Az Alkotmánybírósághoz és az Emberi Jogok Európai Bíróságához évente nagy számban érkeznek alapjogi, illetve emberi jogi jogsértések kivizsgálását kezdeményező kérelmek, amelyek szűrésére mindkét bíróság sajátos - azonban számos ponton igen hasonló - módszert alakított ki. E két szűrési módszer összehasonlítása során figyelembe kell venni a testületek eltérő felépítését, történelmi fejlődését és a jogszabályi előírásokat. Jelen tanulmány célja, hogy betekintést adjon egy nemzeti szinten működő legmagasabb bírói fórum és egy nemzetközi emberi jogi bíróság előkészítő munkájába, a gyakorlati tapasztalatok és munkamenet ismertetése révén, segítve ezzel működésüknek és a hozzájuk fordulás lehetőségeinek a jobb megértését.
Kulcsszavak: Alkotmánybíróság, Emberi Jogok Európai Bírósága, szűrési mechanizmus, főtitkári eljárás, előkészítő eljárás, kérelmezői űrlap, határozott kérelem elemei, jogorvoslat kimerítése, határidő.
Jelen tanulmány két bíróság, a magyar Alkotmánybíróság (a továbbiakban: Alkotmánybíróság) és a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) szűrési mechanizmusát hasonlítja össze. Ez az eljárás álláspontom szerint két, egymáshoz szorosan kapcsolódó részből áll: az előkészítő eljárásból és az egyesbírói eljárásból, amelyeket két külön tanulmány keretében fejtek ki.
A Bíróságot - a második világháborút követően, annak szörnyű pusztításai, súlyos emberi jogsértések megismétlődésének megakadályozására, a béke megőrzésére, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságjogok biztosítása érdekében - az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény)[2] alapján az Európa Tanács[3] égisze alatt - hozták létre az ahhoz csatlakozó szerződő felek (a továbbiakban: tagállamok) az abban vállalt kötelezettségeik tiszteletben tartásának biztosítása érdekében.[4] A Bíróság annyi tagból áll, ahány tagja az Európa Tanácsnak van, jelenleg 47. Bár a Bíróság már 1959-ben megkezdte működését, azonban állandó bíróságként csak - a 11. Kiegészítő Jegyzőkönyv hatálybalépését követően - 1998. november 1-jétől működik, köszönhetően az ekkor csatlakozó új tagállamoknak, és ehhez kapcsolódóan megemelkedett ügyszámnak.
Az Alkotmánybíróság 1989-ben, a rendszerváltáskor jött létre, jelenlegi működési mechanizmusa, felépítése és hatásköre pedig az Alaptörvény 2012-es hatályba lépését követően alakult ki. Az Alaptörvény 24. cikke alapján az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, feladata a demokratikus jogállam, az alkotmányos rend és az Alaptörvényben biztosított jogok védelme, a jogrendszer belső összhangjának megőrzése, valamint a hatalommegosztás elvének érvényre juttatása.
A Bíróság nemzetközi emberi jogi bíróság, míg az Alkotmánybíróság a legmagasabb szintű nemzeti bírói fórum, amely azonban nemcsak az alapjogok védelmével, hanem olykor államszervezeti kérdésekkel is foglalkozik. Habár a két testület különböző történelmi kontextusban és céllal jött létre, elemzésük nemcsak az adott alapjogokra vonatkozó döntéseik - különösen a Bíróság döntései nemzeti bíróságokra gyakorolt hatásának - vizsgálata során lehet érdekes, hanem a tekintetben is, hogy ez a két bíróság milyen szűrési és döntéshozatali mechanizmusok útján dolgozza fel és intézi el a hozzá benyújtott kérelmeket, indítványokat, amelyre vonatkozóan a szakirodalom hiányos. Mindezek vizsgálatához elengedhetetlen a két testület összetételének és felépítésének áttekintése és összeveté-
- 33/34 -
se is. A tanulmánynak nem tárgya a testületek döntéshozó szervei működésének, esetjogának részletes kifejtése, azonban azoknak a témához szorosan kötődő elemei rövid ismertetése bizonyos kérdések elemzése során szükséges.
Az összehasonlítás során azonban figyelembe kell venni azokat a lényeges különbségeket, amelyek a két testület eltérő helyzetéből adódnak. Az egyik nemzetközi bíróság, ahová 47 tagállamból, azokkal szemben érkeznek különböző nyelven a kérelmek, melyek tárgya a különböző jogrendszerekben született bírósági döntések és egyéb intézkedések, jogi aktusok által okozott emberi jogsértések, amelyeket szakszerűen kell szűrni, előkészíteni és végül döntést hozni. Az Alkotmánybíróságon pedig "csak" a hazai bírósági döntésekkel és jogszabályi rendelkezésekkel szemben, a szinte kivétel nélkül magyar nyelven benyújtott kérelmek, illetve indítványok alapján indul meg az eljárás.
A Bíróság szervezetére és működésére vonatkozó alapvető szabályokat az Egyezmény II. fejezete és a Rules of Court (a Bíróság Eljárási Szabályzata, a továbbiakban: Eljárási Szabályzat) tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szervezetére és működésére vonatkozó szabályok az Alaptörvényben, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényben (a továbbiakban: Abtv.) és az Alkotmánybíróság Ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) TÜ határozatban (a továbbiakban: Ügyrend) találhatók. A Bírósággal kapcsolatos egyes elnevezéseknek nem mindig van széles körben használt magyar megfelelője, így a későbbiekben egyes elnevezések angolul is szerepelhetnek, illetve a Bíróság munkatársai által használt magyar kifejezéseket vagy saját fordításokat használok.
Jelen tanulmány célja, hogy betekintést adjon egy nemzeti szinten működő legmagasabb bírói fórum és egy nemzetközi emberi jogi bíróság előkészítő munkájába, a gyakorlati tapasztalatok és munkamenet ismertetése révén, segítve ezzel működésüknek és a hozzájuk fordulás lehetőségeinek a jobb megértését.[5] Mivel a bíróságokat nem öncélúan hozták létre, így szervezetükkel, működésükkel reagálnak az idők folyamán bekövetkezett és bekövetkező változásokra. Az összehasonlítás célja így az is, hogy az Alkotmánybíróság előtti jövőbeli kihívásokra egyfajta lehetséges fejlődési utat vázoljon fel.
Az Alkotmánybíróság tagjait az Országgyűlés tagjai kétharmadának szavazatával, az alkotmányügyi kérdésekkel foglalkozó állandó bizottsága véleményének ismeretében választja meg tizenkét évre. A tagok nem választhatók újra. Az Alkotmánybíróság tagja független, csak az Alaptörvénynek és a törvényeknek van alárendelve.
Az Alkotmánybíróság tagjává megválasztható minden olyan büntetlen előéletű, és az országgyűlési képviselők választásán választható magyar állampolgár, aki jogász végzettséggel rendelkezik, 45. életévét betöltötte, de 70. életévét még nem töltötte be, és kiemelkedő tudású elméleti jogász (egyetemi tanár vagy a Magyar Tudományos Akadémia doktora), vagy legalább húszévi, jogi területen folytatott szakmai gyakorlattal rendelkezik. Az Alkotmánybíróság tagjának megbízatása összeegyeztethetetlen minden más állami vagy önkormányzati, társadalmi, politikai, gazdasági tisztséggel, illetve megbízatással, kivéve a tudományos és felsőoktatási tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó tisztségeket, ha az az alkotmánybírói feladatok ellátását nem akadályozza. Az Alkotmánybíróság tagja a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint a jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységen kívül más kereső foglalkozást nem folytathat.
Az Alkotmánybíróság elnökét korábban[6] a tagok maguk közül választották három évre, azonban az Alaptörvény hatályba lépését követően az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választja az Alkotmánybíróság tagjai közül, akinek megbízatása az alkotmánybírói hivatali ideje lejártáig tart. Az elnök összehangolja az Alkotmánybíróság tevékenységét, közreműködik az egységes joggyakorlat biztosításában; összehívja és vezeti az Alkotmánybíróság teljes ülését; meghatározza annak ülésezési rendjét, napirendjét; meghatározza az Alkotmánybíróság által elbírálandó ügyek napirendre tűzésének ütemezését, ideértve az ügyek tárgyalási határnapjának kitűzését. Javaslatot tesz továbbá a tanácsok összetételére, a tanácsvezető alkotmánybírókra, ideiglenes tanács alakítására; kijelöli az ügy előadó alkotmánybíróját; képviseli az Alkotmánybíróságot az Országgyűlés és más szervek, valamint a nyilvánosság előtt. Az elnök irányítja az Alkotmánybíróság Hivatalát; javaslatot tesz a teljes ülésnek a főtitkár személyére, kinevezi és felmenti a gazdasági vezetőt; gyakorolja a munkáltatói jogokat az Alkotmánybíróság hivatalának köztisztviselői és munkavállalói felett.
Az elnök munkáját az elnökhelyettes segíti. Az el-
- 34/35 -
nökhelyettest az Alkotmánybíróság tagjai sorából az elnök javaslatára az Alkotmánybíróság teljes ülése választja meg. Jelenleg ez a tisztség betöltetlen.
Az Alkotmánybíróság döntéseit teljes ülésben, öttagú tanácsban vagy egyesbíróként eljárva hozza meg. Minden bíró tagja a teljes ülésnek és a három öttagú tanács valamelyikének. Egyesbíróként az elnök által kijelölt két bíró jár el.
Az alkotmánybírók munkáját a törzskari jogász (érdemi) munkatársak (tanácsadók) - amelyből minden alkotmánybírónak három van - segítik, akik a titkárságvezetőkkel együtt alkotják a bírói stábot (törzskar). Minden alkotmánybíró munkamódszere más és más, azonban általánosságban elmondható, hogy a tanácsadók segítségével dolgozza ki az előadó alkotmánybíró a testület elé terjesztett döntés-tervezeteket, valamint segítségükkel készül fel az ülések napirendjén szereplő ügyek megvitatásra, és készíti el feljegyzéseit. Az elnök munkáját a három tanácsadón kívül az elnöki kabinet, ezen belül további munkatársak (többek között sajtófőnök, kabinetfőnök, jogegységi tanácsadó, nemzetközi és protokollügyek referense) segítik tekintettel az ellátandó többletfeladatokra.
Az alkotmánybírói mandátum megszűnik a megbízatási időtartam (12 év) leteltével; halállal; lemondással; összeférhetetlenség miatt a megbízatás megszűnésének megállapításával; ha az alkotmánybíró az országgyűlési képviselők választásán már nem választható; felmentéssel vagy kizárással.
A mandátum megszűnését követően a megszűnt mandátumú előadó alkotmánybírónál folyamatban lévő ügyeket valószínűsíthetően az őt követő, újonnan megválasztott alkotmánybíró kapja (örökli), de ezt előíró szabály nincs. Amennyiben a helyére nem választanak alkotmánybírót, úgy az előadó alkotmánybíró nélkül maradt ügyeket az elnök átszignálja a testület valamely tagjára.
A Bíróság tagjait az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése választja meg valamennyi szerződő fél (tagállam) általi szótöbbséggel, a tagállam által állított, három jelöltet tartalmazó jegyzékből (Egyezmény 22. cikke).[7] A bírákat kilenc évre választják és nem választhatók újra.
A bíróknak a legmagasabb erkölcsiséggel kell rendelkezniük, továbbá vagy magas bírói hivatal betöltéséhez szükséges képesítéssel kell bírniuk, vagy elismert szakértelemmel bíró jogásznak kell lenniük. Az Egyezmény 21. cikkében megfogalmazott alapvető követelményeken túlmenően a Miniszterek Tanácsa Útmutatót[8] bocsátott ki a bírójelöltek kiválasztásának folyamatáról, a bíróvá jelölés további feltételeiről. A tagállamoknak a bírójelöltek kiválasztási folyamata során biztosítaniuk kell a tisztességes és átlátható eljárást. A jelölteknek magas jogi képzettséggel kell rendelkezniük, mind a nemzeti jogban, mind a nemzetközi jogban jártasnak kell lenniük, valamint a francia vagy az angol nyelv (mint a Bíróság hivatalos nyelvei) valamelyikének magas szintű, aktív ismerete is szükséges, míg a másik nyelvből legalább passzív nyelvismerettel kell bírniuk, hogy a Bíróság munkájába be tudjanak kapcsolódni. Bár az Egyezmény nem ír elő életkori határt a megválasztáshoz, tekintettel arra, hogy a bírói megbízatás a 70. életév betöltésekor lejár, az Útmutató szerint a jelölteknek olyan korúaknak kell lenniük, hogy a 70. év betöltése előtt a kilencéves mandátumnak legalább a felét kitölthessék. Ugyanakkor a még nem hatályos 15. Kiegészítő Jegyzőkönyv már kifejezetten előírja, hogy a jelöltek nem lehetnek 65 évnél idősebbek.[9]
Az Egyezményben előírtak szerint a bírók hivatali idejük alatt olyan tevékenységet nem folytathatnak, amely összeférhetetlen a függetlenségükkel és pártatlanságukkal vagy egy teljes munkaidőt igénylő tisztség betöltésének követelményeivel. Az Eljárási Szabályzat ezt a szabályt tovább részletezi, valamint előírja, hogy a bírók kötelesek bejelenteni a Bíróság elnökének a további tevékenységüket [Eljárási Szabályzat 4. szakasz (2) bekezdés]; az ezzel kapcsolatos, az elnök és a bíró közötti véleménykülönbség esetén a felmerült kérdésben a Bíróság teljes ülése dönt. A bíró nem vehet részt olyan ügy elintézésében, amelyben személyesen érintett (pl.: bármely féllel családi, személyes vagy szakmai kapcsolatban áll); amelyben korábban valamilyen módon részt vett (pl. bíróként részt vett a Bíróság elé kerülő ügy korábbi elbírálásában); vagy amelyre vonatkozóan véleményét nyilvánosan kifejtette, vagy bármely más okból, ami miatt az ügy független és pártatlan elbírálása kapcsán kétség merül fel [Eljárási Szabályzat 28. szakasz (2) bekezdés].
A Bíróság elnökét és a két alelnököt a teljes ülés titkos szavazással, abszolút többséggel választja meg 3 éves időtartamra, figyelembe véve azt, hogy ezen időszak nem léphet túl a hátralevő bírói hivatali időn [Eljárási Szabályzat 8. szakasz (1) bekezdése]. A 3 éves szabályt itt is tovább cizellálja az Eljárási Szabályzat azon rendelkezése, hogy mind az elnök, mind az alelnökök tisztségükben maradnak az utódaik megválasztásáig [Eljárási Szabályzat 8. szakasz (4) bekezdése]. Az elnök irányítja a Bíróság munkáját és apparátusát; képviseli a Bíróságot és felelős az Európa Tanáccsal való kapcsolattartásért, valamint elnököl a teljes ülésen és a Nagykamara ülésein. Fontos eltérés az Alkotmánybíróság elnökének feladataitól az, hogy nem a
- 35/36 -
Bíróság elnöke dönt arról, hogy a Bíróság előtti ügynek mely bíró legyen az előadója (rapporteur).
A Bíróság elnöke, alelnökei és a Szekciók (amelyek a Bíróság adminisztratív egységei) elnökei alkotják a Bureaut, amelynek feladata az elnök munkájának segítése, illetve a Szekciók együttműködésének elősegítése.
Az alelnökök az elnök munkáját segítik, illetve amennyiben az elnök feladatainak ellátására valamilyen okból nem képes, vagy az elnöki pozíció betöltetlen, illetve az elnök maga kéri, az alelnökök átveszik az elnök helyét.
Mindegyik bíró tagja az öt Szekció[10] valamelyikének, amelyek összetétele földrajzi és nemi megosztáson alapul, lefedve a tagállamok különböző jogrendszereit. A Szekciók összetételéről a teljes ülés határoz, a tagokat háromévente újraosztják. A Szekciók elnökeit két évre a Bíróság teljes ülése választja, és feladatuk a Szekciók munkájának irányítása, valamint a Szekció elnöke dönt az ügyek kommunikálásról delegált hatáskörben. A Szekciók alelnökeit az adott Szekció választja szintén két évre. A Szekciók munkáját a jogász végzettségű Szekció Titkár (Section Registrar, a továbbiakban: Szekció Titkár) és a helyettese (Deputy Section Registrar, a továbbiakban: Szekció Titkár-helyettes) segíti. A Bíróság tagjai az ügyeket 3 bíróból álló Bizottságban (Committee), 7 bíróból álló Kamarában (Chamber) vagy 17 bíróból álló Nagykamarában (Grand Chamber) bírálják el. Az, hogy az adott ügy Bizottság vagy Kamara általi elbírálásában mely bírók vesznek részt, arról a Szekciók heti találkozóin születik döntés (a Nagykamara összetétele nem itt dől el), így minden ügyben az adott Szekción belül más-más bírókból álló formáció hozza meg a döntést.
A bírók nem rendelkeznek saját tanácsadói stábbal, a bírók által jegyzett ügyekben a Bíróság Hivatalához tartozó valamely jogász készíti el a tervezetet, akinek a személyét többnyire az határozza meg, hogy a kérelem az általuk leginkább ismert jogrendszerre vonatkozik és annak nyelvét is ismerik, mivel kérelmet nem csak angolul vagy franciául lehet beadni, illetve a mellékleteket (pl: bírósági döntéseket) is jellemzően az eredeti nyelven nyújtják be a kérelmezők.
Az Egyezmény alapján bírót hivatalából elmozdítani csak a többi bíró arra vonatkozó kétharmados többséggel hozott határozatával lehet, azzal, hogy a bíró már nem felel meg az előírt feltételeknek. Az Eljárási Szabályzat meghatározza továbbá a lemondásra vonatkozó szabályokat is. Sem az Egyezmény, sem az Eljárási Szabályzat nem írja elő, hogy a bíró megbízatása a mandátuma lejártával megszűnik, az Egyezmény azonban azt előírja, hogy a bírák utódjuk hivatalba lépéséig viselik tisztségüket, ami a gyakorlatban azzal jár, hogy ha egy tagállam nem tud (vagy esetleg nem akar) a megüresedő helyre jelölteket állítani, úgy a lejárt mandátumú bíró a helyén marad, várva utódja megválasztását.[11]
Az Egyezmény továbbá azt is előírja, hogy a lejárt mandátumú bírák továbbra is eljárnak a már folyamatban lévő ügyeikben [Egyezmény 23. cikk (3) bekezdése]. Ez a szabály a gyakorlatban azt jelenti, hogy azok a bírók, akiknek már lejárt a mandátumuk, de annak lejártáig nem született döntés valamely olyan ügyben, amelynek előadó (rapporteur) bírái, vagy amelynek vizsgálatában részt vettek,[12] azok ezeket az ügyeket nem adják át másik bírónak, hanem "visszajárnak" az ügyben zajló további tanácskozásokra. Így fordulhat az elő, hogy olyan bíró vesz részt valamely ügy elbírálásában, akinek már akár évekkel ezelőtt lejárt a mandátuma.[13] Ezt a szabályt az Eljárási Szabályzat 26. szakasz (3) bekezdése is megerősíti, amely előírja, hogy a lejárt mandátumú bírók folytatják azon ügyek elintézésében való részvételt, amelynek érdemi vizsgálatában már részt vettek. Az Eljárási Szabályzat azonban azt is előírja, hogy a volt bírók a Bíróság előtt felet nem képviselhetnek a mandátumuk lejártát követő két éven belül [Eljárási Szabályzat 4. szakasz (2) bekezdése].
Az Alkotmánybíróság igazgatási munkaszervezete az Alkotmánybíróság Hivatala[14], amely ellátja az Alkotmánybíróság szervezeti, működtetési, ügyviteli és döntés-előkészítési feladatait. Az Alkotmánybíróság Hivatalát a főtitkár vezeti. A főtitkárt az elnök javaslatára a teljes ülés választja meg és az elnök irányítása alatt végzi munkáját, valamint közreműködik az Alkotmánybíróság döntéseinek előkészítésében. A főtitkár munkáját a jogász végzettségű indítványelemzők segítik.
Az Alkotmánybírósághoz benyújtott ügyek szűrését, az eljárás előkészítését a Főtitkárság végzi, amelynek része a beérkezett beadványok iktatása, az indítványozók levélben történő tájékoztatatása, hiánypótlásra való felhívása. A főtitkár javaslatára hozza meg az egyesbíró is a döntését. A főtitkár segíti az elnök munkáját, és részt vesz a teljes ülésen (természetesen szavazati jog nélkül), amelyről emlékeztetőt készít.
- 36/37 -
A Bíróság ítélkezési tevékenységének elvégzéséhez a Hivatal (azaz Registry, a továbbiakban: Hivatal) nyújt jogi és adminisztratív segítséget. A Hivatalt a Divíziókba (Osztályokra) osztott jogászok (akiket határozott vagy határozatlan idejű szerződéssel foglalkoztatnak, és akik a származási országuktól teljes mértékben függetlenek, így attól utasítást vagy bármilyen juttatást sem fogadhatnak el), valamint az adminisztratív és technikai személyzet, illetve a fordítók alkotják (ez összesen körülbelül 640 főt jelent). A Divíziók (Osztályok) élén a Divízió-vezetők (Head of Division, Osztályvezetők) állnak, akik személyzeti feladatokat látnak el, felügyelik a Divízióban dolgozó jogászok munkáját, elosztják közöttük az ügyeket, meghatározzák az éves célkitűzéseket, valamint a legbonyolultabb ügyeket előkészítik. Mivel a Divíziók betagozódnak az öt Szekció valamelyikéhez (amelyek a 47 bírót magában foglaló adminisztratív egységek), így a Divízió-vezetők a Szekció Titkár hivatali alárendeltjei. Az ügyek Divízió szerinti elosztása főszabály szerint a beadvány nyelve, illetve az érintett jogrendszer alapján történik. Itt kapják meg a jogászok az ügyeket, amelyeknek először szűrését, majd pedig a döntés-tervezetét kell előkészíteniük. A Hivatalhoz tartoznak még az elnök által kinevezett ún. jogi előadók [Non-Judicial Rapporteur (a továbbiakban: NJR)] is, akik magasabb beosztású, nagy tapasztalattal rendelkező ún. vezető jogászok (senior lawyer). Ők azok, akik egyebek mellett a jogászok által előkészített, érdemi elbírálásra alkalmatlan kérelmeket az egyesbíró elé terjesztik.
A Hivatalt a Hivatalvezető (Registrar, a továbbiakban: Hivatalvezető) vezeti (főtitkára az Európa Tanácsnak van), akit a Bíróság teljes ülése titkos szavazással választ meg öt évre, és aki újraválasztató. A Hivatalvezető munkáját Hivatalvezető-helyettes (Deputy Registrar, a továbbiakban: Hivatalvezető-helyettes) segíti, akit szintén a teljes ülés választ. Ez a poszt jelenleg betöltetlen.
A Hivatal a Szekciók számával azonos számú Szekció Titkárságot ölel fel, élén a Szekció Titkárral, amelynek feladata a Szekciók munkájának irányítása, amely egyrészt adminisztratív feladatból (szervezetileg az adott Szekcióhoz tartozó Divíziókba tartozó munkatársak felettese, meghatározza részükre az elvégzendő feladatokat, éves értékelésüket megadja stb.), másrészt pedig jogi feladatból áll [a munkatársak által készített döntés-tervezetek szakmai ellenőrzését (ún. quality check-et) végzi el, valamint részt vesz a Kamarai (Chamber) üléseken, egyeztet a többi Szekció Titkárral és figyelemmel kíséri a Bíróság esetjogát]. Munkáját a Szekció Titkár-helyettes segíti (Deputy Section Registrar), aki hasonló jogi feladatot lát el a Bizottság (Committee) elé kerülő ügyekben.
Egy külön szekciót alkot egy adminisztratív egység, az ún. Indítványelemző Szekció (Filtering Section, a továbbiakban: Indítványelemző Szekció), amely 2011-ben kezdte meg működését, eredetileg az egyesbírói eljárás segítése érdekében, azonban mára már tevékenysége további feladatokkal is kiegészült (pl: az Eljárási Szabályzat 39. szakaszában meghatározott ideiglenes intézkedések tárgyában benyújtott kérelmek elintézése). Feladata az ügyek gyors és pontos szétválogatása annak érdekében, hogy a beadványokat mi-előbb a megfelelő eljárási folyamatban dolgozzák fel és intézzék el, ezzel is csökkentve az ügyhátralékot és növelve a hatékony ügyintézést.
Az esetjog egységességének biztosítását az ún. Jogegységi Tanácsadó (Jurisconsult) és helyettese látja el. A Bíróság igen nagy hangsúlyt fektet ez egységes joggyakorlatra, a különböző Szekciókban meghozott döntések közötti eltérések kiküszöbölésére. Ennek érdekében a Kamara (Chamber) üléseinek napirendjére kerülő ügyekben [az egyesbírói és a Bizottság (Committee) elé kerülő ügyekben tehát nem] készült döntés-tervezeteket a Jogegységi Tanácsadó (Jurisconsult) és csapata átnézi, és azon ügyekben, ahol a már kialakult esetjoghoz képest valami eltérés mutatkozik, arról feljegyzést készítenek tájékoztató jelleggel. A másik fontos feladata továbbá mind a Bíróságon belüli, mind pedig külsősök részére a tudásmegosztás, amelynek keretében átfogó, de lényegre törő anyagokat készítenek a különböző, Egyezményben biztosított alapjogok, illetve az azokkal kapcsolatos joggyakorlat tekintetében.
Mind az Alkotmánybíróság, mind a Bíróság eljárásában a vonatkozó jogszabályok a beadványokkal szemben szigorú követelményrendszert írnak elő a beérkezett ügyek kezelése és elintézésének megkönnyítése érdekében. Mivel bírói testületekről van szó, az ügyeket a bíróknak kell eldönteniük, azonban sok esetekben a beadványok már el sem jutnak a bírókhoz, mivel azok a bíróságok szűrőrendszerén fennakadnak. Az Alkotmánybíróságon a beadványok előzetes vizsgálatát és a szükséges intézkedéséket elsősorban a főtitkár teszi meg, azonban a főtitkár az ügyben döntést nem hozhat, csak tájékoztató levelet küldhet az indítványozónak. Viszont - mint később látni fogjuk - vannak olyan esetek, amikor a beadványból már az elején egyértelműen megállapítható, hogy érdemi elbírálásra alkalmatlan, alkotmánybírósági eljárás megindítására az ügyben nincs lehetőség, azonban nem elégséges a főtitkári tájékoztatás, hanem bírósági (ez esetben egyesbírói) döntés meghozatala szükséges. Itt kapcsolódik be a beadványok szűrési mechanizmusába az egyesbíró, aki a főtitkárral szorosan együttműködve, annak javaslatára hozza meg rövid indokolással ellátott visszautasító végzését. Ezért álláspontom szerint a főtitkári előkészítő eljárás és az egyesbírói eljárás együttesen alkotják az Alkotmánybíróság szűrési mechanizmusát.
- 37/38 -
Hasonló a helyzet a Bíróságon is, azzal a lényeges eltéréssel, hogy itt az egyesbíró nem a Hivatalvezetővel, hanem a korábban említett ún. jogi előadóval (NJR) van szoros együttműködésben: a jogi előadó (NJR) az, aki az elbírálásra alkalmatlan ügyeket az egyesbíró elé terjeszti, illetve ő (és a hozzá kapcsolódó jogászok) az(ok), aki(k) az ügyek előzetes szűrését elvégzi(k), és bizonyos esetben levélben tájékoztatja a kérelmezőt, hogy beadványa elbírálásra alkalmatlan. [Ez a tevékenység, függetlenül attól, hogy az érintett bíró, illetve a jogi előadó (NJR) és jogász egyébként melyik Szekcióba tartozik, az Indítványelemző Szekció struktúrájában zajlik.]
Mindezek alapján a továbbiakban a szűrési mechanizmus első részét, az előkészítő eljárást mutatom be.
Az Alkotmánybíróság előtt az eljárás írásbeli kérelemre indul az Alaptörvényben, illetve az Abtv.-ben meghatározott hatáskörök valamelyike alapján. Az eljárás jellemzően nem nyilvános, így a bíróság nem hallgatja meg az indítványozót vagy indítványozókat, továbbá nem folytat le bizonyítást, és általában szakértőt sem kér fel, hanem zárt ülésen, szavazattöbbséggel dönt a kérelemben foglalt alapjogsérelemről és az ahhoz kapcsolódó jogkövetkezményekről a határozat (végzés) tervezetének elfogadásával. Az Abtv. 54. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság előtti eljárás illetékmentes, az indítványozó az alkotmánybírósági eljárás során felmerült költségeit maga viseli. Az Abtv. 53. § (6) bekezdése alapján az alkotmányjogi panasz kivételével az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítvány nem vonható vissza.
Annak érdekében, hogy a beadvány nyilvántartásba vételére és elnöki szignálásra már csak olyan ügyek esetében kerüljön sor, amelyek alkalmasak az alkotmánybírósági eljárás megindítására, a főtitkár - az Abtv. 55. § alapján eljárva - az indítványt beérkezését követően haladéktalanul megvizsgálja, és megteszi a szükséges intézkedéseket. Ennek keretében különösen azt vizsgálja, hogy a beadvány elbírálására az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik-e, az abban felvetett kérdés nem minősül-e ítélt dolognak, illetve a beadvány megfelel-e az Abtv.-ben és az Ügyrendben foglalt formai és tartalmi feltételeknek, valamint a bíróság kialakult gyakorlatának.
Általánosságban elmondható, hogy amennyiben a beadvány olyan hiányosságban szenved, amely hiánypótlással orvosolható, úgy a főtitkár az indítványozót hiánypótlásra hívja fel [Abtv. 55. § (3) bekezdés]. Amennyiben azonban a beadvány érdemi elbírálásra alkalmatlan és ezt hiánypótlással sem lehet orvosolni (pl.: a panaszra okot adó eljárás még folyamatban van, nem az arra jogosult nyújtotta be, vagy elkésetten terjesztették elő), a főtitkár erről tájékoztatja az indítványozót [Abtv. 55. § (4) bekezdés]. Amennyiben a főtitkári tájékoztatást az indítványozó nem fogadja el, úgy a beadványt az egyesbíró - a főtitkár javaslatára - visszautasítja.
Az indítványokra vonatkozó formai és tartalmi követelmények között némi eltérés van az alapján, hogy azokat az Alkotmánybíróság mely hatásköre alapján nyújtották be (pl: a benyújtásra jogosultak vagy a benyújtási határidő tekintetében). Mivel azonban az Alkotmánybírósághoz érkező beadványok jelentős része a három típusú alkotmányjogi panasz valamelyike (Abtv. 26-27. §), így a főtitkári előkészítő eljárás során elvégzett szűrési mechanizmus bemutatása is ezen panaszbeadványok esetében célszerű.
■ Benyújtás helye és határideje
Az Abtv. 57. § (2) bekezdése szerint az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti és az Abtv. 27. § szerinti panaszt az ügyben első fokon eljárt bíróságon kell az Alkotmánybírósághoz címezve benyújtani. A panasz benyújtásának napja a postára adás napja (illetve személyes vagy elektronikus úton való benyújtás esetén a benyújtás napja). Az ügyben első fokon eljárt bíróság a hozzá benyújtott panaszt és annak mellékleteit (valamint postai feladás esetén a feladásra szolgált borítékot) haladéktalanul továbbítani köteles az Alkotmánybíróság részére, megküldve még a támadott döntések egy-egy kiadmányozott példányát, valamint a döntések kézbesítésére vonatkozó tértivevény vagy kézbesítési ív másolatát. Továbbá tájékoztatni köteles az Alkotmánybíróságot, hogy van-e az ügyben rendkívüli perorvoslati eljárás folyamatban, ugyanis ezen tájékoztatások fényében tudja megtenni a főtitkár a további intézkedéseket az ügy elintézésére vonatkozóan. Amennyiben az indítványozó a panaszát nem az ügyében első fokon eljárt bírósághoz nyújtotta be, hanem közvetlenül az Alkotmánybíróságon, azonban annak tartalmából az ügyben eljárt elsőfokú bíróság egyértelműen megállapítható, úgy a főtitkár az Ügyrend 25. § (7) bekezdése alapján azt megküldi az elsőfokú bíróságnak azzal, hogy az ügyben úgy járjon el, mintha a panaszt az elsőfokú bíróságon nyújtotta volna be az indítványozó. Ebben az esetben a határidő-számítás szempontjából lényeges, hogy a panasz benyújtásának napja itt az Alkotmánybírósághoz való benyújtás (postára adás) napja lesz. Abban az esetben azonban, ha a beadvány tartalmából nem állapítható meg egyértelműen, hogy mely bíróság járt el az ügyben első fokon, a beadványt az egyesbíró az Ügyrend 29. § (2) bekezdése alapján visszautasítja. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panaszt (és a többi hatáskörben való eljárásra vonatkozó beadványt is) ugyanakkor közvetlenül az Alkotmánybírósághoz címezve kell benyújtani, hiszen ez esetben az ügyben nem volt bírósági eljárás.
Az indítvány benyújtására nincs külön formanyomtatvány, sem terjedelmi korlát, annak szerkezetét és terjedelmét az indítványozó határozza meg. A jogsza-
- 38/39 -
bály nem írja elő továbbá azt sem, hogy a beadványt hány példányban kell benyújtani, így egy példány is elegendő.
A panaszt az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. § szerinti alkotmányjogi panasz esetén az Abtv. 30. § (1) bekezdése alapján a döntés kézbesítésétől - ennek elmaradása esetén a tudomásszerzéstől - számított 60 napon belül lehet írásban benyújtani. Az indítványozó rajta kívül álló elháríthatatlan okból történő akadályozása folytán a 60 napos határidőn túl is benyújthatja panaszát, azonban ez esetben az elbírálásra alkalmas indítvány előterjesztésével egyidejűleg igazolási kérelmet is elő kell terjesztenie. Amennyiben az indítványozó beadványát 60 napon túl nyújtotta be, és ahhoz igazolási kérelmet nem mellékelt, a főtitkár ennek pótlásra hívja fel. A döntés közlésétől számított száznyolcvan napon túl panasz benyújtásának viszont már nincs helye [Abtv. 30. § (1) bekezdés].
Az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján panaszt benyújtani az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül írásban, közvetlenül az Alkotmánybíróságon lehet.
■ Benyújtásra jogosult
Alkotmányjogi panaszt benyújtani mindhárom esetben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet jogosult, azaz akinek a jogát vagy kötelezettségét, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az eljárás során alkalmazott alaptörvény-ellenesnek vélt jogszabály, jogszabályi rendelkezés érinti vagy ügyét a bírósági eljárásban elbírálták, illetve akinek a jogszabály, jogszabályi rendelkezés közvetlenül jogsérelmet okozott. Ennek fennállását az indítványozónak kell igazolnia, amelyet beadványa részeként meg kell küldenie. Ennek elmulasztása esetén, a főtitkár hiánypótlásra hívja fel az indítványozót. Amennyiben a beadvány tartalmából az állapítható meg, hogy azt nem az arra jogosult nyújtotta be, úgy a beadvány elbírálására nincs lehetőség, amelyről a főtitkár tájékoztatja az indítványozót.
■ Jogorvoslat kimerítése
A főtitkár a bírósági döntésekkel összefüggésben benyújtott panasznál megvizsgálja, hogy a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket (értve ez alatt a rendes jogorvoslati lehetőségeket) az indítványozó kimerítette-e. Ennek hiányában tájékoztatja az indítványozót, hogy beadványa érdemi elbírálásra alkalmatlan. Ilyen eset különösen az általános hatáskörű bíróság előtt folyamatban lévő ügyben benyújtott panasz, amely idő előttinek minősül, vagy azon döntés ellen (pl.: elsőfokú döntés ellen) benyújtott panasz, ahol az indítványozó a rendelkezésre álló jogorvoslatot (jellemzően fellebbezés) nem merítette ki. Ezzel a kérdéssel szorosan összefügg a kúriai felülvizsgálati eljárása lefolytatásának kötelezettsége, amellyel az Ügyrend külön is foglalkozik (Ügyrend 32. §). Előírja, hogy a jogorvoslat kimerítésének kötelezettsége nem vonatkozik a felülvizsgálatra, mint rendkívüli jogorvoslatra. Ebből következően az indítványozó számára nincs előírva, hogy az ügyében született bírósági döntés ellen felülvizsgálati kérelmet kell benyújtania, azaz az indítványozó felülvizsgálati eljárás kezdeményezése nélkül is benyújthat alkotmányjogi panaszt. Mindazonáltal, ha az indítványozó a Kúria előtti felülvizsgálattal is élni szeretne, a két eljárás nem futhat párhuzamosan: ez esetben benyújtott panaszbeadványát - a főtitkár javaslatára - az egyesbíró visszautasítja, azonban a felülvizsgálati kérelmének (indítványának) elbírálását követően alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetősége - az Abtv.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén - az indítványozó előtt továbbra is fennáll.
■ A panasz tárgya
A fent kifejtettekből következően az alkotmányjogi panasz tárgya tehát jogszabály, jogszabályi rendlelkezés vagy bírósági döntés(ek) lehet(nek). A 26. § (1) bekezdése szerinti panasz esetén olyan jogszabályi rendelkezés ellen lehet benyújtani panaszt, amelyet az ügyben eljárt bíróság(ok) az eljárás során alkalmazott/alkalmaztak, az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panasznál pedig olyan jogszabály, jogszabályi rendelkezés ellen, amely az indítványozónak közvetlenül - bírói döntés nélkül - sérelmet okozott. Ezen feltételek teljesülését az indítványozónak beadványában igazolnia kell, ennek elmaradása esetén a főtitkár az indítványozót hiánypótlásra hívja fel. Az Abtv. 27. § alapján benyújtott panaszok esetében az ügy érdemében hozott bírói döntés, vagy a bírósági eljárást befejező döntés ellen van helye panasznak. Ez alapján nem lehet alkotmányjogi panaszt benyújtani a kényszerintézkedésekkel kapcsolatos döntésekkel szemben, vagy eljárás során az ún. pervezető végzésekkel szemben sem.[15] Az Alkotmánybíróság a többi, itt külön meg nem említett hatáskörében szintén többnyire jogszabályokat vagy országgyűlési határozatokat vizsgál, illetve értelmezi az Alaptörvény egyes rendelkezéseit.
■ A határozott kérelem elemi
Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Abtv. 52. § alapján a kérelem akkor határozott, ha abban az indítványozó egyértelműen megjelöli azt az alaptörvényi, illetve törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, az eljárás megindításának indokait, alkotmányjogi
- 39/40 -
panasz esetén az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét, az Alaptörvény megsértett rendelkezéseit, valamint indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés, bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével, továbbá kifejezett kérelmet a jogszabály, jogszabályi rendelkezés vagy a bírói döntés megsemmisítésére, illetve az Alkotmánybíróság döntésének tartalmára. Az indítványozónak tehát meg kell tudnia jelölni, hogy mely hatáskörben (Abtv. 23-38. §) kezdeményezi az alkotmánybírósági eljárást, a támadott jogszabály, jogszabályi rendelkezés vagy bírósági döntés mely Alaptörvényben biztosított alapjogát sérti, és mindezt alapjogsérelmet alátámasztó indokolással célszerű alátámasztania. Nem elégséges így tehát csak felsorolni az Alaptörvény valamennyi megsértett rendelkezését, hanem azt meg is kell indokolnia. Amennyiben ezen tartalmi követelmények valamelyike az indítványból hiányzik, vagy az indítványozó nem terjeszt elő kellő indokolást (pl.: csak az ügy körülményeit, a bírósági eljárásokat ismerteti), úgy a főtitkár az indítványozót hiánypótlásra hívja fel. Az indokolás kiegészítésére való felhívás az egyetlen olyan pontja a főtitkári eljárásnak, amely a főtitkár viszonylag szubjektív mérlegelésén alapul, (hiszen itt még a beadványt nem szignálták ki alkotmánybíróra) míg a fent felsorolt valamennyi kritérium objektív. Ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy a főtitkár intézkedése azt a célt szolgálja, hogy a beadvány hiányosságait az indítványozó pótolni tudja, és ne essen el az alkotmánybírósági eljárástól.
Az indítványozó a hiánypótlási felhívásnak 30 napon belül köteles eleget tenni. Amennyiben az indítványozó a hiánypótlási felhívásnak határidőben nem, vagy ismételten hiányosan tesz eleget, úgy beadványa érdemi elbírálására nincs lehetőség: azt az egyesbíró - a főtitkár javaslatára - visszautasítja.
■ Jogi képviselet és adatkezelés
Az új Abtv. 2011-es elfogadásakor a jogi képviselet kötelező volt, azonban 2013. augusztus 1-jével a kötelező jogi képviselet megszűnt a 42/2012. (XII. 20.) AB határozat következményeként, így jelenleg alkotmányjogi panaszt jogi képviselő nélkül, az indítványozó személyesen eljárva is be tud nyújtani. Természetesen a jogi képviseletnek nincs akadálya, azonban abban az esetben, ha az indítványozó jogi képviselő útján kíván eljárni, az indítványhoz mellékelni kell az ügyvédi meghatalmazást (jogtanácsos esetén jogtanácsosi igazolvány másolatát), amelynek kifejezetten az Alkotmánybíróság előtti eljárásra kell vonatkoznia. Amennyiben a beadványhoz nem csatolják a meghatalmazást [vagy nem megfelelő meghatalmazást csatolnak (pl.: tipikus hiba, hogy a meghatalmazás a rendes bírósági eljárásra vonatkozik, és nincs benne kifejezetten, hogy az kiterjed az Alkotmánybíróság előtti eljárásra is)], úgy a főtitkár a jogi képviselő részére megküldött hiánypótlás keretében felhívja a jogi képviselőt a meghatalmazás benyújtására [Ügyrend 25. § (5) bekezdés]. Amennyiben a jogi képviselő a meghatalmazást nem csatolja, úgy az Alkotmánybíróság az eljárását úgy folytatja le, mintha a jogi képviselői meghatalmazás nem jött volna létre, az indítványozót erről értesíti, és az indítványozó személyes eljárása alapján a tájékoztatást és közlést a továbbiakban az indítványozó részére küldi meg [Ügyrend 25. § (6) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság az előtte folyamatban lévő ügyeket ügyszámmal és nem az indítványozó nevével azonosítja. Ugyanakkor az indítványt, illetve annak lényegét az Alkotmánybíróság honlapján közzéteszi, így a panasznak tartalmaznia kell az indítványozó nyilatkozatát arra vonatkozóan, hogy személyes adatai nyilvánosságra hozatalához hozzájárul-e [Abtv. 52. § (5) bekezdés és Ügyrend 56. §]. Amennyiben az indítványozó az adatkezelésről nem nyilatkozik, úgy a főtitkár hiánypótlás keretében ennek pótlására felhívja. Ha az indítványozó személyes adatai nyilvánosságra hozatalához nem járul hozzá, vagy az adatkezelésről továbbra sem nyilatkozik, úgy az indítványt a személyes adatok törlésével teszi közzé az Alkotmánybíróság a honlapján.
Amennyiben az indítvány elbírálásra alkalmas (azaz megfelel az Abtv.-ben és az Ügyrendben foglalt formai és tartalmi feltételeknek), a főtitkár tájékoztatja az indítványozót arról, hogy beadványát milyen ügyszámon vette nyilvántartásba. Ezen főtitkári levél azonban nem jelenti az indítvány befogadását, ugyanis arról az Alkotmánybíróság tanácsban eljárva ezt követően dönt.
A Bíróság szűrési mechanizmusa az alkotmánybíróságinál sokkal komplexebb, köszönhetően egyrészt a nagyobb ügytehernek, és annak a ténynek, hogy 47, különböző jogrendszerű országból, nemcsak azok állampolgáraitól, hanem azok területén tartózkodó, vagy átutazóban lévő valamennyi személytől, azok területén működő szervezetektől, egyesületektől stb. érkező beadványokat egy egységes rendszeren keresztül kell feldolgozni és szűrni. A beérkező beadványok jórészt ugyanakkor érdemi elbírálásra alkalmatlanok, ezek feldolgozására és szűrésére a Bíróság egy folyamatosan megújuló rendszert alkalmaz, amelynek során az általános szabályokat az adott jogrendszer specifikumait figyelembe véve kell alkalmazni. A kérelmek (application) tartalmi és formai követelményeire vonatkozó szabályok áttekintéséhez az Egyezmény, az Eljárási Szabályzat és a Bíróság korábbi döntései nyújtanak támpontot. Azonban ezek áttekintésekor az általános szabályokon túl, azoknak kifejezetten a magyar ügyekre vonatkozó részletszabályait is bemuta-
- 40/41 -
tom,[16] bár ezeket inkább az egyesbírói eljárás keretében, a tanulmány második részében ismertetem.
A Bíróság nemzetközi bíróság, amelynek eljárása az Egyezmény 34. cikke szerint egyéni, az arra jogosulttól származó írásbeli kérelmére indul, valamely tagállammal szemben az Egyezményben vagy ahhoz kapcsolódó valamely Jegyzőkönyvben biztosított jogok megsértése esetén. Fel kívánom hívni a figyelmet arra, hogy a hamarosan hatályba lépő 15. Kiegészítő Jegyzőkönyv (Protocol No. 15.)[17] a szubszidiaritás elvének érvényesülését hangsúlyozza azzal, hogy az Egyezmény érvényesülésének biztosítása kifejezetten a tagállamok feladata, így a Bíróság csak akkor lépne közbe, ha a tagállam elmulasztja teljesíteni ezen kötelezettségét.[18]
■ Benyújtás helye és ideje
A kérelmeket a Hivatal által rendelkezésre bocsátott kérelmezői űrlapon[19] - amely hivatalos dokumentum - kell írásban, postán, eredetiben, egy példányban benyújtani közvetlenül a Bíróságnak címezve. Következésképpen más módón (pl.: szóban, elektronikus úton, faxon, az eredeti űrlapot lefénymásolva stb.), más hatósághoz vagy az eljárt hazai bírósághoz a kérelmet benyújtani nem lehet. Amennyiben a kérelmező nem ezen az űrlapon nyújtotta be kérelmét, úgy a NJR tájékoztatja őt (ekkor még az általa használt nyelven), hogy kérelme elbírálására ilyen formában nincs lehetőség és mellékel részére egy kérelmezői űrlapot, amelyen kérelmét ismételten benyújthatja.
A kérelmet a hazai végleges határozat meghozatalától számított hat hónapon belül lehet benyújtani, azonban ennek részletes kifejtésére az egyesbírói eljárás ismertetésének során, a tanulmány második részében térek ki.
Az írásbeli kérelmeket beérkezésüket követően megvizsgálják, majd - a Nagykamara (Grand Chamber) előtti ügyeket kivéve - a felek személyes meghallgatása, valamint bizonyítási eljárás lefolytatása nélkül (bár az előbbi kivételesen előfordulhat), a rendelkezésre álló iratok alapján döntenek. A Bírósághoz évente több tízezer kérelem érkezik. 2017-ben 63 350 kérelem került a különböző döntéshozatali szervekhez, ez az előző évhez képest 19%-os növekedés volt. Mindebből 49 400 kérelem sorsa dőlt el egyesbírói eljárás keretében, a maradék 13 950 kérelemben pedig a Bizottság (Committee) vagy a Kamara (Chamber) hozott döntést.[20] 2018-ban a Bíróságra 43 100 kérelmet nyújtottak be (amely a 2017-es évhez képest 32%-os csökkenés volt), az egyesbírók pedig 33 200 kérelmet találtak elfogadhatatlannak vagy töröltek a listáról (az év végére pedig körülbelül 4750 kérelem vizsgálata volt folyamatban még).[21]
■ Benyújtásra jogosult
Az Egyezmény 1. cikke alapján a tagállamok biztosítják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára az Egyezményben meghatározott jogokat és szabadságokat. A kérelmezőnek két feltételnek kell megfelelnie: egyrészt az Egyezmény 34. cikkében meghatározott kategóriák egyikébe kell tartoznia, és olyan ügyben kell a Bírósághoz fordulnia, amelyben az egyezménysértés (közvetlen vagy közvetett) áldozata.[22] Az Egyezményhez csatlakozó tagállamok kötelezettséget vállaltak arra is, hogy a Bírósághoz fordulás jogát semmilyen módon nem akadályozzák.
■ A kérelem elemei, nyelve és a képviselet
A Bíróság hivatalos nyelve az angol és a francia, azonban a kérelmezői űrlapot a tagállamok bármelyikének hivatalos nyelvén is be lehet nyújtani. A Bíróság eljárása illetékmentes, az eljárás során felmerült költségeket a felek maguk viselik. Az eljárás ezen szakaszában a jogi képviselet még nem kötelező.
A Bíróságra beérkező kérelmeket - miután a megfelelő Divízióba osztották - legelőször az Eljárási Szabályzat 47. szakasza alapján vizsgálják meg. Amennyiben a kérelmek nem felelnek meg az Eljárási Szabályzat 47. szakaszában meghatározott - az alábbiakban részletezett - követelményeknek, úgy ennek tényéről az adott Divízió jogi előadója (NJR) mielőbb - a gyakorlat szerint legkésőbb 10 napon belül - tájékoztatja a kérelmezőt, amely azonban általában nem minősül hiánypótlásra való felhívásnak. Ez esetben a Bíróság nem is "nyit aktát" a kérelemnek, illetve azokat a beérkezésüket követő 6 hónap után megsemmisítik.
A kérelmezői űrlapot pontosan, a kérelmezőre vonatkozó összes releváns részt kitöltve kell benyújtani. Ennek során a kérelmezőnek meg kell adnia a nevét, születési idejét, állampolgárságát és lakcímét [Eljárási Szabályzat 47. szakasz (1) bekezdés a) pontja]. Az
- 41/42 -
Egyezmény 34. cikke szerint kérelmet nyújthat be bármely természetes személy, nem-kormányzati szerv vagy személyek csoportja, így amennyiben a kérelmező jogi személy vagy egyéb szervezet, annak teljes nevét, az alapítás vagy bejegyzés idejét, a cégbejegyzési számot, illetve a hivatalos címét is fel kell tüntetnie a kérelmen. Jogi személy esetén a kérelemhez mellékelni kell az okirati igazolását annak, hogy a kérelmet benyújtó egyén szervezeti képviselői jogosultsággal rendelkezik [Eljárási Szabályzat 47. szakasz 3.1. bekezdés d) pontja]. A Bíróság az Egyezmény 35. cikk (2) bekezdés a) pontja alapján nem foglalkozik a névtelen egyéni kérelmekkel.
Amennyiben a kérelmező képviselő útján kíván eljárni, úgy az űrlapon a képviselő nevét, címét, telefon- és fax számát, valamint e-mail címét is fel kell tüntetni. Ez esetben a meghatalmazást - így a jogi képviseltre vonatkozó meghatalmazást is - nem egy külön dokumentum tartalmazza, ahogyan az alkotmánybírósági eljárásnál, hanem az magán az űrlapon található. A Bíróság előtti eljárásra vonatkozó meghatalmazás tehát az erre szolgáló meghatalmazási rovat megfelelő kitöltésével jön létre, amelynek tartalmaznia kell a kérelmező és a meghatalmazott (jogi képviselő) eredeti aláírását, valamint a keltezést.
Az űrlapon meg kell jelölni, hogy a kérelem mely tagállam vagy tagállamok ellen irányul.
A kérelmezőnek a tényeket, az állított egyezménysértést tömören és világosan elő kell adnia, és alá kell támasztania. A kérelmezőnek továbbá tömören és világosan alá kell támasztania azt is, hogy az Egyezmény 35. cikke szerinti elfogadhatósági feltételeknek miként felel meg beadványa. Az így előadottaknak elegendőnek kell lenniük arra, hogy a Bíróság meg tudja állapítani a kérelem jellegét és tartalmát további irat igénybevétele nélkül [Eljárási Szabályzat 47. szakasz (2) bekezdés a) pontja]. Ugyanakkor a kérelmező mellékletként ezeket a tényeket tovább cizellálhatja, azokat további érvekkel támaszthatja alá, azonban ez nem haladhatja meg a 20 oldalas terjedelmet, és ez csak az űrlapon kifejtettek további, részletes magyarázata lehet.
A kérelmezői űrlapot a kérelmezőnek, illetve képviselőjének alá kell írnia. A kérelemhez mellékelni kell az abban előadott tények alátámasztására szolgáló bírósági vagy egyéb határozatok másolatait, valamint mindazon dokumentumokat, amelyek az Egyezmény 35. cikkében meghatározott feltételeknek - így a hat hónapos határidő megtartásának és a rendelkezésre álló hazai jogorvoslat kimerítésének - való megfelelőséget alátámasztják. Amennyiben sor került más nemzetközi eljárásra, úgy az erre vonatkozó dokumentumokat is mellékelni kell.
Mivel a Bíróság iratokat nem küld vissza a kérelmezőnek, így célszerű a mellékletként az eredeti dokumentumok helyett azok egyszerű másolatait egy példányban megküldeni.
A Bíróság az ügyeket bár iktatószámmal ellátja, azonban az ügyek elnevezése a kérelmező vezetéknevét és azon tagállam nevét tartalmazza, amely ellen a kérelmező kérelmét benyújtotta. Abban az esetben azonban, ha az indítványozó kilétét nem kívánja felfedni, erről indokolt kérelmet kell előterjesztenie.
Amennyiben a kérelmező nem tesz eleget a fent felsorolt követelményeknek, a Bíróság nem vizsgálja meg a kérelmet. Ennek tényéről a jogi előadó (NJR) tájékoztatja a kérelmezőt a kérelem nyelvén. Az alkotmánybírósági előkészítő eljáráshoz képest fontos különbség, hogy a Bíróság nem köteles felhívni hiánypótlásra a kérelmezőt, hanem csak az Eljárási Szabályzat 47. szakaszában meghatározott követelményeknek teljes mértékben megfelelő kérelmekkel foglalkozik. Az Eljárási Szabályzat 47. szakasz 5.1. bekezdése ugyanakkor kivételt is megfogalmaz, ami alapján a Bíróság az Eljárási Szabályzat 47. szakaszban meghatározott követelmények elmulasztása mellett mégis megvizsgálja a kérelmet: ha a kérelmező elfogadható magyarázattal szolgál a mulasztást illetően, a kérelme az Eljárási Szabályzat 39. szakaszában meghatározott ideiglenes intézkedés[23] meghozatalára irányul, vagy ha a Bíróság erről - saját hatáskörben vagy a kérelmező kérésére - máshogy határoz. Habár az Eljárási Szabályzat nem ír elő hiánypótlást, a 47. szakasz 5.2. bekezdése alapján a Bíróság bármikor további információk és dokumentumok benyújtására hívhatja fel a kérelmezőt határidő tűzése mellett.
A tájékoztató levélben a kérelmezőt tájékoztatják arról is, hogy beadványát ismételten benyújthatja. Mivel a hiányos beadványokat nem őrzik meg, és hiánypótlásra főszabály szerint nincs lehetőség, így az ismételten benyújtott beadvány új beadványnak számít, ezért abban nemcsak a korábbi hiányosságokat kell pótolni, hanem annak teljes mértékben meg kell felelnie az Eljárási Szabályzat 47. szakaszában meghatározott követelményeknek. Lényeges továbbá az is, hogy a kérelem benyújtására nyitva álló határidő megtartását minden benyújtott kérelem esetében külön-külön vizsgálják, így az ismételten benyújtott kérelmet is hat hónapon belül kell postára adni. Következésképpen a kérelmező nem hivatkozhat arra, hogy az ügyben benyújtott első (viszont hiányos) beadványát a hathónapos határidő megtartásával nyújtotta be, és csak azt egészítette ki a hat hónapon túl benyújtott kiegészítésével, ugyanis a Bíróság a két kérelmet külön-külön kezeli: az első kérelme elbírálására annak hiányosságai miatt nem lesz lehetőség, míg a második (kiegészítő) kérelme elkésettnek (hat hónapon túl benyújtottnak) minősül. A kérelem benyújtásának a napja az Eljárási Szabályzat által meghatározott követelményeknek megfelelően kitöltött űrlap Bíróságra való megküldésének a napja, azaz a postára adás napja, amelyet a postai bélyegző tanúsít. Az Eljárási Szabályzat azon-
- 42/43 -
ban e szabály alól is enged kivételt: az Eljárási Szabályzat 47. szakasz 6. bekezdés b) pontja alapján, ha a Bíróság úgy találja, kivételes esetben más időpontot (pl.: a kérelmen feltüntetett időpontot vagy a beérkezés időpontját) is figyelembe vehet.
A kérelmek beérkezését követően tehát legelőször azoknak az Eljárási Szabályzat 47. szakaszában meghatározott követelményeknek való megfelelését vizsgálják meg, és a jogi előadó (NJR) tájékoztatja a kérelmezőket, ha kérelmük nem felel meg a követelményeknek. Amennyiben a kérelem ezen az első szűrőn túljut, a Divízió jogászai a kérelmeknek az elfogadhatóságát vizsgálják meg, amelynek hiányában az ügy egyesbírói határozattal, ún. inadmissibility decision meghozatalával (ún. elfogadhatatlansági határozattal) zárul a tanulmány második részében kifejtettek szerint.
A két bíróság felépítését és az előkészítő eljárásuk összehasonlítását követően megállapíthatjuk, hogy számos hasonlóság mellett lényeges különbségeket is találunk. A felépítésüket és összetételüket tekintve a leglényegesebb eltérés a Bíróság bíróinak szekcióba való beosztása, valamint a saját törzskar (és így saját tanácsadók) hiánya. Fontos eltérés még az előkészítő eljárásnál, hogy míg az Alkotmánybíróságon ezt a főtitkár látja el egyszemélyben, addig a Bíróságon ezt több jogi előadó (NJR) végzi, amelyet az ügyek nagy száma indokol.
A nemzetközi jellegből adódóan a Bíróságra jelentősen több kérelem érkezik, mint amennyit az Alkotmánybíróságra benyújtanak, azonban abban egyezés figyelhető meg, hogy ezek nagy része elbírálásra alkalmatlan. Az Alkotmánybírósághoz 2018-ban 978 indítvány érkezett, amelyből 587 indítványt az elnök nem szignált előadó alkotmánybíróra, azaz főtitkári tájékoztatással vagy egyesbírói végzéssel lezárult (tehát 2018-ban 391 új ügy indult az Alkotmánybíróságon).[24] A Bíróságra ennek sokszorosát, 43 100 kérelmet nyújtottak be (amely a 2017-es évhez képest ugyanakkor 32%-os csökkenés volt), 2018-ban az egyesbírók 33 200 kérelmet találtak elfogadhatatlannak vagy töröltek a listáról (az év végén pedig körülbelül 4750 kérelem vizsgálata volt még folyamatban).[25] A testületek apparátusának száma ezen ügyteherhez igazodik: a beérkezett ügyek főtitkársági szűrését négy, a kiszignált (és a korábbi években folyamatban maradt) ügyek előkészítését pedig körülbelül 45 jogász (tanácsadó) végezte el 2018-ban. A Bíróságon az ügyek feldolgozását és a döntések előkészítését körülbelül 300 jogász végezte el.
Az összehasonlítás az ügyek elintézése tekintetében azonban azért nehézkes, mert az Alkotmánybírósággal ellentétben a Bíróságon nem különülnek el az ügyek szűrését és a döntést előkészítő jogászok. Az Alkotmánybíróságon az előkészítő eljárásban résztvevő jogászok munkájukat a főtitkár irányítása alatt végzik, a jogász törzskari munkatársak (tanácsadók) pedig a bírókhoz vannak rendelve és az ügyek kiszignálását követően a bíró maga dönti el, hogy a rászignált ügyet melyik munkatársa készítse elő. Ezzel szemben a Bíróságon a törzskari szerveződés teljesen hiányzik: a legtöbb jogász egyszerre látja el az ügyek szűrését (egyesbíró elé terjesztés előkészítését) és a döntéstervezetek kidolgozását, és a bírókhoz csak a kész tervezetek elkészítését követően (esetenként azonban már az előkészítés során is) kapcsolódnak. Mindkét megoldásnak megvan az előnye és a hátránya is: a Bíróságon 47 bíró munkájának összehangolását, a következetes döntések meghozatalát kell biztosítani, amelyhez jobban igazodik a törzskari szerveződés hiánya (nem beszélve az állandó Bíróság előtti időkben kialakult szemlélet máig érződő hatásáról), ugyanakkor a jogász munkatársak bíróknak való alárendeltségének hiánya megnehezítheti (de természetesen meg nem akadályozhatja) a bírónak a kialakult gyakorlattól eltérő álláspontja döntéstervezetekben való megjelenítését. Az Alkotmánybíróságon ezzel szemben mindösszesen 15 bíró álláspontját kell összehangolni, a döntések előkészítésében közreműködő jogászt (vagy jogászokat) pedig az előadó bíró választja ki, aki tipikusan a döntéstervezet irányát is előre meghatározza. Mivel azonban az elkészült tervezetet egyből a testület elé terjesztik megvitatásra, kulcsfontosságú az azt előkészítő jogász munkatársak szakmai felkészültsége, az Alkotmánybíróság gyakorlatának alapos ismerete. ■
JEGYZETEK
[1] A szerző indítványelemző az Alkotmánybíróságon, és elnyerte az Alkotmánybíróság Lábady Tamás ösztöndíját, amelynek keretében három hónapot töltött 2018-ban az Emberi Jogok Európai Bíróságán kutatóként, ahol betekintést nyert a kérelmek feldolgozásának munkafolyamatába és a döntéshozatalba is.
[2] Az "Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről", az Emberi Jogok Európai Egyezményét 1950. November 4-én Rómában írták alá. (Kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről)
[3] Az Európa Tanácsot 1949. május 5-én 10 ország hozta létre, amelynek három legfontosabb szerve a Miniszteri Bizottság (legfőbb döntéshozó szerv, amely a Szerződő Felek külügyminisztereiből áll); a Parlamenti Közgyűlés (tanácskozó szerv, amely a nemzeti parlamentek által választott 318 képviselőből áll); és a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa (konzultatív szerv, amely a helyi és regionális önkormányzatok képviselőiből áll).
[4] Vö. Egyezmény 19. cikk.
[5] Jelen tanulmánynak nem célja a Bíróság esetjogának, valamennyi releváns döntésének bemutatása, hanem a két bíróság szervezetének, működési metódusának összehasonlítása. Az előbbi témához részletesen lásd: Kádár András Kristóf - Karsai Dániel: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjoga a gyakorlat számára (Novissima Kiadó, Budapest, 2013); valamint Grád András: A strasbourgi Emberi Jogi Bíráskodás kézikönyve (Budapest, Strasbourg Bt. kiadása, 2005)
[6] 2011. évi LXI. törvény 5. §, 57/2011. (VII. 7.) OGY határozat az Alkotmánybíróság elnökének megválasztásáról
[7] A Bíróság magyar bírái Baka András (1998-2008) és Sajó András (2008-2017) voltak, a jelenlegi magyar bíró pedig Paczolay Péter (2017-től).
[8] Guidelines of the Committee of Ministers on the selection of candidates for the post of judge at the European Court of Human Rights https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805cb1ac
[9] "Candidates shall be less than 65 years of age at the date by which the list of three candidates has been requested by the Parliamentary Assembly, further to Article 22."
[10] A magyar bíró jelenleg a IV. Szekció tagja (2018. novemberi adat)
[11] Például a török bíró került ilyen helyzetbe: a mandátuma hivatalosan már 2017 áprilisában lejárt, azonban a helyén maradva várja, hogy megválasszák az utódját (2018. novemberi adat).
[12] A Bíróság döntéseiből nem derül ki, hogy az ügynek melyik bíró volt az előadója (rapporteur), csupán csak annyi van feltüntetve, hogy az ügy eldöntésében mely bírók vettek részt.
[13] Lásd: Könyv-tár Kft. and others v. Hungary (no. 21623/13.) ügyben 2018. október 16-án született döntés, amelyben a testület jelenlegi magyar bírója helyett a korábbi magyar bíró vett részt.
[14] Az Alkotmánybíróság Hivatalának önálló szervezeti egységei az alkotmánybírói törzskarok, az elnöki kabinet, a főtitkárság, és a gazdasági főosztály.
[15] Bár az Abtv. nem határozza meg, hogy mit jelent az "érdemi határozat" és milyen döntések tartoznak ide, ezért az Alkotmánybíróság minden esetben egyedileg, az ügy jellegétől függően vizsgálja, hogy mi tekinthető az ügy érdemében hozott határozatnak. Pl.: az előzetes letartóztatás elrendeléséről, fenntartásáról vagy megszüntetéséről szóló döntés nem ügydöntő határozat, mert nem a büntetőjogi főkérdésről szól, és nem zárja le érdemben a büntetőeljárást [3002/2014. (I. 24.) AB végzés].
[16] Az Egyezményhez való csatlakozást követően a magyar ügyeket több tanulmányban is feldolgozták. Lásd: Weller Mónika - Teplán Attila: Magyar ügyek Strasbourgban, Acta Humana, 2000/41-42, 95-121.; Karsai Dániel: Magyar ügyek Strasbourgban 2000-2004 között http://drkarsai.hu/fajl/publikacio_2011_12_19_13_22_00_5.pdf Acta Humana, 2005/3, 25-59.; Karsai Dániel: Magyar ügyek Strasbourgban 2005-2008 között http://drkarsai.hu/fajl/publikacio_2011_12_19_13_09_42_13.pdf
[17] https://www.echr.coe.int/Documents/Protocol_15_ENG.pdf
[18] "Affirming that the High Contracting Parties, in accordance with the principle of subsidiarity, have the primary responsibility to secure the rights and freedoms defined in this Convention and the Protocols thereto, and that in doing so they enjoy a margin of appreciation, subject to the supervisory jurisdiction of the European Court of Human Rights established by this Convention" (Egyezmény 1. cikkének kiegészítése)
[19] 2016-ban új űrlapot vezettek be, a kérelmezői űrlap elérhető https://www.echr.coe.int/Documents/Application_Form_HUN.pdf oldalon
[20] Forrás: https://www.echr.coe.int/Documents/Stats_analysis_2017_ENG.pdf
[21] Forrás: https://www.echr.coe.int/Documents/Annual_report_2018_ENG.pdf
[22] "an applicant must meet two conditions: he or she must fall into one of the categories of petitioners mentioned in Article 34 and must be able to make out a case that he or she is the victim of a violation of the Convention" (Vallianatos and Others v. Greece [GC], nos. 29381/09 and 32684/09, § 47.)
[23] Erre kivételes esetben kerül sor, csak olyan esetben, ha a rendelkezésre álló tények alapos mérlegelését követően annak hiányában a kérelmező súlyos és jóvátehetetlen kárt szenvedne (pl.: kitoloncolási és kiadatási ügyekben).
[24] https://alkotmanybirosag.hu/uploads/2019/01/2018_12_31_ab_ugyforgalom.pdf
[25] Forrás: https://www.echr.coe.int/Documents/Annual_report_2018_ENG.pdf
Lábjegyzetek:
[1] A szerző indítványelemző, Alkotmánybíróság; PhD-hallgató, PPKE JÁK.
Visszaugrás
