Az Országgyűlés 2011-ben fogadta el a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényt (a továbbiakban: Nkt.), amely felváltotta az akkor már közel 20 éve hatályos közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényt. Az új törvény általános indokolása a jogi túlszabályozás hátrányos következményeit emeli ki, amely a jogalkotó álláspontja szerint már az oktatásügy színvonalát és működését veszélyezteti. Ennek nyomán a jogalkotó sem a központilag vezérelt, sem az 1990 és 2011 közötti időszakban érvényesülő teljesen decentralizált oktatásügy mellett sem kívánta letenni a voksát, hanem egy új szisztémát kívánt megvalósítani új elvek segítségével. Az új törvény azonban még hatályba lépése előtt számos ponton módosult, amely jól jelzi a szabályozás kialakulatlanságát és a változás igényét. Jelen tanulmány a 2011 után bekövetkezett változásokat foglalja össze és értékeli a törvény által megfogalmazott alapelvek tükrében, különös tekintettel a köznevelési feladatok ellátására.
Az 1993 és 2011 közötti időszakban több szabály született a helyi önkormányzatok fenntartói jogának ellenőrzésével kapcsolatban, érintve a törvényességi ellenőrzés szabályait, valamint az időközben létrehozott Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (a továbbiakban: OKÉV), valamint az Oktatási Hivatal jogkörét. 1993-ban a törvény elfogadásakor ugyan a jogalkotó deklarálta a legfontosabb szabályokat, azonban a teljes rendszer kiépítése nem történhetett meg egy lépésben, hiszen számos kérdés maradt szabályozatlanul, míg más esetben éppen a szigorú szabályok állták a működés gátját.
Egy 1997-ben készült jelentés a hazai közoktatási rendszer irányítása kapcsán a közigazgatási integráció, illetve a felelősségmegosztás fogalmát emelte ki."[1] Ugyan a közigazgatásban 1997 és 2010 között fontos változások következtek be, azonban az integráció elve folyamatosan érvényesült főként helyi és területi szinten. Mindez egészen a 2010-ben elfogadott legutolsó változásig tartott, amikor a területi közigazgatásban bekövetkezett változásokkal együtt megváltozott a közoktatásnak akkor még a működési engedélyezési és ellenőrzési rendszere, majd a fenntartás egésze is, bár ez utóbbi már a 2011 utáni időszakhoz kötődik.
A felelősségmegosztás mint az irányítás fő jellemvonása horizontálisan és vertikálisan ugyancsak érvényesült. Horizontálisan az azonos szinten álló szervek között a felelősség kérdése, ami
- 127/128 -
a központi szint kapcsán kezdetben az oktatási minisztert és más - elsősorban a szakképzésért felelős - minisztereket jelentett. Majd ez fokozatosan bővült, a központi szint annyiban, hogy a minisztertől a hatósági jogalkalmazási feladatok átkerültek az OKÉV-hez, majd az Oktatási Hivatalhoz, miközben vertikálisan nagy felelősség terhelte a helyi önkormányzatokat.
A 2011. évi CXC. tv. egy átfogó szemléletváltással három alapelvet kívánt érvényesíteni. Elsőként az oktatás-nevelés célkitűzései közül az oktatás helyett a nevelést helyezi előtérbe, amelyet oly mértékben hangsúlyosnak tart, hogy azt a törvény címében is ki kívánja emelni. Másodikként célja a kerettörvényi jelleg kialakítása volt, amelynek nyomán a köznevelési törvény csak a legszükségesebb elemeket tartalmazza és a részletszabályok megalkotását alacsonyabb szintre delegálja. Ennek érdekében a jogalkotó azt is célul tűzte ki, hogy a felhatalmazásokat törvényi szinten fogalmazza meg, amely várhatóan egy világosan áttekinthető rendszert hoz létre a köznevelés terén. Mindennek nyomán egy olyan összetett, ám mégis áttekinthető rendszer jöhet létre, amely összhangban áll az Alaptörvénnyel éppúgy, mint a nemzetközi jogszabályokkal és megállapodásokkal, más sarkalatos és ágazati törvényekkel. E körben külön kiemelendő, hogy a köznevelési ágazat szabályozásának meg kell teremteni a koherenciáját a felsőoktatással és a szakképzéssel is, ám elkerülve ugyanazon tárgykör több törvényben történő ismételt szabályozását. A harmadik talán a legösszetettebb és legtöbb vizsgálatot igénylő célkitűzés, hogy a jogalkotó újra kívánja definiálni a Magyar Állam köznevelésben betöltött szerepét.
Az új köznevelési törvény a célok és alapelvek között középpontba állította a nevelést és emellett az oktatást, mint a társadalmi leszakadás megakadályozásának és a tehetséggondozásnak az eszközét. A jogalkotó fő eszközének a szabályozást tekinti, amellyel a céloknak megfelelő köznevelési rendszer megteremthető és ahol a szabályozás alapját az alkotmányos alapértékek a Nemzeti Együttműködés Programja, valamint a magyar és az európai köznevelés hagyományai jelentik. A törvény deklaráltan is az Alaptörvényben foglalt művelődéssel kapcsolatos jogok végrehajtása érdekében született és azon keretek között biztosítja az oktatás hozzáférhetőségét és ingyenességét. A jogalkotó itt is leszögezi, hogy a köznevelés-közoktatás biztosítása immáron nem csupán feladat ellátását jelenti és így szolgáltatás nyújtását, hanem egyértelművé teszi, hogy közszolgáltatás ellátása történik. A jogalkotó az állam teljes felelősségét fogalmazza meg és deklarálja, amelyből az is következik, hogy az oktatási igazgatás teljes területén az állami akarat érvényesülhet[2]. Ennek érdekében a jogszabály már itt újra fogalmazza az intézménylétesítés szabadságát, ahol a fő intézményfenntartóként az államot határozza meg, tekintettel arra is, hogy az Alap-
- 128/129 -
törvényben foglalt célok megvalósítása a magyar állam közszolgálati feladata. Az új szabályok szerint köznevelési intézményt főszabály szerint az állam, valamint a törvény keretei között nemzetiségi önkormányzat, Magyarországon nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá más szervezet vagy személy alapíthat és tarthat fenn, azzal a feltétellel, hogy a tevékenység folytatásának jogát - jogszabályban foglaltak szerint - megszerzi. Óvodát azonban települési önkormányzat is alapíthat és fenntarthat.[3]
Már a célkitűzésekből is kitűnik tehát, hogy 2011-ben az állam jelentős változásokat hajtott végre az 1993-as törvényhez képest a köznevelési feladatok megvalósítása, illetve az intézmények fenntartása kapcsán. A törvény alapján a köznevelési alapfeladatok ellátása állami feladat. Az értelmező rendelkezések között a törvény azt is meghatározza, hogy pontosan mely feladat minősül alapfeladatnak.[4]
A köznevelés szabályozásának állandóságát azonban a 2011-ben született törvény sem teremtette meg, ugyanis a jelen kézirat lezárásáig terjedő alig 8 éves időszakban 16 törvény[5] érintette az oktatási igazgatást, ami évente többszöri módosítást is jelent. A köznevelési törvény egyes szabályait még azok hatályba lépése előtt módosították, amit sok esetben az alakuló közigazgatási rendszer, másrészt az önkormányzatoktól történő feladatátvétel problematikus jellege indokolt, míg a módosítások kisebb része pontosító szabály volt. Lényeges változás volt azonban a 2016-ban történt azon átalakítás, amely alapjaiban reformálta meg az állami intézményfenntartás szervezeti megoldását. Ennek megfelelően a 2011 utáni korszakot ehhez kötve, a 2011-2016 közötti és 2016 utáni, egészen napjainkig tartó időszakot különböztettem meg.
Az Nkt. első módosítását a 2012. évi CXXIV. törvény hajtotta végre, amely a fentieknek is megfelelően, három fő indokkal magyarázta a törvény módosítását. Így egyrészt a járási rendszer kialakításával, amely járási kormányhivatalok 2013. január 1-jével kezdhették meg a működésüket, így egyes köznevelési ágazati hatósági feladatokat a jogalkotó a megyei, fővárosi szint helyett a járási szintre telepített[6]. A másik indok az intézményfenntartás átalakításával kapcsolatban merült fel és a települési önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanok működtetését kívánta a települési önkormányzatokkal együtt ellátni, de szükségessé vált néhány jogtechnikai módosítást is végrehajtani.[7] Amennyiben a módosításokon végigtekintünk, akkor azt állapíthatjuk meg, hogy a legkardinálisabb kérdés mégis az intézményfenntartás szabályozása volt, mind az állami intézmények vonatkozásában, mind a nem állami intézmények kapcsán. Ez utóbbiaknál főként az állami szabályozás terjedelme miatt.
- 129/130 -
A köznevelési intézmény jogi személyiségét a változás ugyan nem érintette, mivel ez előfeltétele a jogok és kötelezettségek vállalásának, azonban az állami fenntartású intézmények kapcsán a jogalkotó már nem kívánta fenntartani az önálló költségvetési szerv státuszt a finanszírozási rendszer várható átalakulása miatt. Ennek alapján a módosítás nyomán az állami fenntartású intézmények már nem minősültek a fenntartójától elkülönült, önálló költségvetéssel rendelkező szerveknek, hanem azokat az Oktatási Hivatal vehette nyilvántartásba sajátos (sui generis) jogi személyiségként. A módosítás miatt a jogalkotó az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényt is megváltoztatta.[8] A nem állami fenntartású intézmények kapcsán a fenntartói jogok körében az egyházi és magánintézmények esetében már nem volt kötelező a pályáztatás, ami a korábbi szabályokhoz történő visszatérést jelent.
Ezzel összefüggésben a legjelentősebb koncepcionális jellegű módosítást azonban az Nkt. 14. § (7) bekezdését érintően hajtotta végre a törvény, amely az állami intézményfenntartást a kormányhivatalok helyett az állami intézményfenntartó központra bízta főként a fenntartói és a hatósági feladatok elválasztása érdekében és az összeférhetetlenségi helyzetek elkerülése céljából. A módosítás újrafogalmazta a települési önkormányzatok szerepét is, így meghatározta, hogy a 3000 főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzatoknak gondoskodniuk kell az illetékességi területén lévő összes, saját tulajdonában álló, az állami intézményfenntartó központ által fenntartott köznevelési intézmény feladatainak ellátását szolgáló ingó és ingatlan vagyon működtetéséről. A 3000 főt meg nem haladó lakosságszámú települési önkormányzat erre nem kötelezett, azonban önként vállalhatja ezen feladatok ellátását, míg a 3000 fő feletti önkormányzatok külön jogszabályban meghatározott módon kérhetnek mentesülést.
A jogalkotó a 3000 fős lakosságszám, mint küszöb meghatározását főként a települési önkormányzatoknak átengedett adók és járulékok, illetve a saját bevételek jellemző alakulásával indokolta a törvényhez fűzött részletes indokolás szerint. A működtetés részletes tartalmát is pontosította a jogalkotó a 25. §-ban, amely szabályozás megalkotásakor főként az üzemeltetési szerződések és vagyonkezelői jog tartalmából indult ki, hiszen a jogviszony fontos eleme, hogy nem a résztvevők szabad elhatározásán alapul, ugyanakkor a részletes szabályokat a felek már a működtetésre vonatkozó szerződésben rendezhették.
A megváltozott szabályozást az Alkotmánybíróság akként értékelte, hogy a szabályozás fogalmilag sem sértheti a helyi önkormányzatok autonómiáját. Az új szabályozást ugyanis Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzata, Tiszaújváros Városi Önkormányzata polgármestere alkotmányjogi panasszal támadta meg, azt sérelmezve, hogy a jogalkotó a települési önkormányzatok számára egyáltalán nem teszi lehetővé a fenntartói jogok gyakorlását, kizárólag az óvodák kapcsán. Mindez álláspontjuk szerint sérti a helyi önkor-
- 130/131 -
mányzatok jogait. Az indítványok szerint a jogalkotó kellő felkészülési időt sem biztosított, sérült a jogbiztonsághoz való jog, megvalósul a helyi önkormányzatok hátrányos megkülönböztetése, valamint sérül a tanuláshoz való jog is. Az Alkotmánybíróság a panaszokat a 3050/2013. (II. 28.) AB végzéssel[9] visszautasította. A testület e körben azt hangsúlyozta, hogy az önkormányzatokat megillető hatáskörök közül a tulajdonosi jogok, mint quasi alapjogok nem foglalják magukba a köznevelési intézmény alapításának és fenntartásának jogát. Az alkotmánybíróság szerint így fogalmilag is kizárt a helyi önkormányzatoknak az Alaptörvényben biztosított jogának sérelme, vagyis az alkotmányjogi panasz benyújtására nem állapítható meg jogosultságuk. Mivel a köznevelési intézmény alapításának és fenntartásának lehetősége nem alapvető jog, így a megkülönböztetés tilalma sem áll fenn, míg az Alaptörvény X. cikkében foglalt tanulás szabadságának sérelmére csak természetes személyek hivatkozhatnak. E tekintetben is fenntartotta azonban az Alkotmánybíróság, hogy szervezési anomáliák és visszásságok történhetnek, ám az ezekkel kapcsolatos esetleges jogsérelmek orvoslására a külön jogszabályokban meghatározott fórumrendszer, illetve az alapvető jogok biztosa vagy az oktatási ombudsman eljárása lehet megoldás.
Az állami intézmények fenntartására vonatkozó részletes szabályokat azonban már nem az Nkt., hanem az ekkor megalkotott a Klebelsberg Intézményfenntartó Központról szóló 202/2012. (VII. 27.) Korm. r. tartalmazza, amely rendelettel a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörben hozta létre a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot (a továbbiakban: KLIK). A KLIK az oktatásért felelős miniszter irányítása alatt működő központi hivatal, amely központi szervből és területi szervekből áll. Területi szervnek minősül a tankerület és a megyeközponti tankerület, amelyek közül a tankerület illetékességi területe azonos a közigazgatási járás illetékességi területével, míg a megyeközponti tankerület a megye székhelyén működő tankerület. A KLIK-et a Kormány több más feladat mellett kifejezetten az állami intézmények esetén a fenntartói jogai és kötelezettségei gyakorlására hozta létre, amely azonban nem terjed ki az intézmény létesítésére, átszervezésére, megszüntetésére és a tevékenységi kör módosítására, amely utóbbit ugyanis az elnök gyakorolja.
Az Intézményfenntartó Központ egészét az elnök vezette, a tankerületet és a megyeközponti tankerületet pedig a tankerületi igazgató. A fenntartói jogokhoz kapcsolódóan az elnök gyakorolta tehát az intézmény létesítésére, átszervezésére, megszüntetésére és a tevékenységi kör módosítására vonatkozó jogokat. Az elnök készítette elő továbbá a miniszter számára az állami fenntartású intézmények kapcsán az intézményvezetők kinevezésére és felmentésére vagy megbízására és megbízásának visszavonására vonatkozó dokumentumot is.
A KLIK létrehozásának előzményei között Asztalosné Zupcsán Erika a Megyei Intézményfenntartó Központokat említi, valamint a Széll Kálmán
- 131/132 -
Terv[10] miatti megszorításokat, továbbá a politikai és szakmai lobbi tevékenységet, amely miatt a kormányhivatalokat mentesíteni kívánták ettől a meglehetősen nagy szakmai és anyagi kihívásokkal rendelkező területtől, amely mellett csak az irányítás tartozott volna a feladatkörükbe.[11] A KLIK által "megörökölt" problémák között a szerző a külső erő hatására történő változást említi, amelyet tovább nehezített a helyi önkormányzatok ellenállása, valamint a pénzügyi problémák és a politikai hatások, amely nyomán szervezetszociológiailag is következett az átalakítás. Péteri Gábor pedig a pénzügyi, finanszírozási és strukturális kérdések nyomán jutott arra a következtetésre, hogy a rendszer egyensúlya nehezen tartható.[12]
Még ugyanebben az évben született meg a 2012. évi CLXXXVIII. törvény, amely a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételének kérdéseit rendezte, különös tekintettel arra, hogy a települési önkormányzatok és társulásaik fenntartásában működő köznevelési intézmények, valamint az ott tanuló diákok és az ott dolgozók, illetve a települési önkormányzatoknál foglalkoztatott, a köznevelés helyi irányításában közreműködő közszolgálati tisztviselők hogyan és milyen szabályok alapján kerülnek majd a Központhoz. A jogalkotó a fő szabályok megalkotását mindenképpen törvényi szintre utalta, különös tekintettel arra is, hogy a kérdés az önkormányzati vagyont, a tisztviselőket, valamint a hazai és Európai Uniós forrásból társfinanszírozott projektek jogutódlási kérdéseit is érinti. Ezzel összefüggésben a jogalkotó azonban az Nkt.-t is módosította arra is figyelemmel, hogy a nevelőtestületek, valamint a magasabb vezetők munkáltatói jogait is szabályozni kell.[13]
A köznevelési intézmények a szabályok szerint 2013. január 1-jével a Központba olvadtak be, amely időpont után a Központ vált a jogutódjukká. A beolvadás a törvény szerint és bizonyos kivételekkel nem érintette az alkalmazottak közalkalmazotti jogviszonyát, illetve magasabb vezetői, vezetői megbízását, akik a beolvadás után a Központ foglalkoztatotti állományába kerültek. A törvény más szabályok (például a működtetés szabálya) mellett az Nkt-t is módosította, különös tekintettel az állami közszolgáltatás nyújtás megvalósítására. Az új szabályok szerint a köznevelési feladatokat az állam intézmény alapításával és fenntartásával, továbbá egyházi vagy magánintézmény fenntartójával kötött köznevelési szerződés útján látja el, míg az óvodai nevelésről a települési önkormányzat intézmény alapítása és fenntartása vagy köznevelési szerződés révén gondoskodik.[14]
Szintén 2012 év végén[15] sor került az Egyszerű Állam Program jegyében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és más jogszabályok módosítására, amely érintette a nemzeti köznevelés szabályozását is. Az Nkt. tekintetében valóban technikai jellegű módosítások történtek az igazgatás tekintetében, így a jogalkotó a miniszter felügyeleti jogkörébe utalta
- 132/133 -
a KIR (köznevelési informatikai rendszer) működését[16].
2013-ban az állami fenntartású köznevelési intézményekkel kapcsolatban gyakorolt egyes fenntartói jogok két lépcsőben módosultak. Így először 2013 év elején ismét módosult az Nkt., az általános indokolás szerint az értelmezési és gyakorlati problémák miatt és az állami fenntartású intézmények kapcsán a miniszter döntési jogkörébe utalta a köznevelési intézmény létesítését, átszervezését, megszüntetését és a tevékenységi körének a módosítását. A változást a jogalkotó az államháztartási szabályokkal, valamint a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ speciális struktúrájával indokolta, ugyanis ezen döntések a KLIK alapító okiratának módosítását is igénylik. A módosítás nyomán a fenntartói jogok közül a leglényegesebbeket a miniszter saját magának tartotta fenn. Majd 2013 év végén a jogalkotó több, gyermekek védelmét érintő szabályt módosított, közte az Nkt-t is az internetes tartalmakkal kapcsolatos veszélyhelyzetek miatt.[17]
2014-ben ismét két módosítás történt. Az első[18] több oktatási tárgyú törvényt módosított, amely az Nkt-nak főként a nemzetiségi intézményekkel kapcsolatos fenntartói jogait érintette[19]. A 2014. évi CV. törvény azonban már kifejezetten az Nkt. módosítására vonatkozott néhány ponton lényegi változásokat is végrehajtva. A módosítás nyomán ismét változtak a működtetési jogok, míg a fenntartói jogokat a jogalkotó kiegészítette a jogi beavatkozás szintjét el nem érő etikai szabályokkal.[20] Majd 2015-ben a jogalkotó a szakképzéssel kapcsolatos változtatásokat hajtott végre.[21] A jogszabály az oktatási igazgatás körében a szakképzési centrumok létrejöttéhez igazította a fenntartói, vagyonkezelői jogokat is, mivel ezen intézmények nem a KLIK fenntartásában állnak, hanem azok fenntartója a nemzetgazdasági miniszter volt.[22]
2016-ban rekordszámú módosítás történt. Először a Magyarország 2017. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2016. évi LXVII. törvény érintette az Nkt-t, elsősorban az alternatív intézmények által nyújtott többletszolgáltatások tekintetében módosította, amellyel összefüggésben átfogalmazta az Nkt. állami feladatellátásra vonatkozó szakaszát[23] is. A 2016. évi LXXX. törvény az oktatás szabályozására vonatkozó törvényeket átfogó jelleggel módosította az addig szerzett tapasztalatok és a Köznevelési Kerekasztalon elhangzottak tükrében, amely fórum a 16/2016. (V. 2.) EMMI utasítás nyomán került be a minisztérium szervezeti és működési szabályzatába. A törvény általános indokolása is kiemelte, hogy a Köznevelési Kerekasztal alakuló ülésén a legfontosabb, már 2016. szeptember 1-jével megoldandó feladatok közé kerültek a KLIK-kel kapcsolatos kérdések, mint a szervezet működésének átalakítása, a decentralizáció, a KLIK és az intézmények közötti hatáskörök újraszabályozása, valamint a KLIK és a helyi önkormányzatok közötti viszony rendezése.
A felvetések nyomán a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ helyét
- 133/134 -
az önálló költségvetési szervekként működő tankerületi központok vették át, amellyel a jogalkotó az oktatási igazgatás terén a szubszidiaritás elvét kívánta megvalósítani és a döntési szintet az érintetthez (azaz a köznevelési intézményhez) közelebb vinni. A változás igénye gyakorlatilag a KLIK létrehozásától kezdve fennállt, hiszen a szervezetnek gyakorlatilag egymással nehezen összeegyeztethető céloknak kellett megfelelnie. Így egyszerre kellett volna az oktatás szakmai szempontjait érvényesíteni, miközben pénzügyi megtakarítást is elérnie, valamint megküzdeni a helyi önkormányzatok ellenállásával, kezelni a szakmai egyeztetés hiányosságait és a politikai tényezőket.[24]
Az állami fenntartású köznevelési intézmények ezután a tankerületi központok szervezeti egységeiként működnek tovább keretgazdálkodással rendelkező jogi személyként, ahol az intézményvezető gazdálkodási és munkáltatói jogokkal rendelkezhet, amelybe azonban a kinevezés és a felmentés továbbra sem tartozik bele. Ugyanakkor a törvény bár a szubszidiaritás elvének igyekszik megfelelni, decentralizációt mégsem valósít meg, ugyanis egyrészt a tankerületi központok is a miniszter munkáját segítik, másrészt a tankerületi központok irányítását az oktatási központ végzi, amely az országosan egységes irányítást és működést biztosíthatja. A törvény a települési önkormányzatok működtetői feladataival kapcsolatos problémák megoldására egységesíti a fenntartást és az állami fenntartó keretében ismét egységes fenntartói irányítást vezet be. Az oktatási igazgatás tekintetében a törvény megosztotta a fenntartói hatásköröket a miniszter és az oktatási központ, valamint a tankerületek között. A miniszter jogkörében maradt a létesítés, átszervezés, megszüntetés, alapfeladatának módosítása, míg az oktatási központ vette át a részleges átszervezést, és meghatározhatta a térítési díj és tandíj megállapításának szabályait, valamint a szociális alapon adható kedvezmények feltételeit. A törvény emellett az intézménytípusokat is megreformálta, ugyanis a készségfejlesztő speciális szakiskolák helyett a készségfejlesztő iskolákat vezette be.
A 2016. évi CIV. törvény bár jelentős átalakítást hajtott végre az államigazgatásban, az oktatási ágazatot a központi hivatalok átalakítása csak részben érintette, ugyanis az Oktatási Hivatal is változatlan maradt, mint ahogyan a nemrég létrehozott tankerületi központok és az oktatási központ helyzete sem változott.[25] Majd 2016 év végén a 2016. évi CXXVI. törvénnyel az Nkt. tekintetében még több pontosítás is történt, amely az igazgatás tekintetében a miniszter szabályozási jogkörét érintette elsősorban[26].
2017-ben először a közigazgatási hatósági eljárás újraszabályozása miatt vált szükségessé az ismételt módosítás. A 2017. évi L. törvény több mint 200 más törvényt érintett, közte az Nkt-t is, amelynél az új szabályok miatt külön is rögzítette, hogy mely esetekben van helye fellebbezésnek, bírósági felülvizsgálatnak vagy más jogorvoslati kérelemnek, de a törvény pontosította a miniszter és a Kormány szabályozási jogkörét az egyházi, magán és nemzeti-
- 134/135 -
ségi önkormányzat által alapított, fenntartott köznevelési intézmény működési engedélyezésének eljárási szabályai kapcsán.[27] A 2017. évi LXX. törvény ismét több törvénnyel kapcsolatban vezetett be eltérő szabályokat, amelynek fókuszában az Nkt. kapcsán az oktatási jogok és az oktatási jogok biztosa állt. Az oktatási igazgatást érintően kiegészítették a miniszternek küldendő jelentések szabályait, illetve törvényi szinten meghatározták az oktatási jogok biztosának jogállását, valamint feladat- és hatásköreit[28].
A 2018-as évben a jogalkotó az oktatási nyilvántartásokat szabályozta, amely a köznevelés kapcsán a szakértői névjegyzékeket érintette elsősorban az igazgatás kapcsán.[29]. Végül 2019. július 18-án hirdették ki a 2019. évi LXX. törvényt, amely szintén módosított több közneveléssel kapcsolatos jogszabályt. A módosítás az Alkotmánybíróság 9/2019. (III. 22.) határozatában foglaltaknak is megfelelően történt, míg az oktatási igazgatás kapcsán a véleményezési jogra vonatkozó szabályok módosultak részben a nemzetiségi önkormányzatok kapcsán, részben pedig általános jelleggel az intézményvezetői megbízásokra vonatkozó szabályok hatályon kívül helyezésével[30]. Az említett módosítás nyomán az intézményvezető megbízásánál, illetve a megbízás visszavonásakor már nem szükséges kikérni az intézményi közösségek véleményét. Emellett a nem állami fenntartású intézmények jogutód nélküli megszűnésének egyes kérdéseit is rendezték.[31] A jogalkotó az Nkt-be integrálta továbbá a Nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény rendelkezéseit is.
Az irányítási és felügyeleti jogosítványokkal összefüggésben ennél jelentősebb azonban az Nkt. 3. § (9a) bekezdésébe beiktatott új szabály, amelynek nyomán, ha valamely állami szerv vagy felsőoktatási intézmény által fenntartott nevelési-oktatási intézményben olyan nevelési-oktatási vagy tájékoztató tevékenységet folytatnak, amely súlyosan sérti a köznevelési jogszabályokat és ezáltal a gyermek Alaptörvényben foglalt jogait is, akkor amennyiben más eszköz nem vezetett eredményre vagy nem áll rendelkezésre, a miniszter, az intézményvezető megbízását vagy ahhoz adott egyetértését visszavonhatja. E körben a minisztert mérlegelési jogkör illeti meg. A hatáskör gyakorlására a jogalkotó a tevékenységről való tudomásszerzést követő egy éves határidőt biztosít. A módosításnak a törvény részletes indokolása a szankció jellegét hangsúlyozza, amely a miniszter irányítási jogkörének erősítését jelenti az alapjogi jogsérelem miatt főként jogszerűségi szempontból. A módosítás valóban egyértelműen szankció jellegű és mint súlyosan korlátozó jellegű intézkedés megfelelő garanciákkal körülbástyázandó. A jogalkotó e körben az intézkedést hármas feltételrendszerhez köti:
- köznevelési jogszabályok súlyos sérelme
- tanulók alapjogi jogsérelme
- más eszköz nem vezetett eredményre vagy nem áll rendelkezésre.
- 135/136 -
A Kaltenbach Jenő felügyeletet taglaló összefoglaló művében szereplő csoportosításból az eszköz leginkább az állami megbízott beállításához hasonlítható annyiban, hogy a nevezett eszköznél a helyi önkormányzat vezető szerveit helyettesíti az állami megbízott, így e tekintetben is irányadó, hogy a feltételek kiterjesztő értelmezése kizárt. Nevezetesen az eszköz nem vehető igénybe, ha más eszköz alkalmazása reménytelennek tűnik.[32] Ugyanakkor kérdéses, hogy a helyi önkormányzatok kapcsán alkalmazott eszközök mennyiben alkalmazhatók a köznevelési intézményekre, hiszen a helyi önkormányzatok autonómiája erőteljesebb a köznevelési intézményekhez képest. Azonban ezen autonómia sem vezethet el a helyi önkormányzatok azon koncepciójához, amely szerint az állam alkotótagját az állammal szemben is védelem illeti meg nem alapjogi jogsérelem miatt is.
A módosítás emellett érintette a tankötelezettség alsó korhatárát, a teljesítés módját, ahol a magántanulói státuszt az egyéni munkarend váltja fel, amely akkor biztosítható, ha a tanuló számára előnyös, illetve a kötelező óvodai nevelés korhatári kérdéseit is, amely új szabályok teljesítésének az állami felügyeletét is megteremti.
Az Nkt. kétség kívül alapjaiban változtatta meg a közoktatás-köznevelés rendszerét mind koncepcionálisan, a célkitűzéseket tekintve, mind a részletszabályok vonatkozásában. Az állami szerepvállalás kapcsán az egyik legjelentősebb módosítás a köznevelési intézmények decentralizációjának fokozatos megszüntetése és a köznevelés közfeladattá minősítése. A helyi önkormányzatokhoz telepített fenntartói jogok és az oktatás önkormányzati kötelező feladattá minősítése több problémát okozott az 2011 előtti időszakban is, hiszen már az 1997-ben született oktatáspolitikai anyagok is az oktatási rendszer egyik megoldandó problémájának tartották az intézményfenntartás egységesítését.
Ennek időpontja a 2011-ben született törvénnyel érkezett el, amely azonban több lépésben és súlyos problémákkal terhelt, igyekezett a megváltozott állami szerepet megoldani. A helyi önkormányzatok kapcsán a jogalkotó előbb bevezette a működtetői jog fogalmát ezzel kettéválasztva a fenntartói feladatokat. Ez utóbbi mind gyakorlati, mind elméleti szempontból problémákat szült, hiszen a működtetői jogok mesterséges leválasztása nem volt sokáig tartható. Az állami intézményfenntartás érdekében az állam létrehozott egy teljesen központosított szervezetrendszert, amely kezdetben tehát a helyi önkormányzatokra is erőteljesen támaszkodott. Az okok nyilvánvalóan javarészt anyagi természetűek voltak, azonban a működtetői jogok miatt az oktatási intézmények nem szakadtak el teljesen a helyi önkormányzatoktól.
A rendszer tarthatatlansága miatt 2016-ban ismét fordulat következett be, amikor ismét egységessé vált a fenntartás, ám ekkor maga az állam hajtott végre egy dekoncentrációt, amely által egy sajátos igazgatási képződmény ala-
- 136/137 -
kult ki a tankerületi központok képében, amelyeknek ugyan van központi szervük (Klebelsberg Központ), ám az a célkitűzések szerint igazgatási feladatokat lát el, így valójában ismét területi szinten történik a feladatok megoldása, ám immár az államszervezet részeként.
A folyamat értékelhető akként is, hogy az oktatás-nevelés kérdésköre nehezen szakítható el a helyi szinttől, hiszen az óvodák esetében az állam 2011-ben meg sem kísérelte azok fenntartói jogát átvenni. A nevelési-oktatási intézmények esetében egy sajátos folyamat zajlott le, amely előbb teljes központosítás irányába tett lépéseket, ám a helyi önkormányzatokra támaszkodva, majd az állam egészében átvette a feladatot, ám egy olyan szervezet útján látja el, amely az államigazgatáson belüli quasi decentralizációt valósít meg. A lépéssel nyilvánvalóan egységesedhetnek a fenntartással kapcsolatos anyagi vagy szakmai kérdések, és hozzájárul az egységes jogalkalmazáshoz, a kiegyenlítődéshez, ami értelemszerűen egyes intézmények számára kedvező, mások számára pedig hátrányos fordulat volt. A változás nem érintette a nem állami fenntartású intézményeket, amelyek vonatkozásában az állam kizárólag a jogi szabályozás útján gyakorol befolyást.
A 2011-2019 közötti időszakban az irányítás jogi eszközrendszere is megváltozott. Az új jogszabály más szemléletmódot alkalmazott és a jogi szabályozást a törvényi szabályok kapcsán igyekezett visszaszorítani. Azonban az irányítás eszközrendszerében egyre nagyobb teret nyertek az egyedi döntések, konkrét utasítások, mint az intézményvezetői megbízáshoz való hozzájárulás visszavonása. Ezen elemek önmagában is az irányítás erősödéséhez vezettek, és bár a szabályozói szerepkör csökkent, ezt a csökkenést az állam nemcsak mintegy pótolta a konkrét eszközökkel, hanem meg is haladta a korábbi szintet. Mindezt egybevetve az állam másik szerepkörével, az intézményfenntartással kétség kívül egy sokkal központosítottabb oktatáspolitika megvalósítása irányába hat, amely által azt állapíthatjuk meg, hogy az állam mintegy komolyan vette a nevelést, mint ellátandó közfeladatot.
Megállapítható tehát, hogy az állam, mint intézményfenntartó a helyi önkormányzatok szerepét át tudta venni, összeegyeztetve és egyben különválasztva egymástól az ágazati irányító, intézményfenntartó és közhatalmi szerepeket.
A változást többen az állami szerepek összefolyásaként értékelték. Így például Szüdi János is arra hivatkozott egy munkájában, hogy az állam egyesíti a közhatalmi jogosítványokat, a tulajdonosi jogokat és a szolgáltatásszervezői szerepet.[33] Ezen állami intézményfenntartásról akként vélekedik, hogy az állam 2012 után szabad kezet kapott, amelybe beleérthető az is, hogy eldöntheti, hogy "milyen más intézményfenntartót enged be és milyen kapacitással. Az állam dönt arról, hogy hol, melyik településen milyen köznevelési feladatot old meg intézmény-fenntartással."[34]
A megállapítás azonban sem tudományos, sem az alkotmányos szabályok szempontjából nem állja meg a helyét, és nem veszi figyelembe a köz-
- 137/138 -
igazgatás intézményrendszerére vonatkozó fogalmakat sem az alábbiak miatt.
Amennyiben áttekintjük a magyar helyi önkormányzati rendszer kialakulását,[35] az állapítható meg, hogy a szisztéma kulcsfogalmai a decentralizáció elve[36] és az autonómia minél teljesebb elismerése volt. Ugyanakkor az önkormányzati rendszer problémáit több dokumentum is elemezte[37], amelyek jelentős része a feladatelosztás kérdését szinte valamennyi mű és koncepció problémaként és megoldandóként érzékelte, amely feladatellátást a szakirodalom leginkább a "torz" és "befejezetlen" jelzőkkel illetett. Az összefoglaló munkák kiemelték az államigazgatási és önkormányzati feladatok csaknem mechanikus szétválasztását, és azt, hogy különösen az ágazati feladatokat érintette az a probléma, hogy az önkormányzatokat az állam mintegy eszközként használta a feladatellátás korszerűsítéséhez. Ugyanakkor e körben lényeges tényező, hogy az elosztandó feladatok mindenkor államiak voltak, amelyeket az állam saját maga oszthat el az egyes szervei, azaz az államigazgatás és a helyi önkormányzatok között.[38]
A 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény új szempontból szabályozta a helyi önkormányzatokat és az ezzel ellentétes álláspont tehát figyelmen kívül hagyja, hogy a helyi önkormányzatok szintén az állam szervei, amelyet a jelenleg hatályos Alaptörvény az eddigieknél is pontosabban határoz meg, amikor az államszervezet részeként tárgyalja ezeket. A korábbi alkotmány alapján ugyan voltak bizonyos viták, amelyet a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos alapjogok deklarálása is erősített, azonban ezen alapjogokat sem vette át ebben a formában az Alaptörvény, így valójában ezen érvnek az Alaptörvény, illetve a helyi önkormányzatok helyzete szempontjából nincs helye.[39]
2011 után az oktatásban végrehajtott koncentráció, amelyet követően a helyi önkormányzatok egy ideig differenciált jelleggel, de működtetői szerepet kaptak vagy kaphattak, és az állam az eddigi ágazati irányító, közhatalmi jogkörei mellett közvetlenül is vállalta az intézményfenntartás megoldását, valójában az új típusú államfelfogást tükrözi és igazodik az államszervezési elvekhez. Figyelemmel arra, hogy az ellátandó feladat, azaz oktatás mindenképpen állami jellegű, így valójában az államszervezési elvek közötti választást határozta meg a módosítás.
A módosítás több szempontból is értékelhető. Ilyen mérőszám lehet az állami szerepvállalás körében is említett részvétel aránya vagy az iskolaelhagyók száma vagy a társadalom elégedettsége avagy elégedetlensége, illetve az oktatás minősége.[40] Ez utóbbinak a mérése azonban bizonyosan kívül esik a közigazgatási szempontokon és kizárólag hosszabb időtávban elemezhető és a jó állam jelentésekből levont társadalmi elégedettségcsökkenés is inkább indikátor lehet, mintsem közigazgatás által értékelhető elem. Az objektív mutatók, mint a részvétel aránya és más tényezők alapján az állam kétségkívül ellátja ezen feladatot, míg más mutatók és elemek megváltozása csak hosszabb, akár évtizedes időtávból változhat,
- 138/139 -
ahogyan erre Coombs is utalt a társadalmi hatások jelentkezésekor[41].
E körben inkább olyan kérdések vethetők fel, mint a Klebelsberg Központ és a tankerületi központok, mint szervezeti forma megfelelően biztosítja-e a feladatellátást vagy esetleg a helyi önkormányzatoknak érdemes-e ismét több szerepet biztosítani, avagy ezzel ellentétben például az óvodai ellátást is átszervezni az államhoz. Emellett érdemes magyarázatot találni arra is, hogy a nem állami fenntartású intézmények egyre kedveltebbek a társadalom körében.
A válaszokat illetően úgy vélem, hogy a Központ-tankerületi megoldás bevezetése óta még annyi idő sem telt el, mint a KLIK átszervezésekor és érdemes azt is figyelembe venni, hogy a gyors átszervezések önmagában is elbizonytalanító jellegűek és megterhelik a szervezetet. Így e tekintetben a rendszer megőrzése javasolható az esetleges problémák ellenére is, amelyet úgymond finomhangolásokkal lehet megkísérelni orvosolni, de semmiképpen újabb strukturális reformmal. ■
JEGYZETEK
[1] Jelentés a magyar közoktatásról. 1997. http://regi.ofi.hu/tudastar/jelentes-magyar/4-1-kozoktatas-iranyitas (2019. július 25-i letöltés)
[2] Szüdi János: Kommentár a köznevelési törvényhez. Complex Kiadó, Budapest 2012. 17-18. o.
[4] Nkt. 4. § 1. pont.
[5] - a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXXIV. törvény
- a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló 2012. évi CLXXXVIII. törvény
- a fővárosi és megyei kormányhivatalok működésével összefüggő törvények, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi CCX. törvény
- a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló 2013. évi LV. törvény
- egyes törvényeknek a gyermekek védelme érdekében történő módosításáról szóló 2013. évi CCXLV. törvény
- egyes oktatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2014. évi XXXVI. törvény
- a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló 2014. évi CV. törvény
- a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló 2015. évi LXV. törvény
- Magyarország 2017. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2016. évi LXVII. törvény
- az oktatás szabályozására vonatkozó és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2016. évi LXXX. törvény
- a központi hivatalok felülvizsgálatával és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, valamint egyes költségvetési szervek feladatainak átadásáról szóló 2016. évi CIV. törvény
- az oktatás szabályozására vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi CXXVI. törvény
- az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény
- az oktatás szabályozására vonatkozó és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2017. évi LXX. törvény
- az oktatási nyilvántartásról szóló 2018. évi LXXXIX. törvény
- a közneveléssel összefüggő egyes törvények módosításáról és a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény hatályon kívül helyezéséről szóló 2019. évi LXX. törvény
[6] Járási szintre került például a rendkívüli szünet elrendelése (Nkt. 30. § (1) bekezdés), a tankötelesek nyilvántartása (Nkt. 45. § (8) bekezdés), tanuló igazolatlan mulasztásával kapcsolatos feladatok (Nkt.45. § (9) bekezdés), a tanulmányok külföldön történő folytatásával kapcsolatos egyes szabályok (Nkt. 91. § (1)-(2) bekezdés). Lásd még Szüdi: i. m. 284. o.
[7] Lásd a 2012. évi CXXIV. törvényhez fűzött általános indokolást.
[8] 2012. évi CXXIV. tv. 8. §.
[9] 3050/2013. (II. 28.) AB végzés ABH 2013. 5. 284-287.
[10] https://2010-2014.kormany.hu/download/4/d1/20000/Sz%C3%A9ll%20K%C3%A1lm%C3%A1n%20Terv.pdf (2019. július 28-i letöltés)
- 139/140 -
[11] Asztalosné Zupcsán Erika: Változás vagy változtatás - Adalék a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ (KLIK) átalakításáról. Új Magyar Közigazgatás, 2017. 2. sz. 22-28. o.
[12] Péteri Gábor: Újraközpontosítás a közoktatásban. http://epa.niif.hu/01500/01551/00067/pdf/EPA01551_educatio_14_01_013-025.pdf (2019. július 30-i letöltés)
[13] 2012. évi CLXXXVIII. törvényhez fűzött általános indokolás.
[14] 2012. évi CLXXXVIII. tv.24. § (6) bekezdés.
[16] 2012. évi CCX. törvény 46. §.
[17] 2013. évi CCXLV. tv. 53. § és az ahhoz fűzött részletes indokolás.
[18] 2014. évi XXXVI. törvény.
[19] 2014. évi XXXVI. tv. 11-12. §.
[20] 2014. évi CV. tv. 20-22. §.
[21] 2015. évi LXV. tv. 7-8. §.
[22] 2015. évi LXV. tv. 13. §.
[23] Nkt. 74. § (2) bekezdés.
[24] Asztalosné Zupcsán i. m. 22.
[26] 2016. évi CXXVI. tv. 17-19. §.
[27] 2017. évi L. tv. 382. § (11)-(12) bekezdés.
[28] 2017. évi LXX. tv. 15-16. §
[29] 2018. évi LXXXIX. tv. 13. §.
[30] 2019. évi LXX. tv. 33. § (1) bekezdés g) pontja.
[31] 2019. évi LXX. tv. 24-25. §.
[32] Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Universum Kiadó, Szeged 1991. 206. o.
[33] Szüdi: i. m. 278. o.
[34] Szüdi: i. m. 296. o.
[35] A vonatkozó szabályanyagról lásd Árva Zsuzsanna: A közigazgatás quasi bíráskodási tevékenysége. Debreceni Egyetemi Kiadó 2014. 153-157. o.
[36] Balázs István (szerk.): Közigazgatás-elmélet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen 2017. 63-67. o.
[37] Például Belügyminisztérium Önkormányzati Munkacsoport: A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének fő irányai. In: Csefkó Ferenc (szerk.): A magyar önkormányzati rendszer továbbfejlesztése. Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, Budapest 2001. 233-236. o.
[38] Belügyminisztérium: Vitaanyag a helyi önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének irányairól. 6. o. http://www.bm.gov.hu/web/portal.nsf/index/950B8E5B10446B5DC1257298002C6FBC/$file/vitaanyag.pdf?OpenElement (2011. április 5-i letöltés)
[39] Árva Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez. Wolters Kluver, Budapest 2013. 391-394. o.
[40] Kaiser Tamás (szerk.): Jó Állam Jelentés 2018. Dialog Campus Kiadó, Budapest 2018. 38-39. o. https://joallamjelentes.uni-nke.hu/2018_pages/pdf-serve/non-compress/web_PDF_JAJ_2018.pdf (2019. augusztus 1-i letöltés)
[41] Coombs, Philip H: Az oktatás világválsága. Tankönyvkiadó, Budapest 1971. 1-14. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző intézményvezető, Diószegi Kis István Református Két Tanítási Nyelvű Általános Iskola és Alapfokú Művészeti Iskola.
Visszaugrás
