ide sorolható még a felügyelettől független ellenőrzés (82-84. o.); a belső ellenőrzés (84. o.); mellérendeltségi kapcsolatokon alapuló tevékenység a szervezetrendszerben (85-86. o.); valamint a szervezetrendszeren kívüli igazgatás (86-89. o.)]. Nézetünk szerint idézésre érdemes az a gondolatiság, amelyben kifejezésre jut a szerző jogállami közigazgatással kapcsolatos szemlélete: "Akkor van jogállami igazgatás, ha a közigazgatás normatív aktusai és egyedi aktusai jogrendszerbeli megengedettségéről (vagyis arról, hogy azok az alkotmányos jogokat és a közigazgatási beavatkozásra felhatalmazást adó törvényeket sértik-e vagy nem, (Alkotmánybíróság vagy rendes) bíróság dönt. Ezért a
- 182/183 -
hierarchián kívüli igazgatás azon formái esetén, melyek a közigazgatási szervezetrendszeren kívülre hatnak, az igazgatásra az általában vett jogi korlátozottság mellett az is döntő mértékben jellemző, hogy az itt alkalmazott közigazgatási eszközök (ilyen vagy olyan) bírósági ellenőrzése alatt állnak, és ez a bírósági ellenőrzés csak az alkotmány (jellegének) megváltoztatásával szüntethető meg. Tehát ez a bíróság általi kontroll az alkotmány jogállami jellegéből kényszerítően következik." (87. o.).
5. A kötet harmadik tanulmánya "A közigazgatási határozatok bírói ellenőrzésének alkotmányos háttere" (90-141. o.) figyelemreméltó témakörével ismerteti meg az olvasót. A tanulmány részben egy monumentális közigazgatási jogtörténeti tabló, részben alkotmánymagyarázat. A kiindulási alap a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 50. § (2) bekezdése, mely szerint "A közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi." A tanulmány ezen alkotmányi mondat elemzése a történeti háttér igen bőséges megvilágítása mellett. Kiemelendő, hogy az elemzett alkotmányi rendelkezést az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 30. §-a állapította meg, és 1989. október 23. napja óta változatlan szöveggel hatályos a textus. Korábban az Alkotmány hasonló rendelkezést nem tartalmazott, a szöveg beiktatására az Alkotmány jogállamivá tételének folyamata során valósult meg. A szerző helyesen mutat rá arra a tényre, hogy a lakonikus jogszabályi kijelentés nem részletezi, hogy melyik bíróság, milyen eljárásban, miféle határozatok miféle szempontú ellenőrzését jogosult és egyben köteles is elvégezni. Igen enigmatikus a szabályozás a tekintetben is, hogy homályban hagyja annak megválaszolását, hogy a bíróság általi ellenőrzés tartalma miben áll a közigazgatási határozat, valamint a határozat által érintett személyek jogai vonatkozásában (90. o.).[14] Igen lényegesnek tartjuk a kérdéskör történeti vetületét elemző pontokat [Az 1897 és 1949 közötti közigazgatási bíráskodás és alkotmányos jelentősége (91-99. o.); A közigazgatási bíráskodás hiánya és az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata a
- 183/184 -
szocialista jogban (100-103. o.)]. Az 1897 és 1949 közötti magyar közigazgatási bíráskodás jelentőségének érzékeltetésére számos példát hozhatnánk, csupán kettőt fogunk: először is, a rendes bíráskodáson kívül eső önálló közigazgatási bíráskodás több, mint fél évszázadon át példásan működött; másfelől pedig egy igen jelentős, közigazgatási bíráskodásra vonatkozó jogmagyarázati irodalom jött létre ennek nyomán.[15] A közigazgatási bíráskodás versus bírósági felülvizsgálat kérdésének megválaszolása során Patyi négy nagy típusba sorolja a közigazgatás ellenőrzésének jelenleg létező külhoni modelljeit. Az első típusban kifejezett alapjog a közigazgatási döntés (határozat) bíróság előtti megtámadása. Ennek alapmodellje a német szabályozás, melyhez hasonlít a Cseh Köztársaság regulációja. A második típus jellemzője, hogy a közigazgatás ellenőrzésére vonatkozó szabályokat az adott nemzeti alkotmányok közigazgatási tárgyú rendelkezései között helyezte el a jogalkotó. Ilyen a spanyol és a portugál szabályozás. A harmadik típus jellemzője, hogy a közigazgatás ellenőrzésére vonatkozó szabályok a nemzeti alkotmányok bírósági szervezetről szóló szabályai között helyezkednek el. Az alapmodell itt az olasz alkotmány, ezt követi a dán, finn, görög, lengyel, valamint svéd szabályozás. A negyedik típus jellemzője, hogy a közigazgatási bíráskodásról külön fejezet rendelkezik, és az alkotmányi és a közigazgatási biztosítékok szabályozása részletes. Ennek alapmodellje az osztrák szabályozás, mely a független közigazgatási tanácsok (unabhängige Verwaltungssenate) felállításáról rendelkezik. A négy említett nagy típuson túl ötödik típusba sorolhatóak a felülvizsgálatra csak közvetetten utaló belga, és francia alkotmányok. Az
- 184/185 -
EU jog megsemmisítési eljárása vonható párhuzamba a tárgykörrel, amelynek kapcsán számos releváns jogesetet is ismertet a szerző. A további pontok bemutatják, hogy az egyes alkotmánykoncepciókban miként vetődött fel az 50. § (2) bekezdésben szabályozott közigazgatási határozatok bírói ellenőrzése (113-118. o.). Megismerteti a szerző az olvasókat az 50. § (2) bek. részletes elemzésével (118-141. o.), ahol is bizonyítja, hogy az elemzett szakasz a 70/K. §-szal áll szoros összefüggésben, elhatárolja a jogorvoslathoz való jogtól, bemutatja hatalommegosztási jellegét, és felvázolja az értelmezési keretet (119-127. o.). A fejezet hátralévő része az alkotmányi mondat kifejezésenkénti, igen részletes elemzése (127-141. o.).
6. A közigazgatási cselekménytanba (aktustanba) vezet be a monográfia negyedik tanulmánya: "A közigazgatási jogi aktusfogalom alkotmányjogi és dogmatikai elemei" (142-187. o.). A közigazgatási cselekménytan (aktustan) központi fogalma a közigazgatási cselekmény (aktus). A recenzens nem tud arra vonatkozó elméletet (és erre a recenzeált kötet sem nyújt támpontot), hogy van-e az aktustannak valamely nemzeti közigazgatáshoz kapcsolódó forrásvidéke, de ez valószínűsíthetően a német közigazgatási jogi dogmatikában jelölhető meg, míg a francia, és az angolszász közigazgatási jogokban (a tankönyvek szintjén legalábbis) nem tulajdonítanak jelentőséget a kérdésnek (a német Verwaltungsakt kifejezésnek az acte administratif unilatéral felel meg, itt azonban ne valamifajta túlszofisztikált aktusosztályozást képzeljünk el). Ez a német osztályozó aktusfelfogás azonban termékeny talajra hullott a szovjet államigazgatási jogban,[16] így
- 185/186 -
a kötetben Patyi András helyesen mutat rá Tamás András ama nézetének helytállóságára, mely szerint az aktustan [német, osztályozó válfaja] "kb. Svájctól Oroszországig bezárólag" ismert (144. o.). A hazai szakirodalom számára 1945 előtt is ismeretes volt az aktustan fogalma, de a mai szempontok szerinti részletességgel kidolgozott aktustan nem volt. Az 1945 előtti közigazgatási jogászok közül például Ereky István, Magyary Zoltán, valamint Szontagh Vilmos foglalkozott a tárggyal. A szerző helyesen mutat rá, hogy a szisztematikus aktusosztályozási rendszer a szovjet államigazgatási jog közvetítésével épült be a magyar jogba (és a recenzens véleménye szerint a német mintát vette át a szovjet jog). A szocialista, valamint a jelenkori magyar közigazgatási jogban az aktustanok szerzőkötöttek: ahány szerző, annyi aktustan van. Így a kötetben olvashatunk arról is, hogy tulajdonképpen külön beszélhetünk Berényi Sándor, Madarász Tibor, id. Martonyi János, Szamel Katalin, Szamel Lajos, Szűcs István, valamint Toldi Ferenc aktustanáról. Azonban van olyan szerző, aki teljes egészében elveti (elutasítja) az aktusfogalmat, mondván, hogy "máguskodó", valódi jelentést nem hordozó fogalom (Tamás András). Tamás szerint, ha az aktusfogalmat elfogadnánk, ennek alapján akár az ember napi tevékenységeit is (cselekvésbeli) aktusokra bonthatnánk, de ezzel valójában nem mondanánk semmi lényegeset. Anélkül, hogy a vitában állást foglalnánk, utalni szükséges Patyi azon meglátására, hogy aktusfogalom és jogviszony-elmélet nélkül ma a közigazgatási jog ott tartana, ahol a magánjog a jogi tény és a jogviszony fogalmát megelőzően tartott. (Érdekes, hogy gyakorlatilag mindkét alapfogalmat a dogmatista lángelme, Friedrich Carl von Savigny dolgozta volt ki, bár a jogviszony fogalmát Georg Friedrich Puchta nyomán alkotta meg.[17])
A tanulmány három olyan kérdésre mutat rá, amelyet a korábbi aktustanok még objektív okoknál fogva nem tárgyalhattak, a maiak pedig elmulasztanak tárgyalni. A kérdések az alábbiak: Mi az aktus fogalma az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján? Megjelenik-e a fogalom az Alkotmány szintjén? Módosít-e valamit az aktusokról vallott felfogásokon a közigazgatás feletti bírói kontroll általánossá válása? Itt nem kívánunk az egyes válaszokba részletesen belemenni, csupán elégséges egyebek mel-
- 186/187 -
lett arra utalni, hogy az "aktus" kifejezést a magyar jogrendszer a jogszabály és a (korábbi) állami irányítás egyéb jogi eszköze összefoglaló megnevezéseként használta.[18] Az európai uniós (közösségi) jogrendből származott át a "tanácsi jogi aktus", és az "uniós jogi aktus", valamint "kötelező közösségi jogi aktus" formában egy olyan új aktusfogalom, melynek alapján ezeken az Unió vagy a Közösségek arra feljogosított szervének a tagállamokra, vagy a tagállamok jogalanyaira nézve kötelező erejű jogi aktusokat kell érteni. Az "aktus", mint jogi fogalom ilyesfajta értelmezése az 1990-es évek közepén, illetve erőteljesebben 2004 és 2006 között jelent meg a hazai jogban.[19] A definíció tautologikus jellege mellett az emberben azért ott van a kérdés, hogy ez a fajta aktusfogalom mitől másabb, mint a (jogi) norma fogalma? A másodlagos közösségi jogon belül ismertek az ún. egyéb jogi aktusok, melyek főként szervezeti aktusok, de ezek nem a tagállami jogrendekben, hanem az EU belső igazgatásában kell, hogy érvényre jussanak (146. o.). A fejezet további részei igen sok szempontból elemzik az aktustan számos gyakorlati kérdését (normatív és egyedi aktusok; materiális és formális értelemben vett aktusok; a hibás aktusok kérdése; mérlegelés, méltányosság, diszkréció stb.).
7. Közigazgatási eljárásjogunk tárgyalása a XXI. század jelenében népszerű topika, így a szerző is áldoz a tárgykör oltárán tanulmányával, mely "A közigazgatási hatósági eljárás meghatározása és elhatárolása más eljárásoktól" megnevezést kapta (188-240. o.). E fejezet a kötet legátfogóbb és legrészletesebb, számos tárgykört vizsgáló darabja. A kiindulási alaptétel az, hogy minden közigazgatási határozat, döntés, aktus cselekvéssorozat eredményeképpen jön létre, és az ezekben foglalt rendelkezé-
- 187/188 -
sek érvényesítése is cselekvéssorozat által jöhet létre. A hatósági típusú eljárások közös (általános) szabályait a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) rendezi. A Ket. részletesen szabályozza a hatósági döntések (határozatok és végzések) meghozatalának és tartalmának szabályait. A fejezet elején a szerző azt ígéri, hogy a hatósági eljárás és a (közigazgatási) eljárásjog körülírására tesz kísérletet, de ennél sokkal többet teljesít. Alkotmányjogi alapon kiindulva elemzi a Ket. tárgyi hatályát (188-192. o.), a közigazgatási működés és eljárás feltárása során Madarász Tibor, Magyary Zoltán, Szamel Lajos és Toldi Ferenc eljárásfogalmai kerülnek elemzésre (192-195. o.). A közigazgatási eljárás meghatározása és elhatárolása más eljárásoktól elnevezésű pont (195-206. o.) kitüntetetten fontos része a Patyi általi hatósági eljárás-definíció[20] (200. o.), amelyet a szerző fogalmi elemenként haladva elemez (200-205. o.). A közigazgatási hatósági eljárásjogot ismertető pont, és az azt követő pontok (206-240. o.) a kiegyezéstől kezdve máig ismertetnek meg a közigazgatási eljárásjog fejlődésével: az egyszerűsítési törvény (1901. évi XX. törvénycikk); a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk; az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Et.); az 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (Áe.); valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) említésével csupán a legfőbb jogszabályi mérföldköveket tudjuk kicövekelni, és csak az elismerés hangján lehet szólni az igen pontos történeti, illetve a Ket. esetében az átfogó módosításokra is kiterjedő hatályos jogi problémákat is érintő tételes jogi problémafelvetésekről.
8. A könyv zárótanulmánya a közigazgatási szervek jogalanyiságát veszi bonckés alá. A problémafelvetésben érintett alapkérdés, hogy kimu-
- 188/189 -
tatható-e a közigazgatási szervek rendszerében valamilyen, a polgári jogi jogi személyiséghez hasonló közös vonás? A szerző, szemben a paraadminisztrációs (a paraetatikus szervek rendszerét hangsúlyozó) elmélettel, inkább önkormányzattal rendelkező, atipikus szerveknek tekinti a köztestületeket. A korábbi létesítő jogszabályok rendszerével szemben, ma egyetlen jogszabály mondja meg, hogy egy szerv közigazgatási, vagy államigazgatási szerv-e (A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény). A fejezet egyik kiemelkedően fontos része a szervtípusok megadása [központi/területi/területközi/körzeti/helyi szervek; testületi formában szervezett/hivatali formában szervezett szervek; hivatásos elemekből álló/laikus elemekből álló/vegyes jellegű szervek; alsó fokú/középfokú/felsőfokú szervek (253-254. o.)]. A "Jogi személyiség a közigazgatási szervezetben" címet viselő pont (254-267. o.) a tanulmány centrális magját képezi. Ez azzal a felütéssel indít, hogy a polgári jogi jogi személy fogalmának átültetése a közjogba (szinte) lehetetlen, és kevéssé értelemteljes tevékenység. A közjogi személy tehát csupán tudományos segédfogalom (Kilényi Géza). A jogi személy-fogalom eleve egy mesterséges, jog által képzett kreáció, amellyel kapcsolatban Horváth Barna utal arra a csak elsőre paradox nézetre, mely szerint a természetes személy jogalanyisága is csupán a jog által kreált entitás. A német tudományosság Rechtspersonen-teóriája szerint a jogi személyiség csak a jogképessége által lesz létezővé (256. o.). Jelentős még a 2006-2007-es közigazgatási szervezeti reform keretében létrehozott, valamifajta egységesebb közigazgatási jogalanyiságot célzó, Sárközy Tamás-féle státustörvény-tervezet rendelkezéseinek ismertetése (257-260. o.), ez már csak azért is fontos, mivel a később elfogadott, a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvény (ma már hatályon kívül) számos ponton eltért a professzori tervezettől. A tanulmány foglalkozik a közigazgatási szervek jogalanyiságát Patyihoz hasonlóan elutasító Fazekas Marianna kötetével.[21] A tanulmány végkicsengése Kilényi Géza szavaival írható le legérzékletesebben: "Létezik közigazgatási jogi személy, de az csak elméleti tudományos konstrukció, és nincsen köze a polgári jogi jogi személyiséghez."[22]
- 189/190 -
9. A mű rendkívül letisztult, nagy erudícióval és elokvenciával megírt, széles tudományos forrásbázisra építő, hiánypótló tanulmányokat közöl, melyek módszertanilag is magas szintűek, sajátosságuk az alkotmányjogi alapozás, és a széles körű történeti magyarázat. Kiemelendő a kommentár-jellegű részek alapos kidolgozottsága. A kötet fizikai megjelenése is szemet gyönyörködtető, akárcsak az elegáns tipográfia is. E könyvnek minden közjogász polcán ott a helye.■
- 190 -
JEGYZETEK
[1] PATYI A.: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Logod Bt., Budapest, 2002. 254.
[2] Egy korai jogtörténeti dolgozata: PATYI András: Magyarország vagyunk? 1848-as adalékok Magyarország és Erdély egyesítésének kérdéséhez. In: 150 év. A Magyar polgári átalakulás alkotmányos forradalma. Jogtörténészek 1848-ról (szerk.: Mezey Barna-Vörös Imre). Logod Bt., Budapest, 2000. 73-104.
[3] A tankönyvcsalád Patyi nevével fémjelzett darabjai: PATYI A.-VARGA Zs. A.: Általános közigazgatási jog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2009. 398. BARACZKA Rné-GYURITA R.-LAPSÁNSZKY A.-MUDRÁNÉ LÁNG E.-PATYI A.-VARGA Zs. A.: Közigazgatási jog II. Közigazgatási hatósági eljárásjog (szerk.: Patyi András). Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2007. 726. A fentebb jelzett komparatista szemlélet bizonyítéka az összehasonlító közigazgatási eljárásjogi fejezet (671-714. o.), amely az angolszász, frankofón, germán jogvilág mintáit, továbbá a három posztszocialista visegrádi szláv ország közigazgatási eljárásjogának szabályozását veti egybe.
[4] A közigazgatási jogdogmatikai irányzatról lásd: SZAMEL L.: A közigazgatási jogi dogmatika (a közigazgatási jog elmélete) kialakulása és fejlődése. In: SZAMEL L.: A magyar közigazgatás-tudomány. MTA, Budapest, 1974. 1. 47-92. SZAMEL L.: A közigazgatási jogi dogmatika (a közigazgatási jog elmélete) kialakulása és fejlődése Magyarországon. In: SZAMEL L.: A magyar közigazgatás-tudomány. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1977. 2. 79-160. Közigazgatási jogtudományi irányzat néven a közigazgatási jogdogmatistákról ír: NAGY E.: A közigazgatási jogtudományi irányzat. In: NAGY E.-RÁCZ L.: Magyar alkotmány- és közigazgatás-történet (szerk.: Máthé Gábor). HVG-ORAC, Budapest, 2007. 481-487. Az újabb irodalomból KOI Gy.: Az általános jogdogmatika és a közigazgatási jog jogdogmatikájának néhány problémája. Jog Állam Politika (megjelenés alatt).
[5] Szamel Lajos (szakirodalmi fellelhetőség szerint közelebbről meg nem jelölt) számadatát túlzónak vélve szól róla: BERÉNYI S.: Az államigazgatási feladatok rendszerezése. In: BARACZKA Rné-BERÉNYI S.-IVANCSICS I.-SZAMEL L.: Magyar államigazgatási jog. Általános rész. BM Könyvkiadó, Budapest, 1984. 85.
[6] LŐRINCZ L.: A közigazgatás tevékenységének rendszerezésére és elemzésére szolgáló kategóriák. In: LŐRINCZ L.-TAKÁCS A.: A közigazgatás-tudomány alapjai. Rejtjel, Budapest, 1997. 91.
[7] Tipikusan a közintézmények működtetése, a külügyi feladatok, a munkavédelem, a polgári védelem, és számos más közigazgatási feladat említhető itt.
[8] Ilyen a nemzetvédelem, a külpolitika, az igazságszolgáltatás, a rendészet, a büntetés-végrehajtás.
[9] Ilyenként említik a közlekedést, a hírközlést, a postai szolgáltatásokat, a rádiót, a köznevelést, továbbá a szociális jogvédelmi funkciót.
[10]Ehhez tartozik a magángazdaság védelme és fejlesztése, az irodalom, a művészet, a tudomány támogatása.
[11] MADARÁSZ T.: Közigazgatás és jog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987. 147-198. MADARÁSZ T.: A magyar államigazgatási jog alapjai. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1995. 33-47.
[12] Az általános kutatás-módszertan és a szakjogtudományi metodológiák, valamint a közigazgatás-tudomány kapcsolatához: KOI Gy.: Közigazgatás-tudomány és metodológia. A fogalmak kulcsszerepéről. Magyar Közigazgatás, I. évf. (2011) 5. sz. (megjelenés alatt).
[13] Egyébként a vörös műbőrkötésben megjelent, fentebb idézett Magyar államigazgatási jog. Általános rész című kötetnek ez volt a legteljesebb, legbővebb kiadása. A különös részi kötet kék kartonkötésben jelent meg. Az utóbbi adatai: BERÉNYI S.-Id. MARTONYI J.-SZAMEL L.-SZATMÁRI L.: Magyar államigazgatási jog. Különös rész. Tankönyvkiadó, Budapest, 1980. 390.
[14] Az Alkotmánybíróság határozata a következőképpen vélekedik a jogszabály rövidségéről: "A tömör megfogalmazás valóban nem részletez. Nem szól külön sem az anyagi vagy alaki, illetőleg az érdemi vagy eljárási jogszabálysértéseket tartalmazó közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségéről." (994/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 675, 676.).
[15] Csak a legjelentősebb három, azonos szerzőpáros által írt, egységet képező klasszikus közigazgatási jogi (és egyben pénzügyi jogi), kifejezetten a közigazgatási bíráskodási tárgyú kommentárt idézzük: LENGYEL J.-VÖRÖS E.: A közigazgatási bírósági törvény magyarázata. A m. kir. Közigazgatási Bíróság anyagi jogi, hatásköri és eljárási joggyakorlata általános közigazgatási, adó- és illetékügyekben I-II. A szerzők kiadása, [Budapest] [1935] xl., 2362. LENGYEL J.-VÖRÖS E.: A m. kir. Közigazgatási Bíróság újabb anyagi-jogi, hatásköri és eljárási joggyakorlata, általános közigazgatási, adó- és illetékügyekben, ideértve a zsidótörvény, az orvos kamarai tagfelvételi és orvosi fegyelmi ügyek joggyakorlatát, egyúttal a közigazgatási bírósági törvény magyarázata I-II. A szerzők kiadása, [Budapest] [1940] xx., 1254. LENGYEL J.-VÖRÖS E.: A m. kir. Közigazgatási Bíróság legújabb anyagi-jogi, hatásköri és eljárási joggyakorlata, általános közigazgatási, adó- és illetékügyekben, ideértve az orvos kamarai tagfelvételi és orvosi fegyelmi ügyek, valamint a felvidéki, kárpátaljai, erdélyi és délvidéki ügyek joggyakorlatát, egyúttal a közigazgatási bírósági törvény magyarázata I-II. A szerzők kiadása, [Budapest] [1942] xx., 1411.
[16] Érdekes lenne egyszer azt a kérdést feldolgozni, hogy a szovjet államigazgatási jog mennyiben hatott Magyarországon. A magyarra is lefordított szovjet államigazgatási jogi tankönyvek időrendben: STUDENIKIN, S. S.: Szovjet államigazgatási jog. Tankönyvkiadó, Budapest, 1951. 290., az aktustanra lásd: 98-120.; PETROV, G.I.: Szovjet államigazgatási jog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1963. 381. Magyarul jelent meg egy sokat publikáló, korábban az MTA Jogtudományi Intézetében tevékenykedő szerző rövid műve a tárgyban: VADAS Gy.: A szovjet államigazgatási jog. Fővárosi Nyomda, Budapest, 1951. 71. A témában mainstream, csak idegen nyelven megjelent referensz művek időrendben: EVTIKHIEV, I.-STUDENIKIN, S. S.-VLASOV, V.: Sowjetisches Verwaltungsrecht. Allgemeiner Teil. VEB Daten der Zentralverwaltung, Berlin, 1954. 438.; LUNEV, A. E.: Sovjetskoe administrativnoe pravo. Juridičeskaja Literatura, Moskva, 1960. 596. A fenti szakirodalom egyes tételeit említi: SZAMEL L.: Legal problems of socialist Public Administrative Management. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1973. 210. 33. végjegyzet.
[17] Erre: FÖLDI A.-HAMZA G.: A római jog története és institúciói. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1996. 69. 228. és 229. szélszám.
[18] Ennek törvényi példáját az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 39. §-a szolgáltatja.
[19] Az EU jogi aktusfogalmat az alábbi jogszabályokban találhatjuk meg: "tanácsi jogi aktus": A 2006. évre szóló Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program módosított és új adatgyűjtéseiről szóló 247/2005. (XI. 14.) Korm. rendelet (hat. kiv.); "uniós jogi aktus": A Kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat 16. pontja (hat. kiv.); valamint A Genfben 1929. április 29-én aláírt, az 1933. évi XI. törvénycikkel kihirdetett, a pénzhamisítás visszaszorítására irányuló nemzetközi egyezményhez tett nyilatkozat kihirdetéséről szóló 157/2006. (VII. 27.) Korm. rendelet 3. § 1. pont; "kötelező közösségi jogi aktus": A műszaki tartalmú jogszabálytervezeteknek az Európai Bizottsággal és az Európai Unió tagállamaival való egyeztetéséről szóló 94/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet.
[20] "A közigazgatási szerven kívüli érintett jogalany ügyében megvalósuló, jogilag szabályozott olyan cselekvési rend, mely egyedi ügy intézése során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló, vagy jogsértésére reagáló, közvetlen jogi hatást gyakorló egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetőleg érvényesítése érdekében jön létre. Az eljárás a jogszabály felhatalmazása folytán hatóságként eljáró közigazgatási szervnek és az eljárás más alanyainak aktív közreműködését feltételezi."
[21] FAZEKAS M.: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Rejtjel, Budapest, 2008. 199.
[22] KILÉNYI G.: A közigazgatási szervek jogi személyiségének problémái. Magyar Közigazgatás XVII. évf. (2006) 8. sz. 468.
Visszaugrás
