Tisztelt Elnök Urak! Tisztelt Államtitkár Asszony!
Kedves Kollégák!
Amicitia magis elucet inter aequales. A barátság főleg az egyenlő felek közt tűnik ki - mondta Cicero. Meggyőződésem, hogy egy olyan szakmai konferencián köszönthetem Önöket, amely ebben a szellemben biztosít teret a szakmai együttműködésnek a magyar jogrendszer alkotmányosságát szavatoló három központi szereplő - az Alkotmánybíróság, a Kúria és az Igazságügyi Minisztérium - között. Külön köszönöm az Alkotmánybíróság elnökének, hogy helyszínt biztosított konferenciánknak. A rendezvény programját áttekintve biztos vagyok benne, hogy a résztvevők hasznos tapasztalatokkal gazdagodhatnak az alkotmányos intézmények működéséről, a jogalkotás és jogalkalmazás dilemmáiról, azok feloldásának lehetséges módjairól és általában az alkotmányos párbeszéd mibenlétéről. Bevezető előadásomban én ez utóbbi diskurzus kapcsán szeretnék néhány gondolatot megosztani különös tekintettel arra, hogy jogászi hitvallásom a 2014-es miniszteri megbízatásom óta az alkotmányos dialógus. Tévedés lenne azt feltételezni, hogy az alkotmányos intézmények légüres térben létezhetnek. A jogszabályok egy adott társadalom aktuális problémáira, kihívásaira reagálnak vagy proaktívan mozdítják elő bizonyos életviszonyok alakulását. Ebben a társadalmi közegben kell munkálkodniuk mindazoknak a szerveknek, amelyek értelmezik az Alaptörvényt, illetve a jogszabályok alkalmazása vagy értelmezése révén érvényre juttatják az alkotmányosság alapkövetelményeit. Az intézmények közötti tényleges interakció, az alkotmányos párbeszéd ezen szempontok összehangolását mozdíthatja elő. Közelebb hozza egymáshoz a jogalkotás és a jogalkalmazás szereplőit, egyúttal előmozdítja a jogrendszer alkotmányosságát az írott és a gyakorlatban érvényesülő jog szintjén egyaránt.
Hogy egy aktuális hasonlattal szemléltessem: a jogrendszer (jogalkotás és jogalkalmazás) alkotmányosságának biztosításában részt vevő szervek között nem "vasfüggöny" húzódik, hanem egy "schengeni övezetet" alkotnak: közös célok, közös értékek mentén, de egymás szuverenitását tiszteletben tartva működnek együtt.
Az Igazságügyi Minisztérium, a Kúria és az Alkotmánybíróság a jogszabályok különböző létszakaszaihoz kapcsolódóan működnek közre az Alaptörvényben foglalt jogok, célok, értékek érvényesítésében.
A Kormány statútuma alapján a végrehajtó hatalom szempontjából az Igazságügyi Minisztérium felel a jogszabályok alkotmányosságáért, az alapvető jogok védelmének és a nemzetközi joggal összefüggő követelményeknek az érvényre juttatásáért, valamint a jogrendszer koherenciájáért. Ennek részeként
- 10/11 -
véleményezi a jogszabálytervezeteket, a jogalkotásról szóló törvény szerint pedig a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter a törvény és a kormányrendelet tervezetét az igazságügyért felelős miniszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé. Önkritikusan el kell azonban ismernem, hogy az igazságügyi tárca nincs könnyű helyzetben, ugyanis az egyeztetésre előírt határidők nem mindig kerülnek betartásra vagy a politikai megfontolások a jogi aspektusok fölé kerekedhetnek. Mégis az igazságügyi tárca szerepe a jogalkotás menetében meghatározó. A miniszterelnök gyakran említi is a kormányüléseken, hogy két tárcának van vétójoga a kormányülésen, az egyik a Pénzügyminisztérium, mely szerv a költségvetési kihatások alapján hozza meg véleményét, a másik az Igazságügyi Minisztérium, mely az alkotmányosság alapján jogosult ellenvéleményt megfogalmazni.
Ennek alapján az előkészítés és elfogadása folyamatában létrejön az a jogszabály, amely a jogalkotó legjobb meggyőződése szerint alkalmas az elérni kívánt hatás kiváltására, az Alaptörvény, a nemzetközi jog és uniós kötelezettségek által meghatározott kereteken belül.
A megalkotott jogszabály hatálybalépését követően, a jogalkalmazás során tárul fel annak társadalmi viszonyokra, gazdasági helyzetre, joggyakorlatra kifejtett hatása. Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Vagyis, a bíróságok a mindennapi jogalkalmazás során feltárják a megalkotott jogszabály alkotmányos normatartalmát. Itt meg szeretném említeni a törvények indokolásának problematikáját.
Mire szolgál a miniszteri indokolás?
A jogalkotással kapcsolatos eljárási követelmények a magyar szabályozásban indokolási kötelezettséget, illetve ezen indokolások nyilvánosságát írják elő a jogszabály-előkészítő, illetve a jogalkotó részére.
A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. §-a értelmében valamennyi jogszabálytervezethez (ideértve az Alaptörvényt és annak módosítását is) a jogszabály előkészítője indokolást csatol. Az indokolásban a jogszabály előkészítője:
a) bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági, szakmai okokat és célokat, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik,
b) ismerteti a jogi szabályozás várható hatásait,
c) tájékoztatást ad a javasolt szabályozás és az európai uniós jogból eredő kötelezettségek összhangjáról, valamint
d) tájékoztatást ad a Jat.-ból vagy más jogszabályból következő egyeztetési kötelezettség teljesítéséről.
Ma, amikor a kormányülésen sokat beszélünk a törvény indokolásának szerepéről azt is minden alkalommal rögzítjük, hogy:
a) az indokolás legfeljebb tájékoztató jellegű lehet, és nem rendelkezhet jogi kötelező erővel vagy kötelező tartalommal,
b) az indokolás semmiképpen sem ronthatja le a normaszöveg elsőbbségét,
c) az indokolások nyilvánosságát nem lehet biztosítani hivatalos lapban.
Ugyanakkor az is megállapítható, hogy az indokolások (bírósági) jogalkalmazásban való szerepét az Alaptörvény garantálja. Az Alaptörvény 28. cikke értelmében a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét azok céljával összhangban értelmezik: a teleologikus jogértelmezés során a bíróságok elsősorban a jogszabályok előkészítői által kiadott indokolásokra támaszkodnak.
Az indokolások szerepét illetően az Igazságügyi Minisztériumon belül összehasonlító jogi kutatásokat végeztünk, így engedjék meg, hogy néhány példát említsek.
Németországban (kisebb módosításokkal) a Savigny-féle értelmezési metódusokat használják, és a történeti, illetve a jogalkotó célja szerinti, teleologikus értelmezés esetén is figyelemmel kell lenni a törvény létrejöttének körülményeire, ideértve a parlamenti tárgyalás, szavazás eseményeit is, és az előterjesztői szándékra, amelynek egyik és legfontosabb forrása a törvények indokolása. (Az értelmezés korlátaira nézve a bírói, alkotmánybírósági gyakorlat kidolgozott néhány alapelvi szintű szabályt is, így pl. az "analógia tilalmát" vagy a "normaszöveg értelmezésbeli elsőbbségének elvét", ezzel együtt is érvényesül a gyakorlatban az indokolások segítségül hívása értelmezési nehézségek esetén.)
Az indokolások mint "értelmezési segédletek" Hollandiában is fontos szerephez jutnak a jogalkalmazás terén (az interneten elérhető bírósági ítéletekben megtalálhatók az erre való hivatkozások). Az indokolásoknak egyébként a törvényhozás mindkét házában jut szerep, elsődlegesen mégis az alsóházi vita részét képezi leginkább, hiszen a Szenátus már csak a Képviselőház által hozzá felterjesztett törvényjavaslat elfogadásáról vagy elutasításáról dönthet (módosításáról pl. már nem, és a politikai vita - lásd: az előterjesztés célja, hatásai, következményei - színtere az alsóház).
Nagy-Britanniában 1999-ben vezették be, hogy az adott törvényjavaslat előkészítéséért felelős minisztérium minden törvényhez - kivéve egyes költségevetési törvényeket - magyarázó jegyzeteket (explanatory notes) köteles készíteni, amelyek segítik a jogban járatlan állampolgárokat az anyag értelmezésében. A szövegezéssel szembeni egyik fő követelmény ezért, hogy egyszerűbb, közérthetőbb legyen, mint a normaszöveg (és nevének megfelelően sokszor nagyon részletes, lábjegyzetekkel és szakirodalmi hivatkozásokkal tarkított). A magyarázó jegyzeteket általában már a törvényjavaslat készítésével egyidejűleg megírják, és általában a törvényekkel együtt nyomtatásban is megjelenik. A magyarázó jegyzeteket a tartományi (Észak-Írország, Wales, Skócia) törvényhozási anyagoknál is alkalmazzák.
- 11/12 -
Az elmúlt pár év nagy eredményének tartom a jogalkotás terén a 4 nagy eljárási kódex - a 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról, a 2017. évi I. törvény a közigazgatási perrendtartásról, a 2016. évi CXXX. törvény a polgári perrendtartásról és a 2017. évi XC. törvény a büntetőeljárásról - és a nemzetközi magánjogi törvény előkészítését. A kódexek olyan sajátos jogszabályok, amelyek egy nagyobb jogterületnek, egy jogágnak, vagy annak egy részének az általános szabályait és elveit foglalják szisztematikus rendben. A kódexek megalkotása a jog strukturálásának különleges formája, minőségi megnyilvánulása. Ezen jellemzőkre tekintettel személyes meggyőződésem, hogy a kódex-jogalkotásban elengedhetetlen a kiterjedt szakmai előkészítés, a jogászi hivatásrendek széles körű bevonása. Az említett kodifikációs folyamatok során, a munkacsoportokban ezért nagy számban vettek részt a tudományos élet képviselői, bírók, ügyészek egyaránt.
Az egyetemi oktatók, kutatók a jogtudomány eredményei, a komparatisztika tapasztalatai vagy éppen a dogmatikai ismeretek integrálása révén szilárd elméleti alapot szolgáltathatnak munkánkhoz. A bírák és ügyészek - az Alaptörvényből eredő, jogállásukra és ítélkező tevékenységükre vonatkozó függetlenség veszélyeztetése nélkül - jogalkalmazói tapasztalataik révén a jövőben megszülető jogszabályok gyakorlati alkalmazhatóságához járulhatnak hozzá.
Így a kiemelt társadalmi, politikai és szakmai figyelemmel kísért kodifikációs folyamatok eredményeként alkotmányos, a célok elérésére alkalmas és a gyakorlatban jól alkalmazható keretrendszer jött, jöhet létre.
Ahhoz, hogy a jogszabályok valóban leképezhessék a jogi és társadalmi realitást, komplex joggyakorlat-elemzésre van szükség. Ennek mentén tárhatók fel az esetleges értelmezési nehézségek, újonnan létrejött szabályozási szükségletek, a hatékonyabb szabályozás lehetőségei. Az Igazságügyi Minisztérium, az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok gyakorlata kapcsán komplex joggyakorlat-elemzési tevékenységet folytat. Utóbbinak az eredményei nemrég tanulmánykötetben is megjelentek.
De a joggyakorlat nyomon követése nemcsak elméleti, tudományos igényű tevékenység; komoly gyakorlati relevanciával is bírhat. A devizahiteles ügyek példáján láthattuk, hogy a bíróságok a jogalkalmazás egységét szolgáló jogegységi határozatokban kijelölték az irányt a polgári jogi alapelvek alkalmazhatóságával kapcsolatban. A társadalmi szintű probléma kezeléséhez - az ügyek tömegességére és elhúzódó jellegére tekintettel - azonban szükség volt a jogalkotó közreműködésére is.
A kialakult bírói gyakorlat törvényi szintre emelése, és mellék hatékony eljárási mechanizmusok megalkotása a bíróságok jogegységesítő tevékenységével együtt tette lehetővé egy tömegesen előforduló, az átlagemberek egzisztenciáját alapjaiban érintő társadalmi probléma megoldását.
A joggyakorlattal kapcsolatos elemző munkánk másik iránya az Alkotmánybíróság tevékenységének nyomon követése. Ez nemcsak az alkotmányjogi véleményezés, a megalkotandó jogszabályok alkotmányosságának biztosítása során jut szerephez, hanem akkor is, ha az Igazságügyi Minisztérium egy jogszabály védelmében lép fel. Ez pedig átvezet az alkotmányos párbeszédet szemléltető harmadik példámhoz.
A jogalkotás és az Alkotmánybíróság viszonyában nagyon fontosnak tartom, hogy azt Alkotmánybíróságról szóló törvény biztosítja a lehetőséget a minisztériumi szóhasználatban amicus curiae-nek nevezett dokumentumok benyújtására. Ezáltal, bár az Alkotmánybíróság eljárása per definitionem nem kontradiktórius - hiszen egy jogszabály az eljárás tárgya - a jogszabály és annak megalkotója is meghallgatást nyerhet. Audiatur et altera pars.
Az eddigiekben akkor éltünk ezzel a lehetőséggel, ha egy adott életviszony vagy jogi problémakör átfogó, koncepcionális újraszabályozása került a testület elé, ha az indítvány az alapvető jogok védelme, valamint a jogállamiság elvéből levezethető követelmények (pl. jogbiztonság, visszaható hatály tilalma) érvényesítése szempontjából vetett fel különösen érzékeny kérdéseket, vagy ha olyan új jogi problémát vetett fel, amellyel kapcsolatban az indítvány benyújtásakor megítélésünk szerint nem állt rendelkezésre egyértelmű gyakorlat. Az amicus curiae-ben a jogszabály megalkotója, illetve a törvény kezdeményezője jellemzően alkotmányossági érveit, a jogszabály megalkotásának szükségességét, a figyelembe vett szempontokat, az indítvánnyal és annak érvrendszerével kapcsolatos véleményét fejti ki.
Azt természetesen ne várjuk, hogy a jogszabály megalkotója, előkészítője - még ha az indítványozó álláspontját, az utólag felmerülő szempontokat mérlegelve fel is ismeri valamely, a jogszabállyal kapcsolatos problémáit - maga is a jogszabály megsemmisítése oldalára álljon. A jogalkotó azért alkotta meg, fogadta el a normát, mert az adott szabályt tartotta a legalkalmasabbnak egy adott társadalmi-gazdasági viszony rendezésére, probléma megoldására. Ezzel a proaktív személettel alapvetően az egyeztethető össze, ha az erre jogosult, valamely probléma esetén a jogszabály módosítását - és nem megsemmisítését - kezdeményezi.
Az amicus curiae - viszonylagos műfaji kötetlensége miatt - alkalmas arra, hogy a jogalkotó szélesebb kontextusban (gazdasági, észszerűségi, szociológiai megfontolásokkal kiegészítve) ismertesse az adott szabály megalkotásának körülményeit és érvényesülésének tapasztalatait. Ezáltal az állampolgárok és a jogalkalmazó szervek is jobban megismerhetik és megérthetik a szabályozás jogpolitikai összefüggéseit, ami hozzájárulhat a jogrendszerbe vetett bizalom fenntartásához. Ez igaz akkor is, ha a jogszabály előterjesztője meg van győződve a szabályozás alkotmányosságáról, és akkor is,
- 12/13 -
ha az indítvány nyomán maga is szükségesnek tartja, hogy azt az Alkotmánybíróság megvizsgálja. A végső döntés pedig egyértelműen az Alkotmánybíróságé.
Az Alaptörvény - a Nemzeti Hitvallás megfogalmazására figyelemmel - a jogrendszer olyan élő kerete, amely a közösen alakított jövőbe vetett bizalom alapjára épül.
Az alkotmányosság biztosítása érdekében folytatott, törvényes, egymás hatásköreinek és döntési autonómiájának tiszteletben tartására épülő együttműködés és párbeszéd ennek megteremtéséhez járul hozzá. Reményeim szerint, a maihoz hasonló szakmai programok a jövőben is elősegíthetik tapasztalataink megosztását és azokból előremutató következtetések levonását a jogrendszer fejlesztése érdekében.
Az érdekes és értékes szakmai munkához sok sikert kívánok!
Köszönöm a figyelmet! ■
Visszaugrás
