Az Országgyűlés 2018. június 20-án elfogadta az Alaptörvény hetedik módosítását, amely 2019. január 1-jei hatálybalépéssel a következők szerint szabályozta újra az Alaptörvény 28. cikkét: "A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak." Látható, hogy az Alaptörvény 28. cikke lényegét tekintve változatlan maradt, csupán a kibővített cikk második mondata hordoz új elemet, amely a jogszabályok értelmezéséhez (és nem a jogszabályok értelmével, tartalmával) kapcsolatosan ad - hatókörét tekintve kötelező erejű - eligazítást, iránymutatást.
Szükségesnek mutatkozik azonban ezen új rendelkezés célja és tényleges funkciója, illetve szerepe, jelentősége körül esetlegesen felmerülő értelmezési kétségek eloszlatása, aminek előmozdítására - elsődlegesen a kapcsolódó jogalkotási tevékenységből származó tapasztalatokon alapulva, a jogszabályelőkészítő sajátos szemüvegén át - jelen tanulmányunk is kísérletet tesz. Az újonnan "alkotmányos rangra" emelt szövegrész jelentésének maradéktalan kibontásához, és ahhoz, hogy várhatóan miként befolyásolhatja a jogalkalmazó tevékenységét, az érintett mondatot az Alaptörvény egészének, de különösen az Alaptörvény 28. cikkének legszűkebb kontextusában értelmezve juthatunk el.
Előre kell bocsátani, hogy jelen tanulmány tartalma is szükségszerűen szubjektív jogértelmezésen alapul, nézetünk szerint, ahogy egyetlen jogszabályi szöveg esetében sem, úgy az indokolásokkal kapcsolatos szabályozás esetében sem beszélhetünk annak abszolút és objektív értelméről, kétséget kizáró és vitathatatlan értelmezéséről. A jogértelmezés emberi tevékenység, az elme szubjektumán keresztül valósul meg, így ahány értelmező, annyi "jog" létezik, minőségi különbséget az egy-egy értelmező által megtalált jog körüli konszenzus megléte vagy hiánya, illetve annak kiterjedtsége eredményez. A következő sorok bemutatják, hogy a szerzők értelmezésében mely jelentésrétegek hámozhatók le az Alaptörvény 28. cikkéről - különösen annak új második mondatáról -, illetve ehhez szorosan kapcsolódva milyen megfontolások, elvi tételek mentén került kialakításra az indokolások nyilvánosságát övező új szabályozási környezet.
Mielőtt azonban az Alaptörvény 28. cikke általunk vélt tartalmának kibontására kísérletet tennénk, célszerű megvilágítani, hogy az új parancs kinek szól, ki annak kötelezettje, és kire hárul alkotmányos követelményként annak végrehajtása.
Az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése szerint az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek (szükséges már elöljáróban megjegyezni: az indokolások e helyen nem kerülnek nevesítésre). Fontos különbség van azonban aközött, hogy az Alaptörvény rendelkezései kire nézve kötelezőek, illetve hogy egyes Alaptörvényben foglalt rendelkezések mely jogalanyok útján képesek e kötőerőt ténylegesen megvalósítani, a gyakorlatban érvényre juttatni: ez utóbbiak egy rendelkezés címzettjei. Az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek tehát eltérő címzettjei lehetnek, habár kötelező erejük mindenkire egyaránt vonatkozik. E kötelező jelleg - viszonylag magas absztrakcióval megragadva - elsősorban abban nyilvánulhat meg, hogy az Alaptörvénynek megfelelő tényhelyzet jogszerűségének vitatására alanyi joga - legalábbis alkotmányos
- 10/11 -
szuverenitásunk talaján állva - senkinek nem lehet, feltételezve természetesen, hogy az egyes jogágak az Alaptörvényből levezethető jogok és kötelezettségek érvényre juttatását az Alaptörvénnyel konform anyagi és eljárásjogi keretek között szabályozottan valósítják meg, és adottak a szükséges korrekciós mechanizmusok, amelyek szintén az Alaptörvényből következnek: így alakítva ki egy materiálisan alkotmányosnak tekinthető jogrendszert.
Az újdonsült rendelkezésnek a tényleges és nevesített címzettjei - ahogyan az Alaptörvény 28. cikk egészének szabályozási rendszeréből kitűnik - kimondottan a legitim módon autentikus jogértelmezést végző bíróságok. Látni kell mindazonáltal, hogy a bíróságok általi jogértelmezés inter partes és olykor erga omnes hatályú bírósági határozatokban történő testet öltése, illetve az államigazgatási döntések bíróság általi felülvizsgálatának lehetősége, valamint ezen bírósági határozatok joggyakorlatot egységesítő, orientáló hatása következtében az Alaptörvény 28. cikke közvetetten más közhatalmi szervek jogértelmezésére is irányadó szabállyá válik. A közhatalmat gyakorló szervek jogértelmezésére gyakorolt hatás azonban nem közvetlenül az Alaptörvényből eredő konkrét kötelezettség teljesítése okán következik be, hanem a közhatalmi döntések esetleges bíróság általi megváltoztatásának vagy megsemmisítésének elkerülése érdekében tett, a majdani bírósági jogértelmezéshez - a jogértelmezés módszereinek elsajátítása útján történő - közelítés igénye következtében.
Az Alaptörvény 28. cikke tehát mindenkit kötelez, ámde nem mindenkihez szól: azt a bíróságok általi jogalkalmazás során bekövetkező jogértelmező tevékenység közben kell érvényre juttatni, alkalmazása a bíróságok munkája során alkotmányos követelmény.
Az új rendelkezés jelentésének feltárása során, bár jelen tanulmány szerzőire e kötelezettség nem nehezedik, mégis célszerű az Alaptörvény hetedik módosításának megalkotására irányuló javaslat indokolásából kiindulni, amely szerint a módosítás célja, hogy a teleologikus jogértelmezés keretében a bíróságok elsősorban a jogalkotó által meghatározott célt vegyék figyelembe. Ebből azt az egyértelmű következtetést vonhatjuk le, hogy a módosításnak nem volt célja a jogértelmezés eszköztárának szűkítése, abban átléphetetlen restrikciók kreálása. Az Alaptörvény hetedik módosítása következtében a jogértelmezésnek továbbra sem kizárólagos, csupán egyik - ám kitüntetett - módja a teleologikus (cél szerinti vagy céltételező) értelmezés, a mára már hagyományosan elfogadottnak tekinthető értelmezési kánon többi eleme - a nyelvtani, logikai, történeti és rendszertani értelmezés - mellett. Az Alaptörvény 28. cikk első mondata az "elsősorban" fordulattal teszi egyértelművé, hogy a jogszabályok célját nem kizárólagosan és egyedüliként kell szem előtt tartani azok értelmezése során. Praktikusan például nem tekinthető egy jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés legitim értelmének egy olyan céltételezéssel nyert jogértelmezés, amely sem nyelvtani, sem logikai értelmezés útján nem alátámasztható - még ha az indokolásból akár meg is lenne alapozható egy ilyen hipotetikus értelmezés -, mivel ez esetben már az önkényesség talajára helyezkedne a jogalkalmazó, ami egy ilyen jogértelmezésre alapuló döntés alaptörvény-ellenségét eredményezheti.
Megemlítendő ezzel összefüggésben a 23/2018. (XII. 28.) AB határozat, amelyben az Alkotmánybíróság megállapításokat tesz a jogszabály céljának esetleges figyelmen kívül hagyásával összefüggésben, ami a cél kizárólagos figyelembevételének említett esetéhez képest mintegy ellentétes szélsőségként fogható fel. A 23/2018. (XII. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy "pusztán az a tény, hogy a bíróság a jogszabály céljának vizsgálata után azzal ellentétes tartalmú döntést hoz, nem eredményez minden esetben és feltétlenül alaptörvény-ellenességet". Az Alkotmánybíróság értelmezésében "maga az Alaptörvény 28. cikke is akként fogalmaz, hogy a jogértelmezésnek a jogszabály célját elsősorban kell figyelembe vennie, és nem zárja ki, hogy a jogszabály tartalmának megállapításakor a bíróság egyéb szempontokra is figyelemmel legyen, és hogy ezek mérlegelése során, indokolt esetben, a jogszabály eredeti céljával ellentétes következtetésre jusson". Lényeges, hogy az "a bírósági mérlegelés azonban, amely a jogszabály céljának vizsgálatát teljes mértékben és kifejezetten kizárja, már alaptörvény-ellenesnek minősül".[1]
Fontos hangsúlyozni továbbá, hogy a jogértelmezési kereteket nem pusztán az értelmezés kiemelt forrásainak formai előírásai, hanem az Alaptörvény 28. cikk harmadik mondatának tartalmi jellegű zsinórmértéke is kijelöli, amely szerint a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak: ez a szabály úgyszintén kötöttséget jelent a jogértelmezés egyes módszerei által feltárható jelentésrétegek, jelentésváltozatok elfogadhatóságát tekintve.[2]
Az Alaptörvény hetedik módosítása a már említett módon kiemelt szereppel bíró cél szerinti értelmezéshez fűz további orientációt azzal, hogy amennyiben a bíróság a jogszabály szövegének célját fürkészi, ahhoz elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását vegye figyelembe. Ehelyütt is szükséges hangsúlyozni, hogy ahogyan a teleologikus értelmezés sem kizárólagos, mindössze kiemelt jogértelmezési módszer, úgy a teleologikus értelmezés forrásai közül is az "elsősorban" fordulattal emeli ki az alkotmányozó a preambulumot és az indokolást, így jelezve, hogy kizárólagossá ezeket sem kívánja tenni, és az alaptörvényi normatartalom mintegy imperatív figyelmen kívül hagyhatatlanságot, reflexiós kényszert jelent. Ezzel összefüggésben az Alaptörvény hetedik módosításának megalkotására irányuló javaslat indokolása is egyértelműen kifejti, hogy az Alaptörvény 28. cikk második mondata a preambulum és az indokolás - mint források - feltárását, értelmezési segédletként való használatát teszi kötelezővé
- 11/12 -
a bíróságok részére a jogalkalmazási tevékenység során azzal, hogy ezek nem tekinthetők a cél szerinti jogértelmezés kizárólagos módszerének, hiszen abban változatlanul felhasználhatóak a jogszabály elfogadása kapcsán elhangzott érvek, a történeti alkotmány vívmányai vagy a jogtudomány eredményei is.
Az indokolások és a preambulum természetesen nem új elemei a magyar közjogi hagyományoknak, az ún. "miniszteri indokolások"[3] jogtudományi szempontból értékes, gyakran kiemelkedő színvonalú alkotásai a magyar jogtörténetnek, mind terjedelmükben, mind pedig alapos kidolgozottságukat tekintve, a preambulumok pedig szintén szokásszerű részei a magyar törvényeknek. Ezen kiemelt források - természetesen szakmailag kielégítő színvonaluk megléte esetén - mindenkor alkalmasak lehetnek arra, hogy megfelelő és autentikus forrásai legyenek a jogalkotói cél feltárásának. Fontos azonban tisztázni, hogy az Alaptörvény új 28. cikke mit tekint indokolásnak és preambulumnak, mivel ez döntő jelentőségű abból a szempontból, hogy azok lehetséges szerepe objektíven értékelhető legyen, és nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a bíróságok csak úgy tehetnek maradéktalanul eleget Alaptörvényből eredő kötelezettségüknek, ha nem kétséges, egészen pontosan mely forrásokat kell feltárniuk.
Az Alaptörvény 28. cikke szerint figyelembe venni egyrészről a "jogszabály preambulumát" szükséges, amely megfogalmazás habár nem pontatlan, bizonyos szempontból talán megtévesztő, ugyanis a magyar közjogi hagyományok és az aktuális jogalkotásra vonatkozó szakmai követelmények szerint preambuluma törvénynek és az Alaptörvény módosításának lehet (ez utóbbi azonban nem jogszabály).[4] Rendelet esetén annak bevezető része vezeti fel a normaszöveget, amely viszont a preambulumtól funkciójában eltér, azzal csupán jogszabály-szerkezeti, elhelyezkedésbeli hasonlóságokat mutat, míg az Alaptörvény (amely sui generis jogforrás és nem jogszabály) normaszövegét Nemzeti Hitvallás[5] előzi meg. Jogszabályok értelmezése során tehát kizárólag törvények esetében jöhet szóba a preambulum figyelembevétele, amelyben szokásosan ismertethető a szabályozás előzménye, indoka és célja, valamint rögzíthető olyan elvi, elméleti tétel, amelyet a törvénytervezet szakaszaiban a normatív tartalom hiánya miatt nem lehet rendezni.[6]
Különös sajátosság, hogy a preambulum a jogszabálynak igen, de a normaszövegnek nem része, ezért is lehet alkalmas olyan tartalom hordozására, amely a jogszabály célját jelöli meg, ellenkező esetben nem a célt, hanem a normát képezné, így a jogértelmezésnek nem egyik forrása, hanem a tárgya maga lenne. A preambulum tehát az értelmezés forrásai között kitüntetett szereppel bír abból a szempontból, hogy a jogszabály részeként osztja annak sorsát és állapotát: a jogszabály normaszövegével egyetemben kihirdetésre kerül, az Országgyűlés a preambulumot tartalmazó törvényről szavaz, azt az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök aláírja, és a törvény egészének hatályon kívül helyezése esetén a preambulum is hatályon kívül helyezésre kerül.[7] Ezen okok következtében rendhagyó helyzetet teremt, hogy a preambulum esetén normativitás hiányában is beszélhetünk hatályról. E jellemzők kiemelése azért jelentős, mivel a preambulum normától való megkülönböztetése éppen mindezek miatt szükséges, hiszen - ahogyan majd az indokolások esetében is láthatjuk - e jellemzők hiánya kétségtelenné tenné a preambulum jogi megítélését.
A jogbiztonság és az abból levezethető normavilágosság (a norma egyértelmű megismerhetősége) követelményének érvényesítése szempontjából véleményes lehet, hogy helyes-e a preambulumnak a jogszabály szerkezetében történő ilyetén megjelenése, ezzel a normaszöveg határvonalainak meghúzásában bizonytalanságot okozva. Az Alaptörvény új 28. cikke azonban már a jogrendszer csúcsát képező normák között is kétségtelenné teszi, hogy a preambulum a jogszabály céljának forrása, és ebből is következően nem (alaki) jogforrás, tehát nem a jogszabály normaszövegének szerves része, pusztán formálisan a jogszabály szerkezeti eleme, sokkal inkább mintegy tartozéka. A preambulum a közjogi hagyományaink továbbélésnek egyik különös formája, ami a jogrendszer egészét szemlélve, a preambulumok funkcióját szem előtt tartva helyezhető el a jogállami igényeket is kielégítő jogalkotás palettáján. Ebből a szempontból üdvösnek tekinthető, hogy az Alaptörvény hetedik módosítása egyértelműen és vitathatatlanul meghatározta a preambulum helyét és funkcióját a jogrendszerben: annak normatív tartalma nem, csupán magyarázó jellege lehet.
A jogszabály preambuluma mellett a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolása bíróságok általi figyelembevételének kötelezettsége az, ami az Alaptörvény 28. cikkének változásai közül jelentőségét és nóvumát tekintve kiemelt figyelmet érdemel. A kötelezettség tárgyát képező indokolás mibenlétének megragadásához az Alaptörvény 28. cikke szövegének valamennyi fogalmi eleme összességében adhat pontos eligazítást.
- 12/13 -
Az Alaptörvény mindenekelőtt a "javaslat" indokolását említi, ami annak az értelemszerű ténynek a deklarálásából következik, hogy sosem magának a jogszabálynak van indokolása, hanem ahhoz a javaslathoz - legyen az akár valamely rendelet tervezete vagy egy benyújtott törvényjavaslat - kötődik, amely a megfelelő jogalkotási eljárás eredményeként elfogadott jogszabály alapjául, előzményéül szolgált. Fontos folyamodványa e dogmatikának tehát, hogy pontosan fogalmazva például nem törvénynek, hanem törvényjavaslatnak van indokolása. Ennek nem csupán szóhasználatbeli jelentősége van, hanem az indokolás jogi státuszát is meghatározza, ugyanis az indokolást jogalkotási eljárás eredményeként semmiképp sem fogadják el, azt nem írják alá, nem "szentesítik", nem hirdetik ki, az a már közjogilag érvényesen megalkotott jogszabály létrejötte esetén is megmarad pusztán a javaslathoz tartozó indokolásnak, a jogszabály sorsát semmi esetre sem osztja tehát. Ebből következik az is, hogy az indokolást (a jogszabállyal ellentétben) nem lehet módosítani: a jogszabályt módosító jogszabály megalkotására irányuló javaslatnak lehet ugyan indokolása, de az független lesz a módosított jogszabály megalkotására irányuló javaslat indokolásától. Az indokolásnak úgyszintén nincsen hatálya, nem lehet hatályon kívül helyezni, az indokolás "létező" marad akkor is, ha a normaszöveget hordozó jogszabály már nem hatályos.
Az indokolásnak e javaslathoz kötöttsége, azaz járulékossága és szövegének formalizálatlan kialakulása eredményezi azt, hogy a normaszöveg elsőbbsége kétséget kizáróan érvényesülhet, mivel az indokolás maga semmiféle legitimációval nem rendelkezik, amely normajelleget kölcsönözhetne neki (hipotetikusan bármely formalizált eljárás, illetve elfogadás esetén már szükségképpen jogalkotási eljárásról kellene beszélnünk, így az indokolás megszűnne indokolás lenni, mivel jogforrássá válna). Az indokolás a javaslat jogszabályként való elfogadásának pillanatában "leválik" a jogszabályról, és megmarad mintegy jogtörténeti dokumentumként a javaslathoz tartozónak, innentől tartalma is változatlan.
Az indokolás önazonosságával összefüggésben szükséges kitérni az indokolás szerepére is. Az indokolás szerepe, jellege szerint meghatározható abban, hogy platformot biztosít a jogszabály megalkotására irányuló javaslatot előterjesztő, benyújtó, megalkotó döntés-elkészítő szerv vagy személy számára a norma adott tartalmú létrehozásának indokai előadására egyrészről azért, hogy a normát ténylegesen megalkotó döntéshozó szerv vagy személy ezen indokok ismer etében dönthessen, másrészt, hogy a transzparens és ellenőrizhető, jogbiztonságot érvényesítő közhatalom-gyakorlás megvalósulhasson. Bármely olyan funkció tulajdonítása az indokolásnak, ami ezen túlmutatva annak valamiféle normativitást kölcsönöz, a már említett módon az alkotmányos jogalkotás követelményeinek való megfelel őség vizsgálatát vetné fel, és a szöveget nem hívhatnánk többé "indokolásnak". Nem utolsósorban rendkívüli módon pazarló (mintegy a normatakarékosság ellenpárjaként) és diszfunkcionális lenne, hogy egy adott jogalkotási eljárás két olyan szövegtestet eredményezzen, amely egyaránt normatív: ez nem pusztán irracionális, de a jogbiztonság elvével is ütköző lenne. Ezen kitérő végén tehát visszakanyarodunk oda, hogy az indokolás jellemzői olyan szubsztanciális kötöttségeket jelentenek, amelyek nem pusztán leíróak, hanem konstitutívak is, mivel hiányukban az "indokolás" mivolt szűnne meg, és jönne létre helyette valami egészen más.
Joggal merülhet fel továbbá, hogy mit tekintünk a javaslat indokolásának, ha maga a javaslat is folyton változik (változhat) annak elfogadásáig, és ezzel együtt szükségszerűen az indokolásnak is változnia kell, vagy amennyiben nem változik, úgy beszélhetünk-e az adott konkrét javaslat indokolásáról egyáltalán. Ha az Alaptörvény előírja a bíróságok számára a teleologikus jogértelmezés során az indokolások figyelembevételét, célszerű - megfelelően szabályozott keretekkel - biztosítani azt, hogy az indokolás egy kellő pontossággal azonosítható tartalmú olyan szöveg legyen, amely ténylegesen is alkalmas alkotmányos szerepének, azaz a jogértelmezés segítésének betöltésére. Ahogyan a tanulmányunk későbbi részében ismertetésre kerül, ezt a célt a jogalkotási gyakorlatot is szem előtt tartó olyan szabályozás megalkotásával szükséges megvalósítani, amely segíti a bíróságok munkáját, de a jogalkotóra nem hárít aránytalan terheket, és mindenekelőtt az Alaptörvény rendelkezéseinek maradéktalanul megfelel. Elöljáróban szükséges megemlíteni, hogy bár az indokolási kötelezettség töretlenül fennállt már az Alaptörvény hetedik módosítása előtt is, az indokolás szövegének változásait elsősorban időbeli keretek közé kellett szorítani ahhoz, hogy abból a cél szerinti jogértelmezéshez minden esetben, kétség felett alkalmas forrásanyag válhasson. Ez utóbbi természetesen a jogszabály előkészítője felé a szöveg kialakításával szembeni tartalmi, minőségi elvárásokat is jelent, ez viszont a jogi szabályozás általi kikényszeríthetőségen túlmutató kívánalom.
A javaslat mivoltának részletezése után nem maradhat említés nélkül továbbá az sem, hogy mely jogforrások értelmezése esetén írja elő az Alaptörvény új 28. cikke az indokolások figyelembevételét. Az Alaptörvény új 28. cikk második mondata a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslatot határozza meg, így idetartozik a törvény, a kormányrendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete, a Kormány tagjának rendelete (a miniszterelnöki rendelet és a miniszteri rendelet), valamint az önkormányzati rendelet megalkotására irányuló javaslat. E helyen jelzendő, hogy a jogszabály módosítására irányuló javaslat is szükségképpen jogszabály megalkotására irányuló javaslatot jelent, mivel jogszabály csak jogszabállyal módosítható, így az Alaptörvény e részletező megfogalmazása szükségtelen, bár jogértelmezési nehézséget nem eredményez.
Nehézséget jelent azonban az Alaptörvény és az Alaptörvény módosításának kérdésköre, mivel az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése szerint az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek, amelyből a contrario szükségképpen arra lehet következtetni, hogy az Alaptörvény (és ebből következően az Alaptörvény módosítása) nem jogszabály, az sui generis jogforrás. Az Alaptörvény 28. cikk első és második mondata azonban jogszabályok szövegének értelmezéséről
- 13/14 -
és a jogszabályok megalkotására irányuló javaslatról rendelkezik, ebből tehát mintegy kimaradni látszik az Alaptörvény maga mint a jogrendszer csúcsa, valamint annak módosítása, és a szándékosság annál inkább feltételezhető, mivel az Alaptörvény 28. cikk harmadik mondata már szintén az Alaptörvényt és jogszabályokat elkülönítve említi. Véleményünk szerint e probléma csak látszólagos a már korábban is említett okokból: az Alaptörvény 28. cikke nem szabja meg az értelmezés kötelező módját és forrásait, azok között pusztán priorizál, így természetesen az Alaptörvény értelmezése esetén is figyelemmel lehet és kell is lenni a rendelkezések céljára, azonban az alkotmányozó hatalom az értelmezési szempontok prioritását másként határozza meg, mint jogszabályok esetében. Az Alaptörvény értelmezéséhez az Alaptörvény 28. cikke helyett az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése ad útmutatást, ennek megfelelően az Alaptörvény rendelkezéseit is azok céljával összhangban kell értelmezni, de speciális szempontként jelenik meg, hogy ezen értelmezésnek az Alaptörvényben foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival is összhangban kell állnia, e tekintetben tehát az indokolás úgyszintén értelmezési forrás lehet, de kiemelt alkotmányos rangot nem kapott. Ez betudható annak, hogy az Alaptörvény értelmezésének folyamata és az ahhoz kapcsolódó források tárháza minőségileg tér el a jogszabályokétól: az értelmezést elsősorban és autentikus módon az Alkotmánybíróság végzi, így az értelmezés során kiemelt jelentőséggel bírnak az Alkotmánybíróság határozatai.
Nem jelenti ez azonban azt, hogy a bíróságok ne értelmezhetnék az Alaptörvényt, sőt a jogalkalmazásuk során ez alkotmányos kötelezettségük is, mivel az Alaptörvény 28. cikke a jogszabályok Alaptörvénnyel összhangban történő értelmezését is előírja, amely logikusan az Alaptörvény értelmezését is feltételezi, azonban a bíróságok alaptörvény-értelmezése legtöbb esetben származtatott, és az Alkotmánybíróság határozataiban testet öltő alaptörvény-értelmezések megismerésén keresztül valósul meg, tekintve, hogy az Alkotmánybíróság határozatai mindenkire, így a bíróságokra is kötelezőek.
Nem hagyható szó nélkül annak kérdése sem, hogy az Alaptörvény 28. cikkében megjelenő kötelezettség érvénye hogyan viszonyul a módosítás 2019. január 1-jei hatálybalépéséhez. Ezzel kapcsolatosan nézetünk szerint elmondható, hogy az Alaptörvény 28. cikkében foglalt rendelkezések hatályosulásának olyan szempontból nincs időbeli korlátozottsága, hogy mely jogszabályok indokolását, illetve preambulumát kell figyelembe venni a jogszabály-értelmezés során: 2019. január 1-jétől az Alaptörvény 28. cikke univerzális parancsként érvényesül minden bíróság számára, valamennyi jogértelmezés esetében és minden jogszabály viszonyában. Ebből következően - amennyiben ilyen kétség felmerülne - leszögezhető, hogy a bíróságoknak értelmezésük során a 2019. január 1-jét megelőzően hatályba lépett jogszabály megalkotására irányuló javaslat indokolását is figyelembe kell venniük. Azzal természetesen számolni kell, hogy ez az indokolások megismerhetősége és minősége okán gyakorlati nehézségekbe ütközhet, ugyanakkor leszögezhető, hogy az indokolások értelmezési forrásként való használata a bíróságok már régóta fennálló gyakorlata, és nem jelent ismeretien kötelezettséget az, hogy erre kiemelt figyelmet szükséges fordítani. Az Alaptörvény új 28. cikkének hatálybalépési időpontja elsősorban - gyakorlati okokból - az indokolások nyilvánosságának intézményesített biztosítása esetén bírhat jelentőséggel, ahogyan ez a későbbiekben kifejtésre kerül.
Fentiekben bemutatásra került tehát, hogy az Alaptörvény hetedik módosítása a jogszabályok megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását "alkotmányos rangra" emelte, és szerepét megerősítette azzal, hogy rögzítette: a jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény hetedik módosítása önmagában azonban az indokolások létével, tartalmával, funkciójával összefüggésben egyéb változást nem eredményezett.
A jogszabály tervezetéhez kötelezően csatolandó indokolásnak Magyarországon töretlen közjogi hagyománya van, az már az Alaptörvény hetedik módosítása előtti szabályozási környezetben is jelen volt. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) a hatálybalépése óta előírja a jogszabályok tervezetéhez indokolások csatolását,[8] sőt ezt a követelményt már a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény is tartalmazta.[9] A Jat. az indokolási kötelezettség rögzítésén túl meghatározza a jogszabályok tervezetéhez tartozó indokol ások funkcióját is: a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolásban bemutatásra kerülnek azok a társadalmi, gazdasági, szakmai okok és célok, amelyek a szabályozást szükségessé teszik, valamint ismertetésre kerülnek a jogi szabályozás várható hatásai.[10]
Az indokolás jogintézményének lényegi attribútuma tehát a szabályozás tartalmi kialakítása, okozati összefüggéseinek bemutatása, amelyen az Alaptörvény 28. cikkének módosítása sem változtat. Mindezekre tekintettel kijelenthető, hogy az Alaptörvény hetedik módosításából - a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolások tartalmával, rendeltetésével összefüggésben - nem következik egyértelműen olyan jogalkotási kötelezettség, amely alapján a jogalkotás szakmai követelményeire vonatkozó szabályozás módosítása elengedhetetlen lett volna.
- 14/15 -
Az Alaptörvény hetedik módosítása azonban azzal, hogy a jogalkalmazó figyelmét még hangsúlyosabban az indokolások felé fordította, megváltozott igényeknek alapozott meg - különösen a törvényi szintnél alacsonyabb jogforrási szinten elhelyezkedő jogszabályok esetén - az indokolások nyilvánosságával összefüggésben. A törvényjavaslatokhoz tartozó indokolások nyilvánosságát a parlamenti nyilvánosság korábban is biztosította,[11] rendeletek esetében ugyanakkor a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás olyan döntés-előkészítő adat volt, amelynek nyilvánosságra hozatalára nem minden esetben, illetve sajátos szempontok mentén került sor, a hozzáférhetőség mindenekelőtt a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvétel érdekében történt meg.[12] Jelezni kell, hogy a társadalmi egyeztetésre bocsátott korai készültségi fázisú indokolás sok esetben nem tükrözi megfelelően a jogalkotási eljárás, illetve döntés-előkészítés során számos változáson átesett normaszöveg megalkotásának indokait, továbbá a társadalmi egyeztetés (így az indokolás nyilvánossága) olyan jogszabályok esetében is elmaradhatott, amelyek esetén egyébként indokolt a nyilvánosság biztosítása.[13]
E szabályozási rendszer tehát az Alaptörvény hetedik módosítását követően felülvizsgálatra szorult, mivel a hatékony jogalkalmazás gyakorlati érvényesülése érdekében kívánatos volt azon jogszabályi keretek megteremtése, amelyekkel a jogszabálytervezetekhez - ideértve az Alaptörvény megalkotására és az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot is[14] - tartozó indokolások nyilvánossága rendszerezett, intézményesített és szabályozott módon kerül biztosításra. Mindezt indokolja a jogbiztonság követelménye is: az indokolások kiemelt jelentőségével összefüggésben elengedhetetlen volt egy olyan szabályozási rendszer kialakítása, amelynek segítségével az Alaptörvény 28. cikkének címzettjei számára könnyen azonosíthatóvá és egyszerűen hozzáférhetővé válnak a jogszabályok tervezetéhez tartozó azon indokolások, amelyeket a jogalkalmazásuk keretében alkalmazott jogértelmezés során figyelembe venni kötelesek.
A jogszabályok tervezetéhez tartozó indokolások nyilvánossága biztosításának alapját a jogalkotó - a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvénynek az Alaptörvény hetedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2019. évi II. törvénnyel - a Jat. szabályai közé illesztette, egyúttal egy olyan szabályozási rendszer felállítása mellett döntött, amely útján az állam proaktívan közreműködő szerepet vállal az Alaptörvényből fakadó új kötelezettség gyakorlati megvalósításában. A Jat. ezenfelül az Alaptörvényből levezethető, az indokolásokkal összefüggően felmerülő, elvi jelentőségű kérdések jogszabályi szinten való egyértelmű rögzítését is tartalmazza a széttartó jogértelmezés és a jogalkalmazási nehézségek felmerülésének megelőzése érdekében.
A Jat. ezért garanciális jelentőséggel rögzíti, hogy a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás kötelező erővel nem rendelkezik,[15] amely szabály kimondása a jogbiztonság elvének érvényre juttatása érdekében a normaszöveg elsőbbségének erózióját hivatott megelőzni. Ugyancsak a normaszöveg elsőbbségét juttatja kifejezésre a Jat. azon rendelkezése, amely egyértelművé teszi, hogy ha - akár jogszabály-előkészítői hiba folytán - a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás ellentétes a jogszabály szövegével, azt nem kell figyelembe venni.[16] Ez utóbbi különösen a gyakorló bírák számára nyújthat egyértelmű és határozott támaszt akkor, ha a jogbiztonság elvének, illetve a jogszabályok mindenkire nézve kötelező jellegének, valamint az Alaptörvény 28. cikkében foglalt előírásnak látszólagos kollíziója merülne fel egy hibás indokolás kapcsán. A kollízió azért látszólagos, mivel az Alaptörvény 28. cikkéből nem levezethető, hogy az indokolások figyelembevételének elsőbbsége a normaszöveghez képest is elsőbbséget jelentene, az csupán a cél szerinti értelmezés egyéb forrásaihoz képest elsődleges, azonban az említett garancia törvényi szinten deklarálása a joggyakorlat tisztázását hatékonyabbá teszi.
A törvényi szintű változások mellett a Jat. módosítása következtében - annak végrehajtására - különböző jogforrási szinteken több norma is felülvizsgálatra került: a Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendeletnek az Alaptörvény hetedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 48/2019. (III. 13.) Korm. rendelettel módosult a Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Njt. rendelet), továbbá a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet hatályát vesztette, és helyébe új miniszteri rendelet, a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet (a továbbiakban: Közlönyrendelet) lépett, amely már az indokolások nyilvánosságára vonatkozó szabályokat is tartalmazza. A megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel végül szükségessé vált több közjogi szervezetszabályozó eszköz, például az egyes házszabályi rendelkezésekről
- 15/16 -
szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat, valamint a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) módosítása is.
Az indokolások nyilvánosságának jogszabályi alapját tehát a Jat. egy olyan, a deregulációs követelményekkel is összhangban álló szabályozási modellel fekteti le, amelyben a legalapvetőbb törvényi garanciák rögzítése mellett a jogszabályok tervezetéhez tartozó indokolások nyilvánosságának jogszabályban meghatározottak szerinti biztosítását írja elő,[17] és az erre vonatkozó részletes szabályok rendeletben történő megalkotására az igazságügyért felelős miniszternek ad felhatalmazást.[18] Az indokolások nyilvánosságával összefüggően ugyanis számos olyan részletszabály kidolgozása volt indokolt, amelyek szabályozási tárgyukat tekintve nem igényeltek törvényi szintű szabályozást, így azokat - a Jat. felhatalmazásának megfelelően - miniszteri rendelet, a Közlönyrendelet tartalmazza. Az indokolássokkal összefüggő részletes szabályok miniszteri rendeleti szinten történő szabályozása a változó életviszonyokat követő rugalmasság fenntartását is elősegíti.
A jogszabálytervezetekhez tartozó indokolások nyilvánosságának biztosítása azok közzétételével valósul meg, terminológiailag is világosan elkülönítve a jogszabályok kihirdetésétől. A Jat. és a Közlönyrendelet új rendelkezései értelmében a jogszabályok - ideértve az Alaptörvényt és annak módosítását is - tervezetéhez tartozó indokolásokat a Magyar Közlöny mellékletét képező Indokolások Tárában kell közzétenni.[19] Az Indokolások Tára a Magyar Közlönynek egy új, a Hivatalos Értesítőhöz hasonló melléklete, amely külön sorozatként, önálló sorszámmal jelenik meg, és abban az indokolások meghatározott - a Magyar Közlönyben kihirdetésre kerülő jogszabályokhoz hasonló - eljárásrend alapján kerülnek közzétételre.[20] Az Indokolások Tárának létrehívásával az Alaptörvény 28. cikke címzettjei számára megvalósul egy olyan egységes felület, amely megkönnyíti a bíróságok számára az indokolások szövegéhez történő uniformizált hozzáférést, amellyel párosul továbbá, hogy az Indokolások Tárában meghatározott létfázisú indokolásszövegek (az ún. végső előterjesztői indokolások) kerülnek közzétételre, ezzel is előmozdítva a jogalkalmazás hatékonyabbá tételét.
Az Indokolások Tárában való közzététel alól az önkormányzati rendeletek jelentenek csupán kivételt, amelyek tervezetéhez tartozó indokolásokat a Nemzeti Jogszabálytárban kell közzétenni.[21] A szabályozás e kettős jellege a jogszabályok kihirdetéséhez illeszkedik: a jogszabályok többségét - az önkormányzati rendelet kivételével - a Magyar Közlönyben kell kihirdetni, így célszerű az azokhoz tartozó indokolásokat is e felületen közzétenni. A helyben szokásos módon kihirdetett önkormányzati rendeletek szövege - utánközléssel - a Nemzeti Jogszabálytárban is közzétételre kerül, így az önkormányzati rendeletek tervezeteihez tartozó indokolások esetében is az e publikációs felületen történő közzététel mutatkozott észszerűnek.
A Nemzeti Jogszabálytár azonban nem kizárólag az önkormányzati rendelet tervezetéhez tartozó indokolásnál kap szerepet, hanem jogalkalmazást segítő szolgáltatásként hozzájárul az egyéb jogszabályok tervezetéhez tartozó, közzétett indokolások megismerhetőségéhez is: az Njt. rendelet értelmében az Indokolások Tárában közzétett indokolásokat - önálló felület biztosításával - közzé kell tenni a Nemzeti Jogszabálytárban is.[22] A koncepció részét képezi, hogy a Nemzeti Jogszabálytár a jövőben az indokolások közzététele mellett további, az áttekinthetőséget segítő szolgáltatásként biztosíthatja a jogszabályok és az azokkal összefüggő indokolások összekapcsolását, azonban ehhez normatív kereteket szükségtelen és célszerűtlen lett volna kialakítani.
A Közlönyrendelet főszabályként rögzíti, hogy a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolást közzé kell tenni,[23] ez a közzététel azonban nem minden jogszabály esetén indokolt, különösen alacsonyabb jogforrási szintű jogszabályok esetén gyakori az olyan - például végrehajtási jellegű - norma, amellyel összefüggésben egy esetleges bírósági eljárás során nem várható és nem is szükséges olyan értelmezésük, amelyhez az indokolás figyelembevétele - és ezzel az Alaptörvényben rögzített kötelezettség teljesítése - szükséges lenne. Az ilyen jogszabályok tervezetéhez tartozó indokolások közzététele nem szolgálná hatékonyan az Alaptörvény által elérni kívánt célt, ellenben szükségtelenül növelné a bürokratikus terheket, illetve az állami működés költségeit, csökkentve az államigazgatás hatékony működését, így a Közlönyrendeletbe illesztett kivételek valamelyikének fennállása esetén egyes jogszabályok esetén az indokolást nem kell közzétenni.[24] Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy a közzététel elmaradása ezen esetekben kógens jellegű szabály, az a feltételek fennállása esetén nem mérlegelés tárgya, biztosítva ezzel a következetes gyakorlat kialakítását.
Törvények esetén a Közlönyrendelet alapján a közzététel alól mindössze egy kivételi kör található: a központi költségvetésről szóló törvény, annak módosítása, és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tervezetéhez tartozó indokolás.[25] E törvények sajátos jellege miatt a tervezetükhöz
- 16/17 -
tartozó indokolásokat nem kell közzétenni, tekintettel arra, hogy annak közzétételre alkalmas megszövegezése különösen jelentős terhet jelentene, mivel az indokolások e törvények esetén részletes kimutatásokat, számszaki adatokat tartalmaznak, amelyek azonban nem szorulnak értelmezésre. A központi költségvetésről szóló törvényen, annak módosításán, és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényen kívül azonban törvényi szinten nincs lehetőség az indokolás közzétételének mellőzésére, az minden egyéb esetben kötelező.
Rendeleti szinten a kivételi kör szélesebb körű: a kormányrendelet, a miniszteri rendelet, a miniszterelnöki rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete, valamint az önkormányzati rendelet tervezetéhez tartozó indokolást nem kell közzétenni, ha a jogszabály jelentős társadalmi, gazdasági, költségvetési hatása, környezeti és egészségi következménye, adminisztratív terheket befolyásoló hatása nem kimutatható, illetve a jogszabály technikai vagy végrehajtási jellegű.[26] E jogszabályok esetén a már ismertetett okok szolgálnak magyarázatul az indokolás közzétételének mellőzésére: a jogszabály cél szerinti értelmezésének e jogszabályok esetén nem lehet forrása a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás, mivel a jogszabály által szabályozott tárgykör jellegére tekintettel az indokolás nem tartalmaz olyan információt, amely a jogszabály értelmezéséhez hozzájárul, illetve a jogszabályszöveg nem hordoz olyan normatartalmat, amelynek célja jogértelmezési támpontot jelenthetne.
Hangsúlyozandó, hogy a főszabály minden jogszabály esetén az indokolások közzététele, így az, hogy egy konkrét jogszabály a kivételi körbe tartozik-e, illetve az ehhez szükséges feltételek fennállnak-e, mindig esetről esetre vizsgálandó és dönthető el. Fontos továbbá ehelyütt is kiemelni, hogy a közzététel elmaradása a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás - az Alaptörvényből fakadó követelményt biztosító - megismerhetőségét nem akadályozza meg, csupán célszerűségi és hatékonysági szempontból az állam által biztosított intézményesített nyilvánossá tétel marad el.
A jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás funkciója - mint az már kifejtésre került -, hogy bemutassa a szabályozás célját, azaz, hogy mely okok támasztják alá a szabályozás szükségességét, a szabályozás megalkotásakor milyen társadalmi, gazdasági, szakmai motívumok kerültek figyelembevételre, valamint a szabályozással milyen eredmény, hatás elérése szándékolt. Az indokolás alapvető és lényegi célja megvalósításának elengedhetetlen feltétele, hogy az indokolást a jogszabály-előkészítés során szövegezzék meg, az utólag megírt "indokolás" ugyanis nem tölthetné be a normaszöveg kialakításának indokait bemutató szerepét, hanem a jogszabály magyarázataként szolgálna, erre tekintettel ilyen gyakorlat a jogszabály-előkészítés során megengedhetetlen lenne, illetve az már a jogtudomány területére tartozó kommentárok műfajához vezetne el. Mindezek következtében - a Jat. értelmében is - mindig a jogszabály-előkészítő feladata volt, hogy a jogszabály tervezetéhez indokolást csatoljon, és ebben az Alaptörvény és az érintett jogszabályok módosítása sem okozott változást.
Néhány gondolat erejéig érdemes részletesebben körüljárni az indokolás "nem jogalkotói" jellegét. Hangsúlyt érdemel az indokolás dogmatikai meghatározottságából fakadó azon törvényszerűség, amely szerint az indokolás mindig a jogszabály-előkészítő munkája, nem pedig a jogalkotóé, tehát kizárólagosan az ún. "előterjesztői indokolás" lehet a közzététel tárgya is, amely természetesen a jogszabályelőkészítő megszövegezéssel összefüggő felelősségével is együtt jár.
Az indokolás "nem jogalkotói" jellege annak funkciójából is eredő szükségszerű következmény, ugyanis a jogértelmezés során történő forrásként való felhasználása nem jelenti azt, hogy az indokolás egyedül és elsősorban e célból készült volna, bár ezen szerepe sem jelentéktelen. A jogszabály előkészítője az indokolásban ugyanis mindenekelőtt a jogalkotó számára mutatja be azon motívumokat, körülményeket és célokat, amelyek mentén az általa javasolt norma megalkotását indokoltnak tartja. Optimális esetben a jogalkotó a jogszabály megalkotására irányuló eljárás útján a jogszabály-előkészítő indokaira figyelemmel, azzal mintegy azonosulva alkotja meg a jogszabályt, így bírhat az indokolás a megalkotott jog értelmezése során is szereppel. A jogalkotó tehát nem maga "írja" a jogot, főképpen nem az indokolást, hanem eljárásával mintegy legitimál egy jogszabályjavaslatot annak indokolása kontextusában.
Amennyiben a megalkotott jog (azaz a joggá tett javaslat) és a jogszabály előkészítője által megszövegezett indokolás között semmilyen kapcsolat nem lenne, és például az adott rendelkezést a jogalkotó a jogszabály-előkészítő szándékaihoz képest kifejezetten más indokok mentén alkotná meg, úgy az indokolás önmagában jogértelmezési forrásként is hasztalanná válna. Ilyen diszharmónia esetén egy megfelelő, a normavilágosság követelményét is szem előtt tartó jogalkotási eljárás során a létrejövő normából is ki kell tűnnie, hogy a szöveg már más célokat szolgál, mint amit a javaslat benyújtója szándékolt neki, azonban a gyakorlatban előfordulhatnak az optimálistól eltérő esetek is. Ezért lehet kifejezetten fontos a jogértelmezés során és különösen a céltételező értelmezés során más források - így jegyzőkönyvek, bizottsági jelentések, felszólalások stb. - feltárása is.
Az indokolások fenti funkcióját és az Alaptörvény 28. cikkének értelmezése keretében kifejtett szempontokat az indokolások intézményesített közzétételével összefüggésben is szükséges érvényre juttatni, amelyet a Közlönyrendelet több rendelkezéssel is megerősít: az indokolások közzétételére csak a jogszabály kihirdetését követően kerülhet sor (mintegy biztosítva, hogy a normaszöveget még formálisan se előzhesse meg),[27] valamint az indokolás a közzétételét követően
- 17/18 -
nem módosítható (elkerülve, hogy annak autentikus jellege és ténylegesen indokolás mivolta sérüljön).[28]
Az intézményesített közzététel azonban nemcsak jogi garanciákat, hanem szakmai biztosítékokat is megkövetel, így különösen azt, hogy a jogszabály-előkészítőnek a korábbiaknál hangsúlyosabb feladatává válik, hogy a jogszabályelőkészítés során a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás tartalmát folyamatosan figyelemmel kísérje, és ennek keretében biztosítsa, hogy a jogszabálytervezet többszöri módosulását az indokolás is "lekövesse", valamint a végleges jogszabály szövegével az indokolás oly módon harmonizáljon, hogy az a bírói jogértelmezés során tényleges támogatást jelenthessen. E kívánalmat célszerű volt a Közlönyrendeletben kialakításra kerülő szabályok között is megerősíteni, így a Közlönyrendelet a közzététel kötelezettségét a végső előterjesztői indokolásra írja elő.[29]
Fentieken túl a Jat. az indokolások szerepének megváltozásával az indokolás új kötelező elemévé tette a jogszabályelőkészítő álláspontját az indokolás közzétételéről.[30] A jogszabály-előkészítő feladatává válik tehát - az indokolás szakmai követelményeknek megfelelő elkészítésén túl -, hogy vizsgálja és eldöntse, hogy az adott jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás közzététele megtörténik-e, vagy a jogszabály - annak jellege miatt - a korábban bemutatott feltételeknek megfelel, és így az indokolás közzététele elmarad. A jogszabály-előkészítő ezen álláspontjának ismertetését megfelelően alátámasztva és a szükséges jogszabályi hivatkozással teheti meg. Tekintettel a Közlönyrendelet szabályozásának ismertetett koncepciójára, ha a jogszabály előkészítője álláspontjának bemutatását elmulasztotta, akkor a főszabály alkalmazandó, tehát a jogszabály indokolását az Indokolások Tárában - önkormányzati rendelet esetében a Nemzeti Jogszabálytárban - közzé kell tenni.
Az indokolások megismerése - ahogy az a korábbiakban kifejtésre került - már a jogszabálytervezetek véleményezése során is kiemelt jelentőségű, így a Jat. értelmében a jogszabály előkészítője a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvényben meghatározottak szerint köteles gondoskodni arról, hogy a jogszabály tervezete mellett az ahhoz tartozó indokolás is megismerhető és véleményezhető legyen.[31]
A jogszabály-előkészítőnek az indokolásokkal összefüggő további konkrét feladata egyes jogszabályi szintek esetén eltérő lehet. A kormányzati döntés-előkészítés során az Ügyrendben kerültek rendezésre azon szabályok, amelyek a kormányzati egyeztetési folyamat során érvényre juttatják az indokolások nyilvánosságra hozatalra alkalmas előkészítésének követelményét. Az ilyen jogszabályok esetén az előterjesztésben (magán az indokoláson felül, tehát praktikusan a vezetői összefoglalóban) ennek megfelelően ismertetni kell az előterjesztés szerinti jogszabálytervezethez tartozó indokolás közzétételével kapcsolatos előterjesztői álláspontot és annak indokait.[32] Ennek célja, hogy a vezetői összefoglalóban az előterjesztő részleteiben is bemutassa annak hátterét, hogy az indokolás közzétételét vagy annak elmaradását megalapozó feltételek fennállását miként állapította meg.
A jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás megfelelősége továbbá a jogszabály tervezetének véleményezése során a korábbiakhoz képest előtérbe kerül. A Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkára - az Ügyrend 15. pontja szerinti előzetes egyeztetés során - az előterjesztés egyeztetésre bocsáthatóságáról való döntés megalapozása céljából vizsgálja, hogy az előterjesztés vagy a miniszteri rendelet tervezetéhez tartozó indokolás, illetve az indokolás közzétételével kapcsolatos előterjesztői álláspont megfelel-e a vonatkozó jogszabályi követelményeknek.[33] A Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkára ezzel kapcsolatban az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára, valamint a Miniszterelnöki Kabinetiroda közigazgatási államtitkára állásfoglalását kéri.[34]
Látható tehát, hogy az indokolások új szerepével összefüggésben a jogszabály-előkészítőnek fontos szerep jut, és feladatává válik, hogy az indokolásokat megfelelő színvonalon úgy készítse el, hogy az valóban betöltse az Alaptörvény 28. cikkében foglalt célt, az indokolás tartalmazza álláspontjának bemutatását az indokolás közzétételével kapcsolatban, valamint azonosítható legyen egy olyan végső előterjesztői indokolás, amely közzétételre alkalmas.
Kiemelendő, hogy az Alaptörvény új 28. cikkében foglalt követelmény időben nem korlátozott, az a már hatályos jogszabályok értelmezése során is érvényesülő előírás, azonban a közzététel intézményesítése gyakorlati okokból kizárólag felmenő rendszerben valósulhat meg.[35] A bíróságok munkáját megkönnyítő intézményes közzététel pro futuro hatályú, és felmenő rendszerben történő megvalósulása a bíróságok Alaptörvényből fakadó kötelezettségét nem érinti, annak határait nem szabja és nem is szabhatja meg.
A felmenő rendszert elsősorban az teszi észszerűvé, hogy a jogszabály előkészítője a közzétételi kötelezettség előtt nem lehetett figyelemmel arra, hogy a megszövegezett indokolás kiemelt figyelmet és széles körű nyilvánosságot kap, továbbá parttalan és a gyakorlatban a teljesség igényével megvalósíthatatlan lenne a ma hatályos valamennyi jogszabály tervezetéhez tartozó, gyakran levéltári anyagokban fellelhető indokolásokat közzétenni, amely vélhetően humánerőforrás-igénye szempontjából is kiemelkedően költségesnek bizonyulna.
- 18/19 -
Mind az Alaptörvény 28. cikk új rendelkezése, mind pedig az indokolások nyilvánossá tétele vonatkozásában a jövőbeni jogalkalmazói gyakorlat mutathatja meg, hogy az alkotmányozói, illetve jogalkotói célt a megalkotott normák megfelelő hatékonysággal szolgálják-e, valamint ezen célok a joggyakorlat számára mennyiben fogadhatóak be problémamentesen.
A Kúria az Mfv.10.272/2015/4. számú határozatában már felhívta és értelmezte az Alaptörvény 28. cikkét, amellyel összefüggésben érvényre jutatta a normaszöveg elsőbbségét, azaz hogy "a jogvitákat mindig az adott jogviszony elbírálására irányadó anyagi jogszabály szövegéből kiindulva kell eldönteni". Az tehát látható, hogy a bíróságok a gyakorlatban is egyre kevésbé idegenkednek az Alaptörvény értelmezésétől, amely az Alaptörvény új 28. cikkének hatályosulása vonatkozásában is előrevetíti a bírósági jogértelmezés jelentős szerepét, különösen a normaszöveg és az indokolások viszonyának kikristályosításában.
"Úgyszintén az elkövetkező időszak bírósági gyakorlata adhat választ arra, hogy az indokolások nyilvánosságának a jelen tanulmányban is bemutatott jogintézmény-rendszere képes-e a jogalkalmazói igények maradéktalan kielégítésére, és tényleges segítséget jelent-e a bírósági jogértelmezés során. Mint minden jogintézmény esetében, az indokolások nyilvánosságának biztosítása vonatkozásában is joggyakorlat-elemzés tárgyát kell majd képezze, hogy a megalkotott szabályozás korrekcióra szorul-e, illetve amennyiben igen, annak milyen irányai mutatkoznak szükségesnek. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd 23/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [30].
[2] Megjegyzendő azonban, hogy végső soron az önkényes jogértelmezés elleni jogi garanciát nem a jogalkotásra vagy a jogalkalmazásra vonatkozó további szigorú technikai vagy akár tartalmi előírások megalkotása, hanem a döntések korrekciójára alkalmas eljárások szabályozása jelentheti.
[3] Ezzel összefüggésben említést érdemel az Igazságügyi Közlöny "melléklapjaként" 1901 és 1910 között megjelenő Igazságügyi Javaslatok Tára, amelyben többek között megjelentek az igazságügyi miniszter törvényjavaslatai és más miniszterek igazságügyi vonatkozású törvényjavaslatai az azokhoz kapcsolódó indokolásokkal együtt, továbbá az egyes törvényjavaslatokra, miniszteri rendeletekre és utasításokra vonatkozó előadói tervezetek és e tervezetekre beérkező vélemények is.
[4] Lásd a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 51. § (1) bekezdését.
[5] Megjegyzendő, hogy a Nemzeti Hitvallás azonban nem az "Alaptörvény preambuluma", az sajátos jellege miatt önálló szereppel bír az Alaptörvény értelmezése során.
[6] Lásd a Jszr. 51. § (3) bekezdését.
[7] Erre külön nincs is lehetőség.
[8] Lásd a Jat. 18. § (1) bekezdését.
[9] Lásd a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 40. § (1) bekezdését.
[10] Lásd a Jat. 18. § (1) bekezdését.
[11] Lásd az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 60. §-át.
[12] Lásd a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Jet.) 5. §-át.
[13] A Jet. 5. § (1) bekezdése értelmében társadalmi egyeztetésre a törvény, a kormányrendelet, valamint a miniszteri rendelet tervezetét (és indokolását) kell bocsátani, a többi jogszabály tervezete esetében nincs ilyen kötelezettség. A törvény, a kormányrendelet, valamint a miniszteri rendelet tervezete esetén is vannak továbbá olyan kivételi esetek, amikor a társadalmi egyeztetés mellőzhető, valamint, amikor a társadalmi egyeztetést mellőzni kell. A Jet. 5. § (3) és (5) bekezdése értelmében nem kell társadalmi egyeztetésre bocsátani a jogszabály tervezetét, ha annak sürgős elfogadásához kiemelkedő közérdek fűződik, illetve a fizetési kötelezettségekről, az állami támogatásokról, a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, az európai uniós, illetve nemzetközi forrásokból nyújtott támogatásokról, a nemzetközi szerződés kihirdetéséről, valamint a szervezet és intézmény alapításáról szóló jogszabályok tervezeteit. A Jet. 5. § (4) bekezdése szerint nem bocsátható társadalmi egyeztetésre a tervezet, koncepció, ha az egyeztetés Magyarország különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi, környezetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné.
[14] Annak ellenére, hogy ezek nem jogszabályok megalkotására irányuló javaslatok, kiemelt közjogi jelentőségük folytán az indokolásaik nyilvánosságának biztosítása egy teljességre törekvő rendszerben elmaradhatatlannak mutatkozott.
[15] Lásd a Jat. 18. § (4) bekezdését.
[16] Lásd a Jat. 18. § (5) bekezdését.
[17] Lásd a Jat. 18. § (3) bekezdését.
[18] Lásd a Jat. 30. § (4) bekezdés c) pontját.
[19] Lásd a Jat. 28/B. § (4) bekezdését és a Közlönyrendelet 20. § (2) bekezdését.
[20] Lásd a Közlönyrendelet 4. § (1) bekezdését.
[21] Lásd a Közlönyrendelet 20. § (3) bekezdését.
[22] Lásd az Njt. rendelet 2. § (5) bekezdését és 8. § (3) bekezdését.
[23] Lásd a Közlönyrendelet 20. § (1) bekezdését.
[24] Lásd a Közlönyrendelet 20. § (1) bekezdését.
[25] Lásd a Közlönyrendelet 21. § (1) bekezdését.
[26] Lásd a Közlönyrendelet 21. § (2) bekezdését.
[27] Lásd a Közlönyrendelet 20. § (4) bekezdését.
[28] Lásd a Közlönyrendelet 20. § (5) bekezdését.
[29] Lásd a Közlönyrendelet 20. § (2) és (3) bekezdését.
[30] Lásd a Jat 18. § (1) bekezdését.
[31] Lásd a Jat. 19. § (2) bekezdését.
[32] Lásd az Ügyrend 9. pont p) alpontját.
[33] Lásd az Ügyrend 16. pont d) alpontját.
[34] Lásd az Ügyrend 17. pont (1) bekezdés a) és c) alpontját.
[35] Lásd a Jat. 36. §-át és a Közlönyrendelet 23. §-át.
Lábjegyzetek:
[1] A szerzők jogi szakreferensek, Igazságügyi Minisztérium, Jogszabály-előkészítés Összehangolásáért és Közjogi Jogalkotásért Felelős Helyettes Államtitkárság, Törvény-előkészítési Koordinációs Osztály.
Visszaugrás
