A demokratikus jogrendszerek sajátos velejárói, hogy a közhatalmi pozíciókhoz való hozzáférést számos garanciális elemmel körülbástyázott választások útján igyekeznek biztosítani. A szavazópolgárok meggyőzésének leghatékonyabb és legintenzívebb eszköze a politikai kampány, amelynek célja a társadalom tájékoztatása, a közéleti viták megtárgyalása ugyanis lehetővé teszi a polgárok számára, hogy ismervén az összes lehetőséget, valamennyi releváns információ birtokában hozhassanak döntéseket.
A közéleti vitákat érintő véleménynyilvánítás sajátos jellemvonása, hogy korlátozása csak a leginkább indokolt esetben és arányos módon történhet. Hasonlóképpen igaz ez a kampánytevékenységek egyes formáira, amelyek vonatkozásában elsődlegesen a szabad választások lebonyolításának, a polgárok befolyástól mentes döntéshozatalának biztosítása alkotmányosan elfogadott indokot szolgáltat bizonyos akadályok állítására a szólásszabadság elé. A kampánytevékenység korlátozása számos aspektusra kiterjedhet: a kampányfinanszírozás kérdéseitől kezdve a médiában megjelenő politikai reklámok jogszerű korlátozhatóságán túl egészen akár a kampány során érvényesülő adatvédelmi kérdésekig.
A tanulmány a politikai kampány területi alapon történő korlátozhatóságának kérdésével foglalkozik. Ennek során elsődlegesen arra kíván választ találni, hogy milyen alkotmányossági szempontok, érvek mentén kerülhet sor a véleménynyilvánítás ezen - egyébként vitathatatlanul a szólásszabadság egyik legbensőbb magjához tartozó - formájának földrajzi alapon történő korlátozására. A tanulmány a területi alapon történő korlátozás egyes formáit, indokait tekinti át, azt vizsgálva, hogy a korlátozás milyen érvekkel, alkotmányos indokokkal (esetleg alapjogokkal) kerülhet összeütközésbe. Ennek során különös hangsúlyt kíván fektetni a relatív területi kampánytilalom szabályozására, bemutatva az Egyesült Államok Legfelső Bírósága által e tárgyban született emblematikus ügyet, illetve a kapcsolódó kritikákat.
- 177/178 -
Hazánkban a 2013-as választási eljárási törvény elfogadásáig - legalábbis jogszabályi szinten - nem volt ismert a területi kampánykorlátozás intézménye, tekintettel arra, hogy az 1997-es törvény 'teljes' kampánytilalmat (azaz kampánycsendet) írt elő. E szabályozási keret alapján a szavazást megelőző nap 0 órától a szavazás befejezéséig tilos volt kampánytevékenységet folytatni.[1] Megjegyzést érdemel, hogy az erre feljogosított választási szerv - jogszabályi felhatalmazás alapján hozott - iránymutatásában igen szigorú követelményeket állapított meg az említett időszakra vonatkozó politikai aktivitások terén, és már azt is a kampánycsend megsértésének minősítette, amennyiben a tárgyi időszakban "bármely írott vagy elektronikus médium a választással összefüggésbe hozható személyt vagy pártot említ, vagy szerepeltet".[2] A jelöltek említésének, szerepeltetésének általános értelemben kimondott tilalma legalábbis kritikával illethető, hiszen ha nehezen is, de elképzelhető, hogy egy jelölt nem kampánycélból kerül a képernyőre, illetve kap megjelenési felületet az írott sajtóban, így ezen - egyébiránt vitathatatlanul igen szűk esetkörben - talán szerencsésebb nagyobb mérlegelési lehetőséget biztosítani a jogalkotónak.[3] (A kampánycsend intézményének megszűnésével, és ezzel együtt az említett iránymutatás hatályon kívül helyezésével e kérdés ugyanakkor gyakorlatilag tárgytalanná is vált.)
Ami a kampánycsend intézményének alkotmányossági kérdéseit illeti, e tekintetben a magyar Alkotmánybíróság több döntésében is foglalkozott a kérdéssel. Elsőként a 39/2002. (IX. 25.) AB határozatban arról döntött, hogy ilyen előírás minden esetben szükséges-e a demokratikus választások lebonyolításához. Ennek során a testület rámutatott, hogy
"a választások zavartalanságát különböző korlátozó szabályok biztosítják. A korlátozások egyike, de ugyanakkor nem egyetlen formája a kampánycsend intézménye. A kampánycsend megszüntetése nem vezet alkotmányellenes helyzethez, amennyiben a törvényhozó a választások zavartalanságát más eszközökkel biztosítja. A kampánycsend intézménye nem következik közvetlenül az Alkotmányból. A törvényhozó mérlegelheti, hogy a választások zavartalansága, a választói akaratok szabad érvényesülése és kifejezésre juttatása céljából a kampánycsend intézményét létrehozza-e, vagy a kampánycsend intézménye nélkül az egyéb választási garanciák összetett eszközrendszerével segíti elő a választások zavartalanságát."[4]
- 178/179 -
Ebből következően pedig az is megállapítható, hogy mind a kampánycsend törvényi előírása, mind pedig annak hiánya révén eleget tehet az állam intézményvédelmi kötelezettségének, amely tulajdonképpen a választások tisztaságának megőrzése és zavartalan lefolytatása biztosításában ölt testet. Mint megállapítást nyert,
"[a] választási rendszer egyik lehetséges eleme a kampánycsend intézménye. A kampánycsend a választói akarat kinyilvánításának zavartalanságát biztosítja. A választói akarat zavartalan kinyilvánítása a legfelsőbb államhatalmi szerv szabad akaraton alapuló létrehozását, illetve azon keresztül a Magyar Köztársaság demokratikus jogállamiságát garantálja. A választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye szükségessé teheti a kampánycsend intézményét, illetve a véleménynyilvánítás- és sajtószabadságnak a kampánycsend által megvalósuló korlátozását."[5]
A szabályozás szükségessége mellett annak aránytalanságát vélelmező álláspont sem talált támogatásra a testületben: figyelemmel arra, hogy a legalább 84 napos kampányidőszakban csupán 86 órányi időszakra kellett felhagyni a választók meggyőzésével, a korlátozás a célhoz képest arányosnak is minősült.[6] A teljesség kedvéért e körben említést érdemel, hogy a testület a 2012-ben elfogadott, de végül ki nem hirdetett választási eljárási törvény alkotmányossági kérdéseit vizsgáló legutóbbi határozatában[7] a testület a korábbi döntésekre alapozva szintén alkotmányosan igazolhatónak tartotta az egyes kampánytevékenységekre vonatkozó rövid időbeli korlátozásokat.
A jelenleg hatályos választási eljárási törvény[8] már nem tartalmazza a kampánycsend intézményét, ettől függetlenül bizonyos korlátozásokat állított egyes kampánytípusok kapcsán a jogalkotó a választói akarat zavartalan kinyilvánításának biztosítására: a szavazás napján választási gyűlés nem tartható,[9] rádióban és televízióban politikai reklám nem tehető közzé.[10] Emellett életre hívta a relatív területi kampánykorlátozás intézményét, amikor megtiltotta a szavazóhelyiség százötven méteres körzetében történő kampánytevékenységet a szavazás napján, amelyről részletesebben a következő pontban szólunk.
A jelenleg hatályos választási eljárási törvény - igen hasonló módon a későbbiekben ismertetésre kerülő Tennessee állam által megalkotott szabályozáshoz - rögzíti, hogy "[a] szavazóhelyiséget magában foglaló épületnek a szavazóhelyiség megközelítését szolgáló bejáratától számított százötven méteres távolságon belül - közterületen - választási kampánytevékenység a szavazás
- 179/180 -
napján nem folytatható."[11] Az idézett jogszabályi előírás a korábbi, 1997-es választási eljárást szabályozó törvény előírásaihoz képest mindenképpen újdonságként értékelhető, hiszen ahogyan az előző pont alatt olvasható, 2013 előtt ugyanis a kampánycsend intézménye volt hivatott korlátozni a szavazóhelyiség közvetlen közelében (is) a kampánytevékenység folytatását. A kampánytevékenység tényleges folytatását illetően ugyanakkor újfajta korlátozást nem eredményezett a szabályozás: a teljes kampánycsend miatt ugyanis a szavazás napján a szavazóhelyiség százötven méteres sugarú körén belül - és nem mellesleg kívül is - ugyanúgy tilos volt kampánytevékenységet folyatatni a választás lezárultáig.
A hazai jogrendszer sajátos vonását jelenti, hogy a törvény felhatalmazza a legfőbb választási szervet (Nemzeti Választási Bizottság), hogy a választással kapcsolatos jogszabályok egységes értelmezése érdekében - indokolással ellátott - iránymutatást adjon ki. Az iránymutatás kötelező jogi hatással nem rendelkezik, kizárólag iránymutató jellegű;[12] ilyen iránymutatásban értelmezte a testület a relatív kampánytilalom törvényi szabályozását.[13] Az iránymutatás leszögezi, hogy a relatív területi kampánytilalom az aktív kampánytevékenység folytatására vonatkozik. Így például a közterületen korábban jogszerűen elhelyezett plakátokat nem kell eltávolítani, az említett területen jelölt vagy jelölő szervezet népszerűsítésére alkalmas plakáttal 'díszített' autó keresztülhaladhat az érintett területen, ugyanakkor a törvényi előírás sérelmét valósítja meg minden olyan tevékenység folytatása, mely eredményeképpen az érintett zónában a választói akarat befolyásolására alkalmas tartalom hallható vagy látható.
A Ve. szabályainak kiterjesztéseként értelmezhető, ugyanakkor a szabályozás alkotmányos célkitűzéseivel vitathatatlanul összhangban állónak ítélhetők az iránymutatás azon pontjai, amelyek egyfelől a szavazóhelyiség elhelyezésére szolgáló épületben és magában a szavazóhelyiségben is tiltják a kampánytevékenységet, illetve a választási szervek tagjai számára előírják, hogy jelöltet, jelölő szervezetet népszerűsítő, ahhoz köthető szimbólumokat ne használjanak, osztogassanak vagy viseljenek.
A jogszabályi előírás és az iránymutatás együttes értelmezése alapján világosan látható az a szándék, hogy a jogalkotó és - az általa felhatalmazott - jogalkalmazó milyen keretek közé kívánta szorítani a szavazás napján a szavazóhelyiség közvetlen környezetében folytatható kampánytevékenységet. Ennek ellenére néhány vitás vagy legalábbis bizonytalan kérdésre érdemes rámutatni. Teljesen megalapozott elvárás, hogy a választói akarat zavartalan kinyilvánítása érdekében a szavazat leadása előtti utolsó pillanatokban (pontosabban: métereken) az aktív kampánytevékenységet tiltja a szabályozás, ugyanakkor nem követeli meg a korábban jogszerűen kihelyezett plakátok eltávolítását, ez pedig könnyen lehetővé teszi a jogszabály kijátszását, például a plakát a választást megelőző napon való kihelyezésével.[14] E kampányeszköz alkalmazása esetében a választókra - illetve az alkotmányosan védett választói akarat szabad kinyilvánítására -
- 180/181 -
nézve ugyanolyan hatást képes gyakorolni a választást megelőző éjszaka, illetve a választás megkezdését követően a szavazóhelyiség bejárata elé kihelyezett plakát; az egyik mégis tiltott, a másik megengedett. (A választási plakátok kihelyezésének jogszerűségével a következő alpontban is foglalkozunk.)
Az iránymutatás alapján a kampánytevékenység azonban jóval szélesebb területet von a korlátozás hatálya alá, mint a százötven méteres sugarú földrajzi terület, ugyanis bármely olyan tevékenység tiltott, amely az említett zónában látható vagy hallható, és ily módon befolyásolja a választókat. Ennek alapján már az is megsérti a tilalmat, aki például hangszórón, megafonon keresztül, illetve vetítés útján juttat el a választók befolyásolására alkalmas tartalmat a szavazóhelyiségbe vagy annak közvetlen (százötven méteres) környezetébe. A lényeges momentumot tehát nem a tevékenység végzésnek, hanem kifejtett hatásának helye jelenti. Nem hagyható figyelmen kívül ugyanakkor, hogy csak a szélesebb nyilvánosság számára szánt kampánytevékenység eshet bárminemű korlátozás alá, így a személyes kommunikáció e körben nem esik a szabályozás hatálya alá.[15]
Bizonyos esetekben azonban mégis nemcsak lehetséges, de jogszerű is, hogy az állampolgárt akkor 'érjék el' a kampányüzenetek, amikor a szavazóhelyiség százötven méteres környezetén belül tartózkodik. Az épp állampolgári jogával élni kívánó polgárt szavazását megelőző utolsó pillanatokban is megkereshetik mobiltelefonon közvetlen politikai kampány útján,[16] vagy a közösségi médiában megjelenő politikai hirdetéssel is szembesülhet akár a választóhelyiségbe való belépést közvetlen megelőzően. Ugyanakkor említhetjük azt a példát is, amikor a saját lakásába mozgóurnát igénylő az ablaka elé kihelyezett plakát közvetlen 'szomszédságában' adja le szavazatát; ez esetben a szavazás helyének megváltozása biztosítja a kampányeszköz területi kampánytilalom alóli 'mentesülését'.
A relatív területi kampánytilalom a szavazóhelyiség környezetében tiltja a szavazás napján a kampányolás lehetőségét, amelyre igen gyakorta iskolák, óvodák helyiségei szolgálnak. A nevelési-oktatási intézményekkel kapcsolatosan a hazai jogszabályok szintén korlátokat állítanak fel, amelyek ugyan nem a választás napjára vonatkoznak, de meghatározott időben, konkrét helyen tiltják a kampány folytatását. A köznevelési törvény tiltja a politikai célú tevékenység folytatását az idő alatt, amíg az intézmény a gyermekek felügyeletét ellátja.[17] A törvényi előírás célja a gyermekek, illetve a tanulók testi épségének megóvása és erkölcsi védelme, éppen ezért az említett kötelezettségek mérlegelését szem előtt tartva lehet dönteni az egyes politikai célú (így kampány-) tevékenységek folytatásának lehetővé tételéről.[18]
- 181/182 -
Az oktatási intézményekben a funkciójuk ellátása alatt történő politikai haszonszerzés célja tehát elsődlegesen nem a szabad választói akaratképzés biztosítása, hanem a gyermekek fejlődésének indokolatlan külső befolyásolástól való megóvása. A szabály érvényesítése során a gyermekekre gyakorolt lehetséges hatás irányából kell az értékelést elvégezni, és erre figyelemmel a jogszabályi előírás szövegének kiterjesztő értelmezése is elfogadhatónak tekinthető. Így például abban az esetben is jogszerűen megtiltható a kampánytevékenység, ha arra közvetlenül az intézmény bejárata előtt, a tanítási időszak előtt kerül sor, az ugyanis a közoktatási intézményben, annak működése során fejti ki hatását.[19] Említést érdemel, hogy a korlátozás kiterjesztő értelmezése sem lehet határtalan. Így a bírósági gyakorlat szerint egy nyíltan kampányeseményként játszótérre meghirdetett rendezvényen a jelölő szervezet által (Húsvét alkalmából) a gyermekeknek csokoládétojás-kereső program szervezése nem vonható a szabályozás keretei közé.[20]
Megjegyzendő, hogy az előzőekben ismertetett eseményekről a széles nyilvánosság előtt - így például a média útján - történő beszámoló a választói akarat befolyásolására is alkalmas lehet, pozitív, a gyermekek kedvében járó és így támogatásra érdemes személyként bemutatva az adott jelöltet. Ebben a formában viszont a gyermekek érdekeinek védelme mellett a korlátozás indokaként felmerülhet a korábbiakban már többször említett választások zavartalansága, illetve a választói akaratok szabad érvényesülése és kifejezésre juttatása mint alkotmányosan igazolható érv.
A gyermekek egészséges fejlődése mellett a kampánytevékenységek közül a plakát kihelyezése más okokból, nevezetesen műemlékvédelmi és környezetvédelmi okokból is korlátozható,[21] ennek következtében egyes (köz)épületek, aluljárók tekintetében gyakorta határoznak meg rendeletben plakátelhelyezési tilalmat az erre jogkörrel rendelkező önkormányzatok. E felhatalmazás sem biztosít korlátlan lehetőséget a kampánytevékenység korlátozására, az nem lehet általános érvényű, abból ugyanis egyértelműen megállapíthatóknak kell lennie az alapul szolgáló műemlékvédelmi, környezetvédelmi okoknak.[22] Külön, kifejezetten erre irányuló magyarázat hiányában is sor kerülhet ugyanakkor a plakát kihelyezésének korlátozására a (magántulajdonhoz való jog védelme érdekében: épületre, kerítésre csak a tulajdonos (bérlő) hozzájárulásával lehet plakátot kihelyezni.[23]
Megjegyzést érdemel, hogy a plakátok villanyoszlopra kihelyezésével kapcsolatosan a 2014-es országgyűlési választások kapcsán komoly, az Alkotmánybíróságot is megjárt jogviták kerekedtek. Az előző bekezdésben említett korlátozhatósági okok mellett - a reklámtáblák villanyoszlopokon való elhelyezésének szabályairól szóló jogszabály[24] révén - felmerült a közlekedés biztonsága miatti tilalom lehetősége is. Konkrét kúriai végzéssel szemben benyújtott
- 182/183 -
alkotmányjogi panasz kapcsán hozott döntésről lévén szó,[25] a testület határozata - kifogás hiányában - ugyanakkor a közlekedés biztonságát mint a politikai véleményszabadság lehetséges korlátját nem vizsgálta, és elutasította a panaszt (amely a Kúriának a plakát villanyoszlopon történő kihelyezését lehetővé tevő döntésének megsemmisítésére irányult). Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleményében hangot is adott abbéli véleményének, miszerint az Alaptörvény II. cikkében rögzített emberi élethez való alapvető jog a kampányidőszakban sem függeszthető fel.
A területi kampánykorlátozással - pontosabban a kampánymentes övezetekkel (campaign-free zone) - kapcsolatos tengerentúli joggyakorlat emblematikusnak számító és igen gyakran idézett, illetve kritika tárgyává tett ítélet az 1992-ben a Legfelső Bíróság által meghozott Burson v. Freeman ügyben született,[26] amelyben a testület a Tennessee államban korábban elfogadott választási szabályozás azon rendelkezésének alkotmányosságát (pontosabban az Első Alkotmány-kiegészítéssel[27] való összeegyeztethetőségét) vizsgálta, amely tilalmazta a kampánytevékenység folytatását a választási helyiség bejáratától számított száz lábas környezetben. E területen ugyanis tilos volt a választók megszólítása valamely jelölt, illetve politikai párt érdekében vagy ellenében.[28]
A szabályozás alkotmányosságát Mary Rebecca Freeman asszony - aki egyébként egy helyi választáson induló jelölt kincstárnoka volt - kifogásolta, miután az értékelése szerint az a politikai szólást tartalmi alapon korlátozza. Megítélése szerint a Tennessee állam által elfogadott szabályozás, különös tekintettel az előírások megsértőivel szemben alkalmazni rendelt büntetőjogi következményekre, a kampányban résztvevők számára korlátozta a választók elérésének lehetőségét, és ilyen formában sérti az Első Alkotmánykiegészítésben biztosított szabad szólás és véleménynyilvánítás jogát. A kifogást az első fokon eljárt bírói fórum (chancery court) elutasította, majd Tennessee állam Legfelső Bírósága megváltoztatta a döntést,[29] és az Első Alkotmánykiegészítés sérelmét állapította meg.
- 183/184 -
A tagállami Legfelső Bíróság egy háromszintű értékelést elvégezve hozta meg döntését: elsőként azt vizsgálta, hogy a tagállam igazolni tudja-e a kényszerítő érdekét a szabályozásra; másodsorban a szabályozás eszköze szorosan kapcsolódik-e ezen érdekhez; végül nincs-e olyan megoldás, amely az alapjog gyakorlásába kisebb mértékben beavatkozva is képes lehet ugyanezen cél elérésére. Az eset körülményeinek vizsgálata alapján a tagállami legfőbb bírói fórum az első és harmadik kritériumot nem látta megvalósultnak, a vizsgált törvényi előírás nem állta ki a szükséges szigorú vizsgálat (strict scrutiny) próbáját.
A Szövetségi Legfelső Bíróság vizsgálata három kérdéskörre terjedt ki: a politikai szólás korlátozhatóságára, valamint a közösségi fórumokon való szólás és a szólás tartalomalapú szabályozásának kérdésére. A demokratikus társadalmakban a politikai szólás kiemelt jelentőségét - vagyis a közéleti viták szabadságát - elismerve a testület abbéli meggyőződésének adott hangot, miszerint az utcák és járdák alapvető fontosságú közösségi fórumoknak tekintendők (quintessential public forum). Ugyanakkor már e ponton leszögezte a bíróság, hogy önmagában az a tény, amely szerint a vizsgált szabályozás a közösségi fórum tekintetében szabályozza a szólás egy formáját, nem elegendő érv az alkotmányellenesség megállapítására. A korlátozás tartalomalapú természete felől sem volt kétsége a testületnek, hiszen az csupán a kampánykommunikációra terjedt ki, és nem tiltotta például a jótékonysági céllal történő megszólításokat.
Ezt követően a bíróság 'érdemi' vizsgálatának kiindulópontját a Tennessee állam által a szabályozás indokára és szükségességére felhozott két kényszerítő érv jelentette: egyfelől a választók szabad akaratának megfelelő, befolyástól mentes választójog gyakorlása, illetve a választás integritásának és a választásokba vetett bizalom megőrzése.[30] A Bíróság hangsúlyozta, hogy nem elegendő az állam részéről annak bizonyítása, hogy a szólás tartalomalapú korlátozása az állam kényszerítő érdekén alapul; az is igazolásra szorul, hogy az érintett jogszabály szükséges is az elérendő cél érdekében. E követelmény érvényesülésének vizsgálatához a testület döntésében a szavazási és választási rendszer egyesült államokbeli történetének alapos elemzésébe fogott.
A kényszerítő érdek igazolása során a döntés érveként szolgált egyfelől a Tennessee állambeli szabályozásnak egészen az 1890-es évekig visszamenőlegesen történő vizsgálata, továbbá az a körülmény, amely szerint hasonló szabályozás mind az ötven tagállamban létezik. Végső következtetésként a testület megállapította, hogy a szabályozás tulajdonképpen két káros következmény megelőzése érdekében született: a szavazók megfélemlítésének és a választási csalások lehetőségének kiküszöbölésére.[31]
A tagállami szabályozást támadó Freeman asszony kifogásai alapvetően három indokon alapultak: a kijelölt zóna túlságosan tág területben történő meghatározása; az érintett véleménynyilvánítás körének túlságos szűk körű megfogalmazása; a szükségesség követelményének a szabályozás történetével történő összemosása. Az első érv alátámasztására szolgált, hogy a tagállami jogrendszer egyéb úton is tartalmaz (más jogágakba, így például a büntetőjog területére
- 184/185 -
tartozó) előírásokat, amelyek a választási eljárásba való jogszerűtlen beavatkozások megelőzését hivatottak szolgálni. Erre az érvre a többségi vélemény válasza az volt, hogy az ilyen jogszabályok végrehajtására feljogosított személyeknek a választás lefolytatására szolgáló helyiségekbe való belépése korlátozott, így önmagában ez nem elegendő indok a szabályozás alkotmányellenességének megállapítására.
Ami a szabályozással érintett szólás jellegét érinti, a többségi álláspont kifejtette, hogy a rendelkezésre álló tapasztalatok szerint a kampányokban aktív szerepet vállaló személyek érdekeik eléréséhez gyakran folyamodnak a választók megfélemlítéséhez, ugyanakkor a szólás egyéb formáival kapcsolatosan nem állnak rendelkezésre olyan bizonyítékok, amelyek a választási eljárás folyamatának megzavarására, az abba való jogosulatlan beavatkozásra utalnának. Az Első Alkotmánykiegészítés márpedig nem követeli meg az államoktól, hogy olyan problémákra próbáljon meg megoldást találni, amelyek valójában nem is léteznek.[32]
A kérelmező harmadik kifogását a bíróság csupán mértékbeli kérdésként értékelte, amely kapcsán a ténylegesen eldöntendő kérdésnek az számít, hogy milyen mértékű (jelen esetben pontosabban: méretű) az a terület, amely esetében a szólás korlátozására szükségszerűen és elfogadhatóan sor kerülhet. A testület utalt arra, hogy az érintett szabályozás több mint száz éve létezik Tennessee államban, és igen nehéz meghatározni pontosan, hogy milyen mértékű korlátozás lehet megfelelő.[33] A korlátozás területi hatályát tekintve a Szövetségi Legfelső Bíróság egyébként döntésében visszautalt a tagállami legfelső bírói fórum döntésében szereplő azon érvelésre, amely megítélése szerint a száz láb helyett csupán huszonöt láb előírása a kampánymentes zóna kijelölése kapcsán kevésbé volna korlátozó jellegű. Ezt az érvelést ugyanakkor csupán egy mértékbeli kérdésnek tekintette, és nem gondolta a többségi vélemény, hogy pusztán emiatt a szabályozás kevésbé volna korlátozó jellegű.
A fenti érvekre alapozva a testület többségi véleménye végül úgy ítélte meg, hogy a kampánycélú megszólításoknak a választásra szolgáló helyiség bejáratától számított száz láb távolságra történő "kiszorítása" nem jelent alkotmányellenes korlátozást, így végül a tagállami legfelső bíróság döntését megváltoztatva a jogszabályt nem ítélte az Első Alkotmánykiegészítésbe ütközőnek.
A többségi döntéshez Kennedy és Scalia bíró párhuzamos indokolást, míg Stevens bíró különvéleményt fogalmazott meg.
Kennedy bíró - egyetértve a többségi álláspont azon megállapításával, hogy a Tennessee állam szabályozása nem eredményezi az Első Alkotmánykiegészítés sérelmét - párhuzamos indokolásában arra mutatott rá, hogy sem a szólás általános tartalomalapú korlátozása, sem pedig annak közösségi fórumokon történő korlátozása nem igazolható, kivéve, amennyiben az a szó-
- 185/186 -
lás egy jól meghatározható kategóriáját érinti.[34] A bíró párhuzamos indokolásában amellett igyekezett érvelni, hogy a szólásszabadságnak más alkotmányos jogok érvényesülését kell szolgálnia (támogatnia), és amennyiben szükséges, védelmezni azokat.
Scalia bíró a többségi véleményben foglalt döntéssel szintén egyetértve egy igen sarkalatos kérdésben fejezte ki eltérő álláspontját, amelynek fókuszában a döntés közösségi fórumra vonatkozó érvelését kritizálta.[35] A bíró ugyanis nem értett egyet azon megállapítással, amely szerint a választási helyiséget körülvevő terület hagyományosan közösségi fórumnak tekinthető, álláspontja szerint ugyanis jelen esetben hiányzik a "hagyomány" mint elem. Nézetét úgy foglalja össze, hogy a Tennessee állambeli előírás bár tartalomalapú, alkotmányosan igazolható, ugyanis észszerű, és nézőpontsemleges szabályozást valósít meg a nem-közösségi fórumon.
A hasonló természetű szabályozások történetének vizsgálata, bemutatása alapján rámutatott, hogy a 19-20. század fordulójára a tagállamok nagy részében létezett hasonló jellegű szabályozás, és a választási helyiségek bejárata körüli utcákat, járdákat hagyományosan nem gyűlésekre és közéleti vitákra szánták.[36] Véleménye szerint nem minden járdafelület és utca tekinthető közösségi fórumnak, főként nem minden időszakban (azaz elsősorban a választás napján nem). Összességében tehát a bíró megítélése szerint a kampánymentes övezet kijelölése a választás lebonyolítására szolgáló helyiség bejárata körül a szólásszabadság észszerű és nézőpontsemleges korlátozásnak minősül, tekintettel arra, hogy az érintett terület a választás napján nem minősül közösségi fórumnak.
Stevens bíró különvéleményében viszont a többségi véleményben foglalt végső állásponttal való szembenállásának adott hangot.[37] Érvelésének kiindulópontjaként leszögezte, hogy Tennessee állam szabályozása "klasszikus" politikai szólást szabályozott, azaz - e ponton még egyetértve a többségi állásponttal - a szigorú vizsgálat szükségessége indokolt; ugyanakkor az e követelményeknek való megfelelés tekintetében már eltérő véleményt képviselt. Rámutatott, hogy a vizsgált szabályozás célja egyfelől a szavazóhelyiségekhez való megfelelő hozzáférés (helyesen: megközelíthetőség) biztosítása és az utolsó pillanatbeli kampány megelőzése; ezek közül az első indok kényszerítő állami érdeknek tekinthető, az utóbbi viszont nem.
A különvélemény a többségi érvelés két logikai tévedésére mutat rá: egyfelől, Stevens szerint az helytelenül feltételezte, hogy a gyakorlat hosszú időre való visszavezethetősége megalapozza annak szükségességét is; másodsorban a feltevés sem helytálló, hogy amely gyakorlat egyszer (valaha) szükséges volt, az idők végezetéig az is marad. Ennek kapcsán számos olyan esetre is rámutatott, amelyeket korábban annak ellenére tekintett szükségtelennek a testület, hogy hagyományosan hosszabb ideje létező normáknak minősültek. Ily módon, véleménye szerint, amennyiben a korlátozás indoka megszűnik, magának a korlátozásnak is erre a 'sorsra' kell jutnia.
- 186/187 -
A szabályozás 'terjedelmét' illetően a bíró arra mutatott rá, hogy az a száz láb méretű körzeten belül lehetővé tette a kommunikációt más témákban, mint például vallási, művészeti vagy kereskedelmi területeket érintően, sőt, még a politikai vitákat sem zárta ki az egyes közéleti témákra vagy jelöltekre vonatkozóan a választás napján kívül eső időpontban.
Végül a különvélemény a többségi álláspontnak a szigorú vizsgálat kapcsán kifejtett érveit opponálta három ponton. Elsőként kifogással illette, hogy a testület a szabályozás szükségessége helyett annak "hagyományára" alapozta döntését; véleménye szerint ugyanakkor minden ügyet függetlenül, egyedileg kellene elbírálnia a testületnek. Másodsorban arra mutatott rá - amit a bíróság szintén elmulasztott figyelembe venni értékelésekor -, hogy a kampánymentes övezet szabályozása alkotmányosan védett jogokkal kerül jelentős összeütközésbe. Végül nem értett egyet azon többségi állásponttal sem, hogy nincs bizonyíték arra vonatkozóan, miszerint a szólás egyéb formáinak lehetővé tétele ugyanazt a lehetséges veszélyt eredményezhetné, mint amelyet a választási helyiségen kívüli kampánykommunikáció okozni képes.
Hivatkozva a Szövetségi Legfelső Bíróság korábbi döntéseire, rámutatott arra, hogy önmagában a szólás által okozott kellemetlenség, illetve annak pusztán sérelmes volta nem igazolja annak korlátozhatóságát. Azaz, pusztán az a tény, hogy még ha a kampányban részt vevő személyek képesek lehetnek is kellemetlenséget okozni, ez ugyanakkor a demokratikus államok természetes velejárója. Összegezve, a különvéleményt jegyző bíró értékelése szerint a politikai szólás korlátozhatósága esetén a tagállamnak igazolnia kell, hogy az általa meghozott törvényi szabályozás nem szélesebb körű, mint ami annak biztosításához szükséges, hogy a választók rendes körülmények között megközelíthessék a szavazóhelyiséget; erre viszont jelen ügyben nem került sor.
Jelen pont alatt az előzőekben részletesen ismertetett tengerentúli döntéssel kapcsolatosan megfogalmazott - ugyanakkor általános érvénnyel bíró - kritikai és egyéb észrevételek olvashatók.
A szabályozás szükségessége kapcsán a többségi véleményben is megfogalmazott - illetve elfogadott - érvként a csalás megelőzése és a választók megfélemlítése szerepelt, ez ugyanakkor egyesek szerint már nem tekinthető megalapozottnak, tekintettel arra, hogy a valóságban ilyen esetek már nem fordulnak elő, ráadásul büntetőjogi eszközök is rendelkezésre állnak az esetleges jogsértések megakadályozására, elkerülésére. Az is a szabályozás ellen szól, hogy az a politikailag leginkább aktív társadalmi réteg szólásszabadságát érinti, illetve korlátozza.[38] Továbbá a választási csalás megelőzésének érve a bíróság gyakorlatában ritkábban elfogadható, amennyiben egy állam az Első Alkotmánykiegészítésben biztosított jog korlátozásával kívánja e célját
- 187/188 -
elérni.[39] Ráadásul a gyakorlati tapasztalatok a tényleges esetek alacsony száma mellett azt is mutatják, hogy a tisztességtelen magatartás leginkább olyan személyek részéről valósul meg (például politikusok), akikre nézve a törvényi korlátozás tényleges hatását nem fejti ki.[40]
Ami a szabályozás által a kampánytevékenységtől elzárt terület méretét illeti, hasonló problémát vethet fel, mint amilyen a kampányfinanszírozás, pontosabban annak jogszerűen elfogadható felső határának kapcsán is felmerül.[41] Ez a kérdés túlnyomórészt a szabályozás arányosságát, semmint annak szükségességét érinti,[42] ugyanakkor amennyiben a korlátozással érintett terület határait túlzottan tágan húzza meg a jogalkotó, abban az esetben könnyen előfordulhat, hogy a közterek mellett magánterületek is a korlátozás hatálya alá esnének.[43] Megjegyzést érdemel, hogy Wisconsin államnak a kampánytól mentes övezetet ötszáz láb méretben meghatározott szabályozását a bíróság éppen ezen indok miatt semmisítette meg. Az érvelés szerint ugyanis ebben az esetben a törvényi előírás - azon túl, hogy a kampánymentes övezet területe huszonötször nagyobb volt, mint a Tennessee állambeli szabályozás szerinti - nem csupán a közösségi fórumokon kifejtett véleménynyilvánítást érintette, hanem az az egyének a magántulajdon keretei között kifejtett politikai nézeteire is korlátozást jelentett.[44]
Egyes szerzők - egyetértve a Tennessee állam Legfelső Bíróságának döntésében foglaltakkal - arra is rámutatnak, hogy a szabályozás jelentős terhet, akadályt jelent a választójog gyakorlására (is) nézve ahhoz képest, mint ha a kampányt területi alapon korlátozó törvényi előírás nem létezne. Ily módon pedig a szabályozás a választójog gyakorlása mellett egyidejűleg az Első Alkotmánykiegészítésben szereplő szólásszabadság jogát is korlátozza.[45]
A döntés kommentárjai között olvasható azon vélemény is, amely arra mutat rá, hogy miután a részvételi demokrácia megfelelően informált polgárokat feltételez, a bíróság feladata megvédeni őket a túlzottan sok (felesleges) információtól, és éppen úgy a nem megfelelő, illetve a nem megfelelő időben szolgáltatott információktól is; igaz ez arra az esetre is, ha a cél eléréséhez esetleg a magas szintű védelmet élvező politikai szólás korlátozása válik szükségessé.[46] A Burson-döntés érvelése ugyanakkor arra a feltevésre épít, hogy a választók informálatlanul (azaz felkészületlenül) sétálnak a szavazófülkékhez, ami végül is azt eredményezi, hogy az utolsó pillanatokban kapott információk káros befolyást képesek gyakorolni; ennek következtében pedig olyan döntést hoznak (a szavazófülkében), amely egyébként saját valódi akaratukkal esetleg nem egyezik meg, vagy érdekeikkel kifejezetten ellentétes.[47] Mindazonáltal, a választók vitatha-
- 188/189 -
tatlanul eltérő informáltságának köszönhetően pozitív hozadékai is lehetnek az utolsó pillanatban nyújtott információknak, így a választás napján, a szavazóhelyiségek közelében folytatott kampánytevékenységeknek is: adott esetben a választók emlékeztetését szolgálhatja a demokrácia e fontos eseményére (vagy ahogyan gyakran nevezik: "ünnepére"), a döntéshozatalban való részvétel lehetőségére.[48]
A választások során a versengő jelöltekre gyakorolt hatását tekintve megemlítendő, hogy a relatív területi kampánytilalom az alacsony költségvetéssel rendelkező pártokra, jelölő szervezetekre képes negatív következményekkel járó hatást gyakorolni. Figyelemmel arra, hogy az éppen közhatalmi pozícióban lévő jelölt számára nyilvánvalóan szélesebb körű megjelenési lehetőségek állnak rendelkezésre (például a rádióban, televízióban), a kampány közterületeken történő korlátozása könnyen egyenlőtlen helyzetet eredményezhet - illetve a már eleve meglévő szakadékot növelheti - a jelöltek között.[49] Megjegyzést érdemel, hogy az az érv, amely szerint a közterületen történő kampánytevékenység korlátozása a hivatalban (pozícióban) lévők számára kedvez, a kampányfinanszírozás szabályozásának kérdése kapcsán is előtérbe került.[50]
A Szövetségi Legfelső Bíróság döntésében szereplő érvekkel kapcsolatosan több szerző is a választásra szolgáló helyiség megítélése kapcsán felmerülő és a döntésben megválaszolatlanul maradt kérdésekre mutat rá. A döntés érvelése szerint a választásra szolgáló hely (épület) közvetlen környezete közösségi fórumnak minősül (ezzel szemben Scalia bíró ellentétes álláspontot fogalmazott meg), de nem egyértelmű a bíróság gyakorlatából, hogy a szavazóhelyiség önmagában milyen 'státuszú' területnek minősül.[51] E kérdés ugyebár a szóláskorlátozás lehetőségének, mércéjének meghatározása során jut döntő szerephez.
Ily módon a szavazóhelyiségben olyan ruházat viselése, amely esetlegesen alkalmas a választók befolyásolására, különös megítélés alá esik, korlátozhatósága pedig további sajátos kérdéseket vet fel.[52] Nyilvánvaló, hogy példának okáért a szavazóhelyiségben rendes körülmények között eltöltött idő rövidségére tekintettel nem képes olyan hatást kiváltani, mint a közterületen tartósan folytatott kampánytevékenység. Az is igaz ugyanakkor, hogy a választókra való hatásgyakorlás szempontjából jóval közvetlenebb jellegű, hiszen a szavazat leadását megelőző (utolsó) pillanatokban ér el a címzettekhez.[53] Az ilyen jellegű, 'passzív kampánytevékenységre' vonatkozóan szintén számos szabályozás létezik az Egyesült Államokban, az ellene felhozott egyik érv a vonatkozó jogszabályok végrehajtása során felmerülő kiszámíthatatlanság; a gyakorlati tapasztalatok ugyanis azt mutatják, hogy a választási szervek tagjai a szavazóhelyiségben
- 189/190 -
igen eltérően lépnek fel az ilyen esetek kezelése során.[54] Ezzel kapcsolatosan ugyanakkor megjegyzendő, hogy az egységes jogalkalmazás hiánya önmagában nyilván nem lehet megalapozott érv a szabályozás felszámolására (ez ugyanis számos egyéb jogi területre igaz lehet).
Noha a vizsgált esetben nem merült fel hasonló konkrétum, a digitális technológia rohamos elterjedésének korában érdemes érintőlegesen szót ejteni arról, hogy a területi kampánykorlátozás kapcsán felállított érvek miként alkalmazhatóak olyan esetekben, amikor a szavazásra online, internetes úton kerül sor.[55] Az 'online szavazóhelyiség' esetében ugyanis valamennyi olyan helyről lehetővé válna a szavazás, ahol van internetelérés, ebből adódóan pedig megoldhatatlan akadályt jelenthet, hogy honnan kellene számítani a területi korlát alapját jelentő "szavazóhelyiség bejáratát"; vagy pedig minden választó esetében egyénileg kellene figyelembe venni a korlátokat, amely eredményeképpen gyakorlatilag megszűnne a kampányolásra alkalmas (köz-) terület.[56] De ez a kérdés jelenleg még nem tekinthető aktuálisnak.
A kampánytevékenység, és így a nyilvános kommunikáció leginkább védett kategóriájába tartozó politikai szólás korlátozása számos formában megvalósulhat, jelen tanulmány ennek területi alapon történő megoldásával foglalkozott. Mint láthattuk, a szabályozás szükségességét illetően igen szerteágazó érvek, indokok jelentek meg, mint például a szabad választói akaratképzés és a gyermekek egészséges fejlődésének biztosítása, műemlék- és környezetvédelmi okok, a (magán-) tulajdon tiszteletben tartása, vagy akár az emberi élet védelme. Nyilván a korlátozás indokoltsága mellett az arányosság kérdése sem hagyható figyelmen kívül annak vizsgálatakor, hogy vajon alkotmányosan igazolható akadály állíttatott-e a választói döntések befolyásolására irányuló szándék elé.
A 'hagyományos' utcai kampányolás hatékonysága napjainkban is vitathatatlan. Ugyanakkor a tapasztalatok azt mutatják, hogy a digitális technológiai fejlődés, különösen a közösségi média térnyerése a választók megszólításának formájában, csatornájában is változásokat fog előidézni; pontosabban fogalmazva e folyamatnak már részesei vagyunk. Az egyik igazán nagy kihívást a jövőre nézve az jelenti, hogy a területi kampánytilalmak igazolása során felszínre kerülő érvek, ellenérvek számításba vehetők-e ezen új technológiák alkalmazása esetében, és ha igen, milyen módon, mértékben. ■
JEGYZETEK
[1] L. a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 40. § (1) és (2) bekezdését.
[2] L. a 11/1998. (V. 18.) sz. és az ezt hatályon kívül helyező 2/2007. (III. 19.) OVB állásfoglalást.
[3] A 2018-as országgyűlési választási kampány során például a Kúria Orbán Viktor miniszterelnöknek a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Ludovika Campus átadásával kapcsolatos, a sajtóban megjelenő (illetve egyébként a miniszterelnök Facebook-oldalán is közzétett) fényképes beszámolók kapcsán úgy foglalt állást, hogy "az említett eseményen a miniszterelnök nem jelölő szervezet elnökeként vett részt, hanem miniszterelnökként, a részvétel indoka kormányzati beruházás átadó ünnepsége. Tehát maga a rendezvény nem minősíthető kampányrendezvénynek" (Kúria Kvk.IV.37.452/2018/4. sz. végzés, [16] pont).
[5] 6/2007. (II. 27.) AB határozat, indokolás, III. 1. pont.
[6] L. 39/2002. (IX. 25.) AB határozat, indokolás, III. 3. pont, illetve 6/2007. (II. 27.) AB határozat, indokolás, III. 1. pont
[7] 1/2013. (I. 7.) AB határozat.
[8] 2013. évi XXXVI. törvény a választási eljárásról (Ve.).
[10] Ve. 147. § (4a) bekezdés.
[11] Ve. 143. §
[12] L. Ve. 51. § (1)-(2) bekezdések.
[13] L. a Nemzeti Választási Bizottság 11/2014. sz. iránymutatását a relatív területi kampánytilalom szabályainak értelmezéséről.
[14] Téglási András: A választási plakát mint kampányeszköz elhelyezésével kapcsolatos alkotmányossági problémák a 2014. évi választások során. In: Cserny Ákos (szerk.): Választási dilemmák. Tanulmányok az új választási eljárási törvény nóvumai és első megmérettetése tárgyában. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2015. 143.
[15] L. pl. a Pécsi Ítélőtábla Pk.III.20.021/2014.2. sz. végzését.
[16] L. Ve. 149. § A direkt politikai marketing kapcsán felmerülő adatvédelmi kérdések kapcsán l. a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság választási eljárással kapcsolatos adatkezelésről szóló 2014. február 4-i ajánlását.
[17] A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 24. § (3) bekezdés.
[18] L. Szüdi János: Kommentár a köznevelési törvényhez. Budapest, CompLex, 2012. 93.
[19] Kúria Kvk.IV.37.368/2018/2. sz. végzés, [15] pont.
[20] Kúria Kvk.IV.37.445/2018/2. sz. végzés, [15] pont.
[21] Ve. 144. § (5) bekezdés.
[22] Kúria Kvk.V.37.428/2018/2. sz. végzés, [22] pont.
[23] Ve. 144. § (4) bekezdés.
[24] A reklámtáblák, reklámhordozók és egyéb reklám célú berendezések közutak melletti elhelyezésének részletes szabályairól szóló 224/2011. (X. 21.) Korm. rendelet, amely a reklámtáblákkal egy megítélés alá vonta a Ve. 144. § szerinti plakátokat is.
[25] 3065/2014. (III. 26.) AB határozat.
[26] Freeman v. Burson, 112 S. Ct. 1846 (1992).
[27] Az Első Alkotmánykiegészítés (1791) értelmében "a Kongresszus nem alkothat törvényt [...] a szólás- és sajtószabadság csorbítására.
[28] Tennesse Code section 2-7-111.
[29] Freeman v. Burson, 802 S.W.2d 210 (Tenn. 1990).
[30] Freeman, 112 S. Ct. at 1851.
[31] Freeman, 112 S. Ct. at 1852-1855.
[32] Freeman, 112 S. Ct. at 1856.
[33] Freeman, 112 S. Ct. at 1857.
[34] Freeman, 112 S. Ct. at 1858. (Kennedy bíró párhuzamos indokolása).
[35] Freeman, 112 S. Ct. at 1859-1860. (Scalia bíró párhuzamos indokolása).
[36] Freeman, 112 S. Ct. at 1860.; "The streets and sidewalks around the polling places have traditionally not been devoted to assembly and debate."
[37] Freeman, 112 S. Ct. at 1861-1866. (Stevens bíró különvéleménye).
[38] Richard A. Schurr: Burson v. Freeman: Where the Right to Vote Intersects with the Freedom to Speak. 15 Whittier Law Review 869 (1994) 903-904.
[39] Jocelyn Friedrichs Benson: Voter Fraud or Voter Defrauded? Highlighting an Inconsistent Consideration of Election Fraud. 44 Harvard Civil Rights - Civil Liberties Law Review 1 (2009) 24.
[40] Uo. 35-36.
[41] William J. Connolly: How Low Can You Go? State Campaign Contribution Limits and the First Amendment. 76 Boston University Law Review 483 (1996) 525-526.
[42] L. e vonatkozásban a magyar Alkotmánybíróság korábbiakban már hivatkozott 39/2002. (IX. 25.) AB határozatát (indokolás, III. 4. pont).
[43] Jorgen Albaek Jensen: Freedom of Speech and Legal Regulation of Political Campaigns in the United States. 2 European Public Law 293 (1996) 319.
[44] Calchera v. Procarione, 805 F. Supp. 716 (E.D. Wis. 1992).
[45] Schurr i. m. (38. lj.) 910.
[46] Raleigh Hannah Levine: The (Un)Informed Electorate: Insights into the Supreme Court's Electoral Speech Cases. 54 Case Western Reserve Law Review 225 (2003) 278.
[47] Uo. 280-281.
[48] Daniel E. Ho - Frederick Schauer: Testing the Marketplace of Ideas. 90 New York University Law Review 1160 (2015) 1181-1182.
[49] Schurr i. m. (38. lj.) 909.
[50] Robert P. Beard: Whacking The Political Money "Mole" Without Whacking Speech: Accounting for Congressional Self-dealing in Campaign Finance Reform After Wisconsin Right to Life. University of Illinois Law Review (2008) 772.
[51] Kimberly J. Trucker: "You Can't Wear That to Vote": The Constitutionality of State Law Prohibiting the Wearing of Political Message Buttons at Polling Places. 32 Ihurgood Marshall Law Review 61 (2006) 74.
[52] Megjegyzendő, hazánkban e kérdést illetően a már említett 11/2014. sz. NVB iránymutatás igyekszik eligazítást nyújtani.
[53] Trucker i. m. (51. lj.) 80-83.
[54] James J. Woodruff: Freedom of Speech and Election Day at the Polls: Thou Doth Protest Too Much. 65 Mercer Law Review 331 (2014) 366.
[55] L. erről Michael Odell Walker: Don't Show Them Where to Click and Vote: An Assessment of Electioneering Law in the United States as a Consideration in Implementing Internet Voting Regimes. 91 Kentucky Law Review 715 (2002).
[56] Uo. 738.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző szakmai tanácsadó, Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Médiatanácsa. Email: szikora.tamas@mediatanacs.hu.
Visszaugrás
